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摘要：随着财政管理体制改革的步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度会计毕业论文正在发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境又发生了变化，因此，现行预算会计又面临着新的问题，需要进一步改革和发展。
关键词：预算会计；问题；对策；会计毕业论文
本文讨论和分析了我国现行预算会计存在的主要问题，提出了改革我国现行预算会计的对策措施。
1．我国现行预算会计存在的问题
我国现行预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。从预算会计的适用范围看，相当于国外的政府会计。自1998年实施新的预算会计制度以来，我国的预算会计环境发生了重大变化，我国以加强和规范财政管理为中心，在财政预算管理制度方面进行了一系列改革，包括编制部门预算、推行国库集中收付制度、实行政府采购制度等。改革的实施使预算会计制度在核算内容上出现了许多新情况，原来的核算内容及核算方法已不能适应新的变化，迫切需要对预算会计制度进行进一步修改和完善。
a.现行预算会计不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务；
b.现行预算会计不能为编制部门预算提供相关的会计信息；
c.现行预算会计不能全面、完整地揭示政府债务的真实信息；
近年来，我国实施积极的财政政策，发行了大量的国债，我国还从世界银行等国际金融组织及外国政府借入了数量相当的外债，这些债务均为政府的现实负债，应当在财务会计报告中予以反映。但是，现行预算会计不能提供这方面的完整信息；
d.现行预算会计不能提供完整、透明的政府会计信息；
虽然我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报表，并提供汇总的会计报表，但各套报表自成体系、分别编报，无法通过汇总生成政府整体的合并资产负债表，没有一套能够完整地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌的合并会计报表。现行预算会计虽然提供关于政府整体的预算报告（包括未来财政年度的预算收支报告和预算执行情况的报告），但由于许多类别的财政交易（例如政府基金和预算外交易）并未包括进来，这些报告并不是完整意义上的政府整体的预算报告。
现行预算会计不能适应政府投融资体制改革的要求。近年来，我国财政投融资体制的市场化进程不断推进，政府投融资主体多元化，随着私人部门介入公共领域，对政府部门会计信息的透明度和准确性提出了更高的要求，一方面要求实现与政府部门会计信息的可比性，另一方面要求政府部门提供充分的信息来对成本进行计价、核算和比较。现行预算会计不能适应wto及国际竞争的要求。中国的入世关键是政府的入世，经济全球化使政府变成了企业或使政府企业化，既然是企业，当然就要按企业规则办事，这样才能生存和发展，而企业会计核算确认基础是权责发生制，因此以收付实现制为核算基础的现行预算会计不能较好适应政府公共管理的要求，不能实现以绩效为导向的管理。
2．改革我国现行预算会计的对策
随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑以及部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革的不断深入，现行预算会计的弊端和不足越发显现，必须对现行预算会计进行改革，从中国的实际出发，参照发达国家预算会计实践的成功经验，发展更为全面的预算会计。
2.1建立与国际惯例接轨的预算会计新体系
我国的预算会计体系是预算管理服务的，预算管理体系决定了预算会计体系的群体构成。新预算会计改革基本保持了我国多年来行之有效的预算会计体系，只是在体系内部进行了局部的重新划分，这就是总预算会计、各级各类事业单位会计和行政单位会计和行政单位会计。这一体系，是我国在市场经济发展过程中形成的规范的预算舍弃模式和运行机制，它对于保护国家公共财产的安全完整，强化预算管理具有重要作用。但是现有的预算会计体系随着预算管理改革的不断深入已界定不够准确。我们应按照国际惯例，预算会计体系由政府会计和事业单位会计构成，其中政府会计由财政总预算会计和行政单位会计组成。因为，随着预算管理制度的改革，财政部门对财政支出资金实施全过程管理，财政总预算会计的临近对象已延伸到原来的单位预算会计，对单位预算会计的依赖减弱，财政支出就是实际的购买支出或转移支出。各行政单位由于它只是政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动已通过总预算会计反映。因此总预算会计和行政单位会计是总和分的关系。
2.2逐步转向权责发生制会计基础
权责发生制是使用者评价政府财政受托责任履行情况的必要手段，也是新公共管理体制下政府会计的改革方向，发达国家不同政府会计模式都不同程度地采纳了这一会计基础。根据权责发生制原则，收入只有在政府提供服务时才加以确认，而且在政府接受服务以后，就应该将相应的义务确认为当期费用，并将其作为债务列入资产负债表，这样，政府的财务报告就可以完整地反映政府的财政状况和运行成果；同样，权责发生制要求在资产负债表上确认所有的经济资源，如新西兰将高速公路和其他基础设施确认为资产，并确认了其折旧费用，这样就会使政府更加注意其对有关资产的管理和维护，更好地认识未来的短期债务、更好地管理基础设施、更有效地重新分配预算。我国预算会计会计基础应是渐进式转变，先事业单位会计后政府会计，先报告系统后预算系统，先个体后整体，先地方后中央。在我国政府会计改革的初期，我们可以考虑借鉴德法模式的修订的收付实现制，即首先确认应收账款和应付账款，实现收入和支出在各个期间的平衡，明确政府当期的受托责任履行情况。
2.3改进完善政府会计信息体系
任何会计系统的基本目标都是提供信息以满足使用者的需要。财务报告是满足各类使用者信息需要的基本工具，因为不同类别的使用者均需要通过财务报告获取报告实体的相关信息。政府会计报告系统的设计必须能够满足不同使用者的需要。然而，现行预算会计报告系统提供的信息不全面、不完整、不透明，不能满足报告使用者尤其是外部使用者的需要，应当加以改进。
在改进现行会计报表结构、项目的基础上，增加编制现金流量表和政府整体的合并会计报表。完整的政府会计信息体系包括：及时提供有关政府支出和成本的可靠信息，以帮助政府部门进行决策和控制///accountingauditting/支出；及时进行内部审计和独立的外部审计，并编制审计报告；将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合；报告有关非现金资源的信息（资产、负债、人力资本）；报告有关政府产出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率，加强成本管理；编制政府各部门和政府整体的财务报告等。
一、中期改革思路
第一，根据当前部门预算编制、国库集中支付制度以及政府采购制度改革的需要，及时制定和修改相关的法规、制度。
为了适应政府预算和会计改革的要求，必须相应调整现行的预算会计制度并出台新的配套法律法规。例如，及时制定与国库集中支付制度、政府采购制度改革相适应的会计账务处理办法；对于实行国库集中支付和政府采购以后！ 预算单位无法取得原始记账凭证问题做出特别规定；对与预算执行有关但已明显落后于形势的会计制度“如基建财务会计制度#进行更新等。
第二，部分资产和负债采用收付实现制，但预算拨付仍以收付实现制为主。
1.资产方面：仍以收付实现制为主，只对部分金融资产进行权责发生制核算并在资产负债表中反映；非金融“实物#资产仍按收付实现制核算，只在购置时在资产负债表中反映！ 但不进行资本化”即不提折旧、不摊销#.所谓部分金融资产，主要包括国债转贷资金以及已经确认但尚未实际收到的上级政府或其他方向提供的拨款或补贴。
2.负债方面：对部分负债项目实行权责发生制改革是第一阶段改革的重点。改革的项目包括‘ 国债应付本金和应计利息；已明确没有还款能力的政府担保项目；已核拨但尚未支付的政府采购项目（暂存款）；已核拨但按进度尚未支付的基本建设项目（暂存款）；应付未付的政府欠发工资等。这些应在核算中充分进行确认和计量，并在财务报表中予以列示。
3.财务报表和预算：以资产负债表和收支表反映采用修正权责发生制核算的结果，着重体现净负债的情况，以现金流量表反映实际收付的情况，并据此来审核和编制预算，在需要现金时才进行拨款。经过第一阶段的改革，资产负债表和收支表对政府的负债情况能够较全面和完整反映，对政府的财政风险也予以较充分地揭示。
第三，政府预算会计报告采用科学的编制方法。
在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算，即根据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，以此作为测算该项收入的参考标准，充分考虑相关因素对收入预算的影响，制定收入预算。在支出方面，实行彻底的“零基预算”，推行“绩效预算”。
第四，延长预算会计报告编制的时间。
从西方国家看，预算正式编制之前的准备时间普遍较长，如美国在预算正式生效前的18个月即着手编制。相比之下，我国预算编制时间过短。为保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在执行中的频繁调整，应适当延长我国预算编制时间。
二、长期改革思路
第一，建立政府会计体系。
政府会计应以政府活动为核算范围，凡是政府活动引起的资金运动，就应该纳入政府会计的核算范围。现行的总预算会计和行政单位预算会计核算内容是其重要组成部分，同时还包括那些并不反映为预算收支的政府资金运动。相反，不在政府活动范围内的资金运动则不属于政府会计的范畴。如随着事业单位改革的深化，一些与政府活动并无直接关系的事业单位资金运动就不应再包括在政府会计范围之内。因此，可以考虑将我国的会计体系改为由三个部分组成，即政府会计、非营利机构会计、企业会计。
为了全面反映政府的资金运动和考核政府活动的费用与效率，政府会计应包括对固定资产的核算。要不断提高核算水平，合理确定政府固定资产的计价原则，建立适当的政府固定资产折旧计提方法，并根据绩效预算管理的要求，采用相关的固定资产费用配比方法。从长远看，政府会计体系中还应该反映国有企业资产状况，从而完整反映政府受托责任。在建立政府会计体系的过程中，要参照国际经验，建立符合我国国情的政府会计准则，同时建立和完善政府会计制度，实行准则和制度并存管理。
第二，实现预算的权责发生制。预算的权责发生制！ 意味着在各级政府、各个政府部门中实行全面的受托责任制。
1.资产方面：除金融资产全面按权责发生制核算并在资产负债表中反映外，对可确认并可计量的资产按照权责发生制核算，并进行资本化处理“即计提折旧、分期摊销#；对可确认但难以计量或计量成本过高的非金融资产，可考虑采用补充披露信息的方式；对涉及国家机密或计量意义不大的非金融资产不予披露。
2.负债方面：对所有已可确认并可计量的负债项目实行权责发生制核算；对尚未确认或虽可确认但尚不能充分计量的或有负债，应在分析最终可能性的基础上，在财务报表附注中予以详细披露。
第三，建立完整的政府财务报告制度。
政府财务报告是一种全面、系统反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府综合信息的一种规范化途径。为了适应财政体制的改革，满足各方面信息使用者的需要，建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告制度，将是大势所趋。为此，我们需要设计规范的政府财务报告编制准则，设定政府会计的核算范围，明确政府财务报告应当包括预决算、国有资产、社会保障基金等各方面的信息，确保真实、准确、全面、完整地将会计核算结果和潜在的权利和义务反映出来。
内容提要 国家为了从源头治理腐败，不断提高政府资金的使用效益，合理配置政府资源，对预算会计制度进行了一系列的改革，先后推行了部门预算、政府采购、国库集中收付、收支两条线等制度的改革和创新。这些制度的实施和整体推进，既增强了政府的宏观调控能力，提高了财政资金的使用效益，又较好地治理和防范了腐败。预算会计制度的改革和创新必须是对会计体系、预算会计制度的改革，并与之形成相配套的制度体系，以推进预算会计制度改革和创新的步伐。
一、预算会计改革的意义及其作用
预算会计制度改革是一种财务会计理论和实践的创新，评判此项改革工作成败的关键，不该受现有条条框框限制，应看其实际作用和效果。
1.预算会计制度改革是适应“源头防腐”的需要。在原有会计管理体制和监督机制下，会计人员隶属行政事业单位，承担本单位的会计管理工作，服从部门或单位利益，很难代表国家和政府财政独立地对行政事业单位的财务收支行为进行有效监督。加之部分行政事业单位规模较小，会计人员素质偏低，使得行政事业单位预算约束软化、会计监督弱化、会计信息失真、违规违纪等问题十分突出。为此提出改革会计人员管理体制，进行会计委派制度试点。在会计委派制试点过程中，一些地方通过实践得出，对行政事业单位进行会计集中核算制和国库集中收付制是最好的会计委派形式，可以有效的防范和治理经济领域的腐败。
2.预算会计改革具有强化监管作用。预算会计制度最大的特点是通过对会计人员集中委派、部门预算、政府采购、国库集中收付制度、收支二条线，彻底割裂了会计人员与单位的隶属关系，使财政监督直接到位，便于控制，最大限度地解决了行政事业单位预算约束软化、监督弱化等诸多突出问题。虽然推行预算会计制度改革阻力大，矛盾多，但由于其操作方法简单，效果快捷，因而作为源头上预防和治理腐败的重要措施，它一开始就受到各级党委、政府，尤其是纪委部门的普遍重视。
3.预算会计制度改革具有硬化预算的作用。预算约束软化，资金随意占用是行政事业单位在财务管理上存在的通病。实行预算会计制度改革后，对超预算的支出一律不支付资金、不予报销，不予入账。从而有效地控制部门和单位随意超支挂账的现象，硬化了预算约束。
4.预算会计制度改革后并不影响单位的合法权益。预算会计改革是在坚持预算体制、理财机制、核算主体、会计责任四不变的前提下实施的。行政事业单位的资金是国家财政资金，预算会计制度改革后，其监督核算的主体———财政部门受政府委派进行的监管活动实质是财政职能的前移。正常情况下，国库集中收付、政府采购、部门预算等仅仅是一个手续问题，并不影响单位行使合法的权益。
二、预算会计体系的改革内容
现行的预算会计体系包括:部门预算、国库集中收付、政府采购、预算外资金管理、收支两条线管理等。
1.编制部门预算。部门预算是推行市场经济的国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出，涵盖部门所有公共资源的完整预算。其编制基本要求是:将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。
2.推行国库集中收付制度。部门预算编制后，如果没有预算执行制度的改革，其作用必然大打折扣。预算执行改革最有效的方法是推行国库集中收付。国库集中收付制度的基本框架是：按照政府预算级次，由当地财政部门在中国人民银行开设国库单一账户；所有的财政性资金逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户，取消行政事业单位或社会团体所有的过渡账户；财政性支出均从国库单一账户直接拨付到商品或劳务供应者。推行国库集中收付制度后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给各行政单位下达年度预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上由财政部门直接管理。
国库集中支付虽然不改变各行政单位的预算数额，但其作用在于建立起了预算执行的监督管理机制。实现国库集中收付制度后，由于各行政单位只是政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动已通过总预算会计反映。因此，财政总预算会计和行政单位会计相当于总括和明细的关系，它们将合二为一共同构成政府会计。
3.实行政府采购制度。在财政支出预算管理改革中，政府采购制度应是一项重大的工程。许多国家的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所值的基本目标，另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，即财政对这部分支出采用直接付款方式。政府采购制度的推行也要求财政总预算会计和行政单位会计合二为一。
三、预算会计制度的改革配套措施
由于预算管理体系发生了改革，使得现行预算会计制度中的核算内容、核算方法等需要进一步改革，以适应部门预算、国库集中收付、政府采购等改革的要求。
1.部门预算必须以部门和项目为基础。部门预算要求反映部门所有的收人和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金或项目全貌为对象，应不再有遗漏。细化预算编制到项目，也就是收支要重新适当分类。预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，从而对会计核算提出了新的要求。
2.国库集中收付必须以单位“零账户”和配合为前提。单一账户推行国库集中支付制度，改变了预算资金的流转程序，所以，将使现行财政总预算会计和行政单位会计面临又一次改革。
3.推行政府采购必须以降低单位的购置成本为目标和相应操作程序为前提。随着政府采购制度的展开，政府采购的资金运动就成了预算会计的一个新的重要核算内容。
实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按照预算下拨经费，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，由于这部分支出采用直接付款方式，因此，应按照实际支付的采购合同价。确认本级财政支出，即财政支出的决算也不需要层层上报，财政总预算会计可以根据支出数直接办理决算。
实行政府采购制度后，还要改革单位预算会计制度。行政事业单位即采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算，根据采购品入库情况入账，在报送会计报表时既要提供资金的收支情况，还要提供采购品的到位情况，从资金和实物两个方面报告，并与采购部门的结果核对。
4.预算会计制度改革后必须加强预算单位的会计档案资料管理。实施国库集中收付制、政府采购制度等一系列改革后，管理和服务者必须加强对所单位的会计档案管理工作。建立好所管单位会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁制度，保证会计档案的完整性和安全性。
与此同时，财政部门可采取二种方式管理单位财务档案资料：一是在每年三月份，由财政部门的国库集中收付局集中办理会计档案移交清册，对上一年度的会计档案集中移交给单位；或对财政部门保管三年以上的会计档案进行移交。二是改变财务核算流转程序。加强对预算单位的会计凭证的真实性、合法性进行审核，然后加盖财政部门的“已审核”和“核销”印章，把凭证退回给预算单位。这样财政部门不仅不须担心会计档案资料的问题，而且也实现了会计监督等预算会计制度改革的目的。
会计要素又称为财务会计的基本要素或会计对象要素。关于会计要素的含义，我国会计界是从会计的对象或会计核算的内容，亦即会计客体来界定的，一般认为会计要素是会计对象（会计客体）的最基本组成部分，既是会计核算的经济活动内容的基本分类，同时也是会计报表的基本构成要素。仅仅认为会计要素就是财务报表要素，这是有失偏颇的。我国现行预算会计确立了五个会计要素，即资产、负债、净资产、收入和支出。其中，资产、负债和净资产三个要素构筑资产负债表，所以也称为资产负债表要素；收入和支出两个要素构筑收入支出表，所以也称为收入支出表要素。下面就对预算会计要素有关问题进行探讨。
一、资产负债表要素
在资产负债表三个要素资产、负债和净资产中，资产、负债是所在组织（营利组织一企业、非营利组织一财政、行政和事业单位）共有的会计要素，而净资产是预算会计中特有的。它们之间的关系等式为：资产＝负债＋净资产。在预算会计中，资产、负债和净资产（企业会计中称为所有者权益）三个要素有着不同于在企业会计中的特点。主要表现如下：
第一，行政事业单位的资产通常不使用“拥有或控制”这一企业会计常用的确认标准，而使用“占用或使用”这一标准来确认资产。因为行政事业单位的资产具有取得的无偿性和使用的非经营性或非盈利性的特点（除开事业单位的附属企业和已纳入企业会计核算体系的事业单位），特别是行政单位的资产尤其是固定资产通常由政府直接提供的，而不需由行政单位用其业务收入去购买。
第二，预算会计中资产有限定性和非限定性之分。资产的限定性，是指资产的提供者（包括拨款人和赠与人）对所提供的资产规定一定的限制，拨款人和赠与人通常是以通过法规、行政命令或协议等方式对其所提供的资产附加限制，接受资产的非营利组织必须给予以遵守。从时间角度看，限定性有暂时性限定和永久性限定之分。与此相对应，其他资产可归为非限定性资产。资产的限定性是非营利组织区别于营利组织的一个独特方面。
第三，非营利组织的负债主要表现为流动负债。如财政总预算会计的负债主要表现为高信用的国债以及因财政周转金的融通而形成的借入财政周转金和因体制结算而形成的与上级往来等流动负债；由于国家规定行政事业单位都不得以发行债券的方式来筹集长期资金，同时银行也一般只对其提供短期借款而基本上很少提供长期货款，所以行政事业单位的负债主要是流动负债。因而非营利组织基本不存在资本结构问题及利用杠杆作用问题，但是这却是以盈利为目的的经营性组织-企业必须考虑的问题。
第四，预算会计中资产与负债的差额采用“净资产”称谓，这与国际通行的用法一致。企业会计中与之相对的概念是“所有者权益”，它是各种投资者对企业净资产的所有权；同时，它也是与债权人权益相联系的概念，它们共同构成“权益”概念。显然预算会计中的这个差额没有上述明确的所有者权益特征。因而在预算会计中采用“净资产”命名以区别于企业会计的“所有者权益”命名是很有必要的，也是非常合适的。
具体地说，与企业所有者权益相比较，非营利组织的净资产要素，具有以下基本特征：
1、非营利组织不存在现实的所有者，其净资产不体现企业那样的所有者权益。
2、出资者，如拨款人、捐款人，是非营利组织净资产名义上的所有者，他们不要求出售、转让或索偿其所提供的资财，也不要求凭借其所提供的资财获得经济上的利益。
3、实际上，非营利组织由于不以营利为目的，客观上也无法为其资财的提供者带来经济上的利益。
4、现实中，非营利组织的一些资财提供者通常对其所提供资财的使用、维持规定某些限定，即非营利组织的某些净资产具有限定性。同资产的限定性一样，对净资产的限定也可分为暂时性限定与永久性限定。
二、收入支出表要素
预算会计中收入支出表的等式关系为：收入－支出＝结余。其中，收入要素与营利组织的收入要素有着显著的差别，而支出要素是其特有的，“结余”没有作为一个会计要素。具体分析如下；
第一，非营利组织的收入具有以下特殊性：
从性质看，非营利组织取得的收入是为了补偿支出，而不是为了营利；提供产品或劳务等活动的价格或收费标准不完全按照市场经济价值规律来决定，甚至无偿提供或免费服务。即非营利组织就其所提供的产品或劳务通常取得较低的收入或者甚至不取得收入；政府拨款一方面是为非营组织的存续发展，另一方面含有补贴性质。即有些拨款属于对低价格、低收费服务的一种弥补。从口径看，非营利组织的收入是大口径的而完全不同于营利组织小口径收入概念。非营利组织的收入不仅包括业务收入，还包括投资利益、利息收入、捐赠收入和政府性的各类拨款等。
从限定看，非营利组织的收入有限定性与非限定性之分。如，接受的捐款，若捐款人关于这笔款项有规定的使用要求或期限，那么这笔接受的捐赠收入就属于限定性的收入。
第二，非营利组织的支出要素在设计上，需要与收入要素相配合。同时支出与企业会计的费用相比在许多方面有特殊性。
从功能和目的看，非营利组织的支出有着财政资金再分配以及按照预算向所属单位拨出经费的性质。
从口径看，与收入的大口径相一致，非营利组织的支出也是大口径的。非营利组织的支出不仅包括费用性支出（狭义费用），还包括资本性支出。
从限定看，与限定收入与非限定性收入的区分相一致，非营利组织的支出也可分为限定性支出和非限定性支出，这也是资财提供者的规定要求使然。
从确认看，非营利组织的支出的确认有的采用权责发生制，有的采用收付实现制。而费用的确认基本采用权责发生制。
从成本核算看，非营利组织的产品、劳务、项目等，需要单独核算成本的，可以另外单独核算处理，这并不否认支出要素的内涵与外延。
第三，结余是非营利组织在一定期间收入与支出相抵后的差额。由于非营利组织不以营利为目的，其收入与支出的确认口径与企业收入与费用的确认口径有着明显的差别。非营利组织的结余与企业利润相比，有着明显的特殊性，主要表现如下：
1、非营利组织的收入与支出通常也有差额，这个差额并不表现为利润（或亏损），而表现为结余（或负结余）。但非营利组织并不追求这个余额，而是客观以予以反映，以提供有用的会计信息。
2、在性质上，非营组织的结余表现净资产的变动，其属性为净资产，而企业的利润表现为所有者权益的变动。
3、企业利润存在分配问题并且（正）利润必须履行纳税义务。非营利组织的结余一般不存在分配问题。非营利组织正结余不需履行纳税义务，负结余实质上是对净资产的冲减。
4、非营利组织的结余没有明确的方向性，而企业利润表现为贷方余额。
5、非营利组织的结余有限定性与非限定性只分。限定性结余是限定性收入与限定性支出相抵后的结余，非限定性结余是非限定性收入与非限定性支出相抵后的结余。
正因为如此，结余是否作为非营利组织的一个独立会计要素，存在不同观点。
赞成把结余作为一个独立会计要素的观点认为，如同企业会计的收入、费用和利润三要素构成企业“损益表”的基础一样，收入、支出和结余三要素构成了预算会计的第二等式：收入－支出＝结余，可以作为“收入支出表”的基础，以系统完整地反映非营利组织的收支情况及其结果。而且关心非营利组织收支情况及其结果的会计信息使用者，也当然希望能提供有关结余的信息。
不赞成把结余作为一个独立会计要素的观点认为，其一，结余的本质属性为净资产，其作为独立要素的经济意义不大。其二，对非营利组织来说，重要的是年度预算的执行情况。结余作为一个要素，平时无法反映出收支结余情况的真实结果，即没有实际的内容。其三，结余作为预算的执行结果，有很大的不确定性，可能有，也可能没有；可能是贷方余额，也可能是借方余额。那么连余额的方向性都无法确定，作为要素是不合适的。
当然，最终结余没有作为独立要素。而实际上，不将结余作为独立会计要素并不影响预算收支以及结余的核算和对预算执行的检查分析。
三、结束语
预算会计作为会计学的两大分支之一，是财务会计在政府和事业单位等非营利组织中的运用。但与企业财务会计相比，预算会计有着诸多明显的特殊性。从最基本的理论问题出发，探讨预算会计的会计主体、会计要素、会计基础、会计报告等的基本理论是非常必要的。本文对预算会计要素这一基本理论问题进行了初步探讨，并对预算会计要素具有的特殊性做出了较全面的分析研究，目的在于抛砖引玉，引起会计理论工作者对预算会计基本理论的关注与重视。
【摘 要】 本文通过回顾我国现行预算会计制度形成的历史和剖析执行中存在的问题，构想了我国预算会计制度未来发展的趋势。
【关键词】 预算会计制度； 权责发生制； 基金会计模式
建国以来，我国的预算会计制度根据不同历史时期的经济制度和财政管理的需要，经过不断的改进，形成了较为完善的预算组织体系和制度体系。然而，随着社会主义市场经济体制的深化，仍然面临改革的要求，这里笔者对我国现行预算会计制度作进一步分析，并提出未来预算会计体系的模式。
一、我国现行预算会计制度的形成
（一）我国预算会计制度的形成与发展
1.预算会计制度形成。
我国预算会计制度建立于20世纪50年代。1950年，财政部根据原中央人民政府政务院公布的《预算决算暂行条例》和《中央金库条例》提出了建立我国预算会计体系的设想，并于同年12月12日正式制发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》。从此，我国第一套适应国家财政经济需要的、崭新的、统一的预算会计制度建立了。
2.预算会计制度改革。
从1951年起，财政部根据不同时期政治、经济形势的发展和财政预算管理工作的需要，对预算会计制度进行了不断的修订。到1965年已经逐步形成了一套较为成型的预算会计制度。它是以总预算会计为主导，以单位预算会计为补充，以会计制度形式固定下来的有别于企业会计的独立的会计体系。
为适应财政体制和财务改革的要求，财政部于1983年和1988年，两次修改预算会计制度。形成了一个以总预算会计为主导、事业行政单位会计为补充的、以制度形式确定的独立会计系统。
由于预算会计制度存在较浓的计划经济色彩，财政部于1997年对预算会计制度进行了较大的改革，制定并实施了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》等一系列预算会计制度。改革后的预算会计制度从组织体系到制度模式，从核算基础理论到会计各项的具体处理基本上适应了社会主义市场经济体制的建立，政府职能、财政管理方式、事业单位的资金渠道等各方面发生的深刻变化对预算会计的要求。它标志着我国已建立起一套与社会主义市场经济体制基本适应的预算会计制度。
（二）现行预算会计制度的建立
我国现行的预算会计制度主要是1998年1月1日正式实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》等一系列预算会计制度。
1.预算会计组织管理体系。
我国的预算会计体系属于纵向财政会计体系，是按组织结构类型构建的，与国家预算体系相适应。主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成。除此之外，还有参与总预算执行的国库会计、税收征解会计、基本建设拨款会计等，它们共同参与国家预算收支执行工作，组成了一个较为完善的预算会计体系，形成了遍及全国的会计核算网络。
2.预算会计制度体系。
建立了不同层次的规范性制度，包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》，构成了约束预算会计执行的全国统一的制度体系，是预算会计工作必须遵循的基本规范。
3.预算会计理论和方法体系。
现行预算会计制度对预算会计的概念、适用范围、职能、核算对象、管理方法、会计模式等一系列理论问题形成了比较完整的理论体系；对于预算会计的科目、凭证、账簿、报表等进一步系统化、规范化，形成了比较完整的方法体系。
2001年以来，我国开始实施财政国库管理制度改革，建立了以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，财政部先后了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》及其补充规定，《〈预算外资金财政专户会计核算制度〉补充规定》和《关于中央单位收入收缴管理制度改革试点中有关账务处理问题的补充通知》，《财政国库管理制度改革年终结余资金管理暂行规定》、《地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定》等制度，在财政支出支付核算、非税收入收缴、年终结余资金等方面作出了进一步的规范。
二、现行预算会计制度存在的问题
随着我国预算会计环境发生的巨大变化，现行的预算会计制度已越来越不能满足经济和社会发展的需要，并在执行中暴露出一些深层次的问题。
（一）现行预算会计体系结构不严谨
目前，我国的预算会计体系主要包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，属于纵向财政会计体系，它牵涉到众多报告主体问题。
1.纵向会计模式造成会计制度条块分割，会计信息极其零散，不利于信息使用者评价政府的受托责任。
2.纵向会计模式披露的信息不充分。
（二）预算会计以收付实现制为记账基础，在一定程度上影响信息质量
1.无法全面准确地记录和反映政府的负债状况，不利于防范财政风险。
不能完整、真实地反映政府的财务收支状况和营运业绩，从而对宏观经济决策、健康运行产生错误导向，不利于防范和化解政府的财政风险。
2.不能如实反映单位的资产、负债和收支结余情况。
单位发生的应付货款、拖欠职工的工资，不进行账务处理。单位应付未付的款项、应上缴（下拨）而未上缴（下拨）的款项，都不作支出处理；反之，也不作收入处理。这样就形成了收支不实，据以计算出来的收支结余也就不能反映实际情况。
3.收付实现制不利于绩效考核，不能全面反映单位资金运动和工作业绩。
收入和费用之间不存在对应关系，既不能分配费用，也不能提供服务的完全成本信息，不能充分认识绩效与成本之间的关系，不能进行准确的成本和费用核算，提供的会计信息，实际上只反映了现金的运动，而不是整个财政、事业资金的运动，不利于业绩考核。
（三）会计报告信息不完整，透明度不高，存在明显的缺陷
1.从总体上看，财务报表的内容过于简单。
没有披露投资经营的国有资本的安全、养老金、失业金等的使用和安全以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息，也没有提供反映政府绩效与成本信息的报告。
2.从报表的结构上看，财务报表项目设置不科学，影响会计信息的真实。
资产负债表的项目列示不科学。行政事业单位的收入和支出项目既在收入支出表中列示，又在资产负债表中列示，这样既不符合国际惯例，也不利于人们了解政府的实际财务状况。
（四）现行预算会计核算范围过窄，难以反映政府资金活动的全过程
1.缺少对政府固定资产的核算和反映，导致价值背离、资产虚增、成本不完整的固定资产管理通病。
2.总预算会计制度未能体现对国有股份权和有价证券形态的政府资金进行会计确认和核算。
3.不能全面反映社会保险基金的运行状况。
预算会计制度中，只是笼统地反映当年财政对基金的拨款支出，而不能反映社会保险基金的整体运行状况，不利于对社会保险基金的管理和监督。
（五）制度缺乏灵活性和适应性
我国采用“制度”对预算会计事务进行规范。由于会计制度对所有的会计事项都是在现有制度下做出规定的，所以很难做出适应性的调整。而近几年，我国财政工作进行了大幅度的改革，会计环境发生了比较大的变化，使得整个制度规范跟不上会计环境的变化，缺乏灵活性和适应性，无法保证会计信息的质量。因此，必须进行预算会计制度改革，结合国情，充分借鉴国际经验，建立与我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等相适应的预算会计制度。
三、对预算会计制度未来发展趋势的分析
（一）建立新的政府会计制度体系
根据我国经济体制的改革情况和预算会计的进一步发展，结合国际上一些经济发达国家政府会计的改革变化，我国未来的预算会计体系将会是：政府会计和非营利组织会计，预算会计将更名为政府与非营利组织会计。
政府会计包括执行政府总预算的财政总预算会计和执行政府总预算支出的行政单位会计，他们是总和分的关系。此外，还包括三个部分，即执行政府总预算出纳保管业务的金库会计；执行政府总预算收入业务的收入征解会计；执行政府总预算的基本建设支出业务的基建拨款会计。
非营利组织会计主要包括不以营利为目的，专门为社会提供公益活动或服务的部门会计。如学校、医院、社会团体会计等，其中又可分为公立（官办）非营利部门会计、民办（官助）非营利部门会计和私立（民办）非营利部门会计。
政府与非营利组织会计主体是政府会计主体加非营利组织会计主体。
（二）预算会计模式向基金会计模式逐步转变
笔者认为，我国未来预算会计模式是基金会计模式。这里所说的基金是指按特定目的或业务而分别设立，并构成分立的会计主体，用于核算与报告分属的资产、负债、收入、支出或费用和基金额及其变动。而基金会计是按照基金种类分别进行会计核算与报告的一种会计体制或模式。它具有目的性、限制性和受托责任广泛性三个特征，每种基金均有其特定的资产、负债、收入、支出或费用和基金结余，从而构成了一个特定的会计主体。基金会计是现代政府会计及公立非营利组织会计的一大标志。基金会计在我国已有其雏形。如在公立高校和科研单位中，基建会计是独立核算的；某些科研学术基金也是作为会计主体而单独核算的（如吴玉章基金、孙冶方基金等）。《中国教育改革和发展纲要》提出，高等学校要“改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制”。《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中也明确指出，“对基础研究和部分应用科研工作，逐步试行科学基金制，资金来源主要靠国家拨款。”我国事业单位会计也引用了基金概念。如专用基金、固定基金、事业基金等，这为我国实行基金会计奠定了基础。目前，英美等发达国家大多已实行基金会计体制。所以，为了和国际趋同与交流，笔者提出“在我国创建具有中国特色的基金会计模式”，加强政府财务资源管理。
（三）预算会计实务规范的未来发展趋势
现行的预算会计采用“一则三制”，即《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》和《财政总预算会计制度》。不难看出，这里的会计准则并不处于对三种制度的统驭地位，仅仅是对事业单位会计而言。因此，为满足公共财政管理体制建设的需要，根据现行预算会计制度的具体情况，逐步构建统一、规范的政府会计准则体系。所以未来的预算会计规范形式是实行会计准则，即涵盖政府会计和非营利组织会计的“政府与非营利组织会计基本准则”。
（四）逐步引入权责发生制，建立与国际趋同的财务报告制度
根据我国政府所处的会计环境和两种会计结账基础的特点，在推进我国预算管理和会计改革时，根据公共治理提高政府绩效的需要，引入权责发生制是一个必然的趋势。但鉴于目前我国会计人员素质参差不齐，以及公共受托责任强调数据的客观性等情况，在政府会计中应逐步引入权责发生制，如国有资产收益、财政预算已安排而尚未拨付的支出、应拨入拨出上解下划等结算收支，采用权责发生制，在当年年末列收列支；依靠国家财政补助并有一定业务收入的事业单位，采用权责发生制；能够收支相抵，经济自主的事业单位，采用权责发生制。其余事项仍采用收付实现制，如政府总预算会计的一般项目和某些特殊项目（如已确定的税收收入）实行收付实现制；行政单位原则上实行收付实现制；全部依靠政府拨款的事业单位，采用收付实现制。
（五）扩大政府会计的核算范围
为了全面反映政府的资金活动和考核政府活动的费用与效率，政府会计应增加对国有股权、固定资产等的核算，合理确定政府固定资产的计价原则，建立适当的政府固定资产折旧计提方法，并根据绩效预算管理的要求，采用相关的固定资产费用配比方法。
综上所述，预算会计制度不是一成不变的，它随着经济形势的发展变化而逐步改革完善，随着预算会计环境的变化，预算会计制度也需相应进行调整。
新预算会计制度从1998年1月1日在全国范围内正式实施以来，它完善了会计工作法规体系，理顺了会计与财务的关系，明确了会计主体，规定了会计核算的原则，改进了报表体系。本文就如何运用新算会计制度和新预算会计理论，谈一点粗浅的看法，以便提高高校财务管理水平，为高校的发展和建设做出应有的贡献。
一、预算会计的概述
在我国，会计一般分为两大类，一类是企业会计，另一类是预算会计。企业会计主要工作是核算、反映和监督社会再生产过程中生产领域和交换领域里企业经营资金的运动；预算会计主要工作是核算、反映和监督社会再产过程中分配领域和消费领域里国家财政资金运动。预算会计是会计体系中的的一个独立分支，是会计学的重要组成部分。那么什么是预算会计？预算会计是各级政府财政部门和事业行政单位核算、反映和监督国家预算执行情况的会计。它以货币为主要计量单位，对国家预算执行中的预算资金及其他资金收支活动和结果进行完整的、连续的、系统的核算、反映和监督，借以加强预算管理、提高资金效益。主要是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，也是各单位经济管理的重要组成部分。什么是国家预算？国家预算是国家的年度财政收支计划。我国的国家预算，是为了实现其职能的需要有计划地集中和分配一部分国民收入的重要工具，是国家的基本财政计划。在社会主义市场经济条件下，又是国家对国民经济和社会发展进行宏观调节、控制和管理的主要经济手段和经济杠杆。国家预算收入主要来源于国有经济、集体经济、私营和个体经济、外商投资企业及股份制企业等经济组织向国家上缴的税金，国有资产收益和其他收入等。国家预算支出是国家将集中的预算资金通过拨款和支出的形式，有计划地分配给企业、事业、行政、基本建设部门和单位。由它们按照核定的预算的规定的用途，用于基本建设、技术改造、支援农业、发展科教文卫事业、社会福利救济、行政管理和国防等方面的需要。随着我国经济体制改革的逐步深入，社会主义市场经济的建立和发展，财政分配格局发生了重大变化，形成了资金来源的多渠道、资金运用的多样化。会计核算对象的范围也相应拓宽，既包括预算资金收支和纳入预算管理的政府性基金的核算，也包括专用基金和有偿使用的财政周转金等的核算。国家预算为了满足国家有计划地发展社会生产力，增加社会财富，提高人民物质文化水平和巩固国防需要，参与一部分国民收入的分配和再分配，具体地表现为国家预算的收入和支出活动。国家预算收入，反映了国民经济发展的规模和积累水平，国家预算的支出，体现着社会再生产的速度和积累与消费之间的比例关系。可见，国家预算的一收一支，集中反映着国家的方针、政策和宏观决策的要求。随着我国经济体制改革的逐步深入，社会主义市场经济的建立和发展，国际交流的增加，财政分配格局和单位财务管理形式都在发生重大变化。在这种情况下原预算会计制度及运行机制，已不适应宏观情况发展的要求，预算会计需要按照社会主义市场经济的要求进行改革。这次改革的主要内容有以下几点：
（一）重新划分预算体系为更有效地实行分类管理，改革后的预算会计体系，在原来预算会计体系的基础上，将单位预算会计分解为事业单位会计和行政单位会计，将原财政总预算会计制度覆盖范围延伸到乡级预算。
（二）会计要素由三类改为五类原预算会计会计要素为资金来源、资金运用和资金结存三类。改革后的预算会计表现为资产、负债、净资产、收入和支出五类要素。
（三）改变了记帐方法为适应市场经济的需要，有利于国内通用和国际交流，将原来资金收付记帐法统一为借贷记帐法。
（四）改进会计科目设置新制度对事业、行政单位的预算内、预算外资金，实行统一管理，统一核算；取消事业、行政单位原按金额预算管理、差额预算管理和自收自支管理形式分设的三套单位会计科目，改为按行政单位会计、事业单位会计各设一套会计科目。
（五）规范记帐基础根据预算会计核算的特点和实际需要，采用不同的记帐基础。财政总预算会计和行政单位会计统一实行收付实现制；事业单位会计可根据单位实际情况和核算要求，分别采用收付实现制或权责发生制。
（六）改革预算支出列报基础为了真实反映财政结余和简化会计手续，财政总预算会计对各项包干经费支出的列报基础，由原来制度规定的以银行支出数改为以财政拨款数列支。
（七）规范财政周转金的会计核算规范财政周转金的会计核算是整顿是加强周转金管理的重要一环。新的财政总预算会计制度设置了财政周转金全套科目（7个），能全面反映财政周转金等运行情况。
（八）调整、改进、规范会计报表体系新制度本着以提高会计信息质量，加强宏观经济管理为前提，对原会计报表体系进行了调整、改进和规范，规定会计报表主要由资产负债表、收入支出情况表及必要的附表、预算执行情况分析说明书等组成。各表的指标及口径，必须首先满足国家对经济宏观管理的需要，同时还要满足各行业和单位管理的工作需要。
二、事业单位财务规则在实施中遇到的几个问题在新预算会计制度实施后，我们在工作中遇到几个问题，特提出本人的看法及帐务处理方法。在成人高校学费收缴中少部分学生由于身体不好、家庭困难，或由于出现其他高校二次录取应征入伍等
特殊情况，需办理退、转、学手续。但是按照新预算会计制度的规定学费收入应纳入财政专户，财政专户只能收入不能支出，这样就形成了虚增财政收入和虚增财政支出，收支核算不真实。另一个问题是基层会计单位独立核算，按照新会计制度规定收支两条线进行管理，也就是说收入户与支出户是单一进行核算的，即收入户只准收入、不能支出，反之支出户只能核算支出不许核算收入。这就带来一个问题，如该基层会计单位购入固定资产或商品由于质量问题，需要退货、退款，退回的货款无法存入银行。其次给职工垫付煤气费、水电费，从工资收回时也无法存入银行帐户。
三、我们依据新预算会计核算原则及核算要求，结合本单位的实际情况进行如下的帐务处理：新生入学报到时间一般在每年9月中旬，学生退学时间一般在10月份左右。学生退学，首先本人提出退学申请，写明退学原因，经学生处、教务处、财务处核实批准后方可办理退学手续。例如：九九级王刚同学申请退学，应退学费2400元，帐务处理如下：借：其它应付款—王刚 2400元贷：现金2400元年末将退学费的总额汇总，上报省财政厅说明退学原因，附上退学学生名单、退款金额，经省财政厅批准后，年末进行调帐处理。例如：年末收到省财政厅退来学费20000元借：银行存款 20000元贷：其它应付款20000元用红字冲减半冲减应缴财政专户款借：应缴财政专户款 20000元贷：应缴财政专户款20000基层会计单位购入固定资产或商品，用过一段时间后产品出现质量问题时，需要退货退款时的帐务处理。首先经省财政厅批准，在银行开设一个临时往来户，方能办理这项业务。退贷的帐务处理借：银行存款—往来户 ×××贷：事业支出×××如果是固定资产应冲减，帐务处理如下：借：固定基金×××贷：固定资产×××代垫代扣职工煤气费的核算借：其它应收款—职工煤气费×××贷：银行存款—支出户从工资中扣职工煤气费借：事业支出—工资×××贷：银行存款—支出户×××收回职工煤气垫款借：银行存款—往来户贷：其它应收款—职工煤气费×××。
【摘要】本文讨论和分析了我国现行预算会计制度存在的问题。研究了国际上政府会计改革的趋势及原因。提出了改进我国预算会计制度的建议和建立中国政府会计核算制度的设想。
【关键词】预算会计制度 权责发生制 政府会计和报告体系 改进
一、我国现行预算会计制度存在的主要问题
我国现行的预算会计包括财政总预算会计和单位预算会计,其中,单位预算会计又包括行政单位会计和事业单位会计。从预算会计的适用范围看,相当于国外的政府会计。1997年,我国对预算会计制度进行了重大改革,制定并了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》以及医院、学校、测绘等特殊行业的会计制度。1997年的预算会计改革与1992年的企业会计改革就其改革背景及作用而言,都非常相近,即对传统的计划经济体制下的会计核算模式进行改革,初步建立了适应社会主义市场经济体制的、以“资产=负债+所有者权益(或净资产)”为会计等式的新模式。
自1998年实施新的预算会计制度以来,我国的预算会计环境发生了重大变化,我国以加强和规范财政管理为中心,在财政预算管理制度方面进行了一系列改革,包括改革预算编制方法,细化预算编制内容,实行零基预算和部门预算;逐步实施国库集中收付制度;积极推行政府采购制度等。改革的实施使预算会计制度在核算内容上出现了许多新情况,原来的核算内容及核算方法已不能适应新的变化,迫切需要对预算会计制度进行进一步修改和完善。另外,从政府会计改革的趋势看,由于我国预算会计仍采用收付实现制,与国际通行做法存在较大差异,在执行中也暴露中一些深层次的问题。
(一)现行预算会计制度不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务
国库集中收付制度和政府采购制度的实施,使财政资金的流向发生了重大变化,如预算单位用于发放工资、购建固定资产、购买材料及服务等所需要的财政资金不再由财政通过主管部门拨入用款单位,而是由财政部门从单一账户或采购专户按规定程序直接拨入职工工资账户或直接拨付给提供商品或服务的供应商,行政、事业单位收到的财政资金不再表现为货币资金,而是一方面表现为收入的增加,另一方面表现为费用的增加(如工资支出等)或非货币性资产的增加(如存货、在建工程、固定资产等),这就需要对行政单位和事业单位会计制度规定的核算内容进行相应的修改。同样,在财政总预算会计中,也要核算和反映这一资金流向的变化。尽管财政部已针对改革试点情况在预算会计制度中作了一些相应的修改,并制定了试点核算办法,但是,该办法仅适用于中央试点单位,不适用于地方财政和所属预算单位,目前,各地区均在开展财政支出方面的改革试点,如“集中核算”、“集中支付”等形式,由于我国实行的是全国统一的会计制度,而试点办法又没有兼顾地方做法,不利于各地开展会计核算。
另外,由于尚未突破收付实现制基础,试点办法也不尽完善,例如,在采购材料物资过程中,可能出现不同的情况,有的材料物资已到,但发票账单未到;有的发票账单已到,但材料物资未到;有的可能采取一次付款方式;有的可能采取分期付款方式,等等。这样,在行政、事业单位的会计上遇到的问题是何时确认购入的资产?购入资产按什么金额入账?在总预算会计上遇到的问题是何时确认财政支出?支出按什么金额入账?在收付实现制下,行政、事业单位只能在实际收到拨款单据时按拨款金额确认和计量购入的材料物资,如果采购过程跨年度,则不能完整反映该项经济业务活动;在收付实现制下,总预算会计只能在实际拨款时按拨款金额确认和计量财政支出,如果在年末时,采购已基本完成,但款项尚未付清,或按照采购合同须扣留部分保证金,则在年末会形成财政资金结余,这种会计处理不能真实反映预算执行情况。
(二)现行预算会计制度不能为编制部门预算、实行“零基预算”办法,提供相关的会计信息
从表面上看,编制部门预算似乎与预算会计没有大的关系,但从实质上看,预算会计信息是编制部门预算时的一个重要依据,是编制部门预算的基础。我国的预算编制正在以“零基法”取代“基数法”。在传统的“基数法”下,按照基期年的支出基数简单地加上一个增长比例确定各部门的支出指标,因而,在决策时不需要过多的会计信息,在这种情况下,传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在“零基法”下,一切从“零”开始,主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度,因此,编制“零基预算”,除了有核定编制、制定标准定额等相关配套制度外,摸清各部门的“家底”、充分了解各部门资源占用和使用情况,具有十分重要的作用,如果没有可靠的会计信息,就无法编制“零基预算”。我国的行政、事业单位长期以来在使用预算资金、开展公务活动中形成并拥有大量的房屋、建筑物等固定资产,许多事业单位如科研、高校、医院等单位还拥有相当数量的股权投资。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算,对各单位占用的大量长期资产关注不够,固定资产的建造和使用在管理上脱节,先由建设单位完成基建任务,项目竣工后再由建设单位移交资产使用单位。固定资产的建造并不在行政、事业单位的账簿中登记和反映,只有办理竣工验收交接手续后方可予以登记。在实际工作中,行政、事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况;即使已入账的固定资产,按现行制度规定不计提折旧,无法反映固定资产的使用情况,虚增了资产价值。行政、事业单位长期资产的核算存在账目不实、资产虚增等问题,不能真实、完整反映各单位占用的经济资源及使用情况,难以为编制部门预算提供清楚的“家底”。
(三)不能全面、完整地反映政府的债务
近年来,我国实施积极的财政政策,发行了大量的国债,我国还从世界银行等国际金融组织及外国政府借入了相当数量的外债,这些债务均为政府的现实负债,应当在财务会计报告中予以反映。但是,现行预算会计不能提供这方面的完整信息。由于实行收付实现制,财政支出中只反映当期实际的还本付息数,但不能计提利息支出,政府的负债只反映当期本金数,没有反映应由本期负担、以后年度偿付的利息数。在我国的一些西部地区,地方政府欠发工资问题并没有根本解决,这些应付未付的工资也没有在预算会计报表中反映出来。另外,一些地方政府为企业提供担保等事项时有发生,这些或有事项形成的或有负债也没有予以充分披露。在收付实现制下,政府的这些债务被“隐藏”了,不能真实地反映政府的财务状况,夸大了政府可支配的财政资源,造成虚假平衡现象,不利于政府防范和化解财政风险,对财政经济的持续、健康运行带来隐患。
(四)政府会计信息不完整、透明度不够,缺乏完整的反映政府财务状况的财务会计报告
自1998年以来,全国人大加大了对财政的监督,审计署先后公布了1999、2000年度的财政审计报告,政府预算及相关信息引起了社会的广泛关注,社会公众对政府会计信息的完整性和透明度提出了新要求。虽然我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计制度中均规定了相应的一套会计报表,但各套报表自成体系,分别编报,没有一套能够完整地反映各级政府的资源、负债和净资产全貌的合并会计报表。长期以来,我们只强调预算会计为预算管理服务,预算会计是预算管理的工具,因而造成预算会计仅侧重预算资金的收入、支出及结存的核算,财政每年向人大提交的财政预决算报告也主要是针对财政收支及预算执行情况,对于使用财政资金所形成的庞大的固定资产及其使用情况、政府举借的债务以及还本付息情况、预算资金的使用效果等缺乏有关的信息披露,不仅立法机关和社会公众难以进行监督,财政部门自己也缺少了宏观决策所需的重要信息。
二、改革政府会计核算基础,引入权责发生制,已成为国际趋势
20世纪80年代以前,各个国家的政府会计环境尽管体制不同、国情各异,但就政府会计采用的核算基础而言,都实行收付实现制。20世纪80年代末期,新西兰率先对政府会计进行改革,将权责发生制全面引入政府会计,从而成为世界上第一个在政府会计中实施权责发生制基础的国家。澳大利亚紧跟其后,于20世纪90年代初期也在政府会计中全面实施权责发生制。此后,一场政府会计改革的浪潮在全世界迅速掀起,经济合作与发展组织(oecd)的各成员国家开始研究和探索政府会计权责发生制问题,到目前为止,包括新西兰、澳大利亚、英国、加拿大、美国、法国等超过半数的成员国已开始在政府会计中不同程度的引入权责发生制。许多发展中国家也开始对政府会计进行改革,逐步摒弃完全的收付实现制,一定程度上采用修正的收付实现制或修正的权责发生制。
政府会计改革浪潮引起了有关国际组织的关注。国际会计师联合会专门成立国际公立单位委员会,研究制定公立单位会计准则。世界银行、国际货币基金组织也开始提倡改革公共财政领域,并将由收付实现制向权责发生制会计转变视为改革的重要内容。
各国政府在政府会计改革中的推进方式及实施范围等方面各有特点。就其推进方式而言,主要有以下三种:
一是采用“一步到位”的方式,即对政府会计的核算基础直接由收付实现制改为完全的权责发生制,其代表国家有新西兰、澳大利亚、英国等。
二是采用“分步到位”的方式,即:先由完全的收付实现制过渡到修正的收付实现制,再由修正的收付实现制过渡到修正的权责发生制,最后由修正的权责发生制改为完全的权责发生制。加拿大主要采用这种方式。
三是采用“逐渐扩展”的方式,即:先是根据实际情况对部分收入、支出项目或对部分资产、负债项目实行权责发生制,此后,再逐渐推广扩大。美国采用了这种方式,如:对联邦退休雇员的退休金中个人不能承担的部分,由政府部门按权责发生制方法确认成本;对政府直接贷款和贷款担保采用权责发生制进行会计处理等。
在改革的实施范围上,主要表现为政府会计与政府预算是否协调推进。也可分为以下三种情况:
一是在政府会计和政府预算上均采用权责发生制,即不仅政府会计核算和财务会计报告采用权责发生制,而且对预算编制和报告也采用权责发生制,如新西兰、澳大利亚、英国等。这种做法保证了预算信息和会计信息的一致性,有利于对预算执行情况的比较和控制。同时,在预算编制中反映政府运营成本,将成本与绩效目标有机联系起来,促进了绩效管理。
二是在政府会计核算和财务会计报告中采用了权责发生制,在预算编制上对部分项目采用权责发生制,如加拿大。
三是在政府会计核算和财务会计报告中采用了权责发生制,但在预算编制上仍采用收付实现制,如美国、法国等。
在政府会计和政府预算上均采用权责发生制的国家,其在两者推进的具体时间上存在先后顺序,均先在政府会计中采用权责发生制,然后在预算编制上采用权责发生制。如:新西兰在1989年提出政府会计中引入权责发生制,先在部分部门试点,然后再推广到所有政府部门,并在1993年编制了第一份完整的中央政府财务会计报告。1994年,编制了第一份以权责发生制为基础的中央政府预算。澳大利亚自1994—1995财政年度开始,在联邦政府会计中引入权责发生制作为计量基础,要求政府部门以权责发生制为基础编制经审计过的财务会计报告,从1999—2000财政年度起,年度预算也引入权责发生制。英国于1995年决定采纳资源会计与预算,先在政府部门试行,1999—2000财政年度首次公布以权责发生制为基础的财务会计报告,计划于2001—2002财政年度首次公布以权责发生制为基础的预算报告。
三、为什么许多国家纷纷引入权责发生制基础分析
各国引入权责发生制基础的动因,主要有以下三个方面:
(一)各国政府在财务管理方面都不同程度地面临一些日益突出的问题,促使政府管理当局在财务管理、会计核算方面走上改革之路
20世纪80年代以来,世界上许多国家为了保证社会稳定,推动经济发展,政府对经济干预不断深入,政府支出不断增加。为了满足日益增长的支出需要,一些国家实施了扩张性的财政政策,导致财政状况恶化,财政赤字规模越来越大,政府负债居高不下,高负债又加重了政府的偿债压力;由于传统的政府会计采用收付实现制为核算基础,所提供的会计信息不能完整地反映政府债务,会计信息缺乏透明度,导致社会公众对政府部门的信任度降低;另外,政府会计信息的相关性也不够,难以对政府部门及公立单位开展公务活动提供有关成本考核信息,不能够为政府改进行政管理、提高效率提供有用的决策依据。为了解决存在的突出问题,各国开始了研究、探索政府会计的改革思路。
(二)政府行政管理模式的改革,客观上要求政府会计与之相适应,从而推动了政府会计深刻的变改
在一些国家,由于经济长期不景气,政府对经济的过多干预和控制,财政状况恶化,为了改变这种情况,政府从重新确定其在经济和社会中的职能和角色入手开始对行政管理模式进行改革。有些国家对国有企业开始推行私有化政策,政府退出在竞争市场的商业活动;有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的主要目标,提出以“效绩管理”为框架,向“公共管理”迈进,在侧重结果和管理的同时,将责任和权力下放;有些国家对预算管理进行改革,细化部门预算,预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”,强调部门所提供服务的效果和效率。政府行政管理改革,对政府会计核算提出了更高的目标,要求在政府会计中不仅要全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务,还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况,提供公共部门的绩效考核指标。而在传统的收付实现制会计基础下,难以实现政府会计的新目标,只有采用权责发生制基础,改革政府会计的计量和确认标准,才能提供更为有用的会计信息。
(三)经济国际化推动了政府会计的国际化,并使政府会计引入权责发生制成为国际会计界的一大热点之一
会计作为一门“国际通用的商业语言”,随着经济国际化和全球市场的发展,会计标准的国际化已成为一种趋势。这种趋势不仅反映在企业会计标准方面,也波及到政府及非营利组织会计方面。由于政府在国际资本市场的融资行为越来越多,如在国际资本市场发行政府债券、政府间贷款、使用世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织贷款等,债权人越来越关注债务人(借款国家的政府)的财务状况和偿债能力。鉴于各国的政府会计在采用的核算基础和确认标准方面缺乏可比性,政府会计信息的外部使用者对财务信息的质量提出质疑。1996年,国际会计师联合会专门成立公立单位委员会,现正致力于制定国际公立单位会计准则。其经费得到世界银行、亚洲开发银行、联合国开发项目和国际货币基金组织的资助。公立单位委员会的成立,标志着政府会计标准也走上了国际协调之路。据国际会计师联合会公立单位委员会主席ianmackintosh先生介绍,“公立单位委员会的许多成员,包括一些现在正在采用收付实现制编制财务报表的政府,都赞同政府部门采用权责发生制。”目前,该委员会“正在制定一整套核心的权责发生制下的编制财务报表的国际公立单位会计准则。同时,根据许多成员的要求,还制订从收付实现制向权责发生制转轨的工作指南。”
四、改进我国预算会计制度的思考分析
我国预算会计存在的问题,归纳起来有两个方面:一是与当前的财政预算管理和改革不相适应的内容,如实施政府采购、国库集中收付、部门预算等改革措施后出现的新问题;二是涉及预算会计核算范围及政府会计报告主体的总体框架问题,如完整反映政府资源、政府债务等问题。要解决上述问题,必须对现行预算会计制度进行改革。我们认为,改革现行预算会计制度,应当正确处理好几个关系,改革应分步推进。
(一)正确认识并处理好几个关系
1 预算与会计的关系预算
与会计密切相关,政府会计能够为编制预算提供有用的会计信息,政府会计是预算管理的基础。特别是在权责发生制基础下,会计能够提供更加充分的、有用的信息,包括政府的各种资产如固定资产、投资、存货等,也包括政府的各种债务。其中,资产不仅反映取得成本,还反映其净值,如对固定资产计提折旧等。这些信息是采用“零基法”编制部门预算的重要依据,如果以“产出法”编制预算,在权责发生制基础下,会计还能提供有关成本及绩效考核指标,因此,没有权责发生制的会计,就无法编制权责发生制的预算。
正因为政府会计是预算管理的基础,所以,在推进预算管理和政府会计改革方面,国外大多数国家的实践是先从政府会计改革入手,经过几年的运行以后,才开始实施预算管理改革。
我国目前正在进行预算管理改革,预算会计改革也在逐步推进,我们应当正确处理好预算改革和预算会计改革的关系,鉴于我国预算会计改革相对于预算管理改革已经滞后,因此,改革预算会计已刻不容缓。
2 权责发生制与收付实现制的关系
权责发生制和收付实现制都是会计的核算基础,只不过在权责发生制下,提供的会计信息更全面。但是,在会计实务中,不论是企业会计,还是政府会计,都没有绝对意义上采用一种核算或报告基础,例如,企业会计中早已采用了权责发生制基础,但是,在企业会计报表中有一张表称为“现金流量表”,该表并非按权责发生制为基础编制,而是对有关账簿记录按收付实现制予以调整,提供各种现金流入、流出的会计信息。从我们了解的国外政府会计实践看,已在政府会计中引入权责发生制的国家,没有一个国家完全抛弃收付实现制的有关信息,均有一张重要的报表,即“现金流量表”。实际上权责发生制能够全面反映政府的资产和负债,可以更好地帮助经济决策,而收付实现制则能反映现金的流入、流出以及存量,以便帮助政府作出合理的财政收入政策以及确定债务规模,只有两者相结合,才能反映全貌。从现金流量表的编制原理上讲,该表正是以收付实现制为基础编制的。
在推进我国预算管理和会计改革时,引入权责发生制是一个必然的选择,但是,我们在认识上不能偏颇,不能一谈到权责发生制,就忽视了收付实现制的有关信息。
3 坚持中国特色与借鉴国惯例的关系
从国外的实践看,权责发生制基础在加强政府的资产和负债管理,控制财政风险,提高政府预算及会计信息的透明度等方面都比收付实现制具有明显的优势,目前,引入权责发生制基础已成为国际上政府会计改革的一个新趋势。我国要实行社会主义市场经济条件下的公共财政制度,加强预算管理,借鉴国际通行做法,逐步引入权责发生制是十分必要的。但是,我国的政治制度、行政管理体制等方面与国外差异较大,国情不同,我们不能简单地照搬国际经验,而应根据我国的实际情况,稳步推进。
在制定我国的政府会计制度时,凡是国际公立单位会计准则已经有规定的或已被大多数国家普遍采用的会计原则及核算方法,如果与我国现行的法律规定不相矛盾,而且我国现行实务中已经存在该类业务的,则尽可能借鉴吸收,尽量少走弯路。凡是我国实务中特有的业务、特有的政策规定,则应立足国情,有针对性研究制定相应的会计规范。
(二)预算会计改革应分步推进
由于我国的预算会计环境已发生重大变化,对现行预算会计进行改革,已成为当务之急。在具体推进预算会计改革时,应分两步走。
第一步,对与当前的财政预算管理改革不相适应的内容,应抓紧制定相应的会计核算规范,对现行预算会计制度进行补充和完善。
对于实施政府采购、国库集中收付制度以后出现的新业务,如由于财政资金流向变化而引起的收入和支出的计量、确认问题,购入工程物资的计价问题等,应分别在财政总预算会计和行政、事业单位会计中做出相应的补充规定,在具体会计核算方法的选用上,凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能真实反映经济业务事项的,应部分引入权责发生制。同时,为了适应编制部门预算的需要,应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中,并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策,真实反映各单位的资产存量及使用情况。
第二步,着手研究制定我国的政府会计体系和政府财务会计报告制度,新制度出台后,可先在部分地区和部门试行,视条件成熟后再全面推开。
由于我国现行预算会计制度适应范围过窄,会计对象主要是预算资金的收支活动,难以全面核算和反映政府的经济资源占用及使用情况,也难以核算和反映政府的债务规模及偿债情况,所以,应对预算会计从整体框架上进行全面改革,研究制定我国的政府会计核算制度和财务会计报告制度。新制度出台后,为稳妥起见,可先在部分地区和部门进行试点,待条件成熟后再全面推开。这种先试点再推开的做法,实施起来比较稳妥,也是大多数国家的成功经验。
一、推行权责发生制势在必行
（一）权责发生制是一项会计核算的基本原则或一种假设
权责发生制以权利义务的发生作为基准确认收入和费用，其优点是有助于使用者更加客观地评价报告主体的运营业绩、财务状况和现金流量以及全面评价报告主体遵循预算的情况，为使用者的决策提供更充分的依据。但权责发生制要求会计处理中运用估计、判断等多种方法，核算相对复杂。将权责发生制引入到财政总预算会计核算后，会计确认的范围扩大到全部会计要素，不仅包括对收入和费用的确认，而且还包括对资产和负债的确认，这样，财政总预算会计就可以客观全面地核算政府提供公共产品和服务的成本费用，正确评价政府活动的成本，强化政府资产和负债管理。财政总预算会计核算对象除了反映当期财政预算收支情况，还将全面地反映预算资金连续的过程和积累的结果，包括对国有资产收益和政府性债务的反映。
（二）预算会计实务倒逼财政总预算会计制度改革
我国的政府会计改革目前已列入国家发展战略规划之中，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”。政府会计制度的构建成为政府会计改革的当务之急，而预算会计实务的优化则是政府会计改革的关注重点。近年来，随着县级政府预算会计实务改革步伐加快，事业单位的会计改革与分类推进事业单位体制改革同步推进，县级医院和学校先后施行《基层医疗卫生机构会计制度》和《中小学校财务制度》，其他事业单位也在2013年全面施行新《事业单位会计制度》。行政单位的会计改革在2014年拉开大幕，新修订的《行政单位会计制度》不仅反映行政单位预算执行情况，同时也要反映行政单位财务状况。而处于整个预算会计体系顶层的财政总预算会计改革却进展迟缓，总预算会计核算与引入权责发生制的行政、事业会计在业务处理方面分岐加大，财政总预算会计制度滞后于预算会计实务的情况倒逼加快改革进程。
（三）权责发生制为政府综合财务报告制度奠定了基石
建立权责发生制政府综合财务报告制度是现代公共财政制度的重要组成部分。它从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收支、财政盈余或赤字的框架，完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，全面反映各级政府真实的财务状况，即政府的财务“家底”。它要求财政总预算会计从制度机制上，按照科学、公认的标准确定政府报告主体的范围，深度分析政府财务状况以及政府资本与市场资本的合理比例，为分清政府与市场的关系，发挥市场配置资源的决定作用提供制度保障基础。它要求财政总预算会计合理、恰当地引入权责发生制核算方法，正确评价政府活动的成本费用，解决收付实现制存在的缺陷问题，为全面编制政府综合财务报告打下坚实的基础。
二、几点建议与思考
县级政府财政总预算会计向政府总会计转变，收付实现制向权责发生制转变，不仅是改变名称的问题，更重要的是转变整个预算会计观念和预算方法，是一个渐进式的改革过程。
（一）循序渐进地引入权责发生制
目前县级财政正处于发展转型时期，县级财政的运行状况不仅直接影响县域经济的发展，而且关系到整个城乡统筹发展战略目标的实施。所以，县级政府财政总预算会计改革的总体原则是：循序渐进地引入权责发生制会计基础，由易到难，由浅及深，先支出后收入，先非税后预算。改革初期采用修正的权责发生制基础，即预算内财政收入核算原则上采用收付实现制，对非税收入及特定的财政支出则优先采用权责发生制基础。随着政府会计制度的完善和配套法律法规的不断健全、规范，逐步扩大权责发生制会计基础范围，直到最后实行完全统一的权责发生制会计基础。
（二）逐步扩展与分步到位相结合
在改革方法和步骤上，宜采取逐步扩展的方式，从财政总预算执行的会计处理采用权责发生制开始，进而到政府财务报告的权责发生制应用，最终在政府预算编制中实现权责发生制的全面应用；在实施的部门范围上，采取分步到位的方式，对以县级公立医院和中小学为代表的事业单位先行编制权责发生制的资产负债表，对执行行政单位会计制度的机关单位试点编制权责发生制的资产负债表，财政总预算会计按“修正的收付实现制修正的权责发生制完全的权责发生制”的轨迹逐步实施改革，试编包括所有政府组成部门的预算收支、资产负债及收入费用等信息的权责发生制政府综合财务报告。
（三）财政收支的权责发生制核算
财政收入权责发生制核算：对税收收入，暂时保持收付实现制，待国库会计核算作相应调整后，逐渐实行权责发生制核算；对非税收入等其他财政收入，合理确定各项政府非税收入的性质和范围，按收支配比原则及所属年度来确认收入；对社会保险基金收入，应在权责发生制原则的指导下，兼顾收付实现制核算，以适应“统账分离”筹资模式，准确地反映社会保险特定会计期间的实际财务状况；对转移支付收入，按照财政精细化管理的要求，对省财政转移支付收入或预算单位的上级补助收入实行权责发生制核算，科学、合理地确定支付基数及其权重，加大省财政对欠发达县级财力性转移支付力度。财政支出权责发生制核算：对工资福利支出及商品和服务支出等基本支出，按照国库集中支付改革要求，仍保持收付实现制核算；对政府采购中跨年度资本性支出，实行权责发生制核算；对基本建设支出等项目支出，从跨年度拨付资金的项目开始应用权责发生制核算，解决现行收付实现制形成项目支出跨年度支付会计核算无依据的问题；对社会保险基金支出，全面应用权责发生制基础，以适应社会保险复杂多变的交易事项和会计信息需求。
（四）政府债务的权责发生制
长期债务权责发生制核算：县级政府依据同级人大批准发行的政府债券及举借的长期借款，属显性债务。从财政可持续发展行为出发，对县级政府会计主体所担负的债务风险进行合理的估值和计量，引入现值估值计量，建立长期偿债基金制度，合理分摊长期债务，并按权责发生制的原则，对利息进行分期核算，从而防范和化解财政风险，全面反映县级政府财政债务的真实情况。隐性债务权责发生制核算：县级政府以往年度欠发工资、社会保险基金缺口及国企改制亏损挂账等，属隐性债务。按照权责发生制要求，将县级政府本期应分担的经济责任列入年度支出预算，在拨付补发工资、社保基金及弥补亏损时，列报当年财政支出，从而使影响政府可持续发展的社会保障等支出需求在各会计期间得以均衡负担，避免在以后年度因工资政策改革、人口老化和经济环境通缩等因素而带来过重的支出压力。或有债务权责发生制核算：县级政府通过行政命令或担保举借的各类借款、政府未决诉讼及农村信用社或农村合作基金兑付风险，属不可预计的或有负债。按谨慎性处理原则，增设“预计负债”科目核算，在负债发生时以实际成本作为长期负债的增加，冲减“预计负债”，同时按权责发生制的原则确认各期应摊的本金和负担的利息，并计入当期支出和转入偿债基金，归还时减少偿债基金和长期借款。这样可以使或有债务显性化，有利于加强预算政策的前瞻性，合理地安排预算支出，以防范和化解现实和未来的偿债风险。
（五）固定资产的权责发生制核算
对县级政府及其组成部门正常运转过程中所占用的办公楼房、车辆和设备等固定资产，引入历史成本估值计量和“虚提”折旧制度，准确反映政府资源投入和消耗情况。设置“累计折旧”科目，作为“固定资产”的备抵科目，在资产负债表中的“固定资产”项目下，增设“固定资产原值”和“累计折旧”明细科目，以反映固定资产的原值和损耗程度，同时，增设“非流动资产基金—固定资产”科目，以反映固定资产净值变动。建立固定资产台账登记制度，设置固定资产卡片档案，全面反映固定资产购建、调拨、报废、封存、启用等事项，以确保固定资产账实相符。
（六）国有资本收益的权责发生制核算
对县级政府及国有资产经营部门（含投融资平台）运转过程中所耗费的固定资产（含土地）进行资本化，引入重置成本和公允价值估值计量，并按权责发生制原则和持续经营假设对国有资产权益的变动情况进行确认和计量。完善国有资产动态监管体系，建立“财政部门（代表县政府出资人）—国资监督部门—行政事业单位”三级资产管理平台，在清产核资的基础上，实现国有资产管理动态数据库与“金财工程”有效对接，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。严格执行国有资本金经营预算，完善国有资产收益收缴制度，对应上缴的国有资产收益按照权责发生制进行核算，积极创造条件将县级政府国有资产权益的变动情况纳入政府综合财务报告当中。
（七）试编县级政府综合财务报告
1.综合财务报告的编制基础与主要内容
县级政府综合财务报告按权责发生制原则确定会计期间所实现的收入以及为实现收入所应负担的费用和成本，正确反映县级政府所拥有的全部资产和承担的各类负债。凡属本期的收入，不管其款项是否收到，都应作为本期的收入；凡属本期应当负担的费用，不管其款项是否付出，都应作为本期费用。反之，凡不应归属本期的收入，即使款项在本期收到，也不作为本期收入；凡不应归属本期的费用，即使款项已经付出，也不能作为本期费用。县级政府综合财务报告主要内容应包括：（1）反映县级政府年末财务状况的资产负债表和当年运营情况的收入费用表等政府财务报表；（2）反映县级政府财政财务运行和财政中长期可持续性发展的政府财政经济状况分析；（3）反映县级政府财政财务管理政策、主要措施和取得成效的政府财政财务管理情况分析；（4）财政决算与人大批准预算的比较附注。
2.综合财务报告的基本主体与编报流程
财政总预算会计作为县级政府总会计，按权责发生制的原则核算县级政府实际控制的整个财务资源，并以县级政府为独立受托责任主体，合并汇总编制全县综合财务报告。县级行政事业单位、社保基金管理单位、国有资产经营公司（含投融资平台）和土地储备中心作为县级政府组成单位，为承担有限受托责任的会计与财务报告主体，负责编报本单位财务报告。
作者：李颖 张勇 单位：江苏省沛县财政局课题组
一会计集中核算制完善建议
1提高核算中心工作人员的业务水平
要想提高核算中心工作人员的业务水平，就要首先对其进行思想教育，如服务精神与政治思想等。具体措施如定期进行各种形式的政治方面与业务方面的培训工作，以此来培养核算中心工作人员的全面素质。与此同时，还可以进一步加深核算中心和核算单位两者之间的关系，使得核算中心人员能够充分地掌握核算单位的业务流程，以此来为更好地完成核算工作提供有利的条件。
2统一单位领导的认识
统一单位领导对集中核算工作的认识是整个模式得以顺利进行的重中之重。我国中央政府早已肯定了行政事业单位会计集中核算模式在我国财政事业发展中的重要作用，各级政府就要在这一风潮下对自身的工作性质有一个全新的认识。单位领导必须要认识到预算会计集中核算模式并非是一种削弱他们权力的手段，却是促使他们明确自身的职责，并能够合理、合法使用所拥有的权利，以免滥用职权问题的出现，从而加快我国廉政文化建设的有效方法。
3培养高素质的报账员
报账员不仅要完全掌握相关的报账流程，能够熟练、准确地填好财务报销单据，同时还要做好本单位的财务管理工作。在日常工作中，报账员要仔细分析会计核算中心发出的会计信息，在第一时间内向上级报告。不仅如此，报账员还要努力做好单位资产实物账的登记工作，尽一切可能地避免纰漏的出现，还要每隔一段时间与会计核算中心的工作人员做好账目核实工作，从而提高我国财政资产的安全性与完整性。预算单位在选择报账员时也要特别注意人员的专业素质水平，尽可能挑选自身全面素质较高的人员担任报账员一职。
二结语
预算会计集中核算工作是我国财政工作中一个十分重要的内容，它集技术性与专业性于一身，能够促进会计监督制度，还能约束工作人员的行为。要想做好这项工作，就必须提高预算单位与核算会计中心工作人员的专业能力与全面素质，还要促使预算单位正确看待这一新型会计制度，从而发挥自身的领导作用，投入到我国财政事业的发展中。
作者：孔艳华 单位：哈尔滨铁道职业技术学院
一、我国现行预算会计存在的主要问题
（1）政府资金的收支活动和政府采购的新业务在现行预算会计制度中不能真实有效的反映出来
预算会计以政府资金活动和流向为主要筹划和管理内容，预算会计信息为政府财政决策和各项管理措施的制定具有非常重要的影响。简单地说，预算会计制度的建立就是为政府更好的、更精细的管理好每一分钱服务。其工作要求以精准性和客观性为主要目标，但是在这项制度的建立过程中却存在诸多问题不得不是他们更加有效的承担起活动的本质。政府职能在转变，涉及财政管理的资金收支内容也发生了很大变化，政府采购业务也发生了相应的变化，因此在这样的基础上建立起来的预算跨级制度也发生了比较明显的变化。因此这成为影响和提升预算会计制度建立过程中一项非常重要的内容和作用，使之成为影响和提升工作质量的一项关键之举。而现行预算会计制度对于一些新增业务和内容的针对性还存在很大的迷糊性。
（2）政府部门的债权债务信息没有在现行预算会计制度找到相应的对应位置
我国政府在近几年的发展和改革过程经常以国债和地方性债务的形式作为调节市场经济的一种重要形式，而且政府债务也在很大程度上完善了地方财政和金融生态体系。但是这些债务信息作为地方财政管理中的一重要内容却没有在预算会计信息中发挥重要的、明显的作用，这成为影响整个工作质量的一项重要内容。同时这在地方债务的管理中也造成了诸多不便。甚至有的政府无法从预算管理中合理规划自己的债务，造成举债过多，债务信息不准确等问题，在很大程度上影响了政府财政管理的真实能力。同时这也为经济的发展和管理造成了很大程度的不良影响，同时这也成为导致整个经济发展的一项非常非常重要的制约因素。
（3）核算科目设置中还存在一些不完善环节
近几年由于我国政府职能转变较快，出现了一些新的财政管理实务，这些在预算会计管理过程中也出现了比较明显的管理科目设置问题，而且这些问题也都在管理过程中造成了财政管理上的诸多不便，这样的条件下造成了管理过程中一些管理事项不能及时的作为财政管理的基本信息出现在正常的事物性管理过程中。因此，核算科目设置应当将这些新增业务内容囊括在内才能符合当前的财政管理发展形势。但是就目前情况来看，预算科目设置必须在适应其发展的过程中发挥非常重要的作用，为其在发展过程中制定适应各种变化的核算科目调整机制，帮助其发展质量的提升。
（4）我国政府投融资体制改革与现行预算会计制度存在冲突
未来我国政府的投融资体系建设已经成为影响地方经济和财政状况改善的一项重要措施。而投融资体系的建立尤其需要财政预算管理，只有在这样的条件下才能更好的规划好投融资的力度和方向。而现行的预算会计信息对这项制度的建立和完善还没有十分明确的制度设计和安排。确切的说投融资制度还没有完全成为影响和提升整个政府工作的关键所在，这为我们的地方经济发展创造了重要的基础和机遇，成为整个政府财政管理工作中面临的主要任务。这为我们的经济发展带来了明显的变化和影响。在未来经济发展中尤其需要将政府投融资管理能力与预算会计制度的改革和建立打造相互联系的桥梁。
二、现行预算会计存在问题的完善对策
（1）依据政府职能的转变完善预算会计核算体系
预算会计核算体系应当能准确反映政府的财政收入和支出状况，这在很大程度上影响着政府财政管理的能力和对经济调节的控制力。当前，一些核算体系中的内容不能正确反映政府财政收支状况，造成这种现象的一个重要原因就是预算制度在建设过程中不能正确面临整个经济状况的重要基础和关键所在，并在这样的程度上成为制约经济发展的关键和原因所在。为此，政府必须以财政管理的实际情况为出发点，不断完善预算会计核算体系。具体工作中应当组成专门的改革小组，对现行预算会计制度的合理性和科学性进行重新评估。对于符合当前财政管理情况的制度条框应当保留下来，而对于那些由于时代因素出现的漏洞、偏差等问题应当根据当前的状况提出实际改革政策和原因。并在这样的过程中形成新的具有时效性的完善策略和对策。
（2）预算会计制度中应当引入权责发生制的核算方式
债务信息应当成为预算会计体系中管理和规划的一项重要内容。为此在具体的制度中应当引入债权发生的核算方式，并在这样的基础上使之与预算会计制度相互对应。而且在发展过程中应当建立与之相对应的动态调整机制。政府在发行债权或者其他形式的债务过程中必须对具体内容和数额做好严格预算，并应当依据预算作出改革调整的具体措施。这有利于我国政府债务管理能力的提升。同时在很大程度上也影响了他们在建设过程中实际应用这些债务基础的关键因素。而且这些因素也应当成为影响和提升这些债务的关键原因所在。
（3）完善预算会计科目的设计体系
预算会计制度中核算科目也是影响预算会计制度的一项重要内容。为此在这样的过程中我们应当在其基础上按照他们的过程使之相对应。就预算会计制度本身的性质而言，它的核算科目不是一成不变的，它是随着政府职能的转变和财政支出项的增加而不断调整的。当前我国政府财政预算的一些支出状况之所以没有在预算体系中给出具体的指导和对应，一个重要原因就是对预算会计制度中的这些内容没有预算科目的设计和设置。因此这对整个经济的发展状况也做出了非常重要的努力措施，并且这在发展过程中也具有非常重要的影响和提升作用，成为整个经济发展过程中的一项重要作用和基础支撑。
（4）加强预算会计的核算制度建设
核算制度是整个预算会计制度的重要环节和关键原因。我国预算会计中的核算制度自建立以来，其调整和改革的力度与我国经济发展水平并不一致，以至于出现了一些财政管理过程中并不是十分完善的项目，而且这些内容也都对整个经济的发展和完善提出了非常重要的影响作用。我们在经济发展程度上的完善性和其他方面也都出现和存在一些问题。为此，在新的时代背景和经济形势下，预算会计制度必须对自身的核算体系做出必要的完善和改革。核算的内容，核算的依据，核算的目标，核算的流程等内容都应当与自身的财政管理实际情况和预算项目深入结合。只有这样才能使得每一笔预算客观的反映在报告当中。
作者：杨霞单位：达州职业技术学院
一、预算会计中应用权责发生制的必要性
(一)有助于建立透明的会计信息制度
权责发生制度预算和在预算会计中应用可以有效提高会计管理的精确性，有助于帮助决策者认识政府的长期持续能力，并能够通过预算数据来了解财务状况。权责发生制在预算会计中的应用，可以加强对于公共资源的管理，对于财务状况进行管理工作。此外权责发生制的应用有效的降低了会计管理的成本，反映了科学的财务变动状况，真实揭示了财务状况中的服务成本、工作效率、预算成果等信息，有效降低了预算中的信息风险。
(二)有助于较强对于预算活动的成本计量
当前我国的部分单位的预算会计体系并不完善，从而影响了单位的财政运行状况。权责发生制度侧重于配比基础上的服务成本，对于预算活动而言，其具有完整、可比的成本指标，这也是衡量预算会计的重要参数指标之一。因此预算会计中引入权责发生制可以对财务现金管理进行细化，实现现金资源的全面优化，同时还可以对现金资产的运行状况进行持续管理。在权责发生制下，资产成本可以更好的确认持有资产成本，加强对于资产成本的有效控制。
(三)为会计信息使用人员提供便利
随着预算会计的发扎，事业单位的投资主体向着多元化的方向发展，因此会计信息使用人员对于会计信息的要求也越来越高，传统的会计制度无法满足正常的使用需求，从而影响了使用人员的正常工作。而权责发生制的应用可以提高信息的透明度，其更加关注于预算会计管理中的信息管理，为经济发展提供良好的数据支撑，从而提高政府单位预算会计的竞争力，以适应经济的飞速发展，提高信息使用的数据需求。
二、权责发生制在预算会计中的应用策略
预算会计应用权责发生制是一个系统性的工程，对于其应用策略要结合中国的基本国情，在我国经济转型期间，各种经济建设制度还需要进行完善，其预算会计人员的业务素质还需要进一步提高，因此在权责发生制度的应用中需要建立完整地预算会计核算基础和财务报告体系，提高财务状况和管理能力。
(一)建立新型的政府会计系统建立
新型的会计制度有助于实现预算会计制度的革新，为政府单位提供完善的预算信息。当前我国的经济体制依然有传统计划经济的色彩，其预算会计制度也不能满足财务工作需要，尤其是现象的总预算会计和核算内容不能准确反映政府的资金活动状况，从而对权责发生制的应用带来了困难。因此要加强对于政府单位资金运动的管理，结合我国的基本国情和国外的先进经验，实现会计体系管理部门的重构，建立完善的会计准则，并建立和完善政府会计制度，实行准则和制度并存管理。
(二)优化权责发生制的应用
基础权责发生制度的推行需要较长的时间，同时需要建立良好的应用基础，因此我国的权责发生制度在应用过程中要秉持“局部”到整体的原则，分步骤进行制度的推行。首先要在当前收付实现制度的基础上进行改革，形成权责发生制度和收付实现制度的两者并存，并在应用过程中逐渐实现权责发生制度的替代。其次要修正收付实现制度的基础上，确定权责发生制度的首要地位，逐步进行工作制度的转变。通常而言要选择应付款项、应付转移款项、利息费用、政府员工养老金等作为改革的首要目标，为权责发生制度提供良好的改革氛围。
(三)建立完整的政府财务报告
政府报告是一种全面的财务状况核算方式，也是对于政府综合信息的一种规划性方式，随着我国经济制度的不断转变，传统的财务报告方式已经不能满足实际的预算会计需求，这就需要对财务报告进行全面的改革，逐步完善其财务报告的内容。将权责发生制度运用到政府财务报告中，可以和国际的政府财务报告相接轨，提高政府和国际间的交流工作，这就需要逐步建立新型的政府财务报告，规划相关的报告编制准则，包含预决算情况的信息、国有资产方面的信息、社会保障基金等方面的信息，提高政府财务报告的真实性。
三、结束语
总之，权责发生制度的应用目的是改善和提高公共资源的利用效率，而预算会计是最为重要的切入点，当前世界上不同的国家都着手于预算会计中权责发生制的应用，并且取得了良好的经济效果。当前我国面临着经济发展方式的转变，政府单位的财政管理效率较低，这就需要在预算会计中实行积极的改革政策，充分认识到权责发生制的重要性，并通过建立政府会计系统，优化权责发生制的应用基础，建立完整的财务报告，不断推行预算会计中权责发生制度的应用。
作者：郭建坤赵华单位：第二炮兵装备经费支付中心
一、我国预算会计体系的建立
从历史沿革来看，我国的行政事业单位和非盈利机构所使用的预算会计体系制度，大部分是在1949年新中国成立以后，从苏联得到经验所成立的。在几十年发展的过程中，预算会计体系经过了几次较大的改革，但是总体预算体系的核心并没有太多的变化。从我国的预算会计体系建立的大环境来看，利益相关者的需求与社会主义制度对预算会计体系的影响比较大。事实上，很多学者认为，政府是人类发展到一定程度的产物，政府的预算会计体系就是披露政府预算运行情况的一个信息平台。作为既得利益的所得者通常指的是政府内部利益获得者、立法机构与监督机构的代表，通常指的是这些系统的高层官员，这些人往往利用自己所掌握的权利来制定游戏规格，由这些人所建立的各种制度偏向自己人是必然的。另外，我国的社会主义制度也是影响预算会计体系发展的一个重要因素。财税研究社会主义国家的国库集中支付制度是国库单一账户制度，指的是由财政部门代表政府设立一个独立的帐户系统，国家中一切的财政性钱财都会纳入国库单一账户体系搜缴、支付和管理。在这种制度的管理下，预算体系的发展就带上了很强的社会主义色彩。所有的政府收支可以全部统一到一个大的支付平台之下，解决了财政总预算会计系统与行政事业单位会计缺乏对接的问题。建立先进的预算会计体系制度本身是为了有效地记录和控制特定主体法定预算系统预算运行的全过程，确保政府等非盈利单位的法定预算得到有效地执行。建立我国的预算会计体系制度，实际上是有一套具体路径可循的，即对现有的预算会计系统进行优化和整合，实现预算和后期开支的透明公开化。首先，目前我国的各级政府财政部门核算政府预算执行情况和财政资金周转情况，由于各种客观情况的影响，实际收支与预算相差较大，也就是说我国各级政府对于预算制度的认识程度不够，预算往往不能有效对政府的花销进行有效控制。因此，必须建立以预算为核心的政府财政体系，用来保证预算会计体系制度的认真执行。其次，建立财政总预算会计与各级政府预算核算标准的一致性，对总预算与子预算项目进行协调，保证预算会计制度上下的一致性。最后是对政府和非盈利部门的预算进行更加详细的划分，细化政府收支分类醒目。2014年，我国对现行的预算制度进行了改革，其核心就是对政府的收支进行细化，改变过去"糊涂账"的局面，从制度的顶层设计方面来对政府的开支进行约束，真正实现了预算会计制度的国际化和现代化，必然会对我国的经济发展带来十分长远的影响。我国的预算会计目前还处于不断改革和逐渐发展的阶段，建立真正现代化和国际化的预算制度，仍然任重而道远。
二、目前我国预算会计发展中的问题与对策
在预算会计在我国政府和非盈利部门进行发展的过程中，涌现出了很多的问题，下面列出了几个比较重要的。
1.目前我国的预算会计制度
一定程度上落后于会计实务。这些年来，我国政府部门不断的进行会计体制的改革，不断的完善预算会计体系和制度，这样一来会促使我国的预算会计的方法产生变化并且在财务报表的内容上也会产生相应的变化和改进。目前，我国新的预算会计制度和体系以及现行的政府单位的财务规定对政府的采购现象都缺乏管制制度和准则。对于政府采购如何列报支出，是否应在行政事业财务制度中增设有关政府采购内容等相关问题缺乏统一的规章制度对其进行监管。这样就造成了现在政府单位难以真实、准确、完整地全面核算和反映本单位的政府采购活动，伴随这经济的发展社会的进步，以及政府的发展，这种会计管理落后于政府采购会计实务的情况越来越明显，亟待解决。
2.报表中财务支出内容缺乏全面性
在当今的会计制度体系下，财政支出仅包括以现金实际支付的部分，但是对于那些当前时间段已经产生，还没有完成现金支付的部分，同时也不包括应该在这个时间段偿付，但是归为之后年度偿还的债务，如应付国债及借款利息等。这种情况致使，一定时期内财务支出被低估，反应不全面。造成国家可供支配的财力资源出现虚增的现象，对于国家实施宏观调控有阻碍的作用；可能导致国家经济政策的错误；同时，还造成了有关的债务信息被隐藏，不利于国家财政风险的防范。
3.成本、费用的核算出现失误
基于收付实现制是以款项的支付现状，作为费用确认的依据，对于当前还未进行现金支付的款项不计入，例如固定资产折旧费在目前的预算会计中就没有反应，造成行政单位提供公共服务的耗费不能进行完整地进行债务的核算，阻碍了政府部门对有关人员或部门进行考核。对从事经营性和非经营性业务的事业单位来说，虽然经营性业务要进行成本核算，但是目前我国在这两种业务的计算上并没有明确的区分开，费用难以合理分摊，成本的核算很不准确，这样长期发展下去不利于事业单位的内部管理，也不能使预算内资金得到合理有效的使用。
为了完善我国的预算会计准则体系，解决这些问题，弥补现存的缺陷，经过研讨，总结出了三点举措建议。
l.采取相关管理措施规范权责问题
进行预算会计，实施权责发生制，这种方法是对政府财政的管制还有责任的落实进行监管的有效手段之一，同时伴随着会计改革，也成为了政府进行会计信息管理的方向。严格按照预算会计的权责发生制的基本原则，要想进行收入信息的确认，只有在政府提供相关服务的时候才可以，并且只要政府接受了相关的服务，相应的就应该履行职责和义务。只有这样，政府的会计报告才能够相对系统的显示出政府的财务收支状况以及相应的实施结果。综合考虑我国会计系统的情况，在进行改革的时候，应该考虑实际情况，对应收和应付的款项进行确认。实现各个环节和各个时期的财务收支平衡，明确政府当期的受托责任履行情况。
2.规范征服财务报表形式，建立完善的报告体系
财务报告是对一定时期会计信息的总结和审核。纵观国际会计改革史，几乎每个国家都充分考虑了会计系统的重要性，建立了相对比较规范的政府财务报告体系，为的就是通过完善的体系能够更全面的总结会计信息，反应一定时期内政府财务的使用情况以及财务的流动情况。
3.采用部门预算的方法
部门预算已经是广为人知的一种预算编制的方法了，广泛应用于市场经济的国家，这种方法是政府各部门编制，并且交财政部门进行审核，最后才能通过，它是用来反映部门所有收入和支出的预算。这也就是说，部门预算是包括了政府部门所有的公共资源还有相关的非营利性收支。这里必须要提及的就是在部门进行预算的时候要遵循的准则：将不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。按部门编制预算后，能够非常清楚的反应可以清晰地反映政府预算在各部门的应用状况，这种方法取消了财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算法案汇编于本级总预算。
三、总结
起来，预算会计有其独特之处，目前我国预算会计准则体系尚不完备，存在一些缺陷，为更好达到目标，服务社会，我们在弄清问题的前提下需要进一步将其完善，希望笔者的研究以及本文能有所裨益。
作者：赵楠李相林单位：佳木斯大学
一、目前预算会计存在的主要问题
面对目前改革开放中所出现的新情况，一些原有的会计制度也面临着一定的问题，需要进行认真的审视。首先，现行的预算会计范围比较窄，很难科学的反映出非营利性组织的资金运动状况。目前的预算会计制度中，总预算会计中缺少对于固定资产的反映，这就意味着用来购置政府固定资产方面的财政资金，一旦支出，就消失在了公众的视野之中，这显然不利于财政资金的科学有效使用，也不利于财政的监督和科学管理。其次，收付实现制的预算会计基础有着一定的局限性，无法科学准确的反映出政府的负债情况。众所周知，收付实现制主要是以现金的实际支出作为确认当期收入和支出依据的，在这种记账的基础下，财政支出不仅仅包含了以现金为实际支出的部分，还包含了当期虽已发生，但是还没有通过现金来支付的一些债务情况。因此在收付实现制下政府的一些债务很有可能被隐藏，政府的一些基本的财务情况不能得到很好的反映，因此很有可能产生一些不良的结果。如政府可支配的资源很有可能被扩大，对于宏观经济的运行会产生一定的错误影响，同时还会在政府绩效的评价中产生一定的偏差。再次，会计报告中信息缺失，缺少相应的透明度。虽然在改革开放之后，我国的预算会计得到了一定的发展，但是从目前的情况来看，预算会计的发展仍旧不能满足预算会计信息使用者的要求。我国目前还没有实行财务报告制度，预算会计的信息主要是通过政府的预算和决算来间接的传达给公众和立法机关的，在这种情况下政府的债权和债务情况就很难得到真实而全面的反映。另外在报表编制的过程中，预算内外资金核算方法不统一，也会在很大程度上影响到报表的真实性和可靠性。
二、公共财政框架下预算会计的改革思路探讨
（一）建立和支出预算管理相互适应的公共财政的管理框架
随着社会的进步和发展，公共财政的框架逐步完善，这使得公共支出预算的范围将会以社会共同发展的需要作为界定。在实践中，一些单位不符合这显示标准，则不应该纳入到公共支出的预算范围之内，也不应该继续由财政对其进行经费的供给，对于这些单位来讲，应该逐步的退出公共预算的范畴，进入到市场，通过企业会计的方法来进行核算。对于目前不断增加的事业单位和其他的非盈利组织，则应该明确的纳入到预算会计的体系之中，这不仅仅有利于对各个组织规范化的进行管理，同时也有助于创造更加公平的环境，提升会计信息的质量。与此同时，事业单位会计制度也应当开展必要的改革，将基建资金纳入到会计单位来开展核算。
（二）不断发展和完善
我国的政府会计体系实践过程中，政府的会计准则理论结构重要是指在一定的会计环境中，基于会计假设、会计目标和会计原则所构筑的会计体系。随着社会的发展，构筑完善的会计体系已经成为了社会各方的共同要求，这同时也是日后我国政府会计改革的重要内容。因此在公共财政框架下开展预算会计改革，应当强化政府的会计准则研究，尽快的制定出一套科学完善，有先后顺序，并且概念统一的政府会计准则。值得注意的是，在政府会计体系构建的过程中，应该结合我国的具体国情，依据国家发展的现实情况开展具体的体系制定工作。
（三）完善政府财务报告和相应的审计制度
目前，我国各级政府很少编制全面和完整的政府财务报告，这显然不利于新形式下政府工作的顺利开展。虽然目前每年都在召开政协和人大的会议，政府也做了相应的工作报告和预算执行情况的报告。但是这些报告除了预算执行报告会在一定程度上反映出年度预算的收支情况之外，并没有完整的、详细的全年政府财务报告。所以在发展的过程中必须要建立一套完善的政府财务报告制度，这有利于增强政府工作的透明度和公开度，加强群众对于政府监督的作用，为构建廉洁、高效的政府打下良好的基础。另外，还应该完善对于政府工作报告的审计工作，审计工作的参与有利于提升公共财政资金的使用效率，督促政府官员更加高效、廉洁的开展工作，最大限度的防止和杜绝政府官员的玩忽职守和贪污腐化现象。政府财务报告审计体系的完善不仅仅有利于社会公众对政府的信任，同时也能够使得政府各项工作的开展更加科学有效，因此审计报告毕竟要成为政府财务报告中不可缺少的重要构成部分。
（四）政府会计中应当实行权责发生制的会计记账方法和收付实现制不同
权责发生制对于政府收支的确认，是在经济活动发生的时候，而不是在现金实际收付的时候。因此通过权责发生制来开展计量，其核算的对象是政府的所有资产，而不仅仅是现金，这主要包含了现金的流量和其他的所有信息。因此全面、深入的以权责发生制为预算会计的处理方法，政府部门的工作人员和部门领导也会对于自身的工作有更加深刻的认识，同时也使得预算会计制度更加科学、准确。权责发生制的应用能够给政府部门带来一种新的管理文化的改变，使得管理者在工作的过程中更加注重政府部门机构的工作效率和工作效果，促进政府自身工作职能的转变。
作者：王竹单位：四川交通职业技术学院
一、学院会计制度改革的原因及必要性
（一）学院内环境的改变
内环境发生的改变主要是教育、公共财政在体制上的改革以及筹资方式的改革。政府在过去的若干年中完全控制着高校的办学体制，但是近年来教育体制的改革已经驱使其倾向自主管理。社会化的改革已经在后勤全面开启，学费目前是全国各高校的重要经费，飞行学院由于扩招导致需要新校区的建设，贷款规模正在急剧的扩大着。部门预算近年来要求基本项目的收支以及后勤的预算都应独立的进行核算，零余额的账户信息需要设置相应的科目。政府的制度管理下的款项的采购及其预算要直接付给供应商，业务也有更改。
（二）学院的会计制度存在的问题
1.学院需要准确的核算出相关的收入和费用过去飞行学院所用的的收付实现制已经无法准确进行，有些尚未支付的债务需要承担，但是报表以及账簿却无法明确的体现，这对于防范财务风险是十分不利的；应收的学费以及尚未收到的学费不能被提供信息，能提供的只是收入；有的收支是跨年度的，在实际首付现金时需要加以确认，但是无法分摊于不同的年度，这很容易导致结余不实或者是年中转事项的错误处理。
2.减值和折旧在现行的制度中不适用于固定资产但这却许多信息失真、相关的教育成本无法如实的被核算，固定资产被补偿十分困难，无法被后勤使用。曾有关于高等学校教育培养成本的试行监审办法中提过固定资产的折旧费用是作为教育培养成本的一部分的，这与现制度大相径庭。
3.事业单位相关的会计准则的一些规定导致飞行学院内部出现了两个会计主体，即事业经费的核算和基本建设会计，这十分不利于基建和自建的成本以及资产核算，期末时高校是需要编制两套报表的，每一套都无法反应资产、负债、收支的整体面貌。
4.会计的科目设置过于简单也十分影响工作进行。
5、财务报表的体系是十分复杂的，如果信息量始终过于简单也是影响报表质量的，导致报表不能完全纰漏信息。
二、预算会计与高校财务会计结合的具体模式
（一）会计制度和报告的分离
适当的分离预算会计和财务会计能更好地满足教育领域的要求，预算会计制度和财务会计制度的制定就需要分成两套，预算会计仍然是采用现金制，财务会计则是采用全责发生，这样就可以有效的提供成本信息和绩效信息。报告环节需要分别提供，使用者对这两者的报告的信息要求不同。
（二）核算的融合
在学院日常核算中，需要设计一整套科目体系，其中包括预算科目和财务科目，当遇到两者有相同的业务需要处理时就按照财务会计进行核算，月末的汇总要结转到预算的账簿体系，当两者处理的业务有不同时就按各自的体系规定进行相应的处理。月末编制预算报表。
三、预算会计和高校财会结合的具体路径分析
（一）预算会计体系的重构政府管理的现行规定
对学院预算会计的设置体系有明文规定。预算会计不需要在其体系下设置完整的账簿，只要按照现金制反应收支即可，因此，预算体系需要设置的总账科目有：收入、支出、结余、累计净结余。
1.预算收入在收付实现制下确认的收入，确认口径可以和财务会计的一样，这样一来报表编制轻松了很多。长期股权投资和长期债权投资对于高校的收益影响不大，是非财政性的，预算会计体系的收入可以按财务会计体系的收入直接确认，无须再做调整。在学院确认预算收入时借方可记“预算结余”，贷方可记“预算收入”。
2.两者在支出的确认中存在差异，其中包括：固定资产的确认支出、在建工程的确认支出、无形资产的确认支出等方面。在财务体系中不会将这些确认为费用，在预算中却不是。在固定资产的折旧和无形资产的摊销方面前者确认为费用，后者不再确认为支出。如果飞行学院的固定资产是融资租赁的形式取得的，应该在支付时认定为预算支出。
3.无形资产所应用的实际情况不同摊销方式不同，用于事业的价值一次摊销，用于经营活动的价值分期摊销。制度的改革后，统一了现有的会计政策，会计处理方法上与购置固定资产一致，无形资产的支出在预算支出中确认，确认后的预算支出应借记“预算支出”，贷记“预算结余”。
4.预算结余在预算体系中属于平衡性的，反应预算的收入和支出的差额，是在未来会计期间里可以使用的。5.累计净结余科目所表示的是累计净结余的数额。在年末学院应该讲预算收入和支出的余额转入累计净结余科目，借记收入贷记累计净结余，同时借记累计净结余，贷记支出。结转后收入和支出无余额。
（二）财务会计体系的重构
1.当购置固定资产时并不确认支出，而是需要资本化的相应处理，使用期间必须提折旧，记在当期的费用中。无论是用于什么性质的活动，取得无形资产不需要确认支出，直接进行资本化的处理。自行建造的固定性资产时需要进行资本化处理的，借方应记在在建工程，在工程结束时，需要转到固定资产，记在建工程在贷方。
2.关于资产类也有相应的调整，原来的各项基金综合的改为长期性、限定性、非限定性净资产科目。期末余额分别反映长期资产形态的净资产、有特定用途的净资产、无特定用途的资产。
3.长期股权投资的后续计量需要用权益法。
4.费用类的科目需要分类，分别表示不同的支出用途，科目记做某某费用。为了方便反映关于固定资产和无形资产的折旧和摊销，总账下要相应的设置二级科目。
四、总结
飞行学院进行会计制度的改革已是大势所趋，这任务是双重的，不仅要构建学院财务会计系统，而且要完善预算会计的系统，加强预算会计的反应监督职能，重视预算执行能力。从国内各大高校的实践可以看出，两者有效地结合十分适应高校的改革和发展，相信在飞行学院领导的大力支持和会计人员的不懈努力下学院财务会计和预算会计会更好的更恰当的融会贯通。
作者：张方岩单位：中国民用航空飞行学院绵阳分院
一、国库集中支付制度改革对单位预算会计的影响
1.国库集中支付制度改革对账户设置和核算的影响
（1）对新增设账户特征的研究
实施国库集中支付制度不仅使资金拨动和支付模式发生变化，还将所有资金分配到用款部门，这样在拨付的过程中，资金账户就不会出现财政机构通过零余额账户进行资金支付的现象。当预算单位有需求的时候，便可以提出申请支付，并且可以利用用款额度来行使支付权。在零余额账户体制下，预算单位需要设置一个用款额度账户，并且要在其中表明额度变化的情况，这样才能对用款额度的变化情况进行系统分析。额度发生变化主要体现在两个方面，分别是借方和货方。其中借方是指预算单位应该具有的财政支付额度，而贷方是指资金利用单位可以支付的额度。借方额度数减去货方额度数便是余下的额度数。例如：预算单位财政支付额度为13.6万元，而企业实际用了11.6万元，由此可以得出剩下的额度为2.0万元,此额度数为正数，说明国家财政部门所拨付的资金还有一部分没有被使用。当出现结余的时候，需要看剩下的额度是否可以转到下一年，如果不能，则需要对这些剩余的资金进行注销。
（2）对银行存款账户核算内容的影响
在传统国库支付制度下，一般会使用直接实体资金支付形式，在这个过程中，必须要有银行存款账户的支持，同时该账户内部的资金具有一定的特殊性。新的财政支付制度在支付模式上有所改进，付款方式也有了很大的改变。财务部门拨给用款单位或者商业企业的过程中，预算单位获取了财政支付的权利。用款额度可以反映出预算单位获取的财政支付权利，实际上银行账户无法获取财政部门所拨付的资金。在新的财政支付制度下，核算内容发生了改变，核算项目也有所减少。传统核算项目包括自筹资金收入、年度结余等，而现在核算项目有了很大的拓展。
2.预算单位财务部门的新任务实施国库集中支付制度会对预算单位造成很大的影响
（1）财务预算编制不断地规范化
国家集中支付制度的实施，要求预算单位严格控制预算编制与报告控制预算运行时的误差，不断地强化预算意识。在国家集中支付制度下，预算工作得到了具体的开展。
（2）财政资金使用情况更加清晰
在国库集中支付制度下，相关部门要对财政收支情况进行检查、分析和核对。财政收支情况主要包括财务账目和资金使用情况等。这些工作必须要依据相关法律法规进行，对财政资金进行严格的监督，从而使财政资金使用情况公开化，有效控制贪污受贿现象。
3.对单位预算会计人员会产生一定影响
我国新型的财政管理制度是国库集中支付制度，是在计算机网络的基础上，不断进行改革和创新的过程，在改革完成之后，企业在财务方面将转化为自动化管理模式，能有效控制企业成本，减少会计工作量，提高工作效率。这对单位预算会计人员提出更高要求，不仅要具备一定的计算机相关知识，还要拥有广泛的知识结构。首先，预算会计人员必须要有一定财务知识，并且要能熟练运用。其次，要熟练掌握计算机操作技能，利用计算机对数据进行处理，出现故障问题时，能够及时进行解决，保证计算机能够正常的运行和工作。
4.对财务报表编制和财务处理模式的影响
在国家集中支付制度下，财政资金支付模式发生了很大的变化，这对于财务报表的编制以及财务处理模式会产生一定的影响。具体体现在以下几个方面：首先，是虚拟货币资金收付业务的收支会计核算。实施国库集中支付制度，就是建立国家财政机构、企业供应商以及国家银行关系的过程，在这三者之间建立良好的协作关系，从而更好的实现资金财政支付，其具体过程是财政机构发出相应的支付命令给银行账户或者企业供应商账户，然后再由账户系统拨出资金。在整个过程中，财政资金并没有经过预算单位账户，并且账户内部的资金也没有发生变动，由此可以看出财政收入和支付是同步完成的，所以，在账目处理过程中，一定要对账户收入和支付进行同步处理，这也就是无形虚拟资金账目处理过程。其次，是会计报表编制更加清晰、合理。在新的支付模式中，预算单位需要每年年末进行结算，这个过程中包括很多工作内容，例如：结算报表的编制、统计，向上级提交的报告等。与传统支付模式相比，减少了预算单位本身的收入状况负债任务，同时不再考虑下级单位。在报表编制的时候，上级单位也不需要费太多周折，只要对预算单位所拨款项进行整理，大大减少工作人员工作量。
二、结束语
我国要积极实施国家集中支付制度，加强会计预算监督力度，严格控制单位的财政支出，这样不仅能够发挥单位的经济调控作用，还会对单位预算会计产生积极影响，对于单位的正常运营有着很大的意义。
作者：李秀芳单位：国家广播电影电视总局北京广播电视维护中心
