地区双城经济圈立法协同问题研究

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一、成渝地区双城经济圈立法协同的必要性

良好的区域立法是区域治理法治化的基本制度保障，是区域治理现代化的重要衡量指标②。

（一）成渝两地经济融合发展对立法保障的迫切需求

成渝地区双城经济圈经济一体化发展必须重视区域合作与协调发展的制度建设问题，尤其是充分重视区域法制协调问题。成渝地区双城经济圈只有在良好的法治环境下才能健康顺利地发展，故构建科学、合理、有效的成渝地区双城经济圈立法协同机制，有利于营造成渝地区双城经济圈良好的法治环境。

（二）成渝立法协同是成渝地区双城经济圈建设的重要立法保障

协同立法也是成渝地区双城经济圈协同发展的重要内涵。成渝地区立法协同，建立起区域协同立法协调机制，创造出保护与发展并行的法制环境，建立起成渝地区无障碍和壁垒的法律法规市场规则，为双城经济圈的建设提供法治保障。

二、成渝地区双城经济圈立法协同的现状

成渝人大在2020年7月签订了相关的立法协同协议，推动两地人大在规则内容、价值取向、制度落实等方面形成一致；2021年3月成渝首个协同立法项目《四川省优化营商环境条例》也获通过。由于成渝两地存在各自特色，在互有优势的同时，因差异化带来了两地协同发展的困境，反映在成渝地区双城经济圈立法协同方面也存在一些现实问题。

（一）成渝两地立法思路和模式统一

在立法层面上，四川成都强调重点领域立法，重庆强调良法之治。在成都市委《成都市依法治市实施纲要》中，明确在立法上，要加强党的领导，强化人民代表大会及其常委会在立法中的主导作用，同时将人大的备案审查制度、立法公示制度落实到位。强调加强重点领域立法，从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变；从管理型立法向服务型立法转变；从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变，使成都地方立法更具科学性，从而实现完善立法机制、强化重点领域立法、提高立法质量的目标。重庆市委在《中共重庆市委全面推进依法治市意见》要求，在立法层面，坚持要确保宪法法律全面正确实施。要推动良法良规制定，要在立法过程中，充分发挥宪法监督功能，规范宪法解释功能程序，凸显将人民代表大会及其常委会的登记备案职责，同时回归人民代表大会及其常委会的在立法上的主导功能，扩大群众参与度，从克服地方保护主义和部门保护主义入手，由立法机关主导引入第三方评估。总体来说，在立法理念上，成渝两地均强调要充分发挥人民代表大会及其常委会的主导职责与作用，在立法模式上成渝基本按照“宪法保障、立法规制、良法定力”施行，两地立法政策具有目标和手段一致性，两相融合，一线串联，具备通过区域协同立法作为区域经济发展法治保障的立法基础。成渝区域协同立法是推进区域经济发展的法治建设基础，目前两地在立法模式上基本统一。

（二）以多样化的协作协议为主，比较缺乏区域性的联合立法

当前成渝地区双城经济圈的法治合作内容涵盖了诉讼服务保障、生态环境、知识产权、执法联动、警务合作、区域协同治理等，主要采取会签文件的形式，内容形式多样但较为松散，缺乏区域性的联合立法，导致法治合作的推动力不足。顶层设计尚未上升为相关法律法规，从中央的国家战略到成渝地方政府的合作对话，出台的一系列政策性文件尚未上升为统一的法律法规。虽然两地司法机关针对生态保护进行了多层面的司法协作，并出台一系列保障措施，但涉及生态圈保护的相关环境资源法规的完善仍缺乏系统性保障。

（三）框架性协作协议缺少制度保障

虽然近年来成渝地区签署了不少合作协议，也取得了一定的成绩，但与理想中的效果相比还有一定差距。究其原因，这些合作协议基本上都属于框架性的协议。一方面，成渝地区人大尚未就协同立方制定相关办法，缺少顶层设计予以支撑，反观京津冀三地人大常委会于通过的《京津冀人大立法项目协同办法》，规定三地人大将在有利于京津冀协同发展的重点领域优先进行立法安排，特别是涉及三地产业结构调整、人力资源流动、生态环境等方面的内容，将通过联席会议进行协调通报，达成一致后报各自人大进行立法；另一方面，成渝地区各司法机关在签署框架性协议后，没有继续制订细化的配套保障机制，缺少可操作性，导致协作配合机制在落实过程中推进较为缓慢。

（四）区域协同立法协调机制缺失

由于长时间缺乏沟通联动，目前成渝地区的地方政策法规存在着明显的差异，甚至于有一些冲突的条款内容。除了成渝地区在户籍标准、就业制度、住房标准、社会保险规范等方面存在差异，成渝地区在经济建设领域，例如招商引资各自为营，外贸出口标准不一等现象，导致成渝地区各区域低水平的重复建设，规划的产业结构类似，这样的无序必然导致互相竞争，将使成渝地区出现资金、技术、人才、大数据等流转性要素难以互相顺通流转，难以发挥成渝作为中国西南中心的整体优势。因此成渝地区应协同立法，建立起区域协同立法协调机制，创造出保护与发展并行的法制环境，建立起成渝地区无障碍和壁垒的法律法规市场规则，为双城经济圈的建设提供法治保障。

三、成渝地区双城经济圈区域协同立法制度设想

近年来，区域协同立法问题成为众多专家学者关注的焦点。在开展区域协同立法的发展进程中，应考虑到以下几个方面。

（一）成渝协同立法理论原则

成渝协同立法应坚持与上位法统一原则。立法的统一表现在无论任何立法规范都不能和我国当前的宪法等法律规范体系相冲突，以国家立法体系为主导，地方法规为辅，具体可制定成渝区域内协调发展的基本法规。此外成渝各行政区域内也不应有互相矛盾的情况出现，积极协调冲突、修改规范。成渝协同立法应坚持衡平协同原则，多管齐下，通过动用金融手段、政府政策产业计划、区域的规划等手段，来协调成渝地区之间的利益关系，最终实现区域内地方利益、国家利益的统一以及区域高质量发展的目标。成渝地区内部发展不平衡需要我们采取衡平协同原则去解决各项利益冲突，实现区域协调发展。成渝协同立法应坚持可持续发展原则，在立法阶段，针对产业政策、产业规划、产业实施，都应协调好与生态环境的关系，走可持续性发展的道路，以保证经济社会永续发展①。区域协调立法要坚持问题导向。最重要的是，区域协调立法要坚持问题导向，聚焦“共同面对的问题”进行立法，成渝地区双城经济圈建设的区域立法工作，一是共同制订有关城市协调发展的规划，建立两地政府间沟通协调，促进两地共通共融；二是共同推进有关市场经济秩序的立法，进一步实现生产要素合理流动、经济金融信息共享、营商环境进一步优化，助推经济发展和改革开放；三是共同制订有关产业发展的规划，推动产业合理布局，避免产业结构趋同，支持高科技产业发展；四是共同推进有关社会事业和公共服务的立法以及公共突发事件的协作机制；五是共同推进生态保护立法，成渝山水相连，要建立生态建设和环境保护的合作框架，制订完善生态保护方面的法规，促进生活宜居。

（二）适用紧密型区域协同立法模式

传统的松散型区域协同立法的道路，是指区域内的各立法主体互相联合在一起，对立法相关信息进行分享，从而协调影响到整个区域内部立法水准尺度的一致①。一般情况下，松散型的区域协同立法模式并不会形成制度性的定期联席会议，而是往往借助某个研讨会、交流会，几方政府坐下来进行交流协调，这样松散的模式就有可能带来目标的不确定性。因为区域内部之间没有专门机构人员负责整体沟通交流，如果每次都是临时性的确认某项立法条款的合意，以会议纪要的形式存在于不同的文件里，效力上往往很低，没有强制推行的约束力量。而紧密型的区域协同立法模式则偏重于用定期固定的会议模式进行定点交流讨论，频率相对于松散型模式明显高了许多。紧密型区域协同立法模式借助于经常性的交流讨论，更可能在区域内消除地方矛盾冲突，化解立法难题。成渝地区双层经济圈内各地市日常联系还不够紧密，如果采用松散型区域协同模式，可能导致各地方政府重心偏移或者不投入进来，难以达成立法工作的合意；而采取紧密型的区域协同立法模式会将地区内的城市紧密的联系在一起，定期开会交流立法工作进展情况，调和差距，实现共同立法，为区域经济发展提供法治保障。

（三）营商环境和生态保护等重点领域加强区域协同立法

协同立法应以区域经济发展为服务对象，紧扣国家部署和地区定位，因地制宜采取措施，将立法重点放在推动区域发展的重点领域和薄弱环节，从而找到适宜两地实际的立法新路②。成渝地区双城经济圈建设重点在经济与环境等重点方面，因此要坚持在营商环境和生态保护等重点领域加强立法工作协同立法、联动立法，形成立法工作协同制度框架和运行机制，确保重大改革于法有据。对涉成渝新经济发展的先进制造业、现代服务业、网络信息安全产业、新药创制产业等新型法律问题前瞻研判，适时推动出台区域政策法规，共建成渝新金融产业生态圈法治体系。两地金融监管、立法部门协同共建“科技金融”“农村金融”“消费金融”“供应链金融”“绿色金融”“文化金融”领域一体化区域立法、执法、司法支撑机制，助力建设“一带一路”金融服务中心。一方面要将有关成渝地区双城经济圈建设的立法项目纳入立法规划和立法计划，积极探索联合起草、定期沟通、同步审议等方式方法，在相关法规的起草、论证、调研、审议各个环节以及立法成果共享等方面协同推进，使政策导向和立法决策合拍同步、衔接有序；另一方面要加强现行规范性文件的清理，为协调发展扫除制度障碍。

（四）探索建立成渝地区人大立法工作联席会议制度，加强区域性两地联合立法

以“共同协商、分别立法”为原则推动两地协同立法稳步开展③。为确保协同立法工作落到实处，可以健全协同立法工作机制，探索建立起区域立法协调机构，由人大立法部门的人员兼任，在协调机构的领导下建立起定期的人大立法工作联席会议制度，加强各地市人大立法机关之间的联系，互通信息，凝聚立法合意，促使协同立法，保证立法在整个成渝地区的及时性、针对性、有效性。人大立法工作联席会议形成的协调意见应向区域立法协调机关报告。对法规草案审议中的重大争议的协调情况及形成的意见还应在审议结果报告中予以说明，以便区域协调机构可协调意见分发给整个区域内人大立法机关进行讨论协商，形成最后意见加以落实。加强区域性两地联合立法。要从协作协议向联合立法转变，立法是服务和保障整个区域经济快速发展的基础性工作。中央可根据成渝地区的发展方向，制订符合成渝区域特色的立法规定。通过把各类制度性框架协议用法律的形式确定下来，依法推进经济圈建设协同向前发展。成渝两地要推动区域内共同制订有关区域协调发展的规划，以区域内的重点突出问题为突破口，加快推动发展规范的体系化、系统性。

（五）真正落实跨区域人员交流互派

成渝地区双城经济圈的一体化协同发展不仅要实现市场要素的自由流动，还应实现人力资源的自由流动。立法机关虽会受编制限制，现阶段人员的自由流动很难实现，但可积极探索尝试打破跨地区人员交流互派的壁垒，定期组织各地立法工作人员交流互访，根据实际情况，选派业务骨干进行一至三个月的挂职锻炼，或互派人员参与重大立法。

四、结语

总之，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，对于成渝地区双城经济圈建设具有重要的引领、规范和保障作用，而成渝立法协同也是成渝地区双城经济圈建设的重要立法保障。在成渝地区双城经济圈立法协同必要性的基础上，应加强立法协同的顶层设计，通过立法交流平台、协同立法程序、立法技术，探索区域立法协同形式，并构建成渝地区双城经济圈协同立法机制，充分发挥立法的引领和推动作用，为实施成渝地区双城经济圈协同发展的国家战略提供法治保障，为社会治理和法治建设提供智力支持。

作者:张邦铺