推进国家治理现代化中审计的作用

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正确认识中国特色社会主义审计在促进国家治理现代化，实现治理最大化方面的作用已成为当今的一个重要问题。国家或政府，加上市场，社会和公民等多个实体的参与，形成“多元化”的国家治理结构，实现社会或国家的综合治理。良好的国家治理体系，国家和民间社会的发展是相互有条件的，两者都不可或缺。2013年，在第十八届中央委员会第三次全体会议上，总书记提出了“四个全面”的战略布局，其中“完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化”也是“四个全面”整体战略的实质，在一定程度上发挥着国家治理作用。如果使用得当，必将促进国家治理的进一步发展。

一、国家治理现代化与中国特色社会主义国家审计

（一）国家治理现代化的含义

政府、市场、社会三者为实现其社会发展目标相互协调的过程就是国家治理，这个目标包括维护人民群众利益、保卫国家安全、共同管理社会公共事务，最终达到实现社会和谐以及社会的可持续发展。现代化的国家治理让国家有法可依、依法而治，让国家的发展尽可能不受或少受具体个人或是党派的影响，由此动摇国家根基，变成国家风险。因此，既要赋予国家能力，同时又要让国家权力有所限制。建立一个更加制度化、程序化和合法化的国家治理体系，以提高科学治理、民主治理和国家和执政党的执政水平。逐步实现国家与公民的良好合作，真正把中国特色社会主义制度的优势转化为治国效益。最终实现善治的理想状态。在推进全面深化改革，推进治理能力现代化的过程中，我国需要充分理解两个方面：一方面，中国改革开放以来的巨大变化和发展，为改革和完善国家体制提供了资金和资源；另一方面，“原有的制度框架和特征必须构成当今制度变迁”路径依赖“的条件”，可以理解为当初中国从革命而来，因革命而生，但是如今的发展需要我们创建新的、具有时代特色的新发展。影响国家治理的有三个重要因素：政府能力，法治和民主责任。结合中国的实际情况来分析，我国擅长政府能力，而法治和民主问责方面较为不足，中国国家治理现代化的任务就是要将这些不足努力改善。因此，法治和民主问责制是国家治理现代化的重要内容，也是现代国家的重要标志。因此，中国国家体制改革的关键最终与民主和法治问题密不可分。所以总体而言，我国目前的国家治理状况依然偏向于政府主导型，而人们和社会团体等的参与度还是不够，现代化进程有待加快。

（二）中国特色社会主义国家审计的意义

目前，世界审计制度模式一般分为立法审计模式，司法审计模式和独立审计模式。但是，由于特殊的国情，中国经过长期实践形成社会主义审计理论基础。它形成了独特的中国社会主义审计制度，与世界上其他国家的审计制度截然不同。目前，中国国家审计具有以下特点：一是我国目前的国家审计以服务政府决策为核心，审计的对象较为宽泛。我国由于市场经济体制成立较晚，相比发达国家而言还不够成熟，需要国家对市场的参与和干涉。审计对象主要是公有制经济，这与中国目前的经济基础特征有很大关系。中国的经济体制是社会主义经济体制，坚持公有制的主导地位，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。因此，中国国家审计的很大一部分是国有企业，国有资本的企业和金融机构占据主导地位或主要地位，这在世界上任何其他国家都是不可能的。二是我国国家审计的内容偏向于合规性检查。虽然相较于简单的真实性审计来说有所发展，但是，与较为发达的绩效审计阶段相比，仍有很大的发展空间。从2003年起审计署的五年规划中就提出发展绩效审计的要求，但是到目前为止，虽然有些地方审计机关也在积极探索发展绩效审计，真正意义上的绩效审计项目比例仍然很低。中国审计的对象不仅是部门或单位，而且是对党政领导干部或国有企业领导的经济责任的审计。监督和评估领导在履行职责过程中必须处理的责任，可以促进领导干部树立正确的政绩，平衡整体发展。

二、国家审计与国家治理的关系

（一）国家审计是国家治理的重要工具

国家审计是国家治理的产生和发展的产物，是由国家治理的需要产生的。中国是人民当家做主的社会主义国家。因此，政治权力的所有权与实际使用权分离。在这种情况下，国家审计作为第三方介入，以其相对独立性、审计技术和方法的专业性、审计结论的客观公正性等，使国家审计成为政府问责机制中最具有工具性的监督机制，也是国家治理机制不可或缺的组成部分。当今时代，国家审计更多是作为人民对于政府官员进行监督的呼声的一种制度安排，作为一种工具来制约监督政府、管理者，而对于问责制，领导干部的经济责任审计是一个非常直接的表现。国家审计能够以较为独立的方式制约和平衡权力，以法律赋予的权力监督国家治理的有效进行，并为国家治理层提供真实有效的信息用以进行科学、合理的决策。

国家审计从最初的查处弊端纠正错误到坚决捍卫国家利益与安全，再到反腐败的一把利刃、深化改革的有力臂膀，经过了一个发展和完善的过程。作为“免疫系统”，国家审计必须在国家治理的宏观环境中发挥作用。它必须服从国家治理的大局，这也是中国特色社会主义制度的影响和体现。因此，在这个日新月异的时代，国家审计也应当紧跟国家治理需求的变化，不断跟进调整工作内容，扩展监督范围，进而完善国家审计职能。

（三）中国特色社会主义国家审计在促进国家治理中的作用

1.有利于监督和控制权力的使用，促进民主和法治。一个国家要实现对各项公共事务的有效控制、管理和服务，必定限制一些人过于使用公共资源的权力。国家审计从国家治理的“免疫系统”角度而言，由于其特有的独立性，能够客观、公正、准确、及时地提供多层次、有价值的信息作为审计证据，它是功率限制机制中不可或缺的工具。通过国家审计监督机制，管理层依法监督和推进各国工作，加强法制建设，完善民主法治制度，最终实现国家治理现代化。2.有利于提高政府的决策能力，促进政策的实施。在国家治理过程中，由于我国特殊的国情，政府是主要领导者，拥有领导权和决策权。施行国家审计，利用国家审计的结果对国家宏观经济的问题进行分析及决策，对社会公务管理中的问题提出意见和措施，鼓励国家及有关地方和部门及时出台有效的宏观调控政策，确保社会经济有效运行。3.有利于加强反腐倡廉，降低治理风险。作为反腐倡廉的有力工具，国家审计能够强化公共受托经济责任的有效监督，能够确保社会经济秩序稳定持续运行，提高公共资金的使用效率是维护国家和人民根本利益的重要保证。自从总书记主席任职以来，一直强调腐败问题是关乎国家兴亡与民心向背的重大问题。在此基础上，我国审计机关充分发挥其揭示功能，加大了反腐倡廉的整治力度，揭露重大乱纪行为，调查处理重大违法案件，全面覆盖审计方法，惩治腐败，降低国家治理风险。4.有利于维护国家安全和维护根本利益。国家安全是国家治理发展的基础，随着全球化步伐的加快，各国的互动和相互融合已成为一种主流趋势。作为一个内生的国家治理体系，国家审计必然与国家安全的关键领域和关键部门相联系。这也决定了国家审计在维护国家安全方面发挥着重要作用。所以，加快建设中国特色社会主义的国家审计制度体系，加强对领导干部的监督，不仅是反腐倡廉的基本需求，更是维护国家安全的必然要求。5.有利于深化改革，加快制度建设。改革是国家治理与时俱进的自我完善和发展。只有通过改革，不断改变生产关系以及上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节，我们才能保持经济的有序运作。国家经济和社会处于健康稳定状态，实现了国家治理的现代化。中国审计机关围绕建立和完善市场经济体制，在促进建立有利于国家治理的制度方面发挥着重要作用。6.有利于维护民生，提高政府信誉。政府的信誉是对公众政府绩效的总体评价，反映了人民对人民政府的信任和满意度，这对国际治理至关重要。如果一国政府公信力低下甚至没有公信力，民众不会愿意配合政府行动，政府出台的规章制度和相关政策也很难得到有效的实行。在这种情况下，国家审计的参与可以加强对相关政府部门和领导的公共受托人责任的实施的监督和管理。通过对政府相关部门出具的规章制度和相关政策以及对政府相关财政财务信息进行审计，并向社会公众公示审计结果，使社会公众，也就是国家权力真正的拥有者能够对政府行为有所了解，从这一角度来说，国家审计非常有利于提高公众对政府的信任和满意度。在这种情况下，由于政府信誉的提高，人民愿意与政府合作，提高政府的积极性。从而更好地为人民服务，保障和改善民生任务的落实，形成良性循环，最终达到善治的终极目标。7.有利于政府部门提高工作效率，实现社会可持续发展。国家审计的最初目标只是对政府部门和其他行政单位的财务和财务余额进行合规审查，即财务收入和支出审计。随着社会经济的发展，原来的功能太过于单一，已经不能满足现代社会的需求。由此，国家审计逐渐发展为对受托责任人的经济效益性进行审查的功能，也就是现在所说的绩效审计和责任人的公共受托经济责任审计。绩效审计和公共受托经济责任审计的实施，从很大程度上推动了政府相关部门工作效率的提升，进一步降低了成本，提高公共服务的质量效果。从宏观角度看，加强审计监督有助于政府及其官员树立正确的政绩观，提高政府治理水平，实现经济社会可持续发展。比如近年来我国环境状况日渐低下，环境污染十分严重，很多领导干部并不重视环境的保护，有些高污染企业因为是地方政府财政收入的重要来源，地方为了通过政绩考核甚至暗地采取保护主义。通过对领导干部的自然资源资产和环境责任的审计，政府有关部门的领导干部就能重视对生态环境的保护。“青山绿水就是金山银山”，促进绿色发展，切实落实生态文明建设。

三、研究结论

总之，中国目前的治理状况仍然不理想，需要国家和人民的合作才能实现现代化。在这个过程中，具有中国特色的社会主义国家的审计将发挥非常重要的作用，其作用主要体现在：监督制约权力运用、提升政府的决策能力、加强反腐倡廉、维护国家安全、推动深化改革、维护民生、提高工作效率，最终实现国家的新时代新面貌。目前我国国家审计的体制建设仍然有待加强，但是，国家审计将在国家治理实现现代化的路上持续迈进，将与国家治理取得共同进步，最终完善国家审计体系建设，实现理想的国家治理状态，迈步走向新时代。

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作者:田润 单位:南京审计大学