时间：2022-05-18 04:56:52
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摘要当前社会矛盾处于多发期,人民法院担负着重大的社会责任。本文以“彭宇案”为引子,阐述了该案的前世、今生与反响,并在此基础上,从若干个方面,探讨了人民法院推进社会管理创新中应注意的几个问题。
关键词人民法院社会管理彭宇案
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是我们党在新形势下总结社会主义司法规律而做出的重大战略决策,是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。在三项重点工作中,社会矛盾化解是人民法院自身职责所在;社会管理创新是人民法院积极参与社会建设的有效方式,而公正廉洁执法是三项重点工作的根本保障。社会管理是社会组织中,为了实现预期目标,以人为中心进行的协调活动,以科学的手段安排组织社会活动,使其有序进行。社会管理创新是结合时展的要求,与时俱进,提出更符合现代社会管理需要的创新手段以达到社会和谐稳定健康发展,使社会成员生活得更加幸福更有尊严。人民法院作为司法机关,是国家权力的一个分支,本质上具有社会管理方面的职能。当前社会矛盾处于多发期,人民法院又处于处理社会矛盾纠纷的前沿,其在推进社会管理创新的司法过程中处在焦点位置,如何更好地运用审判职能推进社会管理创新,本文试从南京“彭宇案”这一社会热点案件出发来展开讨论。
一、关于“彭宇案”的前世、今生与反响
2006年岁末发生在南京的“彭宇案”引发了全社会的关注,上升到了全民道德论的高度,甚至将该案视为社会“道德滑坡”的“标志性事件”,在公众舆论中成了“好人被冤枉”“司法不公”的典型案例,而矛头均指向了当时的判决法院。然而事隔五年之后,南京官方对外公布表示,“舆论和公众认知的彭宇案,并非事实真相”,彭宇确实撞了老太,彭宇对此也予以承认。虽然当事双方在二审期间达成和解且需对此进行了保密的约定,但是事实终归是事实。在今年的两会期间,有委员表示“这个真相公布得太迟了,在公众心目当中,彭宇案被不断演绎和发酵,已经成了好人被冤枉的典型案件,让公众感到司法不公,感到失望,我们应该从这些事情吸取经验教训”。为何一份依据经过质证的证据而作出的裁判且最终事实也证明了该裁判是正确的却引发了全社会的关注和讨论?当前人民法院作为解决社会矛盾纠纷的排头兵,积极推进社会管理创新,发挥司法能动作用中应注意哪些问题是我们应予以关注的。
二、关于人民法院在推进社会管理创新中应注意的几个问题
(一)法院判决的依据是案件证据所反映的法律事实而非客观事实
“以事实为依据,以法律为准绳”中的事实应当理解为法律事实,通俗地说是指有证据证明的事实。笔者在执行实务中常遇到被执行人对法院所作出的判决表示不服,而其理由正是其所认为的事实与法院所查明的事实不符,而其认为其所述事实才是正确的客观事实,因此认为法院判决不公。笔者常常对当事人进行一番法律解释以消除其心中的顾虑。虽然从理论上说法官裁判案件要最大限度地追求客观事实,但是“一切皆流,无物常住”,客观事实很难原原本本地再现。试想一下,若当时彭宇与老太旁边有一台跟随的摄相机随时可以记录他们的相关形踪,则该案甚至不需要到法庭即可解决。然而现代社会的经济理性告诉我们,不需要也不可能有类似摄像机的东西时刻尾随于我们。而作为法官其更不可能知道当时所发生的一切事情,即便其在场也涉及到回避审理的问题。因此其对事实的判断所依据的正是经过质证的当事人所提供的证据。在彭宇案中,法官正是基于双方所提供的证据进行了事实推断而得出“原告系与被告相撞后受伤”的结论,且根据此结论而对双方的责任进行了分担。
在当前国人仍然存在着严重的司法浪漫主义情形下,将客观事实原原本本地再现,即使刑事侦查也无法做到,何况是普通的主张高度概然性的民事案件。司法经济理性告诉我们,在司法活动中过分对“实事求是”的迷恋是导致司法成本渐长的重要原因;而社会公众对“实事求是”的过分迷恋是其司法浪漫主义的根源。在司法领域内,合法性才是首选;将司法之外诸如道德、同情弱者之类的原则一并加于司法内,司法有承受不能之痛。人民法院在推进社会管理创新过程中更应坚持理性断案,理性化解社会矛盾纠纷。
(二)人民法院推进社会管理创新应充分发挥审判职能作用
人民法院的功能并不仅仅在于化解矛盾解决纠纷,更在于通过个案的裁判维护法律的秩序,提供纠纷解决的思路和解决的方法,从而为相关当事人自行协商解决纠纷提供思路和参考。通过司法审判对某种行为在法律上做出肯定或否定性评价,有助于强化社会的法制观念和规则意识,引导人们对司法公正和社会公平正义的认同,促进社会秩序的和谐与稳定。“彭宇案”发生后,引发了社会的广泛讨论,其中最主要的讨论是担心由于该案的判决而使人们“不敢做好事”。得出这样的结论是我们都不愿意看到的,也是社会所不认可的。导致这样的讨论有多种多样的原因。南京官方评论认为至所以引发这样的大讨论,是因为该判决中“对原、被告相撞事实认定的一些推理分析,偏离了主流价值观”。前文已述,裁判的作用具有引导人们对司法公正和社会公平正义的认同,当前的社会主流价值观仍然是本质的从善如流,并没有发生实质性变化。笔者认为,至所以引发这样的大讨论,乃是由于当前社会仍然存在着利用公人“做好事”的心态而讹诈做好事人的不良社会风气的存在(如钓鱼执法),而公众担心这种社会风气影响到自身。公众希望通过个案来消除这样的现象,使社会处于一个良性的循环发展。“彭宇案”若按照此种逻辑进行裁判,则必会引起社会的认同,也会对全社会的这种不良风气有所警示。然而,这样的“公正”却经不住时间的考验,就本案事实最后也证明,彭宇确实撞了老太,因而人们选错了“典型案例”。就从该案来看,笔者认为应让全社会形成证据意识而非一味地从情感、道德、有利于自我的角度出发看问题。
人民法院推进社会管理创新应充分发挥审判职能作用,人民法院的裁判不仅仅是结论,更为重要的是裁判的过程即裁判的理由。裁判的理由要最能够说服社会上正义的、与法律合作的善良人的理由。“彭宇案”判决理由中有多处提到了“常理分析”“根据日常生活经验”,这些字眼的出现其实也正是反映了民事案件审判追求高度的概然性,法官可从职业道德、职业素养出发,依照逻辑推理和日常生活经验,推定案件中各方的责任。然而也正是这些字眼的出现,使社会公众对该案的判决产生了质疑,认为法院的判决不够严谨。笔者认为,在当前矛盾突出、纠纷纷繁的情形下,社会公众对人民法院裁判的要求越来越高,“在 判决书中恰当的表述裁判的标准,让公众了解到法官自由裁量的标准和规则,通过这种明确的责任承担和证明标准能够在一定程度上缓解公众对裁判的怀疑”。
(三)人民法院推进社会管理创新应注重与社会舆论的良性互动
能动司法的理念告诉我们,人民法院在解决案件纠纷、推进社会管理创新时应注重与社会舆论的良性互动。“彭宇案”引起社会的广泛大讨论,南京官方从中吸取教训认为“对一些敏感性强、社会影响大、公众关注度高的案件,应重视舆论引导,积极与媒体沟通,确保报道客观公正,防止出现背离事实真相的不当炒作,误导公众”“就是要注重保障热点案件的公众知情权,妥善处置当事人保密和保障公众知情权的关系,实现案件的法律效果与社会效果相统一”。笔者认为,社会舆论所基于的观念和所依据的信息与人民法院所基于的法律意识和证据有所不同。社会舆论大多从道德层面或者从有利于自己的角度出发考虑问题,而其所依据的信息往往也是根据自己所需而有所删选,而其获得信息的来源主要是媒介的报道,如果人民法院适时向社会公布一些事实,则有利于引导社会的舆论。公众只有对案件信息有了较为充分的掌握,才能准确地认定事实。舆论对司法审判会造成一定的道德压力,这是国人仍然存在的司法浪漫主义所造成的,将外界的道德标准施加于司法审判是不符合司法规律的。因此,人民法院在面对舆论压力时应注重回应与独立审判相结合,一味地回避与一味的迎合舆论都不可取。笔者认为,人民法院在推进社会管理创新过程中,应适时地与社会舆论进行良性的互动,适时告知公众相关信息。尤其是针对社会热点案件,更应保证公众的知情权,同时也要适时引导公众从理性的角度出发思考问题。
人民法院积极推进社会管理创新,在培养公众的法律与规则意识上起着巨大作用,而通过与社会公众舆论的良性互动,更能积极促使社会公众回归理性,也确保了司法的公正、公开以及能动理念的发展。
三、结语
在当前社会矛盾纠纷多发期,社会赋予人民法院更多的职责,然而人民法院并不能“包打天下”,社会管理创新还应从各个社会组织、群体乃至社会个人出发,理性地对待社会所出现的各类问题。人民法院由“公正的最后一道关口”逐渐演变成“矛盾化解第一防线”,这一转变无疑对人民法院在新时期新形势下提出了更高的要求,人民法院更应坚持理性断案,能动司法,积极与社会舆论进行良性互动,充分发挥审判职能作用,推进社会管理创新。
随着改革开放力度的不断加大, 我国社会结构发生了前所未有的分化与组合, 同时, 对统一战线也产生了深刻的影响。充分认识社会管理创新问题, 积极主动地做好新形势下基层统战工作, 是摆在我们面前的一个重要课题。统战工作积极服从、服务社会管理创新，责无旁贷。在具体落实社会管理创新各项任务中，基层统战工作应当适应新期待，肩负新责任，做出新贡献。
一、服务社会管理创新是基层统战发展的必然要求
1、社会经济结构的变化是根本因素
进入新世纪以来, 我国经济结构的变化带来了社会的生产方式、人们的思维方式和生活方式的深刻变革, 生产领域社会分工更加专业化, 社会消费分层及收入分层现象不断加剧, 不同群体的利益和矛盾分化也更加明显, 使当前社会呈现出多层次、多元化的社会结构, 从而推动了基层统战范围的不断扩大和延伸。以往主要着眼于单一领域的统战工作开始逐步扩大到经济、社会等领域, 经济结构的变化决定了统战工作服务社会管理创新的必然趋势。
2、统战成员范围的扩大是直接因素
随着社会的转型, 社会成员间的分化与组合不断加剧, 阶层、职业、身份、地域等方面的流动变化逐渐加大, 统战成员更加社会化和复杂化, 尤其是在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新阶层的出现对基层统战工作提出新要求。总书记总书记明确提出了对新的社会阶层的20字工作方针, 即充分尊重、广泛联系、加强团结、热情帮助、积极引导, 新的社会阶层成为统战工作新的着力点。统战成员的高度社会化必然要求统战工作的布局社会化, 由此推动统战工作由上层延伸到基层, 由大城市延伸到乡镇、社区、村（居）, 由机关单位延伸到各类社会团体、非公企业等多个领域。
3、统战组织基础的变化是推动因素
随着经济和社会结构的转变, 统战工作更趋向于基层，而“上热、中温、下凉”的组织基础现象依然存在，新形势下的统一战线方式方法面临着新的挑战。当前, 随着社会的转型和分化, 大量社会成员已由单位人成为社会人, 单位体系的社会动员力量明显下降, 相对地弱化统战工作原来赖以开展的组织基础。而各类社会组织数量的不断增多, 规模不断扩大, 层次不断提高, 在经济社会中的作用越来越大, 各类社会组织日益成为公民尤其是新阶层人士参与社会发展、实行民主监督、维护权益的重要组织形式，这为统一战线探索新的途径和方法、服务参与社会管理创新提出了新的课题和任务。
二、基层统战服务社会管理创新的目标思路
一是搭建履职平台，发挥参与社会管理创新的“稳压器”作用。
抓住各级高度重视群众工作、推进社会建设的新机遇，面对当前社会结构和统战内部出现的新情况、新变化，进一步改进工作方法，健全工作机制，以畅通参与和服务通道为着眼点，积极推进统战工作不断向基层农村和社区延伸、向新的社会阶层和各类社会组织延伸、向特殊的社会群体延伸、向网络信息平台延伸、向思想道德领域延伸，不断扩大统战工作的社会开放度，提高统战工作的社会参与面，拓宽统战工作参与社会管理和服务的领域和范围。通过打造以上这些工作平台，延伸工作触角，积极地组织引导广大统一战线成员依法有序参与社会管理，积极地参政议政，充分尊重并保护好他们的知情权、参与权、表达权和监督权，为全体社会成员创造更加公平的竞争环境、提供更好更多的发展机会，从而推动社会建设，维护社会和谐稳定。
二是打造独特优势，发挥参与社会管理创新的“粘合剂”作用。
统战工作本身就是党的群众工作，在反映社情民意方面方面有着独特的优势，统一战线的广大成员就是各个界别中的代表人士，直接来自于人民群众，与广大人民群众之间有着天然的联系。同时，统一战线渠道畅通、上通下达，统战工作对象分布范围宽广，社会联系面十分广泛，能够接触到社会各个方面的群众。所以要利用好、发挥好自身的优势，通过开展调查研究、参观视察、座谈交流、联谊交友等多种方式，进一步加强与各界群众的联系，与他们进行零距离地接触，了解他们的所思所想、所需所盼。积极引导广大统一战线成员中的非公经济人士在创造财富的同时，积极回报社会，大力开展扶贫开发、救急助弱、捐资助学等社会公益活动，尽可能地帮助困难群体做好事、办实事、解难事，帮助困难群体渡难关，切身感受党和政府的温暖。
三是创造良好环境，发挥参与社会管理创新的“助推器”作用。
统一战线的根本任务是争取人心、汇聚力量。所以从本质上讲，统一战线工作就是联系人、团结人的工作。高度重视改革发展进程中出现的各种矛盾和问题，及时掌握社会各方面群众、各阶层人士的思想动态，做好理顺情绪、化解矛盾的工作，引导广大群众全面客观地看待形势，正确处理好局部和全局、眼前和长远的关系，更好地理解改革、支持改革、促进发展。同时，进一步加强与广大统一战线成员的联系，真心实意地打交道、交朋友，听取他们的意见建议，维护他们的合法权益，尊重他们的利益表达、满足他们的合理诉求。要与广大统战成员相互尊重、相互学习，在体谅包容中求同存异，在交流沟通中加深理解，不断地扩大团结面，把不同群体、不同阶层、不同民族、不同宗教信仰的人士都紧紧地团结在统一战线这个和谐的大家庭里，为完成“十二五”各项目标任务营造更加和谐的社会环境。
三、推进基层统战社会管理创新的对策建议
面对新形势、新任务，基层统战工作服从服务社会管理创新已经是其发展的必然, 这就要求我们必须不断创新基层统战工作机制, 为统战工作服务社会管理创新奠定坚实的基础。
（一）创新工作思路，强化“三大作用”
首先是选准角度，发挥优势，强化服务经济作用。要充分发挥统战人才荟萃、智力密集、联系广泛等优势，积极支持和帮助代表人士通过多种方式参政议政，为经济建设、社会发展建言献策。其次是协调关系，加强联络，强化凝聚人心作用。要积极主动协调统一战线五大关系，注意发现、培养、选拔党外代表性人士，为派、党外代表人士参政议政和民主监督创造更多的平台和机会。再次是严格管理，加强引导，强化维护稳定作用。针对辖区信教群众和宗教活动场所较多的情况，要坚持全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，支持各宗教场所加强自身建设，培养爱国爱教的新一代代表人士，促进宗教活动正常健康开展，维护正常的宗教活动秩序和社会稳定。
（二）创新工作内容，实现“三大延伸”
首先是统战工作领域从政治领域向经济领域延伸。动员和组织统战成员按照
县委、县政府提出的“推进现代化、建设新如东”的要求，重点在招商引资、发展民营经济和加强社会管理方面参政议政、出谋献策，不断优化投资环境，促进全县经济健康快速发展。二是统战工作范围从本区域向海外延伸。加强与港澳台、海外社团和代表人士的联络联谊工作，协助有关部门开展招商引资工作，凝心聚力促发展。三是统战工作中心从镇级层面向社区层面延伸。要深入社区调查了解社区统战工作出现的新情况、新问题，着手把做好社区统战工作作为加强和改进统战工作的一项重要内容来抓。（三）创新工作机制，推进“三大转变”
首先是从坐等领导支持向主动争取领导重视转变。加大统战工作的宣传力度，勤思考，常汇报，积极争取对统战工作的重视和支持，不断改善统战部门的工作条件。其次是从统战部门独自开展工作向各有关部门齐抓共管转变。要积极探索，努力建立起党委领导、政府支持、统战部门牵头协调、各部门密切配合、全社会关心参与的区（县）统战工作新机制。再次是从以统战部门为中心开展工作向形成镇、村（居）两级网络转变。加强村（居）统战干部的培训，调动村居统战干部做好统战工作的积极性，健全基层统战工作网络，确保党的统战工作方针政策在基层得到深入细致的贯彻落实。
关键词:社会管理创新;伦理;制度
改革开放以来,我国的社会主义建设在各个方面都取得了巨大成就,社会生活发生了巨大的变化,同时,也出现了很多新的社会问题、社会矛盾,导致了不平衡、不和谐的社会现象。创新社会管理,提高社会管理水平,已成为当代中国重要而紧迫的实践课题。而发挥伦理在社会管理中的作用,是社会管理创新的重要途径。
一、发挥伦理在社会管理中的作用,是我国社会发展与社会管理实践的必然选择
我国改革开放以来三十余年的发展,一直是以经济建设为中心的经济社会发展。但经过三十余年连续经济高速发展之后,社会矛盾和改革中的一些问题开始凸显,变得复杂。这需要我们转变社会发展理念,从以经济建设为中心的专项社会发展转向社会整体的或综合性的科学发展。这是我国社会发展方式的一次重大转变。在这样一个社会发展转变的关键时刻,发挥道德、法制、文化在社会管理中的作用,探究并构建社会伦理管理的理论与实践体系,便具有了十分关键而重大的现实意义。
从理论上说,社会管理的主题和根本目的之一是构建和谐社会秩序,而和谐的社会伦理关系乃是和谐社会的基础,从这个角度说,伦理在社会管理中具有重要意义。伦理是社会管理中的重要约束力量,它是人的一种内在的软约束。和谐的社会秩序,必须依靠规范来约束人们的行为。规范的种类很多,如法律、章程、守则、命令、公约、民俗等,其中最主要的是法律规范、行政组织规范和伦理规范。法律规范和行政组织规范都是以某种强制力为后盾的,都体现为制度。与它们相比,伦理依靠的是非强制性的力量,如社会舆论、传统习惯和内心信念的力量,因而,在社会管理中有着自己的特殊作用。
社会管理,归根到底是人及其各种关系的自我规范和调理(管理),因为人的理想信念、责任感、荣辱观、价值观都会直接影响到管理水平。加强社会管理不能只靠法律和行政组织规范的硬约束,还要有伦理道德的软约束,这种软约束往往更普遍、更持久、更具亲和力,因而更贴近“以人为本”“科学发展”的政治宗旨;不仅要有制度的外在约束,更需要人的内在自觉。伦理规范和法律规范及行政组织规范相互依托、有机结合、相辅相成、合力攀援,才能实现有效的社会管理,提升社会管理水平。
从当代中国社会管理的现实来看,一些伦理的理念、伦理的方式已经在社会管理中发挥着作用,需要我们加以总结、提炼、推广和强化。比如,石家庄建南社区的志愿者服务队,主动承担着夜间巡逻、上门服务等社会职能;石家庄藁城市上岗村“公德录”,村民做了好事都刻在“公德墙”上,从而使上岗村不仅村风良好,村办企业效益也好,村民生活富裕。这些都是社会“善治”的典型。
二、伦理在社会管理中的作用
伦理具有教育的功能、调节的功能、沟通的功能、导向的功能和激励的功能。发挥好伦理的这些功能,有助于协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、协调社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定,从而实现社会管理的主要任务。
从社会管理的领域来看,社会管理主要划分为职业生活领域、公共生活领域和家庭生活领域。在职业生活领域,发挥伦理的管理作用,能够促进决策更加以人为本、更科学、更民主,能使决策者在多重利益关系及其矛盾中正确理解和把握自身的伦理责任,能使决策的实施者忠实地贯彻执行。在公共生活领域,伦理有利于加强社会主义核心价值体系的引领作用,加强正确的人生观、价值观的教育和塑造,确立正确的公共生活准则,改善社会风气,提高社会的道德水平。在家庭生活领域,伦理可以协调家庭成员关系及其社会关系,促进和谐家庭建设,进而促进社会的和谐稳定。
伦理在社会管理中作用的实现途径,要构建社会伦理管理体系,完善“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理格局。第一,在管理层面,即执政党、国家机构和全体公职人员层面,推进社会主义核心价值体系建设,凝聚社会精神力量,巩固全党和全国各族人民的共同思想道德基础;确定职业伦理准则,促进实践立党为公、执政为民,坚持科学执政、民主执政、依法执政;在履行经济调节、市场管理、公共服务等职能过程中,既以职业道德规范要求自己,又恪守社会对每个人的道德准则要求;推进伦理的制度化建设;设立伦理委员会,以伦理的方式调解和处理社会管理中的矛盾与纠纷。第二,在社会层面,发挥好基层组织和民间组织的作用,即依靠城市社区、农村村委会组织的志愿服务组织,发挥社会管理作用。第三,在个人层面,加强社会道德教育,提升个体道德素质;发挥好道德模范、先进典型的作用,如林秀贞义务抚养孤寡老人,高淑珍建立爱心小院,主动承担起对残疾青少年的教育工作。
三、在社会管理中伦理要与制度相互支持、相互作用
现代社会管理中,只有伦理和制度不断完善,相互作用,才能促进协调好人民内部各种关系,促进社会团结友爱和相互尊重的公共性社会伦理的达成。对伦理与制度相互支持、相互作用的理解,应该从伦理和制度的不同视域来把握和诠释。
第一,从伦理视角来看,任何制度都是以一般伦理规范预设为其前提的,伦理之于制度的先在性和基础性不言而喻。制度的制订与实施,脱离不了相应时代的道德背景和道德动机,任何制度的内涵表达,都是受一定道德支配的,因为规范系统的建构总是以价值的确认为前提,应当之事必须是善的才具有价值意义和实践根据。伦理是衡量与评价制度是否具备正义性要求,评价社会结构和制度运行的价值尺度。伦理之于制度的作用,对于保持社会的稳定与和谐,减少社会风险和动荡至关重要,是现代社会进行制度安排和制度创新的重要依据。任何法律制度欲发挥规范效力,必须具备伦理上的正当性,即必须符合正义性的要求。因此,制度是以一定的伦理道德为基础的。
第二,制度本身应蕴涵着伦理精神,为伦理在社会中进一步发挥其效力提供保障和制度性支持。只有从制度视角来关照伦理,才能切实保障“以人为本”的社会管理理念的落实,才能使社会管理促进人民群众利益,发挥好群众参与管理的积极性。同 时我们在社会道德建设中,近年来发生的诸多道德公共事件说明了伦理的发展、社会良好道德风尚的持续和建设,必须要有制度的保驾护航,从制度层面来真正保障诚信、责任感、信任、助人为乐等美德的发扬和传承,为伦理在社会管理创新中发挥重要内在约束性作用提供制度力量支持。
第三,伦理与制度在社会管理中的相互支持、相互作用,表现在二者在功能上相互补充,在实施过程中相互凭借,在内容上相互吸收。同时,可借鉴国外管理方面的先进做法,比如,志愿者制度、义工制度等,形成一种制度约束。这样既为政府节省了大量财政开支,又培养了人们的爱心和公益心,使经济效益和社会效益得到双赢。
四、社会管理创新中伦理与制度的功能整合机制与路径
伦理和制度是不可分割的有机体。在社会管理中对任何一方的忽视与偏废,都将无法实现社会和谐发展。因此,必须将伦理和制度的功能加以整合,形成有效运行机制和路径,实现社会管理的创新。
我们知道,当代社会管理主要是通过社会规章制度运行并保障实施的,而制度实质上就是社会管理活动中的技术性层面,它是管理活动得以开展的物质载体。而从制度的发轫和设计以及实施的有效性问题上,伦理是重要的精神基础。从现代社会管理理念来看,制度就是规范与管理人的行为及人与人关系的规则系统,由正式规则、非正式规则和规则实施机制所组成,其中伦理观念和规范就包含在非正式规则之中,甚至是其核心构成。伦理作为一种管理方式,只有和制度功能结合,才能促进社会秩序走向良性循环。
具体来讲,从社会管理创新的格局和任务来分,我们将从以下几个方面展开伦理和制度的功能整合机制与路径的探索:(1)社会管理主体创新方面,在由一元化主体向政府主导、多元主体参与协同管理方向努力中,探索伦理与制度功能整合机制与路径;(2)社会管理方式创新方面,从单向度的管治行为,转向政府提供以公共服务为主,各个主体之间的协商决策、合作管理、透明化管理、法治化管理,探索伦理与制度功能整合机制与路径;(3)社会管理手段创新方面,以行政手段为主转向综合运用行政手段、伦理手段、法律手段,发挥市场机制和社会互动等多种手段,探索伦理与制度功能整合机制与路径;(4)社会管理运行机制的创新方面,要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制,倡导参与型管理理念和公共协商的伦理精神,明确各主体在社会管理中的定位,兼顾各方利益,维护全体人民的发展利益,在制度建设中始终贯彻公正的伦理观念,探索伦理与制度功能整合机制与路径;(5)社会管理秩序创新方面,从纯强制性秩序转为强制性秩序与伦理的自治自律性秩序并重,让制度充分发挥其保障职能,形成自律、自强和自尊的公共性精神,探索伦理与制度功能整合机制与路径;(6)社会政策制定的创新方面,加强公民政治参与的制度化建设,探索公众广泛参与的社会治理模式,积极调动和发挥伦理力量,通过公民伦理教育,使公民树立公共道德精神以及公共意识和政治参与精神,通过制度和伦理的相互支持,探索公民责任意识,监督共管,探索社会管理新途径以及伦理与制度功能整合机制与路径。
总之,社会管理创新是一项庞大复杂综合性的系统工程,需要伦理和制度的相互支持、相互作用。现代社会管理日益趋向政府管理、社会多方参与的共同治理模式,在发挥政府主导作用的同时,也充分调动公民自治、自律的积极性,促使各种社会力量协同、协调,形成推动社会和谐发展的合力。
摘要随着我国经济的快速发展,随之出现的刑事犯罪也居高不下,检察机关作为法律监督机关,在社会管理创新中发挥着自己独特的职能。本文通过对当前社会背景和检察机关定位的分析,总结出检察机关推进社会管理创新的方式和途径。
关键词检察机关社会管理创新
改革开放以来,中国的经济有了飞速发展,与经济发展共同出现的还有日益增多的社会问题。一个社会的问题是多方面的,是不以人的意志为转移的,是社会发展与社会治理不同步而导致的一种客观存在。针对我国存在的社会管理方面的问题,党中央高度重视,从2004年6月我党在十六届四中全会中提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”到2009年底将社会管理创新作为全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。
“创新是一个民族进步的灵魂”。创新不仅是在技术层面的要求,更是在管理层面的要求,而一个社会管理的创新则要求把人当作社会中最重要、最活跃的第一资源,注重人际关系的和谐与协调,坚持以人为本,尊重人在管理中的核心地位,侧重发挥个体的独立性和潜能,以激发其参与社会管理的主动性。我国当前正处于社会转型时期,保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务十分繁重,正是为了解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,掌握主动权,更好的服务改革发展稳定大局,中央从战略的高度提出了社会管理创新的工作部署。深入推进社会管理创新既是维护社会稳定的治本之策,又是一项长期的基础性工作,对于维护社会安定团结,建设全面小康社会具有重大而深远的意义。
一、社会管理创新提出的社会背景
1.社会人员流动性增加,社会分层较多,增加了社会管理的难度。随着经济的高速发展和社会主义市场经济体制的逐步完善,社会生活也随之发生了巨大变化,社会结构同时也发生着深刻变化,人员流动性质增强,个人和社会组织之间的依存关系大大减弱。大量的农村人口涌入到城市,为我国工业化的进程提供了劳动力资源的保障,促进了城市的繁荣和发展,但是从另一个方面来讲,大量的流动人口也增加了城市的不稳定性。大量的人口聚集在统一的社会环境中,不可避免的会产生许多的摩擦和冲动。所以流动人口的服务管理成为了社会管理中的难点,一些城中村、城乡结合部更是成为了社会治安乱点,一些特殊人群成为违法犯罪的主体。
2.互联网的发展,信息的传播不再依赖于传统的纸质媒体,对政府的执政能力提出了新的要求。中国的网民数量达到了四亿多人,上网已经成为了人们一种重要的生活方式,许多的新闻和信息通过网络的方式传播,缩小了世界的距离,使地球真正成为了一个地球村。可是网络的弊端也渐渐体现出来,离开了政府的监管,容易出现假新闻,一传十,十传百,就会产生为谣言。网络为了有害信息的传播和不良舆论导向提供平台。
3.各地群体性事件频发,将简单的人民内部矛盾上升到激烈对抗的地步。我国当前社会的主要矛盾实际上是利益的冲突,绝大多数都是群众为了维护他们自身的合法利益,自发组织起来,通过集体行动,以唤起政府的关注,使得自身利益能得到政府的确认和保障。人民群众日益增强的权利意识和公民意识,而政府的社会管理明显滞后于社会的发展现状,重管理轻服务的思想根深蒂固,与目前社会经济发展的客观要求还有较大的差距。
二、检察机关在社会管理创新中的定位
1.检察机关是社会管理创新中重要的主体。“检察机关虽然不直接承担着管理社会的责任,但是检察机关却是社会秩序的守护者,是各种利益冲突和利益要求的平衡者,是公共利益和国家利益的代表者,有责任在加强社会管理方面进行研究创新,以主动应对社会管理面临的新问题、新情况,全面发挥检察职能作用”。当前我国社会存在的主要矛盾,最终的利益诉求都是要达到社会结构合理、利益分配公平、管理科学规范的效果,所以说社会管理创新的方向应在于不断加强法治建设的水平,只有以社会主义法治理念为思想指导,以法治程序和规范为行动的支撑,才能真正推进社会管理的创新,实现经济、政治和社会的和谐发展。
2.检察机关特别是基层检察院是社会管理创新实践的直接参与者。《刑事诉讼法》第6条规定,“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须依靠群众”。这就是专门机关与群众相结合的原则。检察机关在办理案件的时候,必须保证一切与案件有关或了解案情的公民有客观充分提供证据的条件;任何公民都可以控告、检举犯罪,控告人、检举人如果不愿公开自己的姓名,在侦查期间,应当为他保守秘密等等。基层检察院深入到人民群众中,了解群众的诉求,明确当地社会的主要矛盾,有利于正确的化解矛盾,维护整个社会的和谐稳定,避免地方群体性事件的发生。
3.检察机关参与社会管理创新是解决当前社会矛盾、维护良好生活秩序的客观需要。当前,我国正处于经济转型、社会关系不断调整、各种利益冲突逐步显现的特殊而关键时期,如城市化进程中出现的违法征地、拆迁行为,食品安全问题等现象,背后都有一定的腐败问题。官员的奢侈腐化不仅败坏我党在人民群众中的光辉形象,更深层次的会是人民群众对执政党的不满,影响干群关系,加大社会管理的难度。“我国检察机关通过行使职务犯罪侦查权对国家工作人员的腐败、渎职犯罪监督。检察机关对职务犯罪的侦查,具有对国家机关和国家工作人员是否依法行使权力进行监督的性质,对司法工作人员职务犯罪的侦查,也是对诉讼活动进行监督的重要保障。”
4.从检察机关产生、发展的历史过程来看,检察机关是国家政权的重要组成部分,是社会治理格局中的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道,人们的各种权益和要求可以进入这条通道获得救济,各种冲突也可以通过法律的方式得到有效的解决。检察权随着社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理,使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制,而是成为我国社会政治发展的重要主导性变量和动力资源,影响和决定着社会政治的实际进程和方式。
三、检察机关推进社会管理创新的途径和方式
1.检察机关应立足于自身基本职能,维护 好作为法律监督机关的权威,坚持依法办案。我国检察机关自产生起即参照苏联的模式被赋予了法律监督职能。检察制度的产生和发挥作用,一方面,在刑事诉讼中监督警察的活动,以保障基本人权;另一方面,通过控审分离、不告不理等原则制约法官的审判,以维护司法公正和司法独立。正如林珏雄所说:“检察官之职责不单单在于刑事被告之追诉,并且也在于国家权力之双重控制。检察官作为法律守护人,既要保护被告于法官之擅断,也要保护其免于警察之肆意。”检察机关应当定位于用执法办案、依法监督来调整与社会管理不协调的行为,通过执法办案活动创制社会规则,规制社会活动,引领社会风尚,推进社会管理创新。“也就是通过依法查处国家公职人员在社会管理活动中的贪污、受贿、渎职侵权的犯罪行为,促进社会对政风、行风的管理;通过履行批捕、起诉职能,依法打击侵害社会管理主体、妨碍社会管理活动的违法、犯罪行为,促进社会管理体系进一步完善;通过强化诉讼法律监督,维护社会公平正义,促进社会诚信体系建立和社会文明程度的提高。”
2.检察机关应积极参与对重点地区的综合治理。随着大量的农村人口到城市务工,导致了城市流动人口增加,一些城乡结合部和城中村成为刑事案件多发地点,治安混乱。在为党和国家的大局服务中,检察机关应当利用自身优势,与当地的街道办等部门合作,加强对城中村等重点地区的排查整治。对排查出来的黑恶势力的犯罪案件,应当适时介入侦查,依法快捕快诉,准确、及时和有力的打击犯罪。同时,还应当密切的关注当地的社会治安动态,有针对性的提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的检察建议,促进社会治安防控体系的建设。
3.检察机关应当加强对特殊人群的帮教管理工作。近年来,检察院公诉的案件中,呈现了罪犯年轻化的趋势,很多罪犯都是九零后,人生并未真正的开始绽放光彩,就已经踏入了铁门。究其背后的原因,固然有他们自身的因素,可是更深层次的原因却是这个社会和家庭的因素,大部分的未成年罪犯都是由于家庭贫穷、父母外出打工等原因走上了犯罪的道理。基层检察院在参与促进社会管理创新的过程中,应当多参加社区矫正工作,加强对社会闲散青年、服刑在教人员子女和农村留守儿童等特殊人群的管控帮教,做好预防未成年人犯罪工作。
4.检察机关应积极发挥法律救济途径的作用,防止地方群体性事件的发生。现阶段大部分的群体性事件都是基于群众的权益被侵害,却又无法通过正常的法律途径得到解决,从而只能通过游行示威、堵塞高速路、上访等形式得到关注。检察机关的民行部门应当积极主动的了解群众的需要,做好调解工作,引导群众将诉求通过正规的法律渠道解决,防止激化矛盾或者引发新的矛盾。
维护城市的社会治安是公安机关的神圣职责。可以断言,每一个警察都会尽其所能做好辖区的警务工作，但做好辖区警务工作的前提是什么? 它就是一种意识、一种效能、一种精神、一种模式。首先，要有一种危机意识。要具有客观的、系统的治安危机感受，从而在警务工作中形成正确的治安防范思维，警务工作就能克服被动式的状况。第二，要有一种职业能力。警务工作的核心是实施社会治安的服务与管理，如果没有一种必备的职业能力，就不能对治安辖区内的人口与犯罪属性关系具备完整的认识，因此，就不能胜任警务工作。第三，要有一种学习精神。只有具备从工作中学习、从实践中认识的精神才能克服警务工作的盲目性。第四，要有一种可拓模式。警务工作具备社会性服务与管理的特点，这种社会性体现为管理目标的多属性，管理对象的多层次性，管理过程的复杂性和动态性。对于这样的服务与管理必须要具备可拓的模式。本文从危机意识、信息效能和可拓警务管理角度，对如何优化城市治安防范体系、创新警务管理模式问题进行了探讨。
一、树立危机意识、构建警务综合效能
（一）基于人民群众的危机感受，树立治安防范的危机意识
城市治安问题是一个具有不确定性、复杂性和动态性的系统问题。因此，不论是公安机关还是人民群众在治安问题的认识上均存在着不同程度的危机感受。从社会管理的最直接角度看，不同的治安管理区域这种感受程度存在着一定的差异。因此，城市治安系统具有不同的治安结构问题。比如，如果从社会犯罪所衍生的危机感受程度来看，犯罪案件会从财产性犯罪演变为暴力性犯罪，再趋于一致；如果从犯罪聚集的角度来看，居住在不同区域的市民对犯罪类型所造成的冲击感受，可以反映出不同的治安结构。犯罪类型属性与治安危机等级结构间，不是单纯的因人口密度、土地面积和城市化程度而有所差异，而是每一个行政区域有属于自己的犯罪类型属性和治安结构。因此，公安机关在治安策略的制定上应以行政区域的治安结构特点为基础。我们对此问题的研究方法是，采用多准则分析法对大连市各个行政区域治安危机感受、犯罪类型属性和治安结构进行合理的定位，从而提出面向不同区域的治安防范策略。
研究的基本思路是，对大连市按照经济、人口密度、城市化度划分为中心区、次中心区、普通区、结合区和偏远区五种类型。同时，将大连市治安结构分成高危机区域、较高危机区域、一般危机区域、较低危机区域和低危机区域。危机认识方面，不同的地区具有不同的危机意识，例如，对于偏远区来说大都属农业区县，民风纯朴，且犯罪率低，但容易直接或间接地受近期内重大治安事件的发生或媒体大肆报导的影响，故当犯罪案件发生时，对一般市民将造成强大震撼，故而具有较高的危机意识、威胁程度。而越靠近中心区，市民与警察的危机意识、构成威胁程度反而相对较低。
对于中心区而言，警察对于犯罪案件的处理优先级是基于治安威胁度和现有警力状况来确定的，群众则是以案件发生时所引起的危机感受来确定的，并不考虑案件的威胁性。次中心区的群众对于犯罪类型在三个因变项上的认知，是高于警察的。显见公安机关在治安策略和犯罪预防的拟订方面，以及现阶段警务目标与群众的感受上具有较大差异，应该作为警务改革方面的内容，消除这种差异。城乡结合区警察对于犯罪类型的处理优先级，并不因群众的危机感受及构成威胁度而有所改变。
整体观察，发现大连市各个行政区域在犯罪类型对于危机意识、构成威胁度及案件处理优先级上，并未因城市化程度的高低而变化，每一个行政区域虽有各自的犯罪特性及危机感受程度，但是并没有属于自己的犯罪预防模式。因此，在警务工作改革中，要针对行政区域特点，通过对治安结构的比较分析，研拟出一套符合当地群众感受，符合本地区犯罪类型的有效预防策略。
本研究针对不同犯罪类型对群众、警察的危机感受及冲击程度两方面，经实证分析发现，大连市在犯罪类型对于危机意识、构成威胁和案件处理优先级三个要素上，并未因城市化程度的高低而变化。而每一个地区有自己的犯罪特性和危机感受程度，因而每个地区应有属于自己的犯罪预防模式，由于地区间存在差异，因而不应采用统一的警务模式，必须经过比较分析，方能研拟出一套符合当地人民群众感受，并且针对特定犯罪类型执行暨有效预防的策略。在城市化的过程当中，犯罪案件所衍生的危机感受程度，会从财产性犯罪演变为暴力性犯罪，再趋于一致。本研究所使用的跨层次分析的概念，可以避免犯罪防治研究议题上有关区域跨层级的问题，犯罪防治知识的累积不会受到层次谬误的干扰，确保理论思维与实证策略的一致。并以多准则分析定位出各地区治安结构及犯罪类型的属性，有助于公安机关在治安策略拟订时的参考。研究结果显示，从犯罪聚集的角度来看，不同的区域群众对犯罪类型所造成的危机感受知觉，显示出各区域间的治安结构是截然不同的。犯罪类型属性与治安结构间，不因人口密度、土地面积及都市化程度而有所差异，每一地区有属于自己的犯罪类型属性，且犯罪类型属性对治安结构所造成的影响，应以区域为单位分别探讨及拟订治安防范策略。
（二）警务综合效能与治安防控体系的建立
什么是警务效能？它是一种获取信息的能力，是一种发现问题的能力，是一种善于协作的能力，是一种基于目标行动的能力。四者有机的结合就是公安机关的警务综合效能。警务工作的目标是辖区治安防范与控制，防范与控制的基本内容是：对辖区人口行为特征的获取与分析，对辖区治安结构的认知，对辖区群众危机感受的掌握，对辖区犯罪案件的空间感知、时间感知和状态感知。
在对治安辖区影响犯罪发生的因素进行分析的基础上，警务管理的基础性工作不是完全取决于警力数量，也不是完全依靠监控设施。我们认同向科技要警力这一战略思想，但是，单一的科技水平以及信息化手段是一种固定化的、被动式的防控模式。目前，在行为分析和不确定空间研究上，警用信息化的推广与应用还必须依靠人的理解和协同。因此，提升警察职业的人、域、态感知能力是警务管理创新的前提。我们基于传统的犯罪空间理论[3]，提出了“人-域-境”感知协同空间理论，作为治安管理创新的理论依据。
1.所谓“人”的感知空间是指有关人的行为
活动感知空间，称为第一感知空间。这种感知空间是由两方面构成：一是人与事的行为感知，包括常态与异态两种特征，由于人的行为正常与异常没有确定的概念界定，所以行为感知是模糊感知，因此所表达的空间是一个模糊空间。在辖区警务管理中提高人的行为感知模糊识别能力，是警察职业能力训练的重要内容。二是人与事的活动感知，包括两方面的特征，即在某类事物中的熟练活动与生疏活动，临时性活动和重复性活动。如图1所示：
图1 人的治安感知空间人的治安感知理论若结合在犯罪分析上，可以清楚地发现防范策略。例如，人的模糊感知空间强调日常生活的惯性特征，与犯罪被害理论强调人们日常生活的特性相联系，会使得某些重复同样生活模式的人，具备较高的被害性。同时还能
够发现哪些人以及行为是异常的，以及是否具有犯罪的可能性。2.所谓“域”的感知空间是指犯罪案件的可
能性空间。这里所说的“域”反映了地理区位和时间范围，即可称为“时空域”。我们知道，时间地理学强调犯罪事件发生顺序的连续性和相关性，而由于事件的发生具备一定的时空条件，事件的结果因而受到其地域化的影响。这一观点可在一定程度上连结到有关犯罪者理性选择的分析，若应用在犯罪学理论分析上，可以清楚地发现防范策略。时空径路是人类为了特定目的所作的计划结果，与犯罪区位学理论强调认同某些行为模式并归纳出一套系统性防制措施的概念相符合。另外，“时空域”是观察人类的实际行为所绘制而成，与犯罪社会学强调由人类群体活动的实际经验去观察犯罪的特定模式这一观点，可以相呼应。简单地说，“时空域”的概念，尤其是我们所提出的“时空态图”的应用，可帮助人们在进行犯罪调查时，从对犯罪人或被害人活动时程的观察，推导出有助犯罪预防的策略。
3.环境空间（或境空间）是指所有犯罪发生
的环境空间。所谓犯罪发生的环境理论研究是近年来犯罪学的热点问题，许多结论在实际应用当中还有不同的理解，但是，不论是警方还是犯罪人都应该注意到，把握环境机会就是问题解决的一半。实际上，犯罪防控系统的最前沿问题的研究是警方与犯罪者在“人-域-境”空间上的博弈过程。
二、创新警务运行机制、优化警务模式
（一）基于人口与犯罪特征的警务管理机制
警务工作的综合效能决定了一个城市治安管理的水平。调查表明，大连市警务管理的运行机制还依附于传统管理的模式，并且，许多警察虽然具有现代信息与管理的意识，但由于缺少一种自发的职业精神，没有运用现代的思维方式去有效地继承传统警务工作的经验，合理地认识当前信息化社会人口与犯罪的关系，合理地认识城市化发展对警务工作的需求。因此，必须建立一个适应大连市社会治安需要的警务管理机制，这种机制必须来源于对人口与犯罪特征的系统分析。
社会治安的状态决定于人口与犯罪的相互动态关系，警务管理模式来源于人口与犯罪的动态演化关系，同时，治安防范水平决定了人民群众对社会治安的接受程度（治安危机感受度），通过这一系列的因果关系就能明确警务管理运行机制。
（二）社会治安系统是一个非平衡开放系统
文献[3]分析表明，大连市人口与犯罪的特征和规模属于正常态势并且是平稳增长的（较大的政策与经济波动期除外），本地区自然人口增长周期犯罪率的变化验证了这一点。近十年来，随着大连市经济建设和对外开放的飞速发展，城市化进程的加快，人口迁入数量连续多年在大连市人口增长规模中占据较大的比重，从而使得城市治安系统打破了完全地区性的平衡态，演变成具有人口与犯罪动态特征的非平衡开放系统。
根据大连市20年来人口与犯罪特征的统计分析结果，大连市的社会治安系统是一个非平衡的开放系统，这种非平衡开放和演化特征，向传统的、行政干预的、经验与习惯式的警务管理模式提出了严厉的挑战。如何认识非平衡开放系统的特征呢？根据系统科学、人口学和犯罪学的相关理论，一个稳定的、封闭的人口社会系统，其犯罪人的规模、犯罪行为类型是可观察的、可预测的和可控的，具有这种特征的社会治安系统是一个平衡系统，面对这种特征的警务管理机制是一个平衡的管理机制。相反，一个不稳定的、开放的人口社会系统，其犯罪人的规模、犯罪行为类型是不可观察的、不可预测的和不可控的，具有图2 社会治安系统耗散结构这种特征的社会治安系统是一个非平衡开放系统。可以看出，面对这种特征的警务管理机制是一个非平衡开放管理机制。因此，根据非平衡开放系统的优化原则，要实现非平衡治安系统的优化，就必须促使警务管理机制具有自适应、自组织和自学习功能，从而使社会治安系统形成一种耗散结构，才能达到对社会犯罪防范与控制的目的。如图2所示。
（三）警务管理与治安系统之间的不相容问题
由于人口与犯罪特征的复杂性演化，体现出治安系统的非平衡状态，从而使警务管理体系和运行模式与治安系统之间不断产生不相容问题（矛盾问题），可以总结如下几方面：
1.人口与犯罪的增长与警察数量之间的不相
容问题对实际人口与犯罪特征进行分析发现，本地自然人口犯罪数量变化平稳，并且增长率与自然人口增长率相适应，迁入人口犯罪数量波动较大，这种不确定性体现在不同时期迁入人口质量的反差，因此造成了警务管理模式与现实中人口与犯罪特征的不相容现象。当犯罪案件不断增长，治安形势恶化时，总是有人抱怨警力不足。
实际上，传统的警力配置是基于人口的相对比例，同时依据地区治安等级进行数量方面的调整。但是在非平衡的治安环境下就不是这种管理原则了，所以，这个问题一直是警务管理中的不相容问题。
2.人口的流动性与人口管理模式之间的不相
容问题城市规模与格局的改变会出现两种人口的流动性。例如，城市的经济规模产生了流动人口的数量增加，其居住的地点、时间以及活动规律具有不规则性，由于各种条件的形成会发生突变的犯罪案件；再如，城市居住格局和区域模式的变化造成了本市人口流动的不规则性，使得人口管理信息不完备、不可靠，特别是对重点人口的管理存在着信息滞后和被动性，出现了犯罪防控方面的漏洞，从而使犯罪态势与警务管理预期出现不相容性。
3.信息化犯罪特征与警务工作模式间的不相
容问题信息化社会最主要的冲击不仅仅是提升了人类信息获取与交流的质量和效率，更为突出的是改变了人们的意识、改变了人们的认识，改变了人们的生活与工作的方式，形成了多元的人口社会行为特征。这种现象体现了新的生活方式、新型的人际关系和多层次的经济活动的出现，从而出现了各种引发犯罪动机的行为，会产生多种不确定的犯罪案件，因此，造成了警务管理模式在信息化环境下，与人口与犯罪特征的不相容现象。另外，在警务管理与治安系统之间存在着许多不相容问题，例如，警力资源配置与人口犯罪动态特征之间的不相容问题，警务工作考核指标与实际群众需要之间的不相容问题，等等，在此就不详细论述了。
三、建立可拓犯罪防控模式，促进警
务管理优化大连市社会经济的快速发展是历史的必然，同时也向城市的社会治安管理模式提出了严峻的挑战。我们通过调查研究指出大连市警务管理与治安系统之间存在着不相容性，只有将这些不相容问题转化为相容，才能提高城市的社会管理水平，给人民群众提供一个满意的社会治安环境。
（一）不相容问题与可拓思维
所谓不相容性乃事物的矛盾性，它存在于人们生活与工作的每时每刻。公安机关是打击犯罪、维护社会稳定的国家行政执法部门，其行业特征是通过警务工作的过程实现社会管理的目标。由于警务工作面向社会的各个方面，所以具有多属性、多目标的系统特征，如果警务系统没有根据社会发展变化提高本身的自适应、自组织能力，就会产生各个方面的不相容问题，就不能有效发挥警务工作的效能。在一个存在不相容属性的系统中，如果系统具有将不相容转换为相容的功能，则称系统具有可拓性。由于大连市的警务管理工作中存在着许多不相容属性，并且治安防范系统也是一个不相容的系统，要实现系统有序和优化的目的，
就必须引入可拓性的警务管理机制。
如何构建一个具有可拓性的警务管理机制呢？我们可以通过一个实际例子得到启发：“香港的汽车靠左行驶,内地的汽车靠右行驶”,如果简单地把这两个不同运行规则的交通系统连接成一个大系统,则必然会撞车。因此,在深圳的皇岗建了这样一座桥,靠左行驶的香港来车经过它,自动变成为靠右行驶进入内地;靠右行驶的内地来车经过它,自动变成为靠左行驶进入香港。我们把这种处理不相容问题的方法称为转换桥方法。
对古今中外和各个领域的实例分析和研究表明:解决不相容为相容问题必须设置转换桥[4]。（二）建立警务转换桥运行机制
警务转换桥是一种解决治安防范系统中不相容问题的系统管理原则，其核心思想是在警务管理中导入有效的思想、方法和过程，使得系统的不相容转变为相容。在实际警务管理中，要达到社会治安防范系统的有序性，就必须做到人口日常社会活动与行为的可观察性、可测性、可预防性和可控性。但是，在当前城市人口特征多元性、人口生活与社会活动的不确定性和动态性的状况下，形式化、机械式的警务模式与实际治安状况存在着不相容性。要提高警务效率就必须实现警务效用，而实现警务效用的前提是警务工作模式与实际治安状况的相容。为此在警务工作中，导入符合本辖区实际人口特征并且能够解决不相容问题的警务思想、警务方法和警务过程，即称为可拓警务思想、可拓警务方法和可拓警务过程。通过这些思想、方法和过程来实现真正的警务效用，综合三方面所构成的模式称为警务转换桥模式。警务转换桥就是要构建警务模式与治安状态相容的一座桥梁。以下从警务工作的角度来分析警务转换桥。
1.可拓警务信息思想
在对城市治安危机感受的调查中，群众与民警对本辖区的治安危机感受有所差异，存在着治安状态信息不对称问题，也就是说，群众是从自身和对环境安全的角度来认识治安危机程度的，而警察是从自身岗位工作的角度认识治安危机程度。这种信息的不对称会产生警务工作的被动性、盲目性和无效性，并且无法实现既定的警务目标，因此，要解决警务管理中的不相容性，缩小群众与警察对治安危机感受与认识上的偏差，必须消除信息不对称。可以建立一种信息沟通的桥梁，通过治安状态信息的互补，达到治安危机感受上的相容，这种警务模式称为可拓警务信息。实践方法：在实际警务工作中，社区居民的走访是一种信息沟通的方式，是实现可拓信息的转换桥。必须强调，这项警务工作不是单纯的人口信息了解，最重要的是了解群众对治安现状的认识。因此，要设计走访信息交流的内容，能够正确判断在信息认识上的差别，以及产生差别的原因，这就是有效的可拓警务管理模式之一。如图3所示：
图3 城市治安系统的警务转换桥
2.可拓警务方法
在平衡警务管理的环境下，辖区人口的动态特征是可观察的，但是在非平衡辖区治安系统的情形下，人口流动的不规则性，产生犯罪条件的不确定性，造成警务工作的被动性。因此，警务工作不能是机械的，每个警察必须明确他每天做什么，他应该如何去做，这样就会出现警务工作的内容与结果的不相容。为了解决这种被动警务模式问题，建议在社区警务工作中建立动态犯罪图，可以用犯罪图标记犯罪，协助警察分析潜在的犯罪行为。动态犯罪图并不是终点，它是帮助人们了解犯罪者的真正动机和适当机会，以及预防犯罪于发生之前的最初方法。例如，辨明特定地区内的犯罪根源，提出问题导向的警务策略，以有效降低犯罪。根据上述原理，本研究建议发展简式社区联防。所谓“简式”社区联防，重点在于运用最少人力达到最实际的犯罪防制效果。
实际上，这种方法解决了警力资源不足的不相容问题，称为可拓警务方法。在实践中，主动式警务体现在警务工作的可实现性，例如就大连市而言，从“管理易犯罪区域”、“强化标的物防盗功能”、“加强累犯监控与销赃管道的防堵”三方面着手，就是主动式警务管理。在管理易犯罪区域部分，依据情境犯罪预防观点，加强大量停放汽、机车的犯罪产生地、标的物的保护，减少犯罪吸引地的吸引力以阻止潜在犯罪者入侵；在强化标的物的防盗功能部分，对于监控力弱的犯罪促进地强化防卫、监督或地区管理；在加强累犯监控方面，针对汽、机车盗窃累犯进行电子监控或加强查察以降低其犯罪动因，并且累犯多具熟悉的销赃渠道，因此藉由对累犯的控管与查察控制销赃渠道，防堵销赃。
3.可拓警务过程
所谓可拓警务过程是指在警务执行过程中，不断地调整警务目标、警务工作方式，以利于解决出现的矛盾。例如，强调高质量服务的协同式治安管理模式，将事前的防范和优质的服务作为警务工作的基本原则。以人、事、时、地、物为基准，分析存在着何种状态或因素会直接或间接地影响警务工作，研究警察在执行前、执行中与执行后的情境与心境变化，所产生的治安效果与其间的关联性，将这些作为警务工作评价的内容。下面以警务巡逻模式为例来分析可拓警务过程的实现。目前大连市警务巡逻模式基本上实行的是传统的“随意预防巡逻方式”，已经不能适应现今预防与控制犯罪的要求，因此应该采用“指导制止的巡逻方式”，即通过正确的指导，增加“巡逻警察的辨识能力”。巡逻不仅仅是形式化的震慑，最重要的是观察辖区治安状态，获取空间与时间信息。为了解决警务巡逻中的不相容问题，建立巡逻过程转换桥以达到应有的警务巡逻效果。
警务巡逻转换桥的基本模式不是单纯地增加警务工作的内容，关键的环节是建立犯罪分析工作机制，即在集中警力抑制犯罪的同时，要广泛地收集辖区犯罪数据，将以往的犯罪数据与对未来可能发生的犯罪模式、时间与区域的评估进行统计分析，拟定书面计划，详细说明需要巡逻的问题区域与采取的巡逻方式。之后随时更正最新犯罪数据，逐一比对犯罪资料，修正目前的巡逻模式，确定有针对性的巡逻警务模式。由此，我们提出可拓警务过程的基本原则，即警务工作要运用迅速、机动的原则，具体意义是：所谓迅速原则亦可称为时间原理，即反应时间越短则现场防控的机会相对越大。考核指标：可分为三个不同的时程；1.获知时间，亦即从犯罪发生时至为人所得知该犯罪的时间；2.报案时间，即从犯罪为人所获知、向警方报案到警方受理该案的时间；3.警察反应时间，即从警方受理报案到派人前往处理到达现场的时间。所谓机动原则是指在警察的动态警务执行过程中，应以主动发掘问题为主，逐渐运用动态警务工作模式替代以往的静态警务工作方式。
党的十七大报告明确指出,“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作,参与社会管理和公共服务,维护群众合法权益。”这为人民团体参与社会管理创新指明了方向、提供了动力。人民团体是党和政府联系人民群众的桥梁与纽带,是国家政权的重要社会支柱,在加强和创新社会管理中有着不可替代的作用。因此,人民团体要认清形势,明确思路,大胆探索,积极参与社会管理创新。
一、认清形势,发挥人民团体参与社会管理创新的优势
当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,不仅社会管理的难度加大,也给人民团体参与社会管理创新、做好群众工作提出了更高要求。一是群众工作环境发生了很大变化。一方面,人们对单位的归属感和对公共领域的信任感下降,如在拆迁、拆围工作中,一些群众出现过激行为,一些公众与政府有关部门形成对峙;另一方面,随着社会流动性的增强,传统群众工作方式也遇到挑战,如青壮年农民外出打工,村干部想面对面做工作非常困难。二是群众工作也L现了大量新情况、新问题。当前,社会矛盾高度集中在与基本民生密切相关的地方,历史遗留问题与现实难点问题相互交织,合理诉求和无理取闹相互叠加,直接利益与间接利益相互纠集。三是新形势对人民团体提出了新要求。群众需求的多元化、多层次化已是不争的事实,总体上追求发展、追求幸福的愿望比以往任何时候都更强烈。人民团体必须发挥组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益的职能,把广大人民群众凝聚在党的周围,共创伟业、共谋发展、共享改革发展成果,努力使群众得实惠、普受惠。
人民团体参与社会管理创新、做好群众工作具有天然优势。政治上,人民团体是党和政府联系各界别群众的桥梁与纽带,是党的群众工作的重要助手,党对人民团体高度重视和充分信任,为人民团体参与社会管理创新创造了良好条件。实践证明,在党委的领导下,群众团体参与社会管理创新不仅大有可为,而且能够大有作为。组织上,各人民团体已经形成了覆盖机关学校、厂矿企业、社区农村,纵向到底、横向到边的组织网络,与各界群众保持着广泛接触和密切联系,具有较高的社会公信力和号召力。 工作上,人民团体扎根于群众之中,熟悉基层情况,清楚群众意愿,了解群众的疾苦和心声,在维护群众合法权益、化解各种社会矛盾、维护社会和谐稳定方面做了大量工作,积累了丰富经验,具有较强的开创精神和务实的工作作风。
二、明确思路,确立人民团体参与社会管理创新的方法
人民团体要确立“坚持以人为本,服务科学发展,增强人民幸福感”的理念,坚持党的领导,与部门积极协同,广泛调动群众的积极性、主动性、创造性,在维护群众权益、协调社会利益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐中发挥基层基础作用,积极参与社会管理及其创新实践。要在党政所急、群众所需、团体所能的结合点上把握定位,真正把人民团体建设成为党开展群众工作的坚强阵地和深受广大群众信赖与热爱的温暖之家。
转变工作思路。一是实现工作重点由服务经济增长为主向服务科学发展转变,围绕科学发展的主题,团结民心、凝聚民力、反映民愿、服务民事,引导群众在推进科学发展过程中解决矛盾和问题。二是实现工作内容由组织群众参与建没为主向推进群众共建共享和谐社会转变,代表和维护好群众利益,积极参与社会利益调整,保障群众过上有尊严的生活。三是实现工作方式南开展活动为主向开展活动与为妇女儿童办实事并举转变,既要通过开展活动来号召和动员群众,又要推动解决群众工作生活中存在的实际问题。
创新工作方法、努力构建群众工作社会化格局,充分挖掘自身资源、依托党政资源、整合社会资源,调动各方而的力量为群众服务,以情感人,与群众推心置腹、坦诚相见,以面对面、手拉手、心连心的方式做好群众工作。做好说服教育工作,把政策讲清,把道理讲明,运用先进典型的力量影响和带动群众,增强说服力、感染力,让群众听得进、信得过。
注重服务基层。把参与社会管理创新的重点和成效体现在“五个基层”上:一是深入了解社情民意、倾听群众呼声,把情况掌握在基层。二是反映群众诉求,疏导群众情绪,把矛盾化解在基层。三是依法维护群众权益,推动群众民生问题解决在基层。四是引导群众积极投身经济社会建设,把发展的任务落实在基层。五是组织群众实现自我管理、自我服务、自我发展,把工作活跃在基层。
参与社会监督。发动和组织群众积极广泛参与社会监督,影响社会政策的制定,督促社会制度的执行。要聚集群众的资源和能量,将群众零散的呼声和要求通过整合转化为团体的利益诉求,在政府决策、立法听证等工作中代表群众的集体意愿提出主张。要真正发挥群众监督的作用,对政府、社会特别是公共部门的行为进行有效监督,维护好群众利益。
三、大胆探索,建立人民团体参与社会管理创新的机制
源头参与机制。形成人民团体参与制定社会公共政策的制度性保障,使人民团体能够参与社会政策制定,把群众利益体现在政策制定的全过程,努力解决群体性、普遍性的问题。进一步扩大工人、青年、妇女等各界群众在人大代表、 政协委员中的比例,体现群众意愿、反映群众呼声。探索建立政府与人民团体联席会议制度,定期相互通报情况,反映群众意见和要求。
群众诉求表达机制..发挥好各人民团体信访室、维权站等机构的作用,完善人民团体代表、委员联系制度,使群众投诉有门、信访有路,保证群众通过正常渠道和合法方式表达意愿。探索建立了解群众需求的工作机制,大兴调查研究之风并使之形成制度,及时了解民情民意,向党和政府反映群众合理诉求。充分用好人民团体的话语权、建议权、监督权,围绕事关群众利益的问题提出意见和建议,并力争在政策层面解决问题。
社会利益协调机制。几乎所有社会矛盾的焦点和本质都是利益问题。人民团体要在代表各自所代表的群众利益的基础上,促进社会动态平衡,既要维护所代表的群体利益,也要注重维护个体利益,通过积极参与社会管理,正确反映和协调各个方面、各个层次、各个群体的利益诉求,从而参与社会利益调整,保障群众的各项权益。
矛盾化解机制。一是努力从源头上减少社会矛盾的产生,大力向群众宣传党的政策,协助党和政府做好解疑释惑工作,尽量减少不和谐因素。二是加强社会力量的整合与引导,发挥社会组织在政府应对与处置危机事件中的缓冲、中介和协同作用,减少直接冲突,化解社会矛盾。三是完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,建立调处矛盾纠纷的综合平台。
维权服务保障机制一是牢固树立服务意识,始终把服务群众作为首要宗旨,把群众是否满意作为基本准绳,当好群众权益的代言人和维护者一二是建好自身组织,努力扩大对群众的覆盖面,做到哪里有群众,哪里就有群众组织;哪里的群众权益受到侵害,哪里就有群众组织出面维权。三是加强工作队伍,不断提高维护群众权益、服务群众发展的能力和水平。
摘要:推进社会管理创新是我国和谐社会建设的重要主题。在对我国地方政府在社会管理创新过程所衍生的“刚性稳定”思维、嵌入监管效果弱、非正式制度运用匮乏、社工队伍建设系统提升以及社会组织的限制性困境与适应性创新等问题剖析的基础上,提出我国地方政府的社会管理创新应寻求从刚性管理向柔性管理的转化,探索从分类控制向嵌入监管的转化,发挥非正式制度与正式制度的协同效能,强化制度系统功能耦合及后续发展能力,以社会政策来夯实社会管理创新基础以及培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。
关键词:刚性稳定;内卷化;非正式制度;公共精神。
加强社会建设,推进社会管理创新,是我国和谐社会建设的重要主题。如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。在我国取得举世瞩目的社会主义建设成就过程中,虽然国家也非常注重社会控制,但并未针对社会领域的变化做出重大管理布局,这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框架进行处理。新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于:联合社会力量,通过社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾,引导社会能够进行自我管理与自我治理,培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,最终实现社会系统良序运行与协调发展。
一、对当前我国地方政府社会管理创新偏差的剖析。
我国社会管理创新就是实现社会管理制度、体制、结构、运行、过程与方略的多元性、公共性、动态性、科学性、艺术性、创造性以及经济性等特性。关于当前我国地方政府社会管理创新的模式总结,学界已有一定数量的归纳与分析。本文主要聚焦于地方政府社会管理创新的偏差剖析,并提出相宜的“纠偏”之道。
(一)社会管理中“刚性稳定”思维导致组织“内卷化”
和谐稳定的社会秩序是人类从古至今的共同愿望。一方面,社会管理创新的最终效果就是达到社会秩序的和谐稳定。另一方面,社会矛盾也是社会变革与发展的原动力,构建和谐社会就是要在解决社会矛盾之中促进社会全面协调可持续发展。虽然我国社会总体上是稳定的,但此种稳定却是一种静态的“刚性稳定”。“刚性稳定”是指单纯地以僵硬的方式压制矛盾,缺乏韧性、延展性和缓冲地带,使得管理者时刻处于高度紧张状态,企图运用一切资源来维系其所谓的“理想稳定”,最终可能因不能承担不断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂与社会管治秩序的失范。“刚性稳定”在社会管理创新中具体表征为:组织的“内卷化”,它是指一个组织既没有突变式的发展,也没有渐进式的增长,而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。“内卷化”其实是简单复制旧有机制,营造出社会管理表面稳定的假象,致使社会管理创新停滞不前,且更进一步积聚社会风险。虽然“内卷化”是现代化进程中政府社会管理不可回避的一个发展阶段,但是政府可以在既有的社会管理体制基础上,按照统筹兼顾的原则,降低通过管、控、压、罚等行政化手段进行社会管理的程度,更加善于运用群众路线的方式、民主的方式以及服务的方式,尽可能通过对话、沟通、协商与协调等方式来解决社会问题,化解社会矛盾,真正实现从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调的转变,这样才能使社会的“刚性稳定”转变为开放的、动态的、和平有序的以及具有强大自我修复功能的“韧性稳定”。
(二)社会管理中嵌入监管缺位影响管理效能。
社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。社会网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一张网,并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥产生重要影响。社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中的,组织也是嵌入到具体的关系网络中的。嵌入之所以能对组织效能产生影响,是因为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。因此,嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威,这种权威不同于刚性化的权力运作,它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。一方面嵌入监管有助于社会整合的实现,另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。我国地方政府的社会管理创新更多地呈现出一种外在于社会的“类别化”管理特性。随着改革的深化与社会的变迁,传统的单位认同式微,新的集体认同缺位,民众的社会预期处于不稳定与质疑的状态,民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象,这些因素势必会影响这种“类别化”社会管理效能的有效发挥。别外,地方政府在社会管理创新过程过于注重“硬”体制机制整合,在挖掘新集体认同的“软”文化层面却动力不足。
(三)社会管理中非正式制度供给匮乏削弱管理效度。
在现实生活中发生作用的制度其实包括正式制度与非正式制度。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范,具有一定的强制性,一旦确立就会形成制度刚性对行为产生深刻的影响;非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的价值道德规范、风俗文化习惯以及意识形态等内在行为规范。在社会发展过程中,非正式制度不可缺失,即使在正式制度非常完备的现代国家,也不可能把人们行为的一切都置于正式制度控制之下,仍然存在由非正式制度进行调整的空间或领域。一些转型国家的制度化过程经验也表明:正式制度与非正式制度不均衡和不相容,整体制度变迁则不可能成功。如果说正式制度供给是社会演进“函数关系式”的一个常量,那么非正式制度影响则是此函数式的一个重要变量。两种制度在不同的发展阶段发挥的效能和作用的力度可能存在差异,但有效的整合可使社会管理效能更为显着。我国地方政府往往重视正式制度对行为的规约而忽略了非正式制度对行为的影响。现实也表明,在社会管理过程中两者都可以影响社会管理创新的过程及效能。社会管理创新应更加注意区域治理与非正式制度之间的持续互动过程。社会管理依赖于区域精神、参与精神以及治理文化等非正式制度的支撑,社会管理正式制度的创设要以非正式制度为基础,这样才能将正式制度内化为非正式制度,以达到社会治理的理想状态。
(四)社会管理中社会组织的限制性困境与适应性创新问题。
学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及成长的动力困境等作了较为详细的研究,也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特性,因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥“准”主体性作用。我们在肯定社会组织的积极特性的同时,也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度认同的处境,社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种“应然”状态。地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑问的。这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务,其对社会管理客体的服务属于政府规定的程序性任务。由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的信任度等因素的制约,社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区组织等方面的功能必定是较弱的。地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这种限制性困境以达到适应性创新,笔者认为目前切实可行的办法是:①社会组织的他律,涉及 到法律环境、政府监管以及社会监督等,为社会组织的创设、发展与运作提供良好的环境;②社会组织的自律,由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则,以此约束自己的行为,实现内部的自我监管,保护自身的利益;③提升社会组织的责信度,包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认同等。
(五)社会管理中社会工作专业队伍建设应系统提升。
随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内化,政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。平等协同式管理认为要想使民众真正地认同,就要尊重民众,讲道理释规范。在社会管理创新过程中,社会工作可以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。与其他工作方法相比,社会工作具有独特的优势;与其他专业人才和专业机构相比,社会工作人才和专业社会工作机构具有独特的优势;与传统社工相比,专业社工是专业人员的行为活动,其任务都具有特定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳定以及社会秩序等社会性目标,它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与灾民等“有需要”的人群来“解决问题和需求满足”以发挥社会公平、社会团结及社会福利等作用。我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于:社工专业化职业化水平低;社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全;社区社工社会认可支持程度弱;社工运作独立自主性低等。各地社会管理创新中需要大力发展的不是以往行政性、非专业化的社会工作,而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作,是以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。这种专业化的社工模式既要适应本区域社会文化环境,又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌入,更要主动与所在地行政机关协调与沟通,最终实现其社会服务、社会支持以及助人自助的目标和功能。
二、对当前我国地方政府社会管理创新理念与政策的思考。
通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比,笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。
(一)寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。
“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本,以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理,它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中,不管是“大综管模式”、“网格化管理模式”、“大调解机制”还是“精细化管理模式”等,其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理,它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当,既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化,也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此,地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中,除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外,还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等,真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。
(二)探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。
社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系,而是一个不断发展与演化的开放性系统,它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家-社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式,由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式,并通过与其他范式的比照,认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取不同的控制策略[1]。在“分类控制体系”理论范式的基础上,康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式,其核心机制是控制与功能替代[2]。在上述理论范式的基础上,唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式,其核心互动机制是“支持”与“配合”,主要价值目标是增强公共服务能力,提高服务质量与水平[3]。事实上,我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征:第一阶段表现为组织吸纳(单位制);第二阶段表现为政策吸纳(社会精英介入公共权力领域);第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向[4]。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比,“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。
(三)发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。
虽说“非正式制度”在概念上是个“泊来品”,但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后,从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明,社区治理的实现不仅需要正式制度的介入,更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例,地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时,更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系,包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题,大力提倡公民融合政策。在制度供给方面,逐渐打破各种身份区隔,树立个体及群体间的理性沟通行为;在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度,增强流动人口的城市认同感;在社会协同方面,结合社会组织的力量,政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目,等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。
(四)强化社会管理中制度系统功能耦合及后续发展能力。
系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统,它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明,基础制度越高的制度稳定性越强,因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看,社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度,才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性:表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策;共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本;协调机制能保证社会管理决策的执行力度;监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程;再分配机制能为社会管理奠定合法性基础;汲取机制能为社会管理增添多元力量;整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理;强制机制能保证社会管理的有效执行。因此,地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点,统筹兼顾,逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。
(五)以社会政策来夯实社会管理创新基础。
现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的一项核心制度,也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。社会政策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的策略。作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素,社会政策就是要针对社会变迁过程中有显着影响的社会问题,通过策略性的行动实现既定的价值观,从而建立社会团结的基础。社会政策通过一系列行动者(政府、社会组织、社区及民众等)、资源(物质、经费及人力等)、技术与信息等构成的有机体系,在微观(个人与家庭)与宏观(社区、组织与社会)两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标[5]。
地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。针对社会问题与目标群体,地方政府应着力倡导“发展型社会政策”。
因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性,但发展型社会政策却认为,福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性,应该通过各种方式来调动政策受益对象或政策参与者的就业积极性。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性,它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转向制度性的和发展性的服务取向。作为一种专业的社会管理方式,社会工作与社会服务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题,而是要通过专业方法帮助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧,并满足与受助者物质需求相关的情感及社会需求。总之,社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置,是保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。
(六)以培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。
和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会,是一个人与自然、人与人以及人与社会和谐的社会。建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事,它涉及全体社会成员,是全体社会成员的责任,需要全体社会成员的共同努力。因此,倡导“公共精神”将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。现代公共精神源于社会公共领域的道德和理想。公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的胸怀,而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性,更是以一定形式的行为为媒介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。
和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理念的行为准则与规范的主观认可,并体现于客观行动上的遵守与执行,是力求在具有社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间,彰显民众与组织所应持有的权利和义务,也是对公平的承诺,对宽容的尊重,对正义的信仰。我国地方政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神:一是进一步弘扬政府公共精神。政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注,政府角色的重新定位以及服务认同角色意识,超越个人视野对公共行政过程的深刻理解,在公共事务活动中的积极参与以及对公共规范的维护。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导,密切关注并回应民众需求,具有强烈的责任感,扩大民主参与的渠道,形成民主参与机制。二是增强民众的公共精神。公共精神也是存在于公民社会之中的一种关心公共事物,并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构,以营造适于生存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。公共精神更是指在公共善治的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范,体现为社会交往中在自尊的基础上赢得他尊,以互惠作为根本的交往准则,在不断的博弈中积累彼此的信任资本,并遵循于最基本的公共道德基础。
引导和鼓励民众参与公共生活,通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提供一种解决的话语机制,使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自我权利的赋予,也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等,让他们既感觉不到特权等级又意识到走法律程序的正当性,既意识到个体利益的尊贵又感受到公共利益的重要性,既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。构筑主流公共文化价值观,以利益为基本动力,以权利为基本支撑,以新伦理精神为软驱,以创新精神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辞,它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容和底层修辞。在城市底层话语视野里,培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英话语与底层话语的积极对接,完成政治话语与生活话语的有效“缝合”,也就是要将抽象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方式,使其进入民众的日常生活领域,成为民众日常生活的一部分,进而在日常生活领域完成对公共精神内涵的识别与认同[6]。这就要求地方政府在既有的社会情境与制度环境中,以决策精英和普通民众这两种基本角色来重构政治社会公共领域,塑造公民共同体。变维稳思维为创稳思维,从制度的配套和程序的可行两个层面推进公民资格权利结构的完善,使公民权利内容与保护落到实处;推进民众有序政治参与的制度精细化;鼓励民众积极参与公共事务的开放制度和精英心态紧密联系在一起;形成信息充分交流的社会公共领域并以显着的互惠和利益妥协增进社会合作,存量社会资本,涵养丰厚的公共精神;探索国家-民众之间协商合作的模式,使利益相关的民众或关心公共事务的民众参与到真实的协商程序中;通过社会组织、社区以及网络来设置公共议题,使民众在对相关公共事务的探讨中辨清个体利益与公共利益的边界及其关系的处理。
论文摘要 治安承包制度在我国发展已有十余年,具体表现为多种不同的发展模式。在当代城镇化发展的新背景下,如何将这项制度更好地适应城镇化发展的新特点,更好地规范化引导治安承包制度的发展已经成为一项亟需解决的社会治安问题。本文通过一系列实证调研与研究,从理论上和实践上具体分析了治安承包在城镇化发展过程中应该发挥的治安保障作用以及最优的发展方式,从而使其更好地适应我国治安形势的发展需要。
论文关键词 治安承包 城镇化 社会管理创新
一、治安承包的概念及特征
(一)治安承包的概念
治安承包,是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织,承包人组织人员开展巡防工作等,相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行的社会化安全管理新模式。豍
(二)治安承包的特征
1.引入市场竞争机制和绩效评估,提高治安管理效力
治安承包最早出现时,是由个人对村镇的治安进行承包。由于人力资源和相关配置的限制,面对日益增长的破坏治安案件,传统的治安承包体制逐渐显现出弊病。随着市场经济的快速发展,以保安公司为例的创新型治安管理方法通过引入市场竞争机制,成为了公共权力私营化的典型。市场竞争之下,小范围内的治安管理具有灵活性和可调节性,而更多的经济利益和社会名誉也在驱使各承包单位和组织着扩大承包范围和承包项目内容,有效地推动了行业发展和治安管理效力。
2.引入社会力量,减轻政府压力
现有的治安管理单位多是在政府号召下主动参与承包竞争,在工作过程中以治安承包保险金制度为起点,启动县乡村三级或其他形式的多级联动制度,保障充足的资金来源后积极引入相关的高科技监控仪器和必要的安全配置。“取之于民、用之于民”,将部分资金使用情况予以公开。治安承包制度在弥补警力不足的同时,也成功地为政府的财政支出减压。
3.多元化管理,提高公众参与度
治安承包制度的建立和完善过程成功吸收了广大群众力量,在“政府倡导、企业参与、市场运作”工作模式的基础上,有关行业的职业岗位化、绩效化工资又在不断地增加该行业吸引力,促使多元化管理模式不断发展。此外,在队伍建设上,农村的治安承包人员多以本地居民为主,对地区的治安形势较为了解,助于治安防控在村民间的有效落实。
二、城镇化过程中发展治安承包的必要性与适用性
(一)缓解城镇化进程中社会治安形势的迫切需要
改革开放促使大量农村剩余劳动力外流,青壮年常年在外使得农村内部的年龄层分布和性别结构失衡,村民生活安全系数下降。而老人、妇女以及儿童法制意识薄弱,可防性案件数量陡增。由于警力资源有限,农村基层组织所承担的责任增大,但由于近年来机构内部屡现腐败,其治安管理作用弱化甚至机构本身形同虚设。
(二)社会治安管理创新的需要
建设中国特色社会主义社会管理体系,是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。在此形势下,各地纷纷推广警力队伍的素质教育和体制改革以缓解日益严峻的治安形势。但是,公权力内部改革往往存在着“新壶装旧酒”、上下级包庇等不良风气,改革效果不如人意。相比较而言,部分地区引入市场机制、建立兼备灵活性和区域性保安公司进行治安管理承包不仅节省了大量财政支出,还获得了良好的治安效果和社会评价。
(三)公共服务市场化发展的需要
公共服务的根本目的在于利用市场的灵活性和先进性提高工作绩效,节约使用在某些领域不必要或者低效能的公权力。推广治安管理承包不仅可以解决公权力机关无法遍及的农村治安防控问题,还可以帮助节约警力资源,初现雏形的市场竞争机制和绩效机制以及发展较为长久的保安公司形式为治安承包管理展现了一个正确的发展趋向。
(四)治安承包针对城镇化发展的适用性
城镇化过程中存在着一个显着问题,即社会保障福利的明显倾斜,农民的卫生、社保、安全等福利难以得到保障造成了不健康的社会心理和舆论导向,不利于城镇化的顺利发展。建立完整的治安承包制度,充实社会治安保险制度,既可以拓宽资金来源以提高工作质量和效率,又可以使得老百姓“买个安心”。
三、城镇化过程中规范化治安承包的具体措施
(一)完善城镇化发展发包机制
1.以村委会为发包主体
“治安承包”发包方可能是公安机关、村>！物业管理公司等。其中公安机关代表国家行使治安管理权;村民委员会行使自治权;物业管理公司行使业主授予的权利。正如上文所言,公安机关、乡
综治办作为发包方的实践则引起广泛的争议,而争议的焦点在于其法律依据上,在此就不再赘述。基于此种现状,我们认为在相关法律不完善,认识不统一的情况下,公安机关不适宜作发包方。而村委会作为村民自治组织,根据宪法和村民委员会组织法,享有自治权,村级社会治安理应是自治权的一部分,村委会作为发包方不存在权利来源及对外委托的合法性问题。
2.明确承包事项
对于承包事项,目前的混乱在于治安管理事务的发包问题。如山东省寿光市圣城街道西关村承包事项为区域内的治安管理、安全防范、人口管理、协助调查案件、调处本村内部纠纷等,承包范围明显包括了不属于自己职责的治安管理事务,这种做法明显与现行法律规定不符。因此,在发包过程中,还要明确承包人的承包事项。以基层自治组织为发包主体,则承包事项应仅限于治安防范事务,而对于具有强制性的治安管理事务如搜查等行政强制措施、对违反治安管理行为人的处罚等,则应专属于公安机关,无论发包主体为谁,均不得发包。
(二)完善城镇化发展承包机制
1.以保安公司作为承包方
就个人作为承包方而言,存在诸多不足:首先,个人专业素养较差。众所周知,巡逻、调解等工作有较强的专业性,若想胜任,基本的法律知识及业务能力必不可少。个人很难获得这样的培训机会,若由政府或公安机关组织培训,又会增加额外的成本。其次,个人经济实力较弱,抗风险能力差。当履行违约责任时,可能会出现赔偿能力不足的问题。总之,对发包方而言,个人承包方并不是最经济、理想的选择。就机构承包方来讲,物业管理公司作为治安承包方的情况比较少。因为安保服务只是物业管理公司的服务内容之一,并非主业,且安保服务一般与其他服务同时提供。只有在经济发达的农村地区,乡村社区享有物业服务时,这一承包方式才能实现。显然我国绝大部分农村地区是不具备此条件的。总之,其他承包方具有先天的不足与劣势,而这些正是保安服务公司优势所在。
2.保安公司作为承包方的实践借鉴
通过对公开资料的收集与梳理,可以发现,保安服务公司参与“治安承包”大体有这么几种模式:(1)温州瓯海模式:由娄桥街道三个村委会出资并与保安公司签订“治安承包协议”,根据协议,若保安公司表现较好,可以拿到全额承包费并有额外奖金;若没有完成协议规定,则从承包费中扣去相应款项。治安承包的绩效考核由派出所负责。巡防队员每抓到一名违法犯罪分子会受到派出所相应奖励。(2)湖南邵东模式:邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式,将城区夜间治安巡逻任务承包给邵东保安公司,每月支付承包费用75000元。协议规定,双方签订协议期间,城区夜间可防性刑事案件(“两抢一盗”)发案数与上月相比,每下降一个百分点,奖励100元,每上升一个百分点,扣除承包费100元。(3)河南内黄模式:河南内黄县保安公司与郑州某公司联合运营一套联网报警监控平台。商户交纳部分资金后,保安公司便在其门店内安装相应的报警装置,一旦有警情,联网报警监控平台就会提示,保安巡逻队员便立即出动,从而能够保证在较短时间内控制住犯罪分子。并且保安公司会免费送商户一份治安保单。
3.明确承包责任
事实上,治安承包制度只能从威慑和防范的角度来尽可能的降低犯罪发案数量和发生率,并不能从根本上消除安全隐患,所以我们必须认识到治安承包制度的实施并非意味着绝对安全,更非有人能为此承担绝对责任。因此笔者建议,承包方应当对发包方直接负责。而保安公司作为承包方,虽有经济实力对人身财产安全进行保障并对损失进行赔偿,但从法理和治安承包发展的长远角度考虑,承包方不应负有赔偿责任。
4.细划承包区域
为了避免因政府与承包方管理区域划分不清晰而导致的“一地多管”和“管理盲区”现象,需要当地政府与承包方共同协商,防止政府与承包人所协商的管辖区域出现承包地区与相邻地区的管辖范围或者部分地区无人管辖的尴尬现象出现。
(三)推广治安承包的创新措施
1.公安机关主导统筹协调
保安公司通过“治安承包”的方式参与农村治安治理并非解决农村治安问题的灵丹妙药,不能代替其他社会力量,更不可能替代公安机关的地位。在农村治安防控主体结构中,公安机关依然应积极发挥主导作用,而不是缺位做所谓“甩手掌柜”。具体而言,农村公安机关在推广保安服务时,应发挥以下作用:其一,积极指导村委会的发包行为。驻村民警应根据每村的治安情况,指导村委会分析其治安需求并转换成对保安公司的要求。其二,帮助村委会对保安服务公司进行绩效考核。其三,建立与保安公司合作机制。积极引导驻村民警、治安员、驻村保安员、巡逻队等在巡逻、调解、信息收集等具体事项上开展合作,以形成治安防控合力。需要强调的是,公安机关既不能缺位,比如利用保安巡逻替代公安巡逻;更不能越位,如利用公安机关权威对村委会选择、考核保安服务公司施加不正当影响等。丰
2.发挥当地党员干部作用
不能否认的是,尽管我国农村发生了巨大变化,但其熟人社会的特征未有根本性改变。比如在农村中,许多纠纷可以通过有威望的族长或一些农村老党员、退休干部调解解决。这或许是“治安承包”的承包人多为村民私人的重要原因之一。保安服务公司在农村地区推广保安服务时,在符合《条例》有关保安员规定的前提下,尽可能将老党员、退休干部发展成驻村的治安顾问。
3.积极引入农村治安保险
农村治安保险,是在党委、政府统一领导下,由综治办组织协调,由保险公司具体组织实施,贯彻合法自愿的原则,以村为单位,以村委会为主体,以契约化管理为手段,约定治安联防和保险责任,形成以治安承包为基础,以出险理赔为补充的群防群治工作新机制。
加强社会管理创新，是中央政法委提出“三项重点工作”中的一项重要任务。公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，具有引导和规范民事法律行为、证明和确认权利义务关系、保全和增强证据法律效力的重要功能。充分发挥公证职能作用，对于推进社会管理创新具有重要意义。
一、公证工作的主要职能作用
公证制度在促进改革开放，保障经济建设顺利进行，保护国家利益和公民、法人的合法权益，维护社会稳定等方面，发挥着不可替代的积极作用。主要表现在：
（一）维护正常的民事、经济流转秩序，引导公民、法人依法进行经济、民事活动。公证机构是参与社会民事、经济活动，为公民、法人提供法律服务和法律保障的服务机构。公证机构通过公证活动，帮助、指导公民、法人依法设立、变更法律行为，平衡当事人之间的关系，剔除纠纷隐患和不真实、不合法的因素，制止违法行为，促进法律行为的履行。
（二）预防功能。公证是预防性司法证明制度，具有防微杜渐、完善法律行为、预防纠纷、减少诉讼、促进经济稳定和社会安定团结的作用，是社会主义法制的第一道防线。
（三）保障功能。公证机构是国家司法证明机构，公证活动有利于保证国家法律正确实施，制止不法行为，帮助公民、法人解决经济、民事活动中遇到的法律问题，教育公民遵守国家法律，以保护国家利益和公民、法人的合法权益。
（四）公证是经济交往和国际交往的重要媒介。公证书具有真实、合法的特点，不受人员、语言、地域、行政隶属关系等左右，是国际通行的可靠的法律文书，是增进民事主体之间相互了解，消除障碍、隔阂，建立相互信任关系的重要工具。
二、公证参与社会管理创新工作的积极作用
（一）积极参与社会矛盾化解，维护社会和谐稳定。深入推进社会矛盾化解是“三项重点工作”的首要任务，积极组织引导公证参与社会矛盾化解，是充分发挥公证参与社会管理创新工作职能作用的前提。近年来，大关县社会矛盾纠纷呈现出五大基本类型。一是婚姻家庭邻里纠纷。作为农村的主要矛盾纠纷，主要产生在家庭生活、邻里生产生活中，存在一定的突发性，难以及时处置，极易导致不良后果。二是土地承包纠纷。这类纠纷是当前的社会热点、难点问题。因近年来小城镇建设、“村村通”道路工程、招商引资项目建设等重点工程建设，特别是拆迁、征地补偿、工程承建等问题产生。三是交通事故纠纷。随着各类车辆社会拥有量急剧增多，交通事故频发，特别是农村道路交通事故及纠纷日益增加。四是经济债务纠纷、劳资纠纷。这类纠纷近年来总量在不断上升，主要因年终劳务工资发放、民间债务偿还等问题引发。五是退伍军人安置纠纷。因部分退伍军人安置问题不落实，生活无来源，往往形成上访及群体性矛盾纠纷。这些社会矛盾纠纷日趋多样化、复杂化和群体化。公证处通过依法介入民商事法律行为，办理财产赠与、分割协议、亲属关系、婚姻状况、保全证据公证以及遗嘱等业务，服务民生。常年对全县应征入伍青年、退役士兵与复员退伍军人安置办公室签订的《城镇退役士兵安置协议》、《退役士兵自愿自谋职业协议》进行公证，为解决社会热点、难点问题提供高效的法律服务。同时，在办证工作中，针对特殊情况，公证处开通“绿色通道”，及时预防化解突发社会矛盾纠纷。自20__年以来，公证处每年约预防化解各类社会矛盾纠纷300余件，促进社会矛盾纠纷的有效解决。
（二）组织参与重大项目建设，为经济建设保驾护航。公证为重大项目建设提供法律服务，是公证参与社会管理创新的一项重要内容。公证处紧紧围绕党委政府中心工作，进一步发挥公证的服务、沟通、证明、监督作用，为县中小学校舍安全项目标的达1.06亿元的75个工程、廉租房标的达1.2亿元的9个工程项目招投标活动进行现场监督公证和合同公证，规范了建设市场秩序，为当地经济建设保驾护航。
（三）创新法律服务活动载体，推进平安大关建设。做好法律服务工作，是公证参与社会管理创新的重要手段。公证处以法制讲座和法律咨询为载体，推进公证法律服务“三进” (进社区、进乡村、进校园)活动。在全县范围内选定1至2个社区、乡村或校园建立公证服务联系点，签订公证服务协议，定期举办法制宣传讲座，编写法律宣传专栏，发放宣传资料。同时，公证处适时组织人员在各乡镇开展《中华人民共和国公证法》宣传活动，普及公证法律知识，现场解答法律咨询，积极引导广大群众自觉运用公证手段，预防社会矛盾纠纷，促进基层社会和谐稳定，推进平安大关建设。
三、加强公证参与社会管理创新工作的建议
（一）提高公证参与社会管理创新工作重要性的认识。加强公证参与社会管理创新，是公证维护社会稳定的迫切需要，也是加强公证队伍建设和提升公证队伍形象的有效途径。必须充分认识公证参与社会管理创新工作的重大意义，按照中央、省、市加强社会管理创新的部署和要求，进一步增强做好社会管理创新工作的责任感和紧迫感，充分发挥公证工作职能，不断提高公证服务质量和水平，切实做好社会管理创新工作。
（二）建立完善公证参与社会管理创新工作机制。公证机构应从维护社会稳定的大局出发，把公证参与社会管理创新作为公证工作的一项重要工作抓紧抓好抓落实。不断建立完善公证参与社会管理创新的工作机制，明确工作范围、程序、方式，确保 公证参与社会管理创新工作取得实效。根据公证参与社会管理创新工作的需求，协调相关机构，为公证参与社会管理创新提供良好环境。
（三）扩大公证参与社会管理创新工作的覆盖面。围绕构建和谐社会和改善民生的工作要求，结合公证业务涉及的社会管理领域，积极开展企业改制、征地拆迁、移民安置、工程建设项目引资、土地承包、农村山林权属争议等方面的社会矛盾化解工作，积极为社会管理创新提供优质高效的公证法律服务，促进社会管理依法有序进行。
公证工作要紧紧围绕促进社会协调发展，建设创新型国家的总体规划，牢牢把握公证工作正确导向，从广度和深度两个方面依法拓展公证业务领域，按照“发挥传统、坚定信念、执政为民”的要求，内强素质、外塑形象,不断加强公证自身建设,强化公证全面发展,进一步激发公证参与社会管理创新工作的活力,确保公证职能优势在社会管理创新中得到彰显和发挥。（编辑：琛哥）
摘要实名制是社会管理创新的一个缩影,对推行实名制过程中遇到的问题进行理性分析,对完善实名制的经验进行科学的总结,提出完善实名制应当遵循的法治化原则、科学化原则、人本化原则、集约化原则,为社会管理创新提供样本和参考。
关键词实名制社会管理创新基本原则
一、实名制及推行过程中所遇到的问题
实名制是要求人们在从事某些民事活动之前出示相应的身份资料证明真实身份并可能加以一定的限制的活动。近年来,实名制的广泛推行取得了比较良好的社会效果,如储蓄实名制、网吧上网实名制、以及最为人所知的火车票实名制。其关键在于准入限制和数量限制两个方面,有效遏制个人自由的滥用,维护了社会公共利益,保障了社会秩序,得到了社会各界的充分肯定。但是实名制作为新生事物也存在不尽完善的地方,在推行过程中也遇到了一些障碍和挫折,受到了种种质疑。主要有以下几个方面:
(一)法律依据问题
推行实名制实质在于对个人行为进行准入或数量以及其他方面的限制以维护公共利益,有实质上的正当性,这点是毫无疑问。但是仅以此为理由而实行实名制恐怕还不能取得广泛的认同和信服,还得有法律上的依据。《中华人民共和国居民身份证法》第十四条规定:“有下列情形之一的,公民应当出示居民身份证证明身份:(一)常住户口登记项目变更;(二)兵役登记;(三)婚姻登记、收养登记;(四)申请办理出境手续;(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。”
由此可知,按照居民身份证法的规定,要实行实名制须有法律或行政法规作出规定,现实生活中一些活动实行实名制并没有法律和行政法规的依据,因此,其合法性受到质疑,也影响居民身份证法和社会主义法治的权威。
(二)成本效益问题
一些领域的要求实行实名制往往实行的效果并不好,实行不彻底,或实行过程中就遇到很多障碍,到最后不得已不了了之。往往是因为实行的成本太高,消耗太多的人力和物力、财力,而所取得的社会和经济效益却十分有限,如火车票实名制实施过程中曾因为设备、设施、人力等原因使得检票时间太长,造成旅客滞留,从而仅实施数天便夭折,手机实名制也曾因为办卡耗时太久导致效率低下而受到电信部门、运营商、消费者的抵制,实际效果大打折扣。
(三)适用范围问题
实践中,实名制存在适用不当的问题。主要是适用的泛化,例如在菜刀、医疗、购买避孕套等方面都要求实行实名制,或许其都有实行的良好初衷,但是这些方面实行实名制能达到什么目的,取得什么样的效果就值得怀疑和商榷。其实质是实名制的依赖和对实名制功能认识不足。
(四)个人信息安全问题
实名制推行过程中的一大障碍就是对个人信息泄露的担忧。身份证号码与其他信息组合在一起,便构成了一个人的隐私,公民有权对其保密,,也有权要求接触这些信息的人进行保密。每一位公民除非自愿,否则他人就不应当将其相关信息泄露,使其受到不当的干扰。实名制的推行,很可能会对公民的隐私权带来不利影响。因此,实名制的推行,遭遇到的另一个问题便是如何保证不侵扰公民的隐私权,确保公民的个人信息安全。①
二、完善实名制应当遵循的原则
对于实名制推行过程中碰到的问题和障碍,使实名制制度实施不彻底或者半途而废,并不能说明实名制本身是不可行的。任何一种事物不可能出生时就尽善尽美,实名制也一样。它同样有一个不断发展和完善的过程,逐渐与社会生活、人民期待相适应,与主导体制相融洽。对于实名制推行过程中碰到的问题和障碍,实践中也在不断解决和克服。对于推行实名制应当遵循以下几个原则,予以完善:
(一)法治化原则
实名制具有其正当性和合理性,这点毫无疑问。但是,目前很多方面的实名制并没有形式上的合法性,与法律规范相冲突。实名制是社会管理创新的具体举措,创新往往就意味着改革。改革的关键就是给予实践中合理的做法以法律地位,使其与当今的主导体制相融洽。②一是要做到有法律依据,及时制定完善法律法规,使实名制有法可依。二是要对实行范围和时间、程序有详细的规定,合理分配各方权利义务,详细规定各方权利、责任和义务。三是要完善监管制度,严防个人信息泄密,确保个人信息安全。
(二)科学化原则
一是决策前进行充分的调研和论证,广泛吸纳民意,决策科学化,做好论证,二是把握好目的和手段的关系,实名制只是一种手段,并不是目的,切忌为了实名制而实名制。三是对功能有正确的认识实名制只是一种管理手段,其功能有限,很多问题不能从根本上解决,如诚信问题,道德失范问题,信仰缺失问题,供求关系问题。不迷信实名制,不因此而怠于管理。
(三)人本化原则
实行实名制要以人为本,要体现为关心人,解决现实问题。一是要体现为对社会活力的促进而不是限制,在实施过程中要尽可能减少对人们正常活动的限制,二是用实名制尽可能为人们提供便利,以实名制保护人们合法权益。比如实名制火车票让车票遗失补票成为可能。
(四)集约化原则
在 实名制推广过程中曾经效果一般,其一方面的原因在于耗费的成本高,如火车票实名制和手机实名制。因此在推行实名制过程中要结合科技手段的运用,如今二代证的普及以及网络技术的发展,使得最大限度减少成本增加效益。要考虑的不仅仅是管理部门的便利,而是整体的社会效益,同时要考虑有没有更好的替代性措施。
三、推行实名制对社会管理创新的意义
实名制是社会管理的具体运行机制和手段,推行实名制是社会管理手段创新的具体表现。社会管理始终存在于社会当中,只要有人类社会存在就需要有社会管理。社会形态、社会结构、成员素质与诉求的不同,相应的管理手段和措施、模式也不尽相同。社会管理创新自2007年出现在十七大报告当中,2009年中央政法委在全国政法工作会议上又把推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法为三项重点工作。最近十一届人大五次会议政府工作报告也提出推进依法行政和社会管理创新。
社会管理创新是社会发展的内在要求,也一直存在于社会发展过程当中。实名制就是这么一种具体的社会管理手段创新,在社会管理创新作为重点工作被官方确认之前就已经存在,是社会管理创新的具体实践也是社会管理创新的一个缩影。科学的基础就是经验主义,要从经验出发,③人们在进行活动的时候总期望寻求经验做参考和借鉴。对实名制过程中所遇到的问题进行理性的分析,对推行实名制的经验进行科学的经验总结,可以为政府和其他社会管理主体进行社会管理创新推出新的管理手段提供样本。完善实名制应当坚持的科学化、法治化、人本化、集约化原则值得其他社会管理创新手段推出前参考。
论文摘要 推进社会管理创新，是构建社会主义和谐社会的重要任务，是加强和改进社会管理的必然要求。本文从分析社会管理创新的现状入手，明确检察机关作为推进社会管理创新的角色定位，指出了基层检察院应当遵循的原则，进而提出基层检察院推进社会管理创新的四项措施，以期对基层检察院有效地推进社会管理创新，构建和谐社会有所裨益。
（三）坚持以人为本
检察机关牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。??在推进社会管理创新中，应当牢牢把握以人为本、服务群众的核心理念，努力使各项创新举措满足群众需求、符合群众愿望，维护群众权益，使社会管理创新工作成为检察机关在新形势下关注和服务群众、提高群众满意度的新途径。
（四）坚持有限参与
检察机关在参与社会管理创新中必须坚持有所为，有所不为，坚决杜绝为了求新、求快、求亮点而擅自突破法定界限，更不能代替其他部门行使职能，越俎代庖。采取的方法手段既要考虑可行性、创新性，也要考虑合法性，决不能突破现有的法律框架乱作为。
（五）坚持长效原则
检察机关在进行社会管理创新中，应当拥有大局意识和长远规划，注重推进社会管理创新与服务国家经济社会发展大局相结合，与推进检察改革和自身建设等长远发展思路有机结合，创新符合本地区实际的社会管理新模式，建立长效机制，真正实现社会管理创新的实效性。
四、基层检察机关参与社会管理创新的路径选择
（一）坚持党的领导，主动服务大局
一是立足中心工作大局。充分发挥检察职能，努力营造诚信有序的市场环境、公平正义的法治环境、和谐稳定的社会环境、廉洁高效的政务环境，推动当地经济社会的科学发展。二是立足社会稳定大局。将解决社会纠纷、化解社会矛盾作为维护社会和谐稳定的治本之策。通过依法履行检察机关打击职责，贯彻宽严相济刑事政策，通过积极参与构建大调解格局等体系，完善社会矛盾化解机制，全力维护社会稳定。
论文摘要 检察机关立足自身职能，积极参与社会管理创新，是自身职责所在，亦是党领导下能动司法的基本要求。检察机关的此项工作不是新的职能创设，而是一种发现，在原有的职能中发现参与社会管理创新的职能内容，或是根据原有的职能进行合乎正义的延伸，以实现检察机关服务社会管理的功能目的。
论文关键词 检察机关 社会管理 工作机制 内部管理
2007年党的十七大报告指出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理开始被纳入党和政府进行社会治理的体系性框架当中。2009年底全国政法工作电视电话会议提出推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，社会管理创新成为司法机关参与社会建设的重要途径。2010年2月，最高人民检察院制定了《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》（下文简称《实施意见》），为检察机关参与社会管理创新指明了内容和方向。检察机关作为社会公平正义的“守夜人”，立足自身职能，积极参与社会管理创新，是自身职责所在亦是党领导下能动司法的基本要求。检察机关参与社会管理创新，需要观念上明确社会管理创新的功能目的，挖掘检察职能中参与社会管理创新的内容范围和实现途径，加强检察机关自身工作机制和内部管理机制创新，全面推进参与社会管理创新工作。
一、检察机关参与社会管理创新的功能目的
当前，就检察机关是否参与社会管理创新，基层检察人员存在观念上的偏见：检察机关作为司法机关，司法被动性、独立性属性，检察工作的要求只需依据诉讼法律规定，在诉讼进程如侦查监督、审查起诉、刑事抗诉、民行检察监督、刑事执行等程序中，履行法定职责便可，检察工作内容并未要求检察人员参与社会管理，或就社会管理中存在的问题提出检察意见。即便检察人员向政府机关、企事业单位提出检察建议或检察函，这也是一种自主选择行为并非义务职责。这种程序被动主义观念的存在，笔者认为除了刑事司法固有属性原因之外，主要是缘于检察人员对参与社会管理创新功能目的的认识不够明确，对自身职能定位发生曲解导致。
若要明确检察机关参与社会管理创新的功能目的，需要明确社会管理及社会管理创新的相关概念。社会管理主要是政治和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理是社会建设的重要内容。 参与社会管理的主体不局限于政府组织，他是社会、经济、政治运行中的所有团体性组织包括司法机关和权力机关。
社会管理创新是在现有社会管理的条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，对现行社会管理理念、方法和机制进行改造、改进、改革，构建新的社会管理机制和制度，健全社会管理体系，实现社会管理目标及一系列活动的过程。 社会管理创新是社会管理中为了更好的实现社会、经济、法律效益，对原本落后的管理方法进行改进的过程，对检察机关而言，是其在履行检察职能的过程中，发现刑事犯罪背后存在的社会管理漏洞以及刑法实现过程中的就刑罚处置方式进行合乎法律法规、社情民意的创新改革。
检察机关参与社会管理创新的目的：检察机关在检察权实行过程中，为了满足社会成员的各种正当合法利益诉求，运用法定手段，主动参与或建议有权机关对各项社会制度进行合理有序安排，来实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步。如果需要给检察机关参与社会管理的目的功能再设置普遍适用的标准，即是检察机关在履行追诉犯罪或法律监督检察职能要求，处理具体个案中，要注重个案法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。
二、检察机关参与社会管理创新的范围内容
检察机关参与社会管理创新范围内容，具体体现在宪法和法律赋予的检察职能之中，在未提出“检察机关参与社会管理创新”内容之前，检察机关早已在自身职能履行中触及了相关的内容范围，因此，对于检察机关的此项工作不是新的职能创设，而是一种发现，在原有的职能中发现参与社会管理创新的职能内容，或是根据原有的职能进行合乎正义的延伸，以实现检察机关服务社会管理的功能目的。
最高检《实施意见》关于社会管理创新内容如下：（1）参加社区矫正工作。（2）监督监管场所依法、文明、科学管理。（3）协助做好特殊人群的服务管理。（4）积极参加社会治安重点地区综合治理；（5）积极参与网络虚拟社会的建设管理。（6）加强检察网络建设和检察宣传工作。
最高检对检察机关参与社会管理创新的范围内容采取的是列举式的方法，这种列举式的不足之处在于无法随着经济社会环境变迁，或社会管理重心的转移，检察机关参与的方向不能灵活改变，创新工作变成了保守制度。例如时下的食品安全问题，新刑法修正案将食品安全犯罪进行修订后，检察机关参与该领域深度和广度得到了极大拓展，而实施意见内容却并未就该内容给司法人员提供指引。因此，笔者认为有必要对检察机关参与社会管理创新给予能动性的概括性，使该内容实现稳定性、变动性的统一。这其中变动性是司法能动的体现，即司法应当具备服务公民、社会、国家各种利益的功能，主动参与到社会活动当中，概言之即为：其他检察机关在职能履行中，为维护公民、社会、国家利益而对原有社会管理方式进行合法、合理、高效的改进或建议。
三、检察机关参与社会管理创新的实现途径
当我们已了然检察机关参与社会管理创新的范围内容，那又该通过怎样的方式途径完成从内容到现实的转变，笔者认为需要从检察工作机制和检察机关内部管理两方面来完成。
检察机关参与社会管理创新就其本质而言是检察工作与社会管理衔接的一种机制创新。参与社会管理创新的检察工作机制具有如下特征：首先，检察工作机制是一种能动性的工作机制。检察工作因为工作对象、社会形势，不同时空条件的变化，为实现“三个效果有机统一”，检察机关对自身工作做出符合时代特征的调整。例如经济建设发展时期，检察工作围绕的中心是经济建设全局，但当经济发展到一定阶段，社会民生保障可能代替成为检察工作服务的重心。其次，参与社会管理工作创新的检察机关工作机制受制于刑事立法或诉讼立法的制约。换言之，受制于法定检察职能的约束。再次，检察工作创新机制在一定期限内是一种具有相对稳定性的制度安排。例如被害人救助制度、刑事和解制度、暂缓起诉制度等，这些检察工作机制都可能是一项长期的检察工作运行制度。结合检察工作机制如上特征，笔者对现有检察机关参与社会管理创新的机制例举如下（该机制系为检察机关参与社会管理创新范围内容的制度化落实）：（1）服务大局机制。检察机关参与社会管理创新具有阶段性的特征，随着国家社会经济环境的变化，检察机关工作机制的重心也要随之发生变化；（2）突出检察职能机制。职务犯罪“侦防一体化”改革，促进执法办案效果的最优化；外来人员同城待遇和未成年人犯罪特殊保护机制，深化刑法适用的公正性；建立“检调对接”机制，依托社会“大调解”机制推进社会矛盾的化解等；（3）完善社区矫正型对象监外执行社会管理机制。例如检察量刑建议改革扩大社区矫正型适用范围；推动完善交付执行机制；完善矫正环节检察内容和操作程序机制；（4）参与社会治安综合治理机制。
检察工作机制有效运行离不开检察机关内部管理方式的改革和创新，内部管理创新是检察机关推进社会管理创新的保障。检察机关应通过整合内部资源，优化职权和资源配置，统筹形成合力，增强推进社会管理创新的有效性和高效性。 具体要求如下：一要加强检察官职业化建设。强化检察官知识技能的教育培训，提升检察官的独立地位，增强检察官保障机制，增强检察官的责任伦理，这些均有利于提高检察官参与社会管理积极性和主动性。二要优化科室职能配置，因为社会管理创新的综合性特点，需要多个科室配合和协作，实现社会管理创新的目的。例如预防推进社会管理创新工作中，一般由检察院预防部门牵头，检察院各相关部门参与，这就需要将职务犯罪预防工作与查办工作相结合，统筹部署以对执法办案中发现的社会管理方面存在的漏洞和不足，及时建议督促有关单位整改和完善。三要大力推进信息化建设。依托信息化建立快速、高效的管理方式和运行模式，进一步提高检察机关推进社会管理创新的工作效能。四要延伸检察职能，使检察工作向社区、企业、农村和校园及社会各界延伸，扩展检察服务的范围。
