国有企业内部控制监督体系探讨

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改革开放以来，国有企业经历了多轮改革，目前已成为我国国民经济的支柱。截至2021年底，我国国资系统管理的国有企业资产总额达到259.3万亿元，96家国有企业进入世界500强。随着国有企业的不断发展，其规模不断扩大，同时，也面对着更加多元复杂的内外部市场竞争环境。因此，加强企业内部控制监督，构建完善有效的内部控制监督体系，对国有企业实现稳健发展意义重大。

一、国有企业内部控制监督概述

（一）国有企业内部控制的内涵

内部控制是指企业为了提高经营效率，更好地获得和使用各种资源而达到预定的管理目的，而在企业内部实施的各种控制、调节、组织、计划的活动。目前，企业一般通过构建风险管理框架体系，根据企业管理及生产经营的各个环节，制定包括公司战略、人力资源管理、财务管理、采购管理、生产运营、质量安全等各项重要业务的内部控制内容，并且由包括企业治理层、管理层、职能部门经理层和全体员工在内的全员予以实施。

（二）国有企业加强内部控制监督体系建设的现实意义

1.有助于保障企业经营管理的质量和效率

国有企业肩负着资产增长、效益提升的任务，建立完善的内部控制监督体系，能加强对各项经营活动的内部监督，对经营活动事项做到动态管理。同时，完善的内部控制流程能确保企业合法合规经营，避免企业在业务开展过程中过于冒进，保障企业经营管理的质量和效率，切实发挥国有企业顶梁柱的作用。

2.有助于增强企业的风险管理能力

国有企业大多处于关系国家安全、国计民生和国民经济命脉的重要行业和关键领域，在保障党和国家重大战略落地，维护国家基础服务安全，推进高水平科技自立自强方面发挥着举足轻重的作用。完整有效的内部控制监督体系，能够有效对国有资产进行管理，避免国有资产浪费和流失，确保国有资产的安全完整。完善的内部控制监督体系能有效地应对国际国内复杂多变的经济环境，有效地应对相关内外部风险，增强企业的风险管理能力。

3.有助于提升企业的市场竞争水平

内部控制监督体系涵盖了会计核算、内部审计、运营管理等方面的规划和制度，并贯穿于企业经营管理的各个方面。良好的内部控制监督体系能够明确各部门、各单位之间的责任和义务，并对不同主体之间的经营活动进行协调，使公司整体形成合力。同时，内部控制能够及时发现企业运营过程中潜在的风险，以便经营者更快做出反应，增强公司的综合竞争能力，使公司能够更好地在激烈的市场竞争中保持优势。

二、国有企业内部控制监督体系运行中存在的主要问题

（一）缺乏系统的内部控制体系架构规划

内部控制体系是一个多维度的管理体系，包含风险控制、合规管理、内控管理等多项内容。在实践中，部分国有企业并未做好内部控制体系的规划，经常出现架构规划不够科学、不够系统的情况。一方面，企业并没有认真分析自身运营实际及发展情况，简单盲目地参照其他公司已有的内控制度和内控监督方案，没有依据企业自身特点加以改良，导致内控体系在运用的过程中出现难以落地、无法落地的情况。另一方面，在部门架构设置的过程中，虽然大部分国有企业设置了监事会、审计部等内部监督管理部门，但是在设置部门时往往未配备足够多的专业人员，导致一些重要的审计项目不得不外包给中介机构操作。而出于对企业保密及价格偏低等原因，中介机构实施的审计往往流于形式，较难发现深层次的问题，导致内部审计效果不佳，不能有效发挥国有企业内部控制的作用。

（二）内部控制体系未适应业务及时更新

目前，国有企业基本上按照监管要求制定了内部控制的相关制度，并遵照执行。但是，部分国有企业的内控工作并没有依据企业的发展情况进行相应调整，而仅仅是照抄照搬原有的内控规定，特别是多元化经营的企业，并没有随着新业态的增加而对原有的内控制度进行修订，仅仅机械地按照原有的内容去执行，导致部分操作难以落地，使内控监管无法有效落实，最后造成监管与实际不匹配，无法达到开展内部控制的目的，严重情况下甚至会导致重大经营损失的发生。

（三）管理层对风险控制的重视程度不足

目前，国有企业的财务风险管控意识较强，已形成较完善的财务监督体系。但是，内部控制监督体系除财务监督外，还包括采购、销售、生产管理、投融资等多方面的监督，而管理者对部分项目的风险控制并不够重视，特别是基于业绩目标压力下的项目投资，管理层为了项目的达成，往往会忽视项目存在的隐患和风险。这些潜藏的风险，很可能影响项目达到预期效果，严重的将致使项目投资失败，形成巨额亏损，出现国有资产损失。

（四）内部审计问题整改执行不力

内部审计作为监督管理的重要环节，能够及时准确地发现企业在生产运营及内部控制方面存在的不足，并提出应对建议。但是，部分企业的内部审计机构在完成项目出具审计报告后，对审计事项整改情况的关注度不足，导致整改效果不佳。究其原因：首先，审计整改机制不完善，单位内部并未制定完善的审计整改流程，导致监督整改难以到位，责任划分不能明确，整改效果无人跟进，无法保证整改的有效性。其次，审计整改未与绩效考核挂钩，被审单位没有整改动力，对整改事项避重就轻，只对容易的部分实施整改，对涉及需要多人员、多部门协调的整改事项，容易出现相互推诿的情况，导致最终整改效果不佳。最后，重审计轻整改，企业往往以审计项目发现问题的多寡评判审计部门的工作业绩，对于审计事项的整改落实往往关注不足。在审计工作任务重、压力大、审计人员配置不够的情况下，审计部门只能将重心放在发现问题而非解决问题上。

（五）内部控制专业人员能力欠缺

由于内部控制理念引入国内的时间不长，很多企业并未对内部控制形成足够关注，往往认为内部控制是财务方面的事情，组建的内控团队都是从财务人员中挑选出来的，导致内控团队专业性的广度不足，缺乏更广泛的企业经营管理思维。这样一来，组建的内控团队往往更关注合规性的检查，而面对复杂的情况和事项，则会出现业务经验不够丰富，专业知识储备不足的情况，在内部控制出现缺陷时，难以提出切实有效的应对方案，导致内控管理达不到预期效果。

（六）未形成全员监督的风险理念

内部控制监督体系能否有效落地，取决于执行内部控制监督程序的执行者。内部控制监督不能仅仅依靠监事会、内审部门等一个或几个机构。内控失效往往最早在基层人员中被发现。因此，增强全员内部控制的风险防范意识，对防范不良事件的发生具有非常重要的作用。当前，部分国有企业仍未形成全员风险管理文化，一些部门和员工认为经营层和内部控制机构才是风险管理的最终责任方，本部门及本人的行为对风险管理结果好坏的影响并不大，缺乏风险意识，对风险不敏感。此外，某些部门往往习惯于将风险与业务发展对立，认为风险管理束手束脚，不利于业务的开展，未能认识到风险管理的重要作用。

三、完善国有企业内部控制监督体系的建议

（一）加强顶层设计，科学规划内控体系建设

国有企业应该根据企业经营范围、产权结构、管理方式的不同，从顶层设计出发，构建符合企业实际的内部控制监督体系。在架构上，确立董事会、监事会、经营层以及各职能部门的内部控制及监督内容，理顺各机构间的协调流程，形成上下流畅贯通的沟通机制，有效准确地传达内部控制管理过程中的各种问题，由内部控制监督机构直接向监事会或董事会反映内部控制重大偏差事项。在制度上，做好内部控制制度与企业生产运营、财务管理、人事管理等的有机结合，周密、全盘地分析各业务流程，对业务流程中的关键点、敏感点做好不相容职务相分离，按相应的管理权限审批等权力制约程序，构建相互制约、相互监督的内部控制流程，将权力制衡写入制度当中，形成完整的内部控制监督制度规范。

（二）制定动态的内控体系调整方案

内部控制监督体系需围绕企业的情况不断加以调整和升级，与企业业务相适应，与企业发展相适应。首先，必须形成一套有效的内控体制调整和改进方案，企业要定期对内控进行审计，以及早发现内控设计中与业务不匹配的部分，协同业务部门、管理部门进行调整改善，不断提高内部控制监督的有效性。其次，增加对内部控制体系改进的激励，使监督人员有意愿、有动力进行调整改进。当前，随着新业务的不断涌现，国有企业现有人员可能缺乏相关专业知识。企业可借助第三方咨询公司对企业的内部控制监督体系进行设计，并在执行的过程中根据实际情况不断调整。内控体系建立后，需要不断地与业务进行磨合，才能让内控体系更切合企业发展的实际需要。

（三）加强内部控制及风险管控宣贯

国有企业管理者需正确认识内控建设工作对企业经营管理的积极意义，并从上至下地在企业内部推动共识，提高全体员工的认识水平，切实发挥内部控制的作用。企业可通过开展定期的内部控制讲座，针对企业所在行业中的风险控制事项，形成案例并引导员工进行思考，使员工了解到内部控制的意义和作用。此外，加强企业文化建设，形成适用于企业经营目标的风险管理文化和企业价值观。国有企业应当加强内部控制监督，并建立内部控制审计与职能部门、员工绩效考核的联动机制，使员工认识到做好内部控制涉及切身利益，化被动为主动，切实调动员工参与的积极性和主动性。

（四）构建审计监督整改体系

专业化的内部审计监督整改体系的构建，能有效发挥内部审计对国有企业的保驾护航作用。内部审计需出效果，有意义，能落地，可执行。审计监督应包含对企业发展战略、风险管理、内部控制有效性、财务资产、生产经营、工程项目、人力资源等各个方面的监督。首先，对上述方面的内部控制编制可量化、可操作、全面可靠的内部控制评价指标，并通过制度规范，确定审计的频率、要求、奖惩等事项，确保内部控制执行有效。其次，将跟踪整改作为审计监督的重要环节，对发现的问题从制度设计、操作流程的合规性进行分析，以点带面，挖掘出现问题的根本原因并进行切实有效的整改。提高跟踪整改的成效，使审计问题得到妥善解决，防止同类问题重复出现。最后，建立跟踪整改的追责机制，对整改落实不到位，整改动作迟缓，整改效果不佳的单位和个人，在年度绩效上予以扣减，涉及舞弊腐败情况的，移交纪检部门进行追责。

（五）加强内控团队建设

只有打造专业化的、胜任的内部控制监督团队，才能支撑内部控制系统的有效运行。国有企业应加强对内部控制团队人员的胜任能力、专业经验的鉴别，根据企业的发展目标，配备与之相匹配的人力资源。一方面，通过外部招聘和内部培养打造内部控制管理团队，团队成员除了来自财务条线外，更应有工程、生产等业务条线的人员加入，提高内部控制的成效。另一方面，在组建内控管理团队时，应坚持科学合理的选任标准，除了专业素质过硬外，还需要考查道德素养，坚持“德才兼备，以德为先”的选择标准。内控团队建立后，如何留住优秀人才并使其发挥出应有的作用也是需要研究的一个重要课题。通过内外部培训、继续教育提高人员的专业技能水平，通过业绩评价、薪酬调整等奖惩措施提高内控团队成员的主动性，保持团队的活力，最终把内控团队打造成“技术过硬、作风优良”的管理队伍。

（六）树立全员化的内部控制意识

内部控制是涉及每位员工、每位管理人员的工作。企业的每位员工都应当形成对风险管理、内部控制的正确认识。树立全员化的内部控制意识，将风险思想植根于员工的心中，才能做到对风险的全面防控，实现企业风险管理目标。做好内部控制意识培养，一是要在成员中落实风险意识，倡导风险管理文化，树立风险无处不在、无时不在的思想，让员工认清自身岗位对风险管理责任重大，形成良好的风险控制环境。二是要坚持合规底线不动摇，坚持遵法守纪的合规理念，弘扬企业遵法守法、个人遵章守纪的企业道德规范，使合规思想成为企业和全体员工的共同行动纲领和行动指南。三是加强宣传教育，加强对内控守则、内控规范的培训教育，加深员工对内控管理理念、知识、流程的记忆，使控制活动内化于心，表现于形，形成自觉控制风险、管理风险的优良环境氛围。结语国有企业结合自身的经营状况，构建符合企业经营现状的科学内控体系，制定内控体系调整方案，强化内控制度设计执行，在全员中树立内部控制及风险管理意识，做好内部控制评价及审计监督工作，能够使国有企业在日新月异的外部竞争环境中，具备更多的竞争优势，从而促进国有企业的健康和可持续发展。

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作者：李德昶