时间：2023-03-17 15:36:08
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为依法履行审计监督职责，促进提高文化服务供给效率和水平，云南省审计厅于2022年9月至10月对云南省省本级及部分地区2019年至2021年历史文化文物保护资金使用及资产管理情况进行了专项审计调查。从总体情况看，被调查地区及单位不断完善工作机制、提高财政专项资金使用效益，稳步推进非遗保护工作，有序实施传统工艺振兴、手艺传承等计划，其中不乏“傈僳族民歌”、大理州“非遗进校园”等全国非遗保护优秀实践案例，非遗保护工作取得阶段性成效，但仍存在一些不容忽视的问题。
（一）非遗专项资金管理使用不够规范
“十三五”期间，云南省共取得中央财政资金1.76亿元，统筹安排省级财政资金0.49亿元，重点支持非遗保护传承、宣传展示、传承人补助等工作。各级财政按照确定的支出责任安排预算，并根据“谁使用、谁负责”的原则实施预算绩效管理，提升财政资金使用绩效。然而，拨付过程中，由于各级审批环节过多、分配拨付方案制定不及时等原因，资金闲置或结存的现象仍然存在；执行过程中，由于专项资金管理内控制度不健全，虚列支出、违规使用、虚报冒领等情况仍时有发生。这些问题的存在，大大影响了财政资金的安全、规范和高效运行，也一定程度上导致部分非物质文化遗产保护传承基地和传习馆（所、室）建设推进缓慢，部分非遗项目因资金缺乏未开展抢救性记录而面临失传风险。
（二）非遗保护力量相对薄弱
非遗有着极为丰富的表现形式和内容，保护工作涉及许多管理部门，如果出现责任方不明确，会造成管理出现交叉，导致权责不明、管理混乱等问题。《中华人民共和国非物质文化遗产法》明确，县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内，负责有关非遗的保护、保存工作。实践工作中，多数县级非遗管理工作由县级文化馆承担，在文化馆下设非遗保护管理所二级专职机构的并不多，大多由文化馆工作人员兼职，面对量大面广、专业性较强的非遗保护传承工作，呈现出力量薄弱、工作人员专业水平参差不齐的现状，一定程度影响了非遗的普查、发掘、整理、评审、保护、利用等工作的整体推进。
（三）非遗保护传承工作有待加强
部分非遗保护名录体系断层严重，传承项目缺乏相应的传承人，影响了非遗传承的可持续性和传承队伍的稳定发展。究其原因主要是由于建立系统的遗产档案数据库缺乏统一的建设标准、工作规范和管理制度，加之需要大量人力财力对非遗原始资料进行系统、准确的记录、分类、编目，对其历史沿革、分布区域、传承谱系、表现形式、文化内涵等进行确认，使得非遗资源普查较为困难，家底不清、底数不明，运用信息化技术管理非遗档案的基础尚不牢固。
（一）非物质文化遗产特殊的文化价值和生产特点要求开展研究型审计
由于各个非遗项目的可生产属性不同，有的适合产业发展，有的则不适合，产业化需要规模化和标准化，但是文化则对差异、个性、独特等较为看中，建水手工紫砂壶，如果产业化，每把壶都一样，就失去了价值。大理白族扎染生产企业，单纯追求经济效益，已经将原本的天然植物染料换成了化工染料，核心技术和人文蕴涵彻底流失。若基于“投入－产出”的传统绩效理念开展审计，以市场业绩来衡量“绩效”，就与非遗的自身特点和其特殊的文化价值相悖，“绩效”审计也就失去了意义。因此，审计重点应更多关注投入资金的使用是否有利于非遗的保护、传承和利用。
（二）非物质文化遗产“准公共品”的特性对绩效审计的评价标准提出挑战
“准公共品”是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。首先，非遗有国家财政专项资金（公共资源）的支持，面向全社会开放；其次，由于存在空间和文化地域性的限制，非遗往往不存在充分竞争的市场，成本和收益不能匹配，靠国家主导而不是市场来有效调节，非遗保护的目的是传承和发展，不能简单地通过绩效审计的经济性、效率性、效果性来进行评价；最后，很多非遗本身是不能“商业性经营”的，比如非专业性的传说故事、谚语童谣等，不存在盈利目标；就算是可以通过“商业性经营”来传承的一些非遗项目，也因为个人、家庭的简单经营模式，没有完整的会计资料，导致传统绩效审计难以实施，因此审计重点应更多关注相关政策的制定、实施和落实情况。
（三）非物质文化遗产保护项目评价指标的多维度
面对非遗保护项目这种复杂、资金少而散的审计对象，绩效审计评价指标缺少灵活性，具体表现在指标构成、权重设计或是评价维度的不足。传统的绩效审计以“3E”为主要评价指标，这对于多数审计项目是适用的，然而非遗保护项目，其评价涉及更多的社会、文化、政治、历史价值观。如果仅从财务维度评价一个非遗保护项目的绩效，既不全面也不公平。比如，某个非遗项目社会效益高，但其财务绩效评价不一定就好。所以，想要更客观评价非遗保护项目的绩效，需要将社会效益的评价维度融入文化传承评价维度，形成多维度评价指标体系。
三、对非物质文化遗产审计项目开展研究型审计的重点
针对非遗的审计项目，审计要充分发挥“经济体检”功能，就要开展研究型审计。要“跳出账本搞审计，跳出审计看经济”，针对非物质文化遗产保护传承的核心理念，其涉及的项目、资金等都需深入研究，科学谋划，系统研究，切实发挥审计“治已病、防未病”的功能。
（1）根据非遗项目类型（口头传统和表述、表演艺术、社会风俗、传统的手工艺技能等），通过研究型审计，揭示非遗保护及利用中的管理体制、机制问题。
根据审计中凸显的保护资金划拨不到位、资金总量不足、专业人员缺失等问题，研究如何进一步健全非遗保护传承工作的组织机构和相关制度，提出有效审计建议。一要根据“政府主导、社会参与、长远规划、分步实施、职责明确、形成合力”原则，建立以政府为主导、文化部门牵头、社会各界广泛参与的非遗保护机制；二要认真落实好“五纳入”制度：即将非遗保护纳入国民经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入机构改革、纳入领导责任制，推进非遗保护工作的规范化开展；三要健全非遗保护工作机构。建议县政府增加非遗工作人员编制，选拔、配备热爱非遗工作的专业工作人员，确保非遗保护与传承工作的正常开展。
（2）根据非遗历史沿革信息，通过研究型审计，对非遗传承人数、传承模式和技术等指标进行审计，落实非遗传承及保护的主体责任。
首先，要从省级层面规范制定标准，继续做好非遗资源普查，全面记录建档，既不能缺失，也不能泛化，对于濒临灭绝的非遗项目和具有代表性的优秀传承人，要优先调查、收集、建档，作为地方文化史、艺术史、民俗史研究的重要资料，为非遗文化的保护传承打好坚实基础。同时加强非遗项目代表传承人的培训与考核管理，明确传承人的责任和义务，支持传承人对非遗技艺开展研究、创新和利用。其次，要明确非物质文化遗产保护的主体责任仍以政府为主体，对应抢救、挖掘、整理、申报、评审等工作体系，建立评审指标，让传承主体和保护主体各归其位、各司其职，共同落实非遗的传承和保护工作。
（3）根据市场需求（包括非遗的市场需求信息、非遗衍生产品的需求信息等），通过研究型审计，对非遗保护资金的使用建立多维度评价体系，提高资金的使用效率。
针对不同的非遗项目，在进行保护及利用资金的使用效率审计时，除了资金的预算执行率、拨款到位率、支出进度、项目资金使用效率、年度绩效目标和年度工作任务完成率及项目实施整体绩效情况之外，要根据非遗和非遗衍生产品的市场需求信息，本着理性商业化的宗旨，本着全面系统的要求，构筑对应的指标体系。重点对评价指标的内容与评价指标的权重进行研究、实现定性指标的定量化评价、定量指标科学化以及财务维度与社会效益维度统一的多维度评价体系。
四、构建非文化遗产研究型审计能力与机制的探索
（一）转变传统审计思维，提高审计人员研究水平
要实现新时代审计事业的高质量发展，开展研究型审计是必由之路。对非遗保护资金的专项审计，要用研究思维开展实事求是的调查研究，根据非遗传承与保护需要适合的文化环境的特性，构建“活态保护模式”，着重从政策、体制、机制、制度方面提出审计建议，推动出台有利于非遗保护传承的政策措施。审计人员要逐步提高思想认识，以研究型审计作为提高其审计质量的途径，通过专业咨询、联合科研等方式，学习掌握研究型审计的目的、方法、手段、程序以及思路等，重视提高审计人员的研究能力和水平，将研究型审计运用于实际，积极探索和总结经验。
（二）构建研究型审计相关的专家智库
开展研究型审计时需要“向能者求教，向智者问策”。对全省人才资源进行合理分配使用，择优筛选具有审计、会计、文化研究、信息技术、法律等方面人才，建立协审人员库。通过行业专家助力研究型审计，充分发挥专业人才的专业技能作用，相互配合，以提升审计工作的专业化、科学化及规范化水平。在具体实践时，开始组建审计项目组初期，就可以考虑引入专业的智库专家，在审计过程中，可以借助内部审计人员以及社会审计的力量，为具体审计项目的每个阶段进行分析评价、提供咨询，确保研究型审计方向的正确性和权威性，提高审计工作的实效性。
（三）综合利用研究型审计工作结果
开展“研究型审计”的目的，就是要将研究成果转化为优化体制制度、完善管理措施、提高财政资金使用绩效的生产力，从而将审计的建设性作用更好地体现出来。在研究型审计进行完成后，应全方位整理项目审计的工作情况。首先，对云南省各级非遗保护单位的履职情况、执行国家政策法的规落实情况以及目标任务完成的情况等方面，作出综合研判，进而分析审计中发现问题，评判其轻重和风险程度，形成综合的报告；其次，要深入研究非遗保护资金审计中发现问题，着重分析其评价标准的特殊性原因，并且按照不同层级向有关层面提出具有可操作且有前瞻性的意见，从而促进法规制度的健全，加大了对非遗保护的力度；最后，要立足研究成果，适时建立审计成果库，加大成果共享和技术支持，总结经验，优化工作流程，提升审计工作效率。
（四）加强研究型审计统筹协调机制
首先，审计项目应全程融入研究型思维理念。要在实践中自上而下地增强研究型审计的思维，把审计方式、方法、内容作为研究对象，全面提升审计项目质量。其次，成立以主要领导牵头，科室负责人和全体审计人员参与的研究型审计工作专班或项目课题组，项目课题化，课题实战化。形成领导重视、骨干带动、全员参与的研究型审计工作格局。加强统筹协调，促进“研审”合力。最后，要建立正向激励机制。探索建立研究型审计考核评价机制，对研究型审计各项任务完成情况开展定期或不定期督察，纳入部门目标绩效考核，以考核促进审计人员深入研究审计工作，全面提升审计人员的研究型审计能力，更好地发挥审计监督在国民监督体系中的重要作用。
结语
当前党中央把审计工作提升到“涉及党和国家事业全局的重大工作”的高度，对审计发挥更大作用提出了更高要求。针对非遗保护资金专项审计，云南省审计厅积极开展研究型审计，深学细悟谋实，着力找准切入点和着力点，充分发挥审计监督和宏观管理职能作用，推动云南审计工作提质增效，更好地服务云南省非遗的传承和保护工作。
参考文献
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[2]程鸣，马梅芝.非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系研究[J].合作经济与科技，2018（23）：176–178.
[3]晏维龙.关于开展研究型审计的几点认识[J].审计观察，2021（11）：34–40.
[4]财政助力云南省非遗传承保护见成效.云南网，2021–06–01.
[5]《中华人民共和国非物质文化遗产法》.2011年6月1日.
作者：何璐 单位：云南省审计厅 林涛 冉萍 昆明学院经济管理学院
