全面绩效预算管理下成本会计改革

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摘要：在新时期，需要建立全面规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面落实绩效管理。政府会计核算体系与预算绩效管理体系高度融合，才能更好地服务于绩效管理。文章针对全面绩效预算管理下政府成本会计改革进行深入探析，以期为改革工作提供参考。

关键词：绩效；预算；成本；会计

截至2018年，已经有32个OECD成员国先后实现绩效预算，占据总数的89%。针对绩效预算的相应改革分析，现在已经进入蓬勃发展的重要阶段。目前，各国都加大了对绩效预算立法的重视力度，不断采取有效途径完善政府会计体系。

一、政府成本会计的现实需求

成本会计目前在企业方面的运用已经形成较为成熟的体系，但是，在政府公共领域，在此方面并无实质性的进展，在学术领域对于此方面的研究也相对较少。在近些年的发展中，政府的相应工作出现不断细化的趋势，大众对于政府开展的工作关注度也在不断增强。在全面预算绩效管理的大环境中，实现政府成本会计已经成为当前的现实需要。

（一）提供数据支持

从预算角度分析，可以划分为控制型预算与绩效预算两种。前者更加注重资金在运用过程中的安全性，实现对资金的规范化控制，现金收付制的预算会计就能满足这一需求。绩效预算可以划分为传统型绩效预算与新绩效预算两种[1]。前一种可以更好地帮助政府实现成本控制。追求的是预算的全面、精准等。当前，基于社会环境的影响，新绩效预算是结果导向这一类的预算。但是，全面实施此项改革工作谈起来容易，在实际实施中的难度较大。当前，在财政绩效评价方面还是有很多问题需要解决。其中，最为重要的就是预算绩效评价所需的相应基础数据无法获得，特别是成本信息数据，而这制约着绩效预算的进一步发展。

（二）完善战略管理

在政府成本管理工作中，需要以政府会计实施为基础，成本核算所需的相关基础信息数据主要由财务会计核算产生，才可更高效地服务于国家的现代化治理。因此，政府成本管理需要具有一定的战略管理导向，才能更好地落实服务工作。从中国的发展实践分析，战略规划落实到位。比如，在经济方面的建设已经获得世界的关注。但是，不能只发现好的一面，也要清楚地认识到当前管理工作中的相应问题。如环境、食品安全等，都是需要有待解决的重要问题。若是达成政府成本会计的有效建立与落实，就可以为政府提供管理工作中所需要的相应关键数据，为工作的有序开展提供数据支撑，让各部门产生更为强烈的成本管理意识，而且，所落实的相关政府决策必然也会更加合理化、科学化，管理工作也会渐渐趋向完善。

（三）促进廉政建设

在当前的社会环境中，始终坚持对贪官的打击，倡导廉政。并且，加强对政府成本会计的有效建设，需要各个部门明确实际的花销，做到量化计算与统计。同时，也要将政府成本纳入相关官员的绩效评价，更有效地强化相关部门工作人员在成本控制方面的意识。在工作实践中，应有效地改革，积极倡导工作廉洁，进而提升政府的行政速度。

（四）社会公众监督

政府在实际工作中，通常会出现多个决策方案，在决策中要进行不同的选择。政府项目大多极为重要、浩大，在对经济、政治、文化等多方面因素的考量中，只有实现专业化的项目评估与成本分析，才能得到更精准的数据，进而做出更合理的决策。社会大众可通过成本会计的有效构建，对成本明细进行合理的分析，进而理解项目的初衷，有效地完成监督。

二、政府成本会计核算体系设计

（一）目标以及要求

政府机构本身极为庞大，也是一个具有复杂性的组织，每个机构的工作重点都不一样，对于社会所产生的作用有区别，而且，服务的人群也不一样。在政府成本会计目标的设计中，需要站在公众的角度，完成成本方面的核算，为人们提供准确的信息。而且，也要接受大众的监督[2]。在管理层面来讲，通过成本核算所提供的相应信息开展管理，可评价政府相关部门的职责是否完成、战略目标是否实现等等，为今后的预算编制与控制提供一定的依据。在政府的角度出发，能够通过对从前数据的核算，了解内部的经营成本情况，进而合理预测未来的成本，提升在经济方面的决策质量。成本会计是整个会计体系中较为重要的一部分，若是缺失此部分内容，整个体系就不完整，也不能提供可靠的数据以及富有说服力的会计报告。政府成本会计自然也是如此。所以，想要成功建立政府成本会计，就要以明确的要求为指导。若政府成本会计信息是为满足外部性的需求，其核算方式就一定要基于相应法律法规作出明确的规定。而且，在规则制定过程中，应分析大众对于此方面信息的理解能力，对于格式、内容等都要有相应的规范。若成本会计需求是针对于内部的，其核算方式应由会计行为主体自由确定，只需要明确重点，也就是要为管理决策提供精准、有效的成本信息。因此，此种会计报告不必采取法律所规定的统一形式，可以结合实际需求并进行规范。

（二）会计核算基础

当前，在成本会计核算中，其根本为权责发生制。此制度可结合收入实现，费用由本期负担，并且，也要明确本期收入以及费用。在此方面，无论是在公众还是公共管理的层面分析，都希望实现对营收与亏损的准确计算，所以，其基础一定是权责发生制度。

（三）会计行为主体

因政府成本核算对象设计为项目、政策、服务等多项内容，一个项目可能会由中央、省等牵头，而且，同一个项目可能会涉及多个部门。因而，相应的财政厅、部门单位均为成本会计行为主体[3]。虽然成本核算工作在实际推进的过程中存在着诸多难点，但在政府管理这一层面分析，完善成本会计管理与信息系统，可实现对相应管理工作的预测决策，进一步节约管理成本，对于加快管理成效有着一定的帮助。

（四）成本核算对象

成本计算的对象，是在产品成本计算的过程中，明确归集与分配生产费用的承担客体。政府成本会计的重要目标是为了有效地节约财政资金，提高财政资金的使用效率。因此，需要将项目、政策、服务或者是基金当作成本核算的对象[4]。在未来，当相应的条件已经成熟后，相关公共部门可结合管理的实际需要实现不同成本核算对象的有效设置，进而提升绩效管理的效果。

（五）成本要素组成

当前，尚未引进政府会计成本核算，是由独特的国情以及政府部门的复杂性所决定的。在工作实践中，应结合政府部门的特殊性，结合不同部门、不同项目开展科学的成本分配，进而有效地归集与分配。公务员成本为公务员从招录开始一直到退休所花费的所有资金，涉及招聘、培训、工资、福利、办公用品等[5]。招聘成本为各个部门在公务员招聘过程中，需要对外部发布消息、举办招聘会、考试成本等，是在招聘全过程中的所有支出。培训成本包含对公务员在培训工作中花费的全部资金，包含讲师、培训用地等。工资与福利包含公务员获得的工资以及在退休后，或者是发生疾病等特殊情况时，政府提供的帮助。办公用品是在平时工作中运用的辅助用具。项目建设成本是项目自开始到建设，再到建成在人工、材料、费用方面所花费的的总体金额。人工是在项目建设过程中聘用的直接人工以及在外部聘请的工作人员，对其发放工资、补贴等。材料是为实现项目建设而购买的全部材料。费用是在项目建设这一过程中发生的与工程建设无直接关联，属某时间段的费用。在项目维护成本方面，是政府为了确保各个已经完成的项目可以正常实现运转而进行维护或者是服务所花费的费用，如公路维护等，但不对项目构成的“公共基础设施”经管资产开展计提折旧。

（六）政府成本归集

实现对政府成本的分类后，可以更为有效地完成归集与分配工作。因政府总是在开展大小不同的公共管理项目，也提供多项服务，如教育、卫生等多方面[6]。因此，实现对项目的有效归集，可以让大众更为清楚地认识到成本来源以及具体构成。成本分配是成本会计这一过程中的关键环节，其分类与对象的选择会对结果产生重要作用。若是存在相应的因果关系，就依据相应的成本动因归集，若无因果关系，就将其归集到成本库中，合理选择。

三、政府成本会计改革的对策

（一）加强思想认知

当前行政管理基本还停留在原本的管理模式下，财政资金的使用效率并未真正地获得相应部门以及单位的关注与重视。多数政府部门的相应工作人员认为政府成本会计较为麻烦，也没有必要，更甚至在心理层面存在一定的抵触情绪，思想上的不认同自然无法保证其有效落实。因此，想要有效改革，需要先在思想这一层面上形成共识，让相应工作人员产生对改革价值的充分认知。当政府相应部门的工作人员真正明白政府成本会计是未来的发展趋向，是当前财政改革的重点，是全面绩效管理的有效工具，就会转变原本的固有态度，以更为主动的表现确保此项改革工作的顺利有序进行。

（二）健全规章制度

政府落实成本会计一定要有完善的制度，才可以保证成本会计的有效实施。想要开展预算绩效，就要为此项管理工作营造良好的法治环境。并且，也要加强内部控制与管理工作，才能为政府成本会计提供良好的法律依据。但是，就当前政府成本会计的准则、制度等方面来讲，还是存在一定的缺失。因此，目前最为关键的就是结合当前社会的基本情况建立与完善政府成本会计的有关法律制度，使政府积极地引入，并通过其有效地规范相关工作，获得足够的重视。

（三）深化公共管理

当前世界各个国家对公共管理方面的改革，主要都是公共管理与公共财政。此两者的改革成效会对政府成本会计产生直接作用，特别是此项管理工作能否成功。此项管理包含成本核算与管理。自中国加入WTO后，也在开展公共管理与财务方面的改革工作，当前也获得了一定的成效。而改革工作的有效落实，也能够为政府成本会计的实施打好基础。但是，当前，改革工作存在的不足较多，实施的力度也不够，尚需将此项工作进一步强化。公共管理方面的改革工作应该以提高政府的治理能力为根本目标，以公民的实际需要为正确导向，也要充分注重公平。在公共财政目标的制定中，不能只着眼于经济效率，也不能忽视公平，只有确保与政府规划的一致性，才能达成良好的管理效果。

（四）完善信息系统

若想科学地开展对绩效的评价，良好的管理信息系统是关键，也是重要基础。当前，在预算绩效评价中，政府管理的相应信息存在一定的缺失。而且，也正因此，预算绩效评价本身所具有的科学、合理等特性存在相应的问题。政府成本会计需要对政府所提供的服务进行核算，或者是要对项目建设的相应成本信息进行核算，对于其中的信息需要政府财务会计提供。而且，对于部分非财务信息需要建立专门的系统将其搜集、整合与加工。因此，在具体工作实践中，有一定的必要性建立信息系统，从而提升对相关信息的有效采集，增强数据的可靠性，也让整个体系更加完善。

（五）注重采购管理

在政府成本控制中，采购是重要环节。在政府采购的整个过程中，涉及多个部门，也有很多环节。但是，提高政府采购管理的成效是财政部门的工作内容。因此，想要有效地实现成本管理，需要多个部门的共同加入与合作。财政、行政等不同部门需要结合目前政府采购中存在的现实问题进行有效的解决，负责自身工作，强化采购管理，进而增强效益。对于政府所采购商品的价格与质量需要保持相同的重视力度，通过财政部门开展对采购的绩效评价。另外，预算监督制度的完善也能够在成本管理中发挥关键作用，需要委派专人开展指导与监督工作，包含监督主体、监督方法等。

四、结语

在近些年的发展中，成本会计在政府强化管理以及提升绩效等多方面发挥明显的功效，也渐渐地受到社会公众的关注。伴随着政府财政制度的不断完善，财政体系所面临的挑战也在不断增强，需主动适应社会环境的变化，结合单位的实际情况落实相应的措施，进一步增强政府成本会计在财政管理中的影响，充分发挥其作用，进而构建完善的会计体系。

作者：李润芝 单位：泰安市食品药品检验检测研究院( 泰安市纤维检验所 )