PPP项目财务管理和会计核算的问题

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一、ppp的概念及意义

PPP又称“PPP模式”，即政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方经平等协商订立合同，政府根据公共服务绩效考核结果向社会资本支付对价，保证其合理收益。PPP模式主要适用于投资规模较大，需求长期稳定、格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。PPP模式有自己独特的优点，对于公共基础设施建设发挥着积极的作用。首先，有利于提高基础设施、公共服务的整体水平和供给效率。在PPP模式中，通过政府与社会资本合作，引入市场竞争和激励约束机制，合理分工，优势互补，社会资本发挥自身技术、人才、管理等专业优势，政府则更好的发挥战略制定、市场监管等职能，从而优化资源配置，提高供给质量和效率。其次，有利于解决资金短缺问题。当前，许多地方政府财政收入增速放缓，在传统基础设施领域引入PPP模式，有利于盘活社会存量资本，缓解地方财政压力，避免政府债务规模增大，为基础设施建设提供资金保障。最后，有利于降低项目的整体风险。PPP项目一般建设规模大，资金投入多，运营周期长，在建设运营过程中存在诸多风险。采用PPP模式，可将项目风险通过科学的分担机制，在政府部门与私社会资本之间进行风险的合理分担，由最适宜的一方承担，从而降低项目的整体风险。

二、当前PPP项目财务管理与会计核算存在的问题

在PPP模式中，政府和社会资本双方的诉求不同，政府方遵循公益性原则，希望在高效提供基础设施和公共服务的前提下减缓财政压力；但社会资本以追求利润最大化为目标，希望尽快收回投资。两者目标的差别导致了在PPP项目的财务管理和会计核算中存在一系列问题，结合我国PPP项目的实际情况，将存在的问题归纳为以下几点。

（一）缺乏科学规范的资金管理和成本管理制度

PPP项目公司一般都是独立核算，部分项目公司缺乏规范的资金管理制度，资金管理意识欠缺，存在账户混乱，票据管理使用不规范，资金未按规定用途使用等问题，而项目实施机构或政府出资代表对项目资金没有有效监管，降低了资金的使用效率。项目公司的成本管理制度不科学，如建设期，项目涉及征地拆迁、建设用的材料价格大幅上涨；运营期项目公司管理不当或技术问题，可导致项目建设或运营成本超出预算。

（二）项目公司普遍面临融资困境

PPP项目投资规模大，除去20%的项目资本金外，剩余资金都需要通过融资解决。由于PPP项目市场风险、政府财力与诚信、还款来源不确定等因素影响，PPP项目融资难问题长期存在，随着财政部、国资委、金融等部门出台的风险管控政策，PPP项目融资成本进一步上升且更加困难。此外，PPP项目还存在融资渠道单一，过度依靠银行贷款的风险。

（三）项目缺乏健全的风险防控机制

由于PPP项目的复杂性，项目财务风险贯穿项目公司的各个阶段。部分PPP项目在项目实施方案中建立的风险分担机制过于笼统，不适合项目本身情况，不具有操作性；项目公司成立后没有健全自身的风险防范和控制机制，对于项目的融资风险、市场风险等不能进行合理的防控，对项目后期的运营风险考虑不全面，增加了项目的整体风险，甚至会影响到政府方。

（四）PPP相关会计核算准则不完善，专业人才缺乏

随着PPP项目在我国大力推广，PPP模式也逐渐出现多样化，但目前却没有出台与PPP项目配套的会计处理规范性文件。目前PPP项目财务核算办法多参照《企业会计准则解释第2号》中对BOT模式的规定，而BOT仅仅是PPP模式中的一种，并不具有广泛的指导性。由于PPP模式的复杂性和快速发展，熟悉PPP专业知识人才相对缺乏，很多项目公司的财务人员并不了解何为PPP，造成PPP项目财务管理效率低下。

三、加强PPP项目财务管理及会计核算的对策建议

（一）制定科学合理的资金管理和成本管理制度

项目公司要建立科学的财务管理制度，从而为加强PPP项目的资金管理提供制度保障。财务部门必须确保账目核算明晰，提高资金使用的透明度，增强资金使用的规范性，在资金的筹集、资金的投入、资金的分配等各个方面进行严格管理。制定成本管理制度，在PPP项目建设和运营阶段，科学进行成本规划，合理进行成本控制，防止建设成本和运营成本超支。政府可通过每年的绩效评价，倒逼项目公司提高资金管理、成本控制水平，防范财务风险。

（二）三方合力，破解PPP项目融资难

化解PPP项目融资难的困境，需要政府、社会资本和金融机构三方合力，共同解决。首先政府方应加强政府信用和法制建设，加快PPP条例的出台，建立监管机制，确保政府方严格按时按效付费，践行契约精神。社会资本在投资时应加强项目前期的评估论证，审慎选择投资项目。转变思维，着眼于项目的长期投资收益而非短期的施工利润。创新融资思维，拓宽融资渠道，如积极争取国开行贷款、引入基金、PPP项目资产证券化等，降低融资风险。金融机构应尝试业务创新，在PPP项目早期介入项目，选择与优质社会资本合作，共同参与项目，实现长期投资收益。

（三）建立完善的风险防控及分担机制

PPP项目的一大特点就是“利益共享，风险共担”，按照风险由最具控制力适宜的一方承担的原则，建立完善风险防控分担机制。项目的法律、社会、环境、政策变更等风险一般由政府承担；项目建设、运营中的成本、工期、服务质量等风险一般由社会资本承担。具体到每个项目，应结合项目实际情况细化风险，做到合理分担，降低项目整体风险。健全PPP项目的风险的评估、防控体系，制定合理的风险应对策略，如项目建设成本超支的风险由建设承包商承担，在方案里提前设置调价方案等，更好地应对融资、市场等在PPP项目中出现的各种风险。

（四）健全PPP相关会计核算准则，培养专业人才

随着PPP模式的多样化以及应用领域的不断拓展，财政部门要不断推动PPP相关会计核算准则的健全，组织专家进行一些权威的解读，建立以会计核算准则为主、准则解读为辅的具有可操作性、可理解性的体系，以便于项目公司对PPP项目进行会计核算。加大对PPP专业人才的培养，尤其是项目财务人员培养，通过组织参加学习培训，引进PPP专业管理人才等方式，提高财务人员专业水平。

四、结语

当前我国PPP模式在实现跨越式发展的同时，财务管理与会计核算中也存在着一些问题。我们要认识到解决这些问题是一项系统的工程，需要多管齐下，从人才、法规、制度等多方面着力，同时要结合项目本身的实际情况，对症下药，妥善解决，推动PPP模式在我国持续健康发展。