时间：2022-07-26 11:23:37
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摘要:随着我国新农村建设步伐的加快,新农村建设档案管理工作亟需加强和完善。这就要求乡镇档案部门要充分发挥其在新农村建设档案工作中的重要作用,包括四个方面:一是监督和指导职责,二是组织协调作用,三是其具有的软硬件优势;四是其在综合开发利用档案方面的优越条件。
关键词:乡镇档案部门新农村建设
目前农村工作的重点是大力建设社会主义新农村,这也是构建和谐社会的需要。《档案法》明确规定了乡镇政府对基层村民自治组织档案工作具有监督指导的职责,从法律上明确了其主体地位。为此,乡镇政府在新农村建设中有责任、有义务帮助各行政村建立健全新农村建设档案,实现档案为新农村建设服务的目标。
一、乡镇档案部门具有监督和指导新农村建设档案工作的职责
乡镇政府是我国最基层的政权组织。《档案法》规定:“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导”,明确规定了乡镇档案机构在农村档案工作中的领导和管理地位。如今我国新农村建设正在如火如荼地开展,围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,为农民在生产、生活及自治管理中建立和提供档案服务,不仅是保护农民利益的要求和提升农民素质的手段,也是构建法制社会、文明社会、和谐社会的需要。加强和完善乡镇档案管理工作是历史的必然,是做好新农村建设档案管理工作的关键。那么,乡镇政府如何履行职责,最大限度发挥其主导作用呢?
第一,完善档案管理机制,明确责任。要实行“双纳入”制度,即将档案工作小组纳入新农村建设领导小组,将档案工作纳入镇(乡)新农村建设领导小组办公室职责范围,以统领本乡镇的新农村建设档案管理工作;将新农村建设档案工作纳入机关档案工作小组职责范围,实行主管领导负责制,全面负责新农村建设档案工作的组织与协调工作;乡镇机关档案员要履行其监督指导职责,尤其要加强对与新农村建设相关的业务科室的监督,确保各类业务档案齐全完整。
第二,健全工作制度,坚持按制度办事。对档案的收集、立卷、归档、整理、保管、鉴定、销毁、利用以及移交等工作,都要制订规章制度并坚持执行,做到工作有章可循;对不易操作的规章制度要进行修订和完善,以保证档案工作的制度化和规范化。
第三,定期培训村级档案人员。定期对村级专(兼)职档案员进行档案业务知识培训,或通过以会代训形式进行指导,使他们了解新农村建设进程和档案工作发展动态,掌握必要的专业业务知识和技能,增强做好工作的信心和责任感。
第四,对乡镇档案工作进行有效的监督、指导和管理。有针对性的业务监督和工作指导,加上乡镇档案人员的自身努力,可以使一个乡镇的档案工作得到快速提高。监督、指导可以通过培训形式,也可以通过上门方式。平谷区马昌营镇将村级档案工作纳入包村干部职责范围,通过对包村干部进行档案业务知识培训,使他们在掌握了基本的档案管理知识后,再协助和督促所包村镇做好新农村档案的收集、整理、归档工作。另外,他们还将此项工作纳入年终“五个好”党支部的评比考核指标体系,建立了相应的奖惩制度。这样既检查了争创“五好支部”的工作情况,也促进了村级档案管理工作。该做法实行两年来,有效地解决了村级档案归档难、归档不齐全的现象,在规范农村政务和村级档案齐全完整方面收到了较好效果。
二、乡镇档案部门的组织协调是新农村建设文件材料齐全完整的保障
乡镇政府作为行政村的领导机关,是新农村建设的组织者和管理者,直接或间接负责新农村的组织、规划、设计、实施等工作,掌握着新农村建设中形成的大量文件材料。以平谷区为例,在2006年新农村建设中,全区42个部门共实施新农村建设项目69项,涉及产业培育、村庄布局、基础设施、环境整治、农民培训、社会事业、基层民主和政治建设等十个方面,其中90%以上是政府主导的项目,其余部分也是由政府组织协调的项目。因此,乡镇政府不仅是新农村建设文件材料的直接生成者,也是新农村建设文件材料上传下达的中转站,在确保新农村建设文件材料的收集工作上起着决定性的作用。
(一)发挥乡镇政府在新农村建设文件材料收集工作中的协调作用。新农村建设涉及农村工作的方方面面,涉及众多单位,且相互间存在诸多联系,要确保新农村建设档案的齐全与完整,必然需要乡镇政府以科学的发展观协调各部门间的档案工作。以镇罗营镇玻璃台村新民居建设为例,由于该村建设涉及的部门多,在建设项目全部完工后,村里保存的相关文件并不齐全,特别是规划审批的材料、可行性研究报告、项目评估报告、项目设计文件、工程管理文件、施工文件、竣工文件等,都保存在相关主管部门和施工单位手中,而且大部分材料由他们负责归档保存,致使村里没有完整的新农村建设档案,不利于今后的档案利用工作。为此,镇政府先后与10多个单位和个人进行协调,对与该村建设有关的重要文件进行收集或复制,共充实文件材料100余件,这才保证了新农村建设档案的齐全完整。
(二)对新农村建设文件材料的收集范围实行动态管理。根据本地区新农村建设的主要任务和工作重点,由乡镇档案工作领导小组制定相应的新农村建设文件材料收集办法和收集范围,并依据新农村建设进程和周期实行定时更新,保证文件材料收集方法的适用性和收集范围的全面系统性,为新农村建设档案管理工作提供指导。
三、乡镇档案部门在新农村建设档案管理工作中具有软硬件优势
新农村建设档案工作是一项系统工程,需要乡镇政府在财力、物力和人力方面给予大力支持,切实为新农村档案工作服务。
(一)建立现行文件阅览中心
作为档案利用服务工作的外延,开展现行文件阅览服务,可以让广大群众及时了解党和政府有关新农村建设的惠民方针政策和法律法规,密切党和政府与人民群众的血肉联系,便于人民群众的监督和参与,乡镇政府可以将“一站式”服务大厅作为服务平台,借助其人员和设备条件,有的放矢地开展现行文件利用服务工作。要从“三农”工作实际需要出发,理顺现行文件送交渠道,确保信息公开的时效性,以方便的利用形式为农民提供满意的服务。这种服务内容应包括各级政府印发的占地补偿、税费改革、土地承包、土地流转等与人民群众的生活密切相关的非涉密性文件,以及与种植、养殖有关的生产、经营、加工、销售等方面的科技信息。
(二)实行“村档镇管”
“村档镇管”,是指在不改变其档案所属权的前提下,将村级档案集中到所属镇(乡)档案室进行综合管理的方法。实施“村档镇管”,一方面可利用档案推动村级工作的规范化、法制化建设;另一方面,也能在镇村有效贯彻执行《档案法》及《北京市实施<档案法>办法》,做到依法治档。平谷区档案局在刘店镇和镇罗营镇分别进行“村档镇管”试点,利用乡镇联合档案室的软硬件管理条件优势,对7个村的档案进行了托管,有效避免了因管理条件落后带来的档案损失,提高了村级档案管理质量。在此基础上,又对马昌营镇提出了“村重要档案镇管”的管理思路,在每年六月份将归档完毕的重要档案移交镇档案室,并做好托管移交手续,托管内容包括“两册”(党支部手册、村务公开手册)、换届选举材料、村民代表大会材料、土地承包租赁合同以及其他“村务公开民主管理”的材料等。通过实践,“村档镇管”的档案管理形式在规范基层档案工作方面取得了较好效果,在村务工作衔接、约束村干部行为等方面也起到了一定作用,为新农村建设提供了和谐的发展环境。
四、乡镇档案部门在综合开发利用新农村建设档案方面条件优越
利用档案为新农村建设服务,是开展新农村建设档案工作的最终目的。乡镇档案室的室藏档案,加上“村档镇管”的村级档案,能够全面反映出该地区新农村建设发展的历史进程。做好新农村档案资源的开发利用工作,有利于新农村建设的可持续发展,有利于宣传推广新农村的建设成果,有利于提升新农村的文化内涵。
(一)开展多种形式的档案利用服务
通过协助和引导新农村开展档案的利用、编研、展览等多种方式的服务工作,充分发挥档案资源的价值。例如可以利用新农村的新旧村貌、民俗旅游、风土人情、文化成果、土特产品等声像档案,举办新农村建设图片展、民俗旅游档案展、新农村文化成果展等多种展览来真实地反映新农村建设成果,扩大档案工作知名度。黄松峪乡在为民俗旅游接待户建立家庭档案方面取得了显著成效。作为平谷区最早开展民俗旅游的乡,目前已有民俗旅游接待户109户,其中雕窝村是全区第一个民俗户建档村,全村45户居民有24户建立起了家庭档案,在此基础上,镇村档案机构深挖民俗村的文化内涵,将民间工艺、艺术文件材料、知名人士来访材料等充实到家庭档案中来,利用民俗旅游网进行广泛的宣传,吸引了更多的游客前来游览,提升了民俗旅游的文化品味,实现了“旅游富民”的目的。
(二)建立乡镇新农村建设档案利用网络
以乡镇为单位,建立新农村建设档案资源网络系统,实现资源整合,并在此基础上,逐步实现乡镇间的资源共享。各乡镇共享新农村建设档案目录,在条件成熟时,可以利用计算机实现新农村建设档案的网络化检索与利用,重点展示新农村建设发展的典型经验,形成优势互补、资源共享,最大限度地提高新农村建设档案的利用效率。
摘要：新农村建设需要调动政府与农民两方面的积极性，尤其是作为农村基层政权的乡镇政府，更要充分发挥其作用。当前，中国乡镇政府正经历着一系列新的变化，然而目前乡镇政府的职能定位既明显偏离并落后于现实需求，又面临着职能转变的现实困境。面对新农村建设这一新形势，如何充分发挥乡镇政府在服务和引导农村经济社会发展中的积极作用，直接关系到新农村建设目标的实现。
关键词：新农村建设；乡镇政府；职能；合理定位
新农村建设是一项庞大的社会系统工程，必将要倾注各方面的关注及参与，尤其是作为直面农村工作的乡镇政府。一方面，新农村建设的提出和实施，将赋予乡镇政府新的职能要求。由于乡镇政府身处在新农村建设的第一线，这必然要求乡镇政府要成为新农村建设的主导力量；另一方面，新农村建设的实施也将是造就乡镇政府的一个大好时机。当前乡镇政府要想有所作为，就应当以新农村建设为出发点对其职能进行重新定位。
一、新农村建设对乡镇政府职能定位提出的新要求
乡镇政权运行状况能否适应当前条件下农村经济和社会发展的形势，直接关系到中国的政治稳定、社会安定和经济繁荣。鉴于此，新农村建设对乡镇政府就有如下新要求：
1.要进一步认识其在新农村建设中的主导作用。要解决三农问题，农民问题是核心。在新农村建设中，农民仍然是也应该是建设的主体，但这并不就等同于否定了乡镇政府的主导作用。建设社会主义新农村的关键就在于地方政府尤其是乡镇政府必须严格遵守中央和上级政策的目标和任务，结合当地实际，分解目标任务，因地制宜地采取政策措施。因此，在当前的新农村建设实践中，必须树立并强化乡镇政府的主导作用，以便更好地发挥其应有的职能。
2.加快农村产业战略转型，发展现代农业。尽管经过改革开放，中国农业产业水平有了大幅度的提升，但自给自足的小生产状况仍较普遍。究其原因，就在于当前中国农业产业结构的调整滞后于现代化农业的发展。因此，各地乡镇政府应立足本地区农村资源优势，大力调整并优化农村经济结构，推进农业产业化经营，促进中国农业产业向现代型农业转变。要加快实现这一目标，就需要乡镇政府提高驾驭产业战略转型的能力。
3.搞好农村精神文明建设，建设农村现代文明。乡镇政府在抓好物质文明建设的同时，绝不能忽视农村精神文明建设工作的重要性。我们要建设的新农村不单单是“生产发展，生活富裕”，而且要“乡风文明，村容整洁”。因而，在新农村建设过程中，乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，加强教育培训，宣传建设规划，引导他们摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风，从而真正实现乡风文明的新农村建设目标。
4.为农村提供公共产品，满足广大农民的公共需求。在市场经济条件下，农民成为了市场的主体，农村公共产品的生产无法由一家一户来承担，必须交由乡镇政府去完成。然而，当前农村公共产品的供求矛盾日益突出，已严重影响了乡镇政府的行政效能，也阻碍了统一城乡公共服务体制建设的进程。为了解决这一矛盾，就必须要求乡镇政府要进一步提高公共服务职能，完善公共服务体制建设，更好地满足广大农民的公共需求。
二、当前中国乡镇政府职能定位存在的问题
当前乡镇管理体制的基本框架是“乡政村治”二元结构，随着农村经济、社会的发展，这一管理体制与城乡统筹发展以及新农村建设的要求存在着明显的差异，主要表现在：
1.乡镇政府职能定位缺乏法律依据。乡镇政府职能履行、机构运转的好坏直接关系农村经济社会事务管理的水平，进而影响新农村建设目标的实现。面对新农村建设的新形势，对乡镇职能进行重新定位和合理配置，有利于提高乡镇政府的行政效率，促进基层政治民主化，从而实现生产发展，管理民主的建设目标。然而，长期以来，我们对乡镇一级政府的职能配置重视不够，迄今为止，中国尚未出台一部全国性的专项法律，用于规范乡镇机构的设立及其职能配置，这种状况已经远远不能适应不断变革的基层社会和新农村建设的需要。
2.乡镇政府职能难以适应社会经济发展的需要。新农村建设的根本要求就是要千方百计地增加农民收入，提高农村生活质量，促进城乡统筹发展。这就要求乡镇政府要提高对市场主体地位的认识，从过多的微观经济事务中抽身出来，把主要精力放在加强社会公共管理职能上。然而，当前一些乡镇政府仍然过分介入农村经济的微观运作层次，自身成为一个利益主体，这对农村经济市场化、产业化、一体化的发展产生了严重的阻碍。
3.乡镇政府职能表现出自我扩张的惯性。在以“管理民主”为目标的新农村政治文明建设中，要求广大农民对属于本区域村民自治的事项具有决定权，村民自治是管理民主的现实体现。然而，事实上一些乡镇政府在乡村关系上，习惯于简单粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织视为自己的下属机构，没有使村民自治得到充分的体现。此外，在一些乡镇，政企不分现象仍然存在，政府在经济管理方面全面越位，不仅没有使农民受益，反而加重了农民的负担。
4.公共服务职能和意识的缺乏。建设社会主义新农村，必须构建一个精简高效、运转灵活的乡镇政府，同时结合村级组织向农民提供更多的公共产品。乡镇政府要营造一个良好的外部环境，为其直接服务的对象——农民提供更好的服务。然而，当前绝大多数的乡镇政府并没有摆脱过去管理模式的束缚，公共服务职能缺失，行政人员服务意识淡薄。政府处理行政事务习惯于发号施令，直接干预具体经济和社会事务。
三、新农村建设背景下，实现乡镇政府职能合理定位的思考
在推进新农村建设的过程中，合理定位乡镇政府的职能，既是进一步推进乡镇机构改革的必要前提，也是深化农村综合配套改革，建设社会主义和谐农村的必然要求。因此，各地乡镇政府应从农民的利益诉求出发，结合本地实际，围绕更好地服务三农这一根本出发点，合理定位自身职能，积极投身于新农村建设的伟大实践中，实现城乡统筹发展。
1.转变思想观念，更新乡镇政府治理理念。建设社会主义新农村，首先需要解放思想，及时转变治理理念。当前，乡镇政府应以科学发展观为根本指导思想，认清形势，借助农村综合改革不断深化的契机，主动求变，提高改革的自觉性和主动性。乡镇政府要明确自己的角色定位，改变过去那种无所不包、无所不管、指挥一切的家长形象以及没有政府行为约束的观念；要通过多种形式的宣传教育，帮助广大乡镇干部树立乡镇政府是公共管理者、公共产品提供者的行政新理念。
2.突出乡镇政府的规划职能，明确城乡统筹发展。新农村建设涉及面广、牵扯的问题多，是一项十分复杂的系统工程。乡镇政府要站在全局的高度，从总体上做出科学、合理的谋划。一方面，乡镇政府要成为基础设施的规划者。这是因为在很大程度上，基础设施的规划将会影响未来产业结构分布以及产业关联，进而影响农村产业化的实现；另一方面，乡镇政府要成为产业结构的规划者。农民收入难于提高，就在于农村产业结构的同质性和单一性，这样就会导致比较优势的丧失，并进而引发恶性的数量竞争，而无法获得比较收益。乡镇政府对产业结构的规划，应是新农村建设的重中之重。
3.突出乡镇政府的服务保障职能，建立统一的城乡公共服务体制。农村公共物品和公共服务的提供状况，直接关系到农民的基本生产生活，是新农村建设的保障条件。随着农村综合改革的推进，乡镇政府应把职能的重心转向为广大农民提供公平、优质、高效的公共产品和公共服务上。此外，新农村建设的目标是多元化的，这就要求乡镇政府在其他领域改革的同时，要按照城乡统筹发展的要求，建立和完善农村社会福利、养老保险体系等，加快建设统一城乡公共服务体制的步伐。
4.积极培育和发展农村社会组织，尤其是农民专业合作经济组织。新农村建设，既要正确发挥乡镇政府的主导作用，又要充分尊重农民的主体地位。然而，由于农民的自身发展和抵御风险的能力普遍较弱，要想发挥其主体作用，就必须借助于各类农村社会组织。农村新型合作组织是实现小农户和大市场对接的有效途径，同时可通过发挥其相应的管理、监督等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。有鉴于此，各地乡镇政府应结合本地实际，采取有效措施，支持农村专业合作组织的发展、壮大，为其生存和发展创造良好的宏观运行环境。
5.进一步完善和推进基层民主发展，实现村民自治。在新农村建设过程中，完善村民自治制度是实现乡村管理民主的关键。然而，目前在很多地区，村民自治制度并没有得到很好的体现和发展，甚至流于形式。乡镇政府作为农村基层政权，是农村经济社会事务的直接管理者；而村委会则是由选民选举产生的，是基层群众自治组织。二者之间不存在直接的领导与被领导的关系，而是一种指导关系。鉴于此，一方面，乡镇政府要摆正其在乡村关系中的位置，不过多干预村委会的工作，给予村委会和农民群众真正意义上的自治权；另一方面，要通过发挥其对村委会的指导、支持和帮助作用，完善对其管理与监督。我们在加强农村基层民主建设的同时，要理顺乡镇政府和村委会之间的关系，以达到政府实现地方民主管理的目标。
[摘要]乡镇文化站是我国公共文化服务体系的重要组成部分,是党和国家开展农村文化工作的基本阵地,具有承上启下、覆盖基层、保障农民基本文化权益、促进农村经济社会协调发展的重要作用。因此,在当前全面建设新农村的过程中,乡镇文化站必须围绕党的中心工作,联系实际,创造性地开展工作。
[关键词]文化站 新农村建设 阵地作用 载体
党的十七大把建设覆盖全社会的公共文化服务体系作为实现全面建设小康社会的重要目标之一,乡镇综合文化站是我国公共文化服务体系的重要组成部分,是党和国家开展农村文化工作的基本阵地,具有承上启下、覆盖基层、保障农民基本文化权益、促进农村经济社会协调发展的重要作用。
乡镇文化站是加强农村思想政治工作的前沿哨所,也是搞好农村两个文明建设的主要阵地。它担负着宣传党的路线方针和政策,普及科技知识和进行科技文化教育,活跃当地群众文化生活的重要职能。因此,乡镇文化站必须围绕党的中心工作,联系实际,创造性地开展工作。
一、提升人员素质,发挥乡镇文化站阵地作用
乡镇文化站能否发挥作用,发挥怎样的作用,与文化站工作人员的素质相关。优化工作人员队伍建设,提高工作人员的管理水平是做好乡镇文化站工作的重要保证,也是保持乡镇文化站具有生机和活力的重要保证。
因此,首先,给乡镇文化站配备具有较高思想政治素质和文化素质的专职人员,为乡镇文化站的管理提供人才保证,使乡镇文化站更有效的发挥其作用。其次,是对乡镇文化站的管理人员定期进行培训,不断提高基层文化工作者的思想水平和业务素质。再次,是努力改善乡镇文化站工作人员的工作环境和生活待遇,使他们充分发挥自己的才能,坚守阵地,保证乡镇文化站工作的正常运转。为了适应新形势,上级主管部门应有计划抽调适应这方面工作的人才到基层文化站工作,以适应新形势下基层文化站工作的需要。使乡镇文化站扎根基层,服务基层,把乡镇文化站建成一个党面向群众的窗口,一个党与农民群众交流学习的平台。做到有目的、有针对地开展对乡镇广大人民群众的思想政治教育和对在职干部文化知识及理论的学习,使乡镇文化站的积极作用得以充分发挥。
二、借助文化站阵地,发挥基层战斗堡垒作用
乡镇文化站是农村两个文明宣传教育的重要阵地和基础平台,在改革开放的新形势下,在纷繁复杂的社会现象面前,乡镇文化站尤其要承担起以人为本、宣传科学发展观的理论,宣传党的路线与方针政策,以及思想政治教育的重任。先进的思想文化是农村改革、发展、稳定的重要基础。农村要稳定,离不开思想政治的辅佐;农村经济要发展,离不开先进科学文化的指引;农民素质的提高,离不开科学理论和文化知识的开导。加强乡镇文化站的建设和搭建最有效的学习平台是广大群众移风易俗的重要依托;是把两个文明建设有机结合落实到基层的重要载体;是农民群众在党的指导下为自己创造美好生活的有效途径,对促进改革发展,维护社会稳定具有十分重要的作用。
历史和现实一再告诉我们,思想领域的阵地,马克思主义不去占领,非马克思主义的东西就一定会去占领。“”等一类歪理邪说的出现就充分向我们证明了这一点。因此,要加强乡镇文化站在基层的战斗堡垒作用,就必须加强马克思主义、思想,特别是邓小平理论教育,加强三个代表重要思想、坚持科学发展观的教育以及加强党的基本理论、基本纲领和基本国情教育,以提高农民群众的思想觉悟,激发他们为建设现代化和建设社会主义新农村的创造精神文明、物质文明、政治文明。这些文明建设的强大动力,如果没有农民群众的开拓精神、坚定信念;如果没有广泛的群众性创建活动,那么,要想全面取得建设社会主义新农村的现代化是不可能的。“三个代表”重要思想的论述中,对于我们在新的历史条件下搞好具有中国特色的社会主义文化和精神文明建设具有重要的指导意义。按照“代表中国先进文化的前进方向”的要求,加强有中国特色社会主义文化建设,满足广大人民群众日益增长的文化需要,其最深厚的根源在广大人民群众当中,来源于人民群众、服务于人民大众是社会主义文化的本质要求,也是乡镇文化站赖以生存和发展的重要法宝。
三、开展公益性文化活动,发挥乡镇文化站载体作用
为适应农民群众对提高生活质量的需求,笔者所在乡镇——江苏省兴化市荻垛镇在改善群众生产条件和生活环境的同时,建成了高标准的文化站,并把该站作为农村基层传播社会主义先进文化,开展公益性文化活动,提供公共文化服务的载体,发挥了巨大的作用。
一是提供公共文化服务,保障和发展农民群众最基本的文化权益。为了解决农民文化生活单调匮乏的问题,该站在图书室备有政经、科技、文学、艺术等各类图书,并将成人学校作为文化站的第二学习园地,实现资源共享。
二是开展多种形式的群众文化活动,丰富农民群众精神文化生活。先进的设施吸引了周边村镇文化、体育爱好者也来此进行联谊和比赛。每年组织规模赛事达十几次。
三是发展乡镇特色文化、重建农民精神家园。在文化站活动场所紧张的情况下,腾出一定空间为荻垛业余戏剧团、老年舞蹈队免费提供活动场所,保持和发扬该镇的优势和地方文化韵味。
四是培育农村文化队伍,增强农村文化的自我生长能力。重视发现和培养农民文化骨干,引导和扶持多个农民文艺团体,使农民真正成为新农村文化建设的主体。
五是服务新农村建设,培育具有现代意识的新型农民。坚持不断更新观念,根据社会主义新农村的总体要求,引导、帮助农民转变传统的生产生活方式和价值观念等,提高其思想道德水平和科学文化素质,形成文明健康的生活方式和社会风尚,使文化站成为该镇加强群众联系和沟通的桥梁和纽带。
【摘 要】自上世纪90年代以来，乡镇负债大量产生，并且急剧膨胀，成为我国经济社会转型期的一种独特现象。目前，乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。
【关键词】乡镇负债 社会主义新农村建设 乡镇政府
一、乡镇债务的规模、结构及发展现状
(一)乡镇政府负债总量巨大，覆盖面广
我国的乡镇债务到底有多少?据有关资料统计，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。事实上，现在乡镇到底有多少债务，连乡镇领导自己都说不清，原因主要是债务是在长期的过程中形成的，领导人已经换了几届，现任的领导不热心去还债，也不关心到底有多少债务;另外一方面，就债务本身而言，也确实难以搞清楚。有些是原来办企业时借的，有些是部门借的，有些可能是投资款，有些也可能是个人借的，要认定有一定的难度。
(二)乡镇债务结构
乡镇债务主要包括金融机构、上级财政、承包商、行政事业单位和私人等。金融机构包括农业银行、农村信用社、农村合作基金会等。由于上世纪90年代初兴建乡镇企业，由乡镇政府进行了不同程度的借贷;由于国家后来强制关闭农村合作基金会，导致了大量的债务，金融机构是主要的债权人构成;再如，由于乡镇在城镇基础设施建设、兴办乡镇企业、教育“普九”达标中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是债权人之一。在乡镇借款来源上，乡镇政府借贷渠道多元化，债务结构也是多元化。
二、乡镇债务形成的原因
（一）财税体制缺陷使乡镇财政处于困境
首先，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。自1994年实行分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范、透明的转移支付制度。目前，我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确和严格的事权依据，难以排除拨款的随意性。最后，税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。另外，税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。地方税的立法权在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定影响。
（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制
首先，乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，以政府直接投资办企业的思路，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，忽略人才、信息、技术、管理、市场行情等因素，致使徒劳无功，债台高筑。其次，乡镇政府不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约，因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，不顾本地财政条件，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。同时，国家对交通、通讯、能源等基础设施项目的投资，一般都要求当地财政按一定比例配套，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其它借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。此外，乡镇政府机构臃肿、财政供养人口失控以及乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制，也是乡镇负债的重要原因。
三、化解乡镇负债促进新农村建设的有效措施
（一）切实加强领导、统一思想，建立乡镇消赤化债责任制
乡镇负债和赤字化解难，很大程度取决于思想认识。因此各级党委、政府必须提高对消负减赤工作的认识，要制定减负消赤规划，建立乡镇债务行政首长责任制，按照“谁举债、谁偿还”以及有错无为问责制的原则，使各级政府主要负责干部成为消化乡镇债务的主要责任人，把消负减赤作为考核各级领导干部能力和政绩的一个重要方面，纳入市对下级政府年度综合考评，既考核县乡经济发展，又考核县乡财政风险，树立“减债也是政绩”的新观念，树立消负减赤的决心和信心。
（二）采取多种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务
首先，大力转换政府职能，推行综合预算。根据实际情况，撤并乡镇，精简机构，压缩财政供养人口，减轻财政负担。同时，把乡镇的各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其它未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的办法，管好预算内外资金。其次，强化收入征管，严格支出管理。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增加工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，确保财政收入全面完成和及时入库；同时，乡镇财政要严格支出管理，确保重点支出；合理界定支出范围，大力压缩非生产性支出，优化支出结构。
（三）从财政收入中按一定比例提取偿还乡镇负债基金，存入同级财政偿还乡镇负债专用账户
要以辖区内有无乡镇负债作为从本级财政收入中提取偿还乡镇负债基金的取舍标准。基于此，鉴于全国各省都存在不同程度上的乡镇负债(尤其以中西部地区为甚)，所以要从中央财政收入和各省级财政收入中提取偿还乡镇负债基金。提取偿还乡镇负债基金的数量应考虑的因素是乡镇负债总量、乡镇债权状况和财政收入等。
（四）盘活集体资产，激活土地，加快县域和乡镇经济发展，壮大乡镇财力
一方面把乡村集体的闲置资产进行拍买，增加收入；另一方面，要切实加大乡镇工业的发展力度，重点面向农副产品的加工，带动农产品主导产业的高质量发展；第三，进一步放宽农业人口进入城镇的相关政策，促使集镇的快速形成，充分利用民间资本，建设分类市场和服务体系，促进商贸发展和流通，稳步增加农民收入，通过以上措施拓展财源，为尽快消化不良债务提供有力支持。
［摘要］新农村建设必须加强乡镇公务员队伍建设。然而我国乡镇公务员建设还存在诸多困境，所取得的效果也不尽如人意。因此，针对乡镇公务员队伍建设现状，必须从乡镇政府建设和公务员自身建设两方面为着力点，加强乡镇公务员队伍建设。
［关键词］新农村建设；乡镇公务员；乡镇政府；农民
一、新农村建设中的乡镇公务员队伍建设的困境剖析。
（一） 乡镇政府面临的困境
1. 乡镇政府组织在新农村建设中面临的困境分析。
首先，乡镇政府在静态的组织结构方面存在的困境诸多。组织的职能决定组织机构的设置。传统的乡镇政府的职能使得乡镇政府：过分强调对乡村的控制功能；层级管理混乱，职能相互交叉；事权与财权互相分离。职能定位不合理、“官兵”结构不合理、年龄结构不合理、知识结构不合理、岗位设置不合理，这就导致乡镇政府的结构，在新农村建设下面临着诸多的新的困境。乡镇政府必须重新设立职能，确定职位。传统的七站八所设置必须加以改革。要淘汰不适合的机构，增设新的机构、岗位。
其次，乡镇政府在动态的行为方面存在的困境诸多。乡镇政府由于权利责任错位，导致乡镇政府在处理与农民、上级关系的行为中遭遇诸多的困境。一是在处理农民的事务中，乡镇政府只能根据具体政策法规，普遍性、合法性自由空间小。而农民讲究的是合理性，追求的是特殊利益。乡镇政府自身权限小，这就导致农民与乡镇政府的冲突。二是随着部门利益凸现，在乡镇行政管理过程中，乡镇政府首先考虑的是上面的“衙门”和“菩萨”，这就使自己的行动空间大为缩小，这也会使乡镇政府在处理事务中遇到巨大的阻力和压力。
再次，乡镇政府在生态的组织环境方面的诸多困境。乡镇政府存在的内外部环境是极为艰苦的。就外部环境来说，交通条件差，舆论压力大，民众逆反心强。而且乡镇政府一般要经常处理民众纠纷、耕种催收工作经常下乡，顶烈日冒寒风。有乡镇干部曾无奈地说，“成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘”。就内部环境来说，因为公务员职级中，乡镇干部级别最低，所以乡镇政府工作环境条件很差。工资福利经常拖欠，社会福利无法落实。新农村建设下的乡镇公务员队伍建设必须改善其环境。
最后，乡镇政府在心态的组织意识方面的诸多困境。一是由于乡镇政府的地位低，许多乡镇政府的成员根本没有统一的团体意识，没有集体荣誉感，大部分乡镇政府处于分散状态。二是由于体制结构的原因，乡镇领导大部分都在寻找机会进城、外调。乡镇的领导任期一般是三年，一般都是一年看，两年做，三年走，根本无法形成稳定的班子，也就无从谈起统一的思想[1]。普通公务员又因升调无望,形成了过一天和尚撞一天钟的心态。消磨了意志，丧失了拼劲，失去了斗志。最后是危机意识很浓，因为裁员一般都发生在乡镇一级基层政府。
2. 乡镇政府在新农村建设中乡镇公务员管理机制的困境分析。
乡镇政府对公务员的管理流程大致分为“进”“管”“出”三大块。新农村建设下的乡镇公务员的管理机制主要面临的困境是:
(1)乡镇公务员“进”存在的困境。首先，由于中国传统人治行政的特点，公务员考试虽然实行了一段时间，为国家输送了大量优秀人才，但由于公务员考试面试比重大，自由操作权利大，这就为用人唯亲，暗箱操作，凭关系，找门路的现象存在留下空间。其次，乡镇公务员身份低，待遇比较低，镇政府出现了“造血”“输血”“护血”功能弱,导致大部分人才不愿进入乡镇公务员队伍[2]。最后乡镇公务员在进口方面缺乏长远意识，战略意识，高素质高学历人难以引进。这就使得乡镇政府中的“夫妻站”，“父子兵”，“亲属网”情况日趋严重。
(2)乡镇公务员日复一日,年复一年与老百姓打交道，没日没夜的工作，没有节假日。没有必要的空暇进行休息，更加没有时间培训。其次，由于乡镇公务员的考核存在目标多元、产出特殊、评估指标难以确立、信息稀缺、认识偏差等原因[3]，因而，参差不齐的乡镇公务员考核常常流于形式。考核评价的不科学，源于此的升迁、奖惩、晋级、待遇、交流必定也存在与事实之间巨大的偏差。再次，乡镇公务员管理的专业法规《中国公务员法》近期才出台，所执行的力度，达到的效果，规范的程度也还尚有改进的地方。在单项立法，专项立法方面更加是一片空白。乡镇公务员的法制化管理还有十分漫长的路要走。最后，乡镇公务员监督乏力。因为基层乡镇公务员分散，工作面广，从而导致出现上级、群众的监督鞭长莫及，针对性不强，连续性差等缺陷。
(3)公务员“出”的问题上存在困境。中国有二千多年的封建官本位文化的传统，在人们心目中，九品芝麻官的地位也要高于一般的平民百姓，这就使得乡镇公务员在“出”的问题上存在以下困境：首先，由于只要不犯大错，乡镇公务员的身份是得到法律保护不被辞退的，这就导致乡镇公务员出不去。其次，乡镇公务员普遍存在“好死不如恶活”的观念，只能上不能下只能进不能退的思想根深蒂固，难以顺畅的实现人员流出。最后，一系列的制度如：申请辞职、引咎辞职、责令辞职等制度不健全，再加上公务员“出”以后的福利待遇、社会保障等都随着公务员身份解除而消失，这就使得乡镇公务员“出”更为困难。
（二） 乡镇公务员自身面临的困境
1. 少数乡镇公务员思想观念不适应。乡镇公务员长期工作在农村第一线，平时忙于生产、经营而忽视和放松了学习。一些乡镇公务员思想观念根本无法跟上社会主义新农村建设的步伐，无法适应新的形势需要。一是对自身职位、任务、职能、工作性质的定位仍是以前的一些习惯的定性想法。落实新农村建设、发展农村经济、提高农民生活水平的新思想观念无法入脑。二是存在排新守旧的保守定性思维。乡镇公务员长期与农民打交道，接触新的事物、新理论的机会少，这就使得他们害怕变化，习惯保守。三是服务意识不强，管制思想太强。新农村建设要求建立的是服务型政府，一些乡镇公务员仍是习惯了传统的那套管制的思维。而乡镇政府天然的与农民的矛盾，很多公务员还没有转变到“爱民”，“亲民”，“为民”上来。四是经济行政意识特强。在我国，人们般将行政管理为“万金油”，将行政管理干部称为“万金油”干部[4]。镇公务员由于学习时间少，技术性弱，此种观念更是强烈。
2. 少数乡镇公务员素质不适合。一是思想政治素质不适应。部分乡镇公务员对党在农村的现行政策理解不深，牢骚多，现形势下不少乡镇公务员认为现在的农村改革超前了，对农民估计过高了。二是工作能力不适应。新农村建设中，很多乡镇公务员对指导农民深化农村改革调整农业结构，帮助农民增产增收显得心有余力不足，办法不多，作为不大。三是由于乡镇政府的地位和乡镇公务员的一些困境，乡镇公务员对待农民感情冷淡。根本就没有“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声”的精神，更加做不到“一枝一叶总关情”。四是学识有限。新农村建设下的乡镇公务员队伍不仅需要有坚实的政治学识更加要有专业理论知识。然而现在乡镇公务员因为其整天忙于基层工作，根本没有时间去学习。结识结构不合理，学历整体偏低，学识水平不高。学习是务虚，工作是务实[5]，乡镇公务员难以做到虚实结合。五是事业心不够。乡镇公务员有政绩的，有能力的大部分上调，进城。流不动的，只能安于现状，得过且过。没有远大的理想，人生旅途失去了航标，精神世界失去了太阳，潜力挖掘失去动力。理想的远度、雄心的高度、信念的深度变得肤浅。
3. 少数公务员作风不适应。从网上调查问卷中看出群众反映最强烈，影响乡镇公务员队伍的问题是作风问题。乡镇公务员在新农村建设中反映的作风问题有：一是消极怠工。有的乡镇公务员感到在农村工作没有成就感，前途渺茫，往往会不思上进，出现“喝茶看报混日子”的现象。二是工作不实。一部分乡镇公务员因乡镇环境苦，无心工作，千方百计找门路、跑调动，对工作往往敷衍了事。三是腐化堕落。主要有以权谋私、权钱交易现象，一些乡镇公务员利用职务之便在工程承包、企业承包等项目上权钱交钱，利用所谓工作需要“职务消费”。四是少数乡镇公务员存在“官本位”思想，认为“企业和群众找我办事是“有求于我”，要么推诿扯皮，要么故意刁难，使得“亲民”，“为民”，“爱民”得不到落实。
4. 少数乡镇公务员工作方法不适应。新农村建设中，必定会涉及到科学技术的推广和运用。但乡镇公务员因没有时间、精力、钱财、环境及其它的条件去学习和更新知识，使得他们的工作方法，一是跟不上形势的发展，把握不了市场经济规律，提供不了高质量的公共物品，找不到发财致富的路子。他们的工作凭借自己的经验，排斥科学理论的指导，二是工作方法简单、粗糙，许多乡镇公务员不愿做细工作，当工作做不通或处于被动局面时，不从自身找原因，而认为是农民觉悟低、素质差，常常采取所谓的“行政手段”来处理问题，既伤害了农民的感情，又不利于经济发展，三是工作工具手段落后。乡镇公务员以手工式的操作技巧作为主要方式，排斥科学技术手段的使用。电子政务办公自动化受到传统观念、经费的影响，很难落实和应用。
二、新农村建设下的乡镇公务员队伍建设策略选择
（一） 乡镇政府应该采取的对策
1. 组织建设方面应采取的对策选择。
首先，静态的组织结构方面应采取对策。一是要明确职能。新农村建设下的乡镇政府主要职能是促进经济发展，发展现代服务业，提供新农村建设所需要的技术、技能、信息等服务。所以乡镇公务员要从传统的职能中转变过来。二是要明确划分公务员的职责、权限。乡镇公务员要改变过去的乡官、税官、警官、法官一统担的局面。三是要理顺关系。这里不仅要理清公务员之间的隶属关系，还要理清职能部门之间的隶属关系，让乡镇公务员在新农村建设中发挥更大的作用。
其次，动态的组织行为方面应采取对策。新农村建设下的乡镇政府要把主要行为放在公共物品、公共服务提供上面来。内部的一切行为都应该从属、服从于这一目标。上级政府要给予乡镇政府更大的自主权。让乡镇政府更有效的、合理的使用先进的技术、手段为新农村建设提供其所需。特别要在公共物品和公共服务的提供上注意引进市场竞争机制。
再次，生态的组织环境方面应该采取对策。新农村建设下的乡镇政府比以前承担的任务更为艰巨。乡镇政府生存、工作的环境应该首先改善，这样才能引领新农村建设迈上新的台阶。乡镇政府环境不仅需要改变其存在和发展的物理环境，也要改变其心理的工作环境；不仅要改善政府工作的具体环境，也要美化行政政府的舆论环境。要让乡镇政府最终走出“双压”的困境，让它得以轻松的工作。
最后，心态的组织意识方面应采取对策。一是要给予乡镇政府在新农村建设中更大的自主权，使之能充分发挥自己的主观能动性。二是要消除乡镇政府的危机意识，不要动不动就把裁员危机转移给乡镇政府。三是做好乡镇公务员的流动工作。乡镇公务员因其体制和多方面的原因，乡镇公务员队伍显然缺乏稳定性，使得乡镇公务员人心不稳。
2. 乡镇政府在乡镇公务员管理方面应该采取的对策选择。
（1） 乡镇公务员“进口”应采取相应的对策。新农村建设下的乡镇公务员队伍在“进口”管理上应该：一是要考试公开，增加农村基层基础知识在考卷中的比重，以便于新农村建设。二是要在公务员进口引进人才的时候要有长远意识。新进的公务员不仅在学识而且要在能力结构上有利于新农村建设。三是选人不拘一格。多种手段和形式联合应用。只要是有利新农村建设、能为新农村建设作出贡献的人员就要优先选进。四是要落实《公务员法》的公开选拔的原则，让高能力、高素质的人员顺利进入到公务员队伍。
（2） 乡镇公务员“管理”方面应采取的对策。一是加大培训力度。乡镇公务员成为政府正式员工以后，培训是加强乡镇公务员队伍建设的重要途径。培训过程中一定要禁止搞花架子，防止照抄、照搬。二是要改变传统的政绩观念，完善乡镇公务员的考核机制。注意乡镇公务员在新农村建设中作出的贡献。三是要在科学的绩效考核的结果之上做好公务员的升迁、晋升、奖惩、交流工作，使在新农村建设中有突出贡献的公务员得到应有的物质和精神方面的奖励，让那些无所作为、违法乱纪的公务员得到应有惩罚。四是要切实落实好《公务员法》，让乡镇公务员的权利能够充分的享受，义务能够愉快的履行。最后，做好乡镇公务员的监督工作。新农村建设下的乡镇公务员队伍享有充分的权力时必须加强对其监督。
（3） 乡镇公务员“出口”方面应采取的对策。新农村建设是一项艰巨的、历史的、复杂的系统工程。那些能力不强、信念不坚、素质不高的乡镇公务员必须让他“流”出公务员队伍。一是对无过错但无能力的乡镇公务员要坚决让其分流出去，为其广开渠道。违法乱纪的乡镇公务员要坚决开除、辞退。二是要完善有关出口的法律制度。使乡镇公务员的出口畅通。三是要做好公务员的“出口”后的管理。不能对“出口”之后的乡镇公务员不管不问，死活由天。最后是加强公务员与外界的双向流动。公务员的流动已经成为一个世界性的趋势，是中国融入世界的必然选择[6]。只有完善乡镇公务员新陈代谢机制，新农村建设才有活力的得以进行。
（二） 乡镇公务员自身应采取的对策
1.加快思想观念的转变。首先，新农村建设下的乡镇公务员必须加强政治思想理论的学习。只有方向明确以后，效率才能提高。其次，乡镇公务员要根据新农村发展提出的对乡镇公务员的要求，明确自己的无为和有为的领域，并以此来规范约束自己的行为。只有理论指导实践，行动的效果才更加突出。再次，新农村建设中，农民的需求增加，特别是有关农民发展的培训、增加收入、权益保障的需求增多，要求公务员的服务意识相应的加强，变传统的管制意识为服务意识，提供高效、优质的公共服务，真正做到“亲民”“爱民”“为民”。再次，要有创新意识。要打破传统的既得利益的保守思想。要积极学习，接受新事物、新思维，做到与时俱进，变传统的经验行政意识为科学行政意识。
2. 提高自身的素质。提高乡镇公务员的素质首先是要努力提高乡镇公务员队伍的思想素质。只有这样，新农村建设的方针、路线才能在农村建设中坚定不移的执行下去，才能保证政策的稳定、连贯和一致性，二是要按新农村建设中乡镇公务员必须具备“科学判断形式、驾权市场经济、应对复杂局面、依法行政、总揽全局”五种能力的要求来提升公务员的能力。三是要增强与农民的感情。要虚心向群众学习，掌握利用好从群众中来到群众中去的理论原理。四是要加强学习，增强学识，使自己成为“三会四懂”干部，即会致富技术、会调查研究、会做群众工作，懂法律、懂政策、懂经济、懂民情的干部。五是要有强烈的事业心，干一行爱一行。乡镇公务员工作能培养人锻炼人，能为以后的事业发展奠定坚实的基础。
3. 强化作风建设。一是要牢固树立群众意识群众观念，这样才能把问题解决在基层，才能让新农村建设的群众基础更牢。二是要培养积极向上的精神状态和风貌，保持高度的激情和热情，新农村建设才不会在烟酒中消磨，在喝茶看报中偃旗息鼓。三是要塑造“肯吃苦、会干事、乐奉献”的干部形象。乡镇公务员接触的大部分是勤劳朴素的农民，如果自己都不能脚踏实地的做事、做人，又将如何来引导农民进行新农村建设呢？四是要严格规范自己的行为，乡镇公务员应该用道德来自律，用法律来他律自己的行为，不谋私利、不贪污、不枉法。五是要正确树立自己的权力观、名利观，发扬艰苦奋斗的优良传统。提倡勤俭节约，反对奢侈浪费。
4. 转变传统的工作方法。首先是要改变传统的“经验行政”方法，引进先进的科学技术设备、仪器、管理工具。这是改变工作方法的物质基础。新农村建设必须伴之以高效、高速的行政方式。如果乡镇公务员依靠传统的技术、设备、手段是满足不了新农村建设的需要的。二是要变简单粗糙的工作方法为系统、精细的工作方法，工作要做细，做到位，做到农民的心坎里，乡镇公务员在新农村建设中的作用才能充分的发挥。最后要做到理论与实践相结合，不断更新自己的理论知识，在实践中学习。这样才能保证自己的工作方法不被时代淘汰，才能永远充满时代的活力，才能让自己在新农村建设中游刃有余的处理问题，促进新农村建设。
