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1.管理风险。当前，许多村镇银行管理者的风险防控意识较为淡薄，对风险预警体系建设、风险管理人才培养往往不够重视。由于没有引入精确管理、定量分析的风险防控技术，使得部分村镇银行对信贷风险的管理还处于经验判断阶段，这就很可能出现因管理者判断决策失误而造成重大信贷资产损失的情形。另外，由于村镇银行规模有限，虽为股份制银行，但多数法人治理结构不完善，内控机制不健全，可能出现“内部人控制”现象，由行长或大股东一人左右村镇银行的经营行为，将金融机构变成个人的小金库，致使村镇银行出现大量内部关联人贷款或关联方贷款，在损害小股东权益的同时，使村镇银行出现严重信贷风险。
2.操作风险。村镇银行本质上是小型社区银行。社区银行的地域性决定了村镇银行只能在有限的范围内发展。因经营市场受限、业务范围小、网点布局单一，部分中西部地区村镇银行的中间业务收入非常有限，利润主要来源为存贷款利差。为维持自身生存，这部分村镇银行必须在不断吸收外来存款的同时，最大限度发放贷款。在合乎贷款条件的客户数量较少的情况下，受绩效压力驱动，村镇银行部分信贷人员就可能会为一些不满足贷款条件的客户擅自放宽贷款条件或帮助其达到贷款条件。这将严重削弱村镇银行信贷资产质量，为信贷风险蔓延埋下隐患。另外，村镇银行的内部风险控制机制还有待完善。部分村镇银行重制度建设、轻贯彻执行，内控制度流于形式。还有部分村镇银行为节约资金成本、提高放贷效率，“重发放、轻管理”，对贷后管理重视不够，检查监督流于形式，对资金流向和可能存在的问题了解有限，增加了信贷风险发生的可能性。
3.道德风险。村镇银行作为农村金融领域的新成员，多数员工在入行前没有金融机构从业资质或经验，对信贷工作和与之相关的制度缺乏了解。因部分村镇银行培训经费不足、培训经验欠缺，新招录人员的岗前培训效果往往并不理想。这些人员对信贷岗位的胜任度不高，从事该岗位工作，只会使村镇银行的信贷风险管理能力长期处于一个较低水平。而部分有经验的信贷人员，因村镇银行工作环境相对较差、机构小、发展空间有限，很难扎根留住。基于以上情况，村镇银行很可能由于信贷人员专业素质低，风险防控意识差，对小企业和农户的信用状况把握不准确，而产生信贷风险。此外，个别道德素质低下的信贷人员，可能利用我国农村的“熟人文化”，以贷谋私、假冒贷款，甚至串通客户恶意骗取贷款，给村镇银行带来风险损失。
（二）外源性风险
1.信用风险。当前，我国农村大部分地区金融生态环境较为脆弱，农户和当地小企业的信用意识普遍较差，村镇银行发展缺乏一个良好的信用环境，极易产生信用风险。一是农村与大中城市在征信体系建设方面有较大差距。村镇银行在进行风险控制分析客户信息时，没有相对便捷完备的信息系统提供支持，容易导致风险控制出现漏洞，无法及时对不良贷款做出判断和处理。二是村镇银行主要服务于“三农”，农业生产周期性长、前期投入大、见效缓慢，一旦发生自然灾害或市场风险，将直接转化为信用风险；另外，农村小企业抗风险能力也较差，容易在市场风险侵袭下停业或倒闭，无法按期偿还贷款，也会导致出现信用风险。三是农村某些个人诚信意识淡薄，对申请贷款没有清晰的认识，将贷款视同为“政府补助”，主观还款意愿不强，经常逾期拖欠甚至恶意逃债，也会给村镇银行带来一定的信用风险。
2.政策风险。村镇银行的政策风险主要来自于宏观和微观两个层面。在宏观层面，由于国家在宏观经济金融政策上的不连续性，可能恶化村镇银行生存环境，导致村镇银行不能持续健康经营，从而形成信贷风险。一般情况下，这类政策风险发生的概率较小，但随着我国银行破产条例的加快酝酿和制定，这种风险发生的可能性将大幅增加。在微观层面，村镇银行作为一级法人机构较易受当地政府影响。当地政府扶持的重点建设项目往往是村镇银行信贷业务重点介入的融资项目，在不对等的依附关系下，当地政府若提出不合理要求或进行行政干预，将可能造成村镇银行信贷资产发生损失。
3.法律风险。近年来，国家加强了银行业立法，对包括商业银行法在内的一系列法律法规进行了修订，为银行防范信贷风险提供了相对充分的法律依据。但总体而言，村镇银行所处的法律环境仍需改进，与其经营直接或间接相关的法律法规仍不完善、不配套。受到法律环境的种种限制，村镇银行在经营运作过程中，无法可依、有法不依、有法难依的现象仍大量存在。另外，因村镇银行规模较小，大多没有专门的法律事务部门和法律人员，员工法律知识水平普遍不高，在利用法律武器防控信贷风险方面存在短板。
二、加强村镇银行信贷风险管理的对策建议
（一）构建高效的信贷风险预警体系由于农业属弱质产业，加之我国农村信用资本欠发达，村镇银行发生重度信贷风险的机率较大。根据JP摩根等大型商业银行的研究数据：在信贷风险暴露前180天预警并采取预防措施的，平均损失率为1%至2%；提前90天预警并采取预防措施的，平均损失率为3%至6%；提前30天预警并采取预防措施的，平均损失率为10%至20%；没有采取任何预警措施的，风险损失率达50%以上。因此，构建高效的信贷风险监测预警体系，可以帮助村镇银行改变传统管理模式下风险判断表面化和风险反应滞后的状况，使信贷风险管理模式从粗放走向集约，从依靠主观判断走向量化分析，从事后处理走向事前预警，提高贷前分析效率，改善贷中决策质量，优化贷后管理技术，最终减低或规避信贷风险。由于人力、财力资源有限，村镇银行可以借助外部力量，如与专业机构或大型商业银行合作，由其代为提供信贷风险预警服务，以节省时间和成本。也可以集中自身力量，在综合分析客户守信状况和守信程度、客户财务风险状况和风险程度、客户经营风险状况和程度的基础上，通过归集信贷项目指标、动态环境指标以及贷款风险度、单个贷款比、不良贷款比、贷款集中度等内部控制指标，建立一套符合自身实际且具有递阶层次结构的信贷风险预警指标体系，再通过运用层次分析法(AHP)和本征向量法（TE）来确定指标体系权重、搭建数理框架模型，利用SAS、MATLAB等软件平台进行数据挖掘，进而构建完成整个信贷风险预警体系。此外，村镇银行还应强化对宏观经济、行业、区域系统性风险的监测，以提升预警体系的可靠性和有效性。
（二）健全风险管理内控机制
1.完善法人治理结构。当前部分村镇银行风险防范意识淡薄、风险管控能力较差，很大程度上是由于自身法人治理结构不完善、权力制衡机制不健全所引起的，可以考虑从以下方面完善：一是健全董事会运作架构。2013年7月银监会的《商业银行公司治理指引》中明确指出：商业银行董事会对银行风险管理承担最终责任。村镇银行作为股份制商业银行，其董事会应当认真履行风险管理职责，建立风险管理战略、政策和程序，判断银行面临的主要风险，确定适当的风险容忍度和风险偏好，督促管理层有效应对银行面临的各种风险。董事会应下设风险管理委员会、审贷委员会、关联交易控制委员会，各委员会间相互独立、有明确的议事规则和决策程序。二是董事会与管理层各司其职、互相监督。董事会授权管理层经营，有否决权。管理层应向董事会报告重大风险事项。行长不得兼任审贷委员会主任，并且银行前台与中后台相互监督制衡。三是不断优化内部决策机制。完善议事规则，建立民主、科学、高效的决策流程，从根本上降低因决策失误而导致信贷风险发生的可能
。2.强化内控制度建设。周密严谨的内控制度是村镇银行做好信贷风险管理工作的基础和保障。因此，加强信贷风险管理，必须先行健全内控制度体系。一是修订完善已有制度。根据内外部情况的变化，对操作效果欠佳、不符合当下实际的制度条文予以修订或废止，以构建符合内外部监管需要、操作性强的信贷风险内控制度体系。二是建立灵活的制度更新机制。建立信贷风险内控制度的动态更新机制，定期或根据实际需要，灵活组织开展内控制度的修订完善工作，以更好地应对信贷工作中出现的各种新情况、新问题。三是不断优化操作流程。明确风险控制要求和不同岗位职责，制定规范的业务操作指引和内控管理指引。在指引中细化信贷业务操作规程和工作流程，将内控制度条文转化为信贷人员的具体行动守则，进一步增强内控制度的明晰性和操作性。
3.加强信贷文化建设。信贷文化是银行在长期的信贷管理工作过程中积淀形成的价值取向、行为规范的总称，相比制度规定，其影响力更加深远持久。健康的信贷文化既能为信贷业务发展提供助力与支撑，又可以有效防控信贷风险，村镇银行基于自身的高风险特性，应主动加强信贷文化建设。一是加强信贷人员的思想道德教育。帮助其树立正确的世界观、人生观和价值观，培养高度的责任感和敬业精神，形成良好的职业操守，自觉抵制各种违反信贷工作制度、有损职业形象的行为或事件发生。二是高度重视信贷业务和风险管理培训。应以打造高素质信贷人员队伍为目标，不断加大投入，通过“请进来、送出去”、“传、帮、带”等丰富多样的培训形式，使信贷人员牢固树立风险意识，不断提升业务理论和工作技能，成长为信贷工作和风险管理方面的“行家里手”。三是加强内、外部监督。构建内外联动无死角的监督机制，推行贷款监督、岗位监督，对违规贷款责任人加大处罚力度，提高监督工作威慑力，消除个别信贷人员的侥幸心理，防止操作风险、道德风险发生。
（三）完善信贷业务管理体系
1.探索新的信贷抵押担保模式。基于我国农村相当一部分农户和小企业难以实现“完全抵押”的现实，村镇银行有必要探索尝试一些新的抵押担保模式。一是借鉴孟加拉国格莱珉银行的“贷款小组”模式。按照生产相关性，将农户分成若干小组，以村民联保的方式进行贷款。这种模式将个人与集体的利益、信用关系紧密联接，既可以帮助贫困地区农户改善经济状况，又有助于农户增强还款自觉性，减少信贷风险。二是采用企业联合农户的信贷模式。将处于同一生产链条上游的企业和下游的农户联合起来，互相为对方担保贷款。这种模式可以有效支持当地某一产业快速发展，增强还款的持续性和稳定性。三是探索新的抵押方式。银监会和林业局已于2013年7月出台了《关于林权抵押贷款的实施意见》，规定银行可以接受借款人以其本人或第三人合法拥有的林权作抵押担保发放贷款。这使得村镇银行在传统方式外，又多了一种新的抵押方式。此外，村镇银行还应积极行动，探索尝试包括农村土地承包经营权抵押在内的其他新方式，在更好满足农户和小企业贷款需求的同时，尽可能降低规避信贷风险。
2.健全信用等级评价机制。一方面，村镇银行应成立多方参与、公正高效的资信评定小组。该小组应由村镇银行信贷人员以及农户、小企业代表等多方人士组成，有科学、合理的信用等级评价程序和量化的指标体系，能够客观高效地对申请贷款对象偿债能力进行评价。信贷人员应充分搜集农户家庭人员、承包土地面积、产出、年收入等方面的情况，掌握小企业固定资产、流动资产、收入、利润、经营管理等方面的情况，并由此形成真实可靠的调查意见，以便为资信评定小组评定贷款者信用等级提供参考依据和数据支持。另一方面，政府应加快农村地区信用环境建设。大力推进个人征信系统和企业征信系统的建设，将农村信贷全面纳入国家信贷登记系统，形成城乡统一、覆盖全国的信用信息网，以便村镇银行更好地开展信贷工作。
3.进一步加强贷后管理。村镇银行应针对自身信贷客户数量多、分布广、交通通信不便等特点，建立一整套科学完备、实用便捷的贷款贷后管理责任制度，通过“谁经手、谁负责”的方式，将贷后责任落实到具体的信贷人员身上，促使其高度重视贷后管理环节，主动加强有关工作，从而减少村镇银行发生信贷风险损失的可能。另外，村镇银行还应健全相关的激励约束机制。强化对信贷人员贷后管理情况的监督检查，将监督检查的结果直接与信贷人员的考核以及工资奖金发放情况挂钩，确保信贷人员认真履职，在贷后管理工作方面不走过场。
中图分类号：F830
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）10-165-03
村镇银行出现前，我国的农村金融市场机构单一，存在金融支持面狭窄，功能服务不全，农村信贷需求无法满足等问题，在一定程度上制约了农村经济的快速发展。为解决上述问题，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，2006年12月银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，为村镇银行设立开辟了通道。自此，村镇银行作为我国农村金融领域的一支新生力量，开始逐步在农村金融市场上发挥其为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的重要作用。
一、村镇银行发展概况
截至2013年末，全国共组建村镇银行1071家，其中开业987家、筹建84家。从覆盖范围看，全国已有31个省份，1083个县（市）设立了村镇银行，占县（市）总数的57.6%；从地域分布看，组建的1071家村镇银行中，中西部地区665家，东部地区406家，占比分别为62.09%和37.91%；从经营情况看，已开业的987家村镇银行中，有739家实现盈利，累计发放农户贷款1455亿元，累计发放小企业贷款1825亿元，占发放贷款总额的90.31%。
从2007年3月首家村镇银行――四川仪陇惠民村镇银行成立，到2013年末的1071家，短短数年间我国的村镇银行获得了空前的发展，成为我国农村金融领域“增量改革”的重要成果。然而，向好的发展局面并不能掩盖村镇银行所面临着的严峻风险形势。据统计，2013年末，村镇银行吸收存款4631亿元，发放贷款3632亿元，村镇银行整体的存贷款比率为78.43%，已经超出了中国人民银行限定的存贷款比率近4个百分点。说明有数量众多的村镇银行在自身规模小、底子薄的情况下，过度追求高盈利，盲目扩大信贷规模，信贷风险形势相当严峻。
二、村镇银行信贷风险及成因
村镇银行的信贷风险是指村镇银行在从事传统信贷业务或其他表外业务的过程中，由于贷款对象经营状况、财务状况的多变性以及外部不确定因素的影响，不能按期收回贷款本金和利息或实际收益小于期望收益而承受损失的不确定性。信贷风险会造成村镇银行出现大量不良贷款，在危及资产存量安全的同时，使信贷资产质量整体恶化，甚至可能引发村镇银行倒闭。根据风险来源的不同，大体可以将村镇银行信贷风险划分为内源性风险和外源性风险两类。
（一）内源性风险
1.管理风险。当前，许多村镇银行管理者的风险防控意识较为淡薄，对风险预警体系建设、风险管理人才培养往往不够重视。由于没有引入精确管理、定量分析的风险防控技术，使得部分村镇银行对信贷风险的管理还处于经验判断阶段，这就很可能出现因管理者判断决策失误而造成重大信贷资产损失的情形。另外，由于村镇银行规模有限，虽为股份制银行，但多数法人治理结构不完善，内控机制不健全，可能出现“内部人控制”现象，由行长或大股东一人左右村镇银行的经营行为，将金融机构变成个人的小金库，致使村镇银行出现大量内部关联人贷款或关联方贷款，在损害小股东权益的同时，使村镇银行出现严重信贷风险。
2.操作风险。村镇银行本质上是小型社区银行。社区银行的地域性决定了村镇银行只能在有限的范围内发展。因经营市场受限、业务范围小、网点布局单一，部分中西部地区村镇银行的中间业务收入非常有限，利润主要来源为存贷款利差。为维持自身生存，这部分村镇银行必须在不断吸收外来存款的同时，最大限度发放贷款。在合乎贷款条件的客户数量较少的情况下，受绩效压力驱动，村镇银行部分信贷人员就可能会为一些不满足贷款条件的客户擅自放宽贷款条件或帮助其达到贷款条件。这将严重削弱村镇银行信贷资产质量，为信贷风险蔓延埋下隐患。另外，村镇银行的内部风险控制机制还有待完善。部分村镇银行重制度建设、轻贯彻执行，内控制度流于形式。还有部分村镇银行为节约资金成本、提高放贷效率，“重发放、轻管理”，对贷后管理重视不够，检查监督流于形式，对资金流向和可能存在的问题了解有限，增加了信贷风险发生的可能性。
3.道德风险。村镇银行作为农村金融领域的新成员，多数员工在入行前没有金融机构从业资质或经验，对信贷工作和与之相关的制度缺乏了解。因部分村镇银行培训经费不足、培训经验欠缺，新招录人员的岗前培训效果往往并不理想。这些人员对信贷岗位的胜任度不高，从事该岗位工作，只会使村镇银行的信贷风险管理能力长期处于一个较低水平。而部分有经验的信贷人员，因村镇银行工作环境相对较差、机构小、发展空间有限，很难扎根留住。基于以上情况，村镇银行很可能由于信贷人员专业素质低，风险防控意识差，对小企业和农户的信用状况把握不准确，而产生信贷风险。此外，个别道德素质低下的信贷人员，可能利用我国农村的“熟人文化”，以贷谋私、假冒贷款，甚至串通客户恶意骗取贷款，给村镇银行带来风险损失。
（二）外源性风险
1.信用风险。当前，我国农村大部分地区金融生态环境较为脆弱，农户和当地小企业的信用意识普遍较差，村镇银行发展缺乏一个良好的信用环境，极易产生信用风险。一是农村与大中城市在征信体系建设方面有较大差距。村镇银行在进行风险控制分析客户信息时，没有相对便捷完备的信息系统提供支持，容易导致风险控制出现漏洞，无法及时对不良贷款做出判断和处理。二是村镇银行主要服务于“三农”，农业生产周期性长、前期投入大、见效缓慢，一旦发生自然灾害或市场风险，将直接转化为信用风险；另外，农村小企业抗风险能力也较差，容易在市场风险侵袭下停业或倒闭，无法按期偿还贷款，也会导致出现信用风险。三是农村某些个人诚信意识淡薄，对申请贷款没有清晰的认识，将贷款视同为“政府补助”，主观还款意愿不强，经常逾期拖欠甚至恶意逃债，也会给村镇银行带来一定的信用风险。
2.政策风险。村镇银行的政策风险主要来自于宏观和微观两个层面。在宏观层面，由于国家在宏观经济金融政策上的不连续性，可能恶化村镇银行生存环境，导致村镇银行不能持续健康经营，从而形成信贷风险。一般情况下，这类政策风险发生的概率较小，但随着我国银行破产条例的加快酝酿和制定，这种风险发生的可能性将大幅增加。在微观层面，村镇银行作为一级法人机构较易受当地政府影响。当地政府扶持的重点建设项目往往是村镇银行信贷业务重点介入的融资项目，在不对等的依附关系下，当地政府若提出不合理要求或进行行政干预，将可能造成村镇银行信贷资产发生损失。
3.法律风险。近年来，国家加强了银行业立法，对包括商业银行法在内的一系列法律法规进行了修订，为银行防范信贷风险提供了相对充分的法律依据。但总体而言，村镇银行所处的法律环境仍需改进，与其经营直接或间接相关的法律法规仍不完善、不配套。受到法律环境的种种限制，村镇银行在经营运作过程中，无法可依、有法不依、有法难依的现象仍大量存在。另外，因村镇银行规模较小，大多没有专门的法律事务部门和法律人员，员工法律知识水平普遍不高，在利用法律武器防控信贷风险方面存在短板。
三、加强村镇银行信贷风险管理的对策建议
（一）构建高效的信贷风险预警体系
由于农业属弱质产业，加之我国农村信用资本欠发达，村镇银行发生重度信贷风险的机率较大。根据JP摩根等大型商业银行的研究数据：在信贷风险暴露前180天预警并采取预防措施的，平均损失率为1%至2%；提前90天预警并采取预防措施的，平均损失率为3%至6%；提前30天预警并采取预防措施的，平均损失率为10%至20%；没有采取任何预警措施的，风险损失率达50%以上。因此，构建高效的信贷风险监测预警体系，可以帮助村镇银行改变传统管理模式下风险判断表面化和风险反应滞后的状况，使信贷风险管理模式从粗放走向集约，从依靠主观判断走向量化分析，从事后处理走向事前预警，提高贷前分析效率，改善贷中决策质量，优化贷后管理技术，最终减低或规避信贷风险。
由于人力、财力资源有限，村镇银行可以借助外部力量，如与专业机构或大型商业银行合作，由其代为提供信贷风险预警服务，以节省时间和成本。也可以集中自身力量，在综合分析客户守信状况和守信程度、客户财务风险状况和风险程度、客户经营风险状况和程度的基础上，通过归集信贷项目指标、动态环境指标以及贷款风险度、单个贷款比、不良贷款比、贷款集中度等内部控制指标，建立一套符合自身实际且具有递阶层次结构的信贷风险预警指标体系，再通过运用层次分析法（AHP）和本征向量法（TE）来确定指标体系权重、搭建数理框架模型，利用SAS、MATLAB等软件平台进行数据挖掘，进而构建完成整个信贷风险预警体系。此外，村镇银行还应强化对宏观经济、行业、区域系统性风险的监测，以提升预警体系的可靠性和有效性。
（二）健全风险管理内控机制
1.完善法人治理结构。当前部分村镇银行风险防范意识淡薄、风险管控能力较差，很大程度上是由于自身法人治理结构不完善、权力制衡机制不健全所引起的，可以考虑从以下方面完善：一是健全董事会运作架构。2013年7月银监会的《商业银行公司治理指引》中明确指出：商业银行董事会对银行风险管理承担最终责任。村镇银行作为股份制商业银行，其董事会应当认真履行风险管理职责，建立风险管理战略、政策和程序，判断银行面临的主要风险，确定适当的风险容忍度和风险偏好，督促管理层有效应对银行面临的各种风险。董事会应下设风险管理委员会、审贷委员会、关联交易控制委员会，各委员会间相互独立、有明确的议事规则和决策程序。二是董事会与管理层各司其职、互相监督。董事会授权管理层经营，有否决权。管理层应向董事会报告重大风险事项。行长不得兼任审贷委员会主任，并且银行前台与中后台相互监督制衡。三是不断优化内部决策机制。完善议事规则，建立民主、科学、高效的决策流程，从根本上降低因决策失误而导致信贷风险发生的可能。
2.强化内控制度建设。周密严谨的内控制度是村镇银行做好信贷风险管理工作的基础和保障。因此，加强信贷风险管理，必须先行健全内控制度体系。一是修订完善已有制度。根据内外部情况的变化，对操作效果欠佳、不符合当下实际的制度条文予以修订或废止，以构建符合内外部监管需要、操作性强的信贷风险内控制度体系。二是建立灵活的制度更新机制。建立信贷风险内控制度的动态更新机制，定期或根据实际需要，灵活组织开展内控制度的修订完善工作，以更好地应对信贷工作中出现的各种新情况、新问题。三是不断优化操作流程。明确风险控制要求和不同岗位职责，制定规范的业务操作指引和内控管理指引。在指引中细化信贷业务操作规程和工作流程，将内控制度条文转化为信贷人员的具体行动守则，进一步增强内控制度的明晰性和操作性。
3.加强信贷文化建设。信贷文化是银行在长期的信贷管理工作过程中积淀形成的价值取向、行为规范的总称，相比制度规定，其影响力更加深远持久。健康的信贷文化既能为信贷业务发展提供助力与支撑，又可以有效防控信贷风险，村镇银行基于自身的高风险特性，应主动加强信贷文化建设。一是加强信贷人员的思想道德教育。帮助其树立正确的世界观、人生观和价值观，培养高度的责任感和敬业精神，形成良好的职业操守，自觉抵制各种违反信贷工作制度、有损职业形象的行为或事件发生。二是高度重视信贷业务和风险管理培训。应以打造高素质信贷人员队伍为目标，不断加大投入，通过“请进来、送出去”、“传、帮、带”等丰富多样的培训形式，使信贷人员牢固树立风险意识，不断提升业务理论和工作技能，成长为信贷工作和风险管理方面的“行家里手”。三是加强内、外部监督。构建内外联动无死角的监督机制，推行贷款监督、岗位监督，对违规贷款责任人加大处罚力度，提高监督工作威慑力，消除个别信贷人员的侥幸心理，防止操作风险、道德风险发生。
（三）完善信贷业务管理体系
1.探索新的信贷抵押担保模式。基于我国农村相当一部分农户和小企业难以实现“完全抵押”的现实，村镇银行有必要探索尝试一些新的抵押担保模式。一是借鉴孟加拉国格莱珉银行的“贷款小组”模式。按照生产相关性，将农户分成若干小组，以村民联保的方式进行贷款。这种模式将个人与集体的利益、信用关系紧密联接，既可以帮助贫困地区农户改善经济状况，又有助于农户增强还款自觉性，减少信贷风险。二是采用企业联合农户的信贷模式。将处于同一生产链条上游的企业和下游的农户联合起来，互相为对方担保贷款。这种模式可以有效支持当地某一产业快速发展，增强还款的持续性和稳定性。三是探索新的抵押方式。银监会和林业局已于2013年7月出台了《关于林权抵押贷款的实施意见》，规定银行可以接受借款人以其本人或第三人合法拥有的林权作抵押担保发放贷款。这使得村镇银行在传统方式外，又多了一种新的抵押方式。此外，村镇银行还应积极行动，探索尝试包括农村土地承包经营权抵押在内的其他新方式，在更好满足农户和小企业贷款需求的同时，尽可能降低规避信贷风险。
2.健全信用等级评价机制。一方面，村镇银行应成立多方参与、公正高效的资信评定小组。该小组应由村镇银行信贷人员以及农户、小企业代表等多方人士组成，有科学、合理的信用等级评价程序和量化的指标体系，能够客观高效地对申请贷款对象偿债能力进行评价。信贷人员应充分搜集农户家庭人员、承包土地面积、产出、年收入等方面的情况，掌握小企业固定资产、流动资产、收入、利润、经营管理等方面的情况，并由此形成真实可靠的调查意见，以便为资信评定小组评定贷款者信用等级提供参考依据和数据支持。另一方面，政府应加快农村地区信用环境建设。大力推进个人征信系统和企业征信系统的建设，将农村信贷全面纳入国家信贷登记系统，形成城乡统一、覆盖全国的信用信息网，以便村镇银行更好地开展信贷工作。
3.进一步加强贷后管理。村镇银行应针对自身信贷客户数量多、分布广、交通通信不便等特点，建立一整套科学完备、实用便捷的贷款贷后管理责任制度，通过“谁经手、谁负责”的方式，将贷后责任落实到具体的信贷人员身上，促使其高度重视贷后管理环节，主动加强有关工作，从而减少村镇银行发生信贷风险损失的可能。另外，村镇银行还应健全相关的激励约束机制。强化对信贷人员贷后管理情况的监督检查，将监督检查的结果直接与信贷人员的考核以及工资奖金发放情况挂钩，确保信贷人员认真履职，在贷后管理工作方面不走过场。
（四）增强独立经营能力
村镇银行底子薄、实力弱，要抵御政策风险可能带来的影响，最有效的方法就是增强自身的独立经营能力。首先，必须提高自身吸储能力。充分发挥服务“三农”职能，打造本土品牌形象，在加大宣传力度的同时，尽可能增布经营网点，扩大服务半径，提升结算便捷程度，通过提供优质高效的服务，引导农户储蓄闲置资金。此外，还可凭借自身熟悉当地风俗、物产、民情的优势，充分吸纳农企、农产资金，拓展资金来源渠道。其次，要增强经营独立性。应注意调控对公存贷款规模，以免同政府形成依附关系，丧失经营独立性。对当地政府或主管部门推荐的贷款项目，要严格执行信贷审批制度，坚持独立审贷、实地考察、自主决策、择优选择，降低政府因素对贷款风险的影响。再次，要持续关注农村产业发展状况。充分了解当地不同行业的发展情况，分析掌握其发展前景，根据客户所属行业的不同，提供差异化信贷服务，以进一步提升村镇银行经营能力。同时，掌握不同行业的发展前景，可以有效降低某些客户因所属行业与国家发展政策不符，而造成信贷风险损失的可能。
（五）建立配套的法律法规体系
村镇银行与其他商业银行一样，也以追求营利为目标，但不同之处在于村镇银行以服务我国“三农”事业为根本宗旨，并在经营规模、客户群体、产权结构等方面存在一定的特殊性。为防范降低村镇银行信贷风险，国家应在综合考虑农村地区信贷风险情况和村镇银行自身特殊性的基础上，建立与之配套的法律法规体系，如：以法律法规形式明确村镇银行在服务“三农”事业中的信贷市场定位、营业范围、经营领域，以及村镇银行与地方政府间的关系，以期在进一步规范村镇银行信贷业发展的同时，为确保村镇银行的经营独立性得到有效维护、与之相关的优惠政策得到真正落实提供法律支持。
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Abstract: according to plan, "1025" period, China will build 36 million sets of supportability live engineering, make the whole nation the town can basically solved the housing difficulties of low-income families. The national construction in affordable housing, but supportability project construction task, time tight, capital of low profits, the particularity, decided its basic construction program without guarantee construction and supervision unit in personnel investment, capital input are insufficient, not bred or bred and not in the position to appear. How to make the quality of the construction supervision and management, what kind of quality supervision and management system is more suitable for the quality of the construction supervision affordable living, we will become the meditation, and corresponding economic forms and the continuous development of science and technology, and to adapt to the modern high-speed development of the innovative methods, must want to exist.
Keywords: supportability project quality supervision and management system how innovation
中图分类号：TU201.2文献标识码：A文章编号：
1、保障性安居工程建设的现状及面临的种种问题
“十二五”期间，全国保障性安居工程的建设任务是3600万套，实行这一任务意义重大，这既是经济任务也是政治任务，是政府向全国人民作出的保证，更是民生的保障。建设保障性安居工程的目的，就是能使城市低收入家庭能“住有所居”，是住房困难家庭的居住条件能够改善，这关系着社会的和谐安定发展。在新的保障性安居工程之中，我们要本着质量过硬、群众满意的目标，建设能够经得起历史检验的工程。
然而由于保障性安居工程的特殊性：建设任务重、时间紧、资金缺、利润低，决定了基本建设程序得不到保证，施工、监理单位人员投入、资金投入等方面存在不足、不履职或者履职不到位等；有些施工、监理单位为了获取更多的利润，还有偷工减料、转包分包、违法挂靠、私刻公章逃避总公司监管等现象的出现，致使工程质量低下。
1.1基本建设程序得不到保证
由于保障性安居工程具有它的特殊性，工程建设过程中，地方政府面临着很大压力：工作量大、工程分布广、工期紧、征地难、计划开工率跟不上、工程竣工率效果不理想；加上征地难、规划滞后、招标投标工作时间长等与各级政府要求的开工率和竣工率存在明显冲突。为了能够完成建设任务，地方政府往往在工程规划、施工图审查、报建报监、招标投标、施工许可、工程竣工验收备案等基本建设程序不全的情况下就盲目施工，造成各个环节工程质量监管的缺失，甚至有的地方政府将质量监督部门看做“绊脚石”，不允许监督部门进行现场检查，来规避正常的工程质量监督。
1.2保障性安居工程的资金欠缺
保障性安居工程所需要的资金主要来源于地方政府，而地方政府的项目资金主要来自土地出让净收益、住房公积金增值收益、财政收入、地方政府发放债券及银行信贷等。然而，受国家房地产宏观调控影响，地方政府土地出让净收益、住房公积金增值收益减少，通过发放债券及银行信贷所能融到的资金也低于预期，导致了保障性安居工程的资金欠缺问题。
1.3建设单位积极性不高
由于保障性安居工程建设的目的是使得城镇中低收入家庭能够“住有所居”，其分配管理制度受到严格控制，住房保障申请受理、准入审核、公示制度、轮侯办法以及退出机制等制度没有得到建立和完善，分配程序、分配过程、分配结果等信息公开的透明度得不到市民的信服。这些机制、制度的不完善，使得保障性安居工程在建设和管理过程中存在许多漏洞，造成举报投诉、弄虚作假、变相福利分房以及质量投诉等问题的不断出现，面对这些问题，建设单位往往不知所措，无从管理，加上迫于各级政府的问责压力以及利润的受控制，建设单位对保障性安居工程建设的积极性受到阻碍。
1.4参建各方责任主体质量行为不规范
工程建设中，参与工程建设的建设、勘察、设计、施工、监理以及检测机构的质量行为规范与否，对工程的质量造成很大影响。对于工程参建各方的职责，无论是《建筑法》还是《建设工程质量管理条例》，都作了明确的规定。对于保障性安居工程的质量管理，地方政府及行业主管部门也结合地方实际，充分挖掘潜力，采取了有效的措施。但是，由于建筑市场准入、诚信制度的不完善，工程参建各方在履行各自职责过程中，建设单位不履行基本建设程序，施工单位偷工减料、违法分包转包，监理单位质量监理把关不严，检测单位出具假报告等现象屡屡出现；为了规避地方行政主管部门、总公司的监管，有些分公司、项目部甚至伪造公章，逃避监管。
1.5工程实体质量通病多
相对其他工程项目而言，保障性安居工程的造价比较低，开发商的利润受到严格控制，工程参建各方的质量行为不规范，造成工程存在许多质量通病：混凝土构件出现蜂窝、麻面、露筋，砌体墙面平整度、垂直度不满足施工规范要求，砌体砂浆灰缝厚度控制不严、砂浆饱满度差，屋面、卫生间漏水现象不断出现，水电线管安装不规范等。有些项目还使用“瘦身钢筋”，存在严重的质量问题，甚至造成新房成“危房”。
2、监管体制的创新
工程质量是多因一果的问题, 影响涉及方方面面。但经过多年的研究和经验，可以知道：把工程质量管理好, 必须有一个健全的、有效的质量控制管理体制，这个体制包括三个方面: 一是政府监管, 二是建设单位负责, 三是建筑材料以及建筑机械设备的生产者负责。从现有的建筑市场规则中，依然存在许多的问题，而至实际的规则实施中也存在许多严峻的考验，执法不严、违法不究的现象也还存在。而且作为影响民生的保障性安居工程质量更应该是政府监督的重点，所以，政府要下硬功夫、真功夫完善监督制度，发挥监督管理机构体系的作用，而且要充分利用信息化管理来提高建筑工程的质量监督管理水平，同时要保证这些运行规则的实施。
2.1完善政府监督制度
虽然我国出台了《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，对于保障性安居工程的质量管理，各级政府及主管部门也做了相关规定，但涉及到保障性安居工程建设质量监督的程序性规定条款较少、操作性不强、缺乏实用性等，所以在保障性安居工程的建设之中，要将各方的责任具体在条文中,同时应使执法程序明确，严格规范监督工作。只有这样，才能使工程建设的各参建单位严格把质量关，在建设行政主管部门和质量监督机构的监督控制之下自觉履行社会责任，自觉遵守法律制度，从而保证安居工程的质量。
在监督制度的制定中，应该坚持实用原则，注重可操作性，遵循实践第一，寻求实践的规律，然后使其规范化、制度化、法制化，充分发挥实际工作人员的积极性和创造性，使法律、法规的形成来源于实践，服务于实践，推动实践的继续进行。科学客观的工程质量评价指标体系是政府监督部门科学决策的基础，如果缺乏评价体系，执法的准则和尺度就难以把握，难以保证执法监督的有效性和权威性、建设工程项目竣工备案评价机制研究、政府质量监督机构绩效评价体系的探讨、建设工程项目实施能力评价研究、建设工程质量实施能力模糊综合评价方法等都要有明确的规定，才能保证政府部门的监督人员有法可依。在法律制度的制定中，可以多借鉴国际市场的规律，学习其建筑质量监督方面的关法律、法规，注重法律、法规的实用性和完整性，更有效的发挥政府的监督职能。
2.2发挥监督管理机构体系作用
在履行政府质量监督管理体系作用的时候，一定要确认政府监督地位。使政府的监督工作与施工、监理单位的质量责任完全分开。二是明确质量监督重点。在监督的过程中，要知道应该关注的重点是什么，不能面面俱到，否则到最后什么都没有做好。三是充分发挥现有质量监督人员工作的积极性和主动性。工程质量监督工作的好坏关键取决于一线监督人员的服务意识、工作能力和素质，因此，应当设置监督人员激励机制，建立监督人员的工作绩效评价机制和分级管理机制，通过考核监督员的工作能力，合理划分监督人员级别，并辅之以经济待遇，通过激励制度来提高监督人员的工作积极性、主动性和服务意识。
在履行建设工程监督管理体系中，要加大层级监督检查制度，上级住房城乡建设主管部门要加大对下级住房城乡建设主管部门行政执法工作的指导、监督和检查，及时发现并纠正当前存在的主要问题和薄弱环节，查办和督办重大违法违规案件。对发现的违法违规行为不立案、不查处的，要追究有关人员的责任，解决轻重不分，治标难治本的问题。
2.3通过信息化提高工程质量监督管理水平
要提高建设工程质量的监督效率，必须将现代化的信息技术创新运用到政府对建设工程质量的监督管理工作中，使建设工程质量的监督管理实现信息化。在工程建设当中，信息化管理是技术管理的一项重要内容。建设、勘察、设计、施工、监理等各方主体分工不同，责任也并不同，但是其目标是一致，就是把工程保量保质的完成，向市民提供合格的工程。有关试验、质量检查等数据资料应及时传递和交流，以便各方及时掌握工程施工质量信息资料，共同采取有力措施进行预防或补救，也可以通过试验数据进一步优化设计，在施工过程之中，及早解决所存在的隐患；也方便工程质量监督管理部门随时掌握工程建设质量情况，对工程建设的各个环节所产生质量数据进行登记、储存、分析；随时对工程质量进行监督检查和执法管理。
2.4强化部门联合执法，加大违法违规处罚力度
作为工程建设的管理部门，涉及到建设、工商、质量监督局等部门，这些部门的监督管理履职情况，将直接关系到建设工程的质量。然而，对于一个建设工程项目，从这些部门各自的职责来看，工商部门可以对建筑材料、设备的生产厂家的营业执照进行检查；质量监督局可以对建筑材料、设备的生产厂家或商生产和销售的产品质量进行情况检查；而作为建设工程质量的直接主管部门，建设部门可以到工程施工现场对建筑材料、设备开展质量专项检查。但是，从建筑材料、设备的生产到使用的过程当中，这些建筑材料、设备已经经多次周转，不能保证建筑材料的“原始性”，仅仅靠单个部门的执法是不够的，必须建立一个多部门联合执法机制，强化联合执法，从源头抓起，加大对建筑材料、设备的检查督查力度，严把质量关，坚决处理违法违规行为，确保用到工程的建筑材料、设备合格；坚决把不具备资质资格的单位和个人清出建筑市场，并将处理结果及时通过媒体向社会曝光；构成犯罪的，提请司法机关追究刑事责任。
3、创新体制有效性分析
为了切实提高保障性安居工程质量，让老百姓真正住上放心房、满意房，政府部门严格实行政府监督功能，建立和完善相关机制和制度，在实施过程中充分体现出政府工作的便民、利民原则，凸现政府工作的服务职能。在建设保障性安居工程的过程中，地方政府可以通过发放地方证券等形式来加大资金的来源和投放力度，促使建设单位在各种政策体制的约束之下，更积极的投入工程的建设之中。促使政府工程质量监督工作尤其是各级建设行政主管部门、质量监督机构工作的程序化，严格了质量监督工作的管理模式，提高工程质量监督人员的责任心和主动性，同时也为工程质量责任追究制度、责任落实到人提供了依据。
4、结束语
保障性安居工程是利国利民的大事，创新建设工程质量监督机制 ，加强工程质量监管是一个复杂的系统工程，它涉及的层次多、范围大、角度广，它不仅仅是建设主管部门一个部门就可以建立起来的。需要着重指出的是，要建立这样的机制，还需要做很多深入细致的研究工作，也需要一定的实践来进行摸索和总结。
参考文献：
信用环境、信用评级和信用记录已成为衡量一个地区、企业或个人信用状况的主要依据。
与洪水般泛滥的信用危机对应的是，我国信用体系建设正在经历漫长而艰辛的破茧时刻。肩此重任的中国人民银行在过去5年中出台了一系列规章制度，积极推进社会信用体系建设。《小康》杂志近期独家专访中国人民银行副行长杜金富，就当前及下一步社会信用体系建设的问题进行深入访谈。杜金富向《小康》透露，国家正在建设中小企业以及农村信用体系试验区，并且已经建成旨在为每一个有经济活动的企业和个人建立信用档案的国家征信系统，这些为诚信而建的档案，与你我的生活，也与中国社会的未来，息息相关。
《小康》：目前我国社会信用体系建设的总体情况怎样？
杜金富：一是建立了社会信用体系建设协调机制，初步明确了部门分工。2007年4月，国务院牵头成立了社会信用体系建设部际联席会议，初步明确了各有关部门的职责分工。2008年11月，国务院调整社会信用体系建设部际联席会议职责，由中国人民银行牵头社会信用体系建设部际联席会议。大多数省、自治区和直辖市都建立了本地区的社会信用体系建设领导小组或联席会议，全国形成了自上而下的协调机制。
二是颁布了相关信用法律法规和标准，促进了行业信用和地方信用的发展。改革开放以来，我国制定的多部法律中都明确了经济社会活动中的诚实信用原则。近年来，国务院及各行业主管部门、地方政府也相继出台了一些专门的信用法规，涉及信贷、食品、建筑、商务、交通、资本市场等领域。同时颁布了部分国家标准和行业标准。这些信用法律法规和标准的颁布实施，为行业信用及地方信用建设的发展提供了一定的法律依据和技术规范。
三是全国统一的企业和个人征信系统建成并成功运行，为商业银行防范信贷风险提供了重要支持。2006年建成了全国统一的企业和个人征信系统，为商业银行等机构防范信贷风险提供了重要支持。目前，征信系统已基本覆盖所有从事信贷业务的机构，征信系统的信息网络遍布全国银行类金融机构的信贷营业网点。
四是行业信用建设稳步推进，部分行业之间实现了信用信息互联互通。部分行业主管部门建立了本行业信用信息系统，重点行业信用记录得到了完善。相关部门充分利用本部门、本行业已有业务信息系统，加大本行业信用信息系统的建设力度，推动食品、参保缴费、环保、商务、合同履约、纳税、通关、产品质量、资本市场、法院执行等领域诚信体系建设。部分部门向社会提供信用信息服务，并实现了与其他部门之间的信用信息互联互通。
五是地方信用建设取得积极进展，中小企业和农村信用体系建设促进了地方经济发展。全国多数省、市、区按照《政府信息公开条例》的规定加强了信用信息的公开和交换，一些地方在政府采购、招投标、资质认定、公务员录用和公共服务等方面加大了对信用服务产品的使用。部分地方政府推动政府信息联网工程，建立了信用信息共享平台，制定了信用建设相关制度与办法。多数地区结合地方实际，为当地中小企业和农村经济主体建立信用档案，进行信用等级评价，取得显著成效，有效推动了地方经济发展。
六是信用服务市场初步形成，信用服务产品需求日益增加。当前，我国基本形成了以资本市场评级、信贷评级、个人征信、企业征信业务为主，信用保险、信用担保、商业保理、信用管理咨询及培训等业务多元发展的信用服务市场格局。信用服务产品涵盖企业信用报告、个人信用报告、债券评级、借款企业评级和担保机构评级等。社会对信用服务产品的需求量日益增加。同时尝试开展了信用管理学科建设与人才培养。
年内各省至少有一个中小企业信用体系试验区
《小康》：中小企业信用体系建设的内容是什么？
杜金富：当前，推进中小企业信用体系建设，主要包括：一是建设中小企业信用体系试验区。根据当地中小企业特点和工作条件，建设地方性中小企业信用信息服务平台，整合地方中小企业信息，更好地发挥信用信息支持中小企业发展的作用，调动地方参与的积极性，共同推进中小企业信用体系建设。二是建立中小企业信用档案。多渠道整合中小企业信用信息，提高中小企业信息透明度。三是开展中小企业信用评价。引导金融机构依托中小企业档案信息，探索适合中小企业特点的信用评价方法，有效地分析、判断中小企业的信用状况。四是搭建中小企业信用平台。多渠道整合反映中小企业生产经营及信用状况的信息，为商业银行分析、判断中小企业信用状况提供参考。五是支持中小企业融资。发挥信用信息服务在中小企业融资中的作用，减少银企信息不对称，支持有信用、有效益中小企业融资，支持中小企业发展。截至2011年6月底，全国累计补充完善中小企业信息219万余户，累计已有31万户补充完善信息的中小企业取得银行授信意向，其中18.8万户获得贷款总额约6.9万亿元。
《小康》：关于中小企业信用体系建设，人民银行未来的计划是什么？
杜金富：下一阶段，人民银行将加强与有关部委和地方政府的沟通、协调，进一步推进中小企业信用体系建设，支持中小企业发展：一是深入开展中小企业信用体系试验区建设，搭建有地方特点的中小企业信息服务平台。在“十二五”的前两年，争取每个省选择一个地级市或地区开展试验区建设工作，并根据建设情况，分批授予“全国试验区”的称号。二是加强与相关部委的沟通联系，进一步完善中小企业信用体系建设的领导和工作机制。三是建立中小企业信用信息征集与更新的长效机制，提高中小企业信息的准确性、及时性和完整性。四是推进中小企业信用评价体系建设，扩大中小企业信用信息的使用范围，推动中小企业信用体系建设与各项支持中小企业发展的政策措施有效结合。五是引导金融机构创新产品与服务，增加对有信用、有市场的中小企业的信贷投入。
《小康》：推进中小企业信用体系建设会带来什么改变？
杜金富：大力推进中小企业信用体系建设，对于支持中小企业发展具有重要意义，具体体现在：一是引导中小企业提高信用意识，规范其信用行为，促进中小企业改善经营管理，完善信用管理制度。二是提高中小企业信息透明度，解决银企信息不对称问题，发挥信用信息服务在促进中小企业融资的作用，支持中小企业融资。三是防范信贷风险、维护金融稳定,优化信用环境。四是整合各项支持中小企业发展的政策与措施，支持有信用、有市场、有效益的中小企业发展，提高政策措施的针对性和效率。
农村信用体系建设有助于改善农村地区信用环境
《小康》：农村信用体系建设的内容是什么？有什么作用？
杜金富：当前，推进农村信用体系建设，主要包括：一是建设农村信用体系试验区。根据当地“三农”特点，探索建设地方性农户信用信息服务平台，为地方政府、金融机构等提供更好的信用信息服务，调动地方、各相关部门参与的积极性，共同推进农村信用体系建设，支持“三农”发展。二是建立农户电子信用档案。多渠道整合农户信息，增进地方政府及相关部门、金融机构对农户的了解。三是开展农户信用评价。引导金融机构依托农户档案信息，积极开展农户信用评价，有效地分析、判断农户的信用状况。全国共为1.38亿农户建立了信用档案，并对其中8704万农户进行了信用评定。四是建设“信用户”、“信用村”和“信用乡（镇）”。推进“信用户”、“信用村”和“信用乡（镇）”创建工作，优化农村信用环境。五是支持农户小额信用贷款。发挥信用信息服务在农户融资中的作用，为农户融资提供便利，降低融资成本，扩大对“三农”的信贷资金投入。截至2011年6月底，已有7600多万户建立信用档案的农户获得信贷支持，贷款余额为1.4万亿元。
《小康》：关于农村信用体系建设，人民银行下一步的计划是什么？
杜金富：下一阶段，人民银行将继续加强与相关部门的合作，进一步推进农村信用体系建设，发挥信用信息服务在农户融资中的作用，支持新农村建设。一是深入开展农村信用体系试验区建设，提高地方政府参与农村信用体系建设的积极性，共同推进农村信用体系建设。在“十二五”的前两年，争取每个省至少选择一个县开展试验区建设工作，并根据建设情况，分批授予“全国试验区”的称号。二是充分发挥各级政府在农村信用体系建设中的主导作用。推进“信用户”、“信用村”、“信用乡(镇)”建设，推动地方政府制定金融生态环境建设规划，并纳入地方经济金融发展总体规划和考核目标。三是进一步完善地方农户信用档案系统，根据需求不断改善系统功能，扩大入库信息主体的范围和种类，逐步扩大信息共享范围，进一步完善农户档案。四是综合运用农村信用体系建设成果，全面推广“农户+征信+信贷”业务模式，推动农户信用评价结果与农户贷款审核、管理相结合，引导金融机构增加对“三农”的信贷投入。
《小康》：推进农村信用体系建设有什么意义？
杜金富：开展农村信用体系建设，一是有利于提高农民信用意识，改善农村地区信用环境。二是减少信息不对称，引导金融机构增加对“三农”的信贷投入，改善农村地区生产、生活条件，促进城乡经济一体化发展。三是帮助商业银行防范信贷风险，增强商业银行支持“三农”的信心，提高商业银行增加“三农”信贷投入的积极性。四是改善对农村地区的社会管理，支持新农村建设。
近八亿人拥有了信用档案
《小康》：目前我国征信系统的建设情况如何？
杜金富：为落实国务院领导关于“加快全国统一的企业和个人信用信息基础数据库的建设，形成覆盖全国的基础信用信息服务网络”的指示，人民银行集中力量组织商业银行建成了企业和个人征信系统，其目的是为每一个有经济活动的企业和个人建立信用档案。征信系统2006年正式运行，填补了我国金融基础设施建设的一项空白。
征信系统采集的主要是银行信贷信息。目前，征信系统已经连接所有商业银行、政策性银行、信用合作社及其他金融机构，包括财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等，一些村镇银行和小额贷款公司等小型授信机构也开始逐步接入征信系统。企业和个人征信系统已成为世界上人口和机构覆盖面最大的征信系统。截至2011年8月底，该系统已分别为1795.7万户企业和7.94亿自然人建立了信用档案。
《小康》：征信系统发挥了什么作用？
杜金富：我国征信系统建设实践充分表明，企业和个人征信系统已经成为我国金融市场发展的重要基础设施，并在改善社会信用环境和促进经济社会健康发展方面发挥了重要作用。一是方便企业和个人贷款，信用好的在信贷条件等方面都会有一些优惠。二是帮助商业银行防范信用风险，维护金融稳定。银行通过查询征信系统就能了解客户信用情况，在决策的时候更加谨慎，这有助于商业银行改变经营理念，提高信用风险管理水平，促进信贷市场及社会经济健康发展。三是促进社会信用环境改善，对信用文化的培育以及整个社会信用体系建设都发挥了积极的作用。
每年超百万人查询“信用报告”
《小康》：人民银行在保护信息主体权益方面做了哪些工作？
杜金富：人民银行高度重视信息主体权益保护工作。一是建立健全相关规章制度，保障信用信息的安全与合法使用。先后颁布了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《个人信用信息基础数据库异议处理规程》等相关规章制度，这些制度的实施，促进了个人信贷业务的发展，保障了个人信用信息的安全和合法使用。目前，征信管理部门正在研究制定有关个人征信信息保护的规定。《征信管理条例》正式出台后，人民银行将会以《征信管理条例》为依据，积极研究制定涉及个人征信机构及其业务的管理制度，更好地保护个人的合法权益。
二是积极处理征信异议和投诉，切实维护信息主体权益。在系统运行初期，由于多方面原因，商业银行对征信异议和投诉推诿多、耗时长、效果差。为切实维护信息主体权益，促进征信业健康发展，人民银行采取了多项工作措施来解决这些问题。包括加强与商业银行的沟通和业务交流；细化了异议处理职责；升级了异议处理子系统；异议处理工作经验和研究成果等。目前，异议处理效率得到了明显改善。2010年，各家商业银行的个人异议核查整体回复率和解决率均超过99%。平均回复时间和解决天数也都呈递减趋势，异议平均回复天数从2007年的27天缩短到2010年的6.5天。此外，人民银行征信管理部门正结合《征信管理条例》的制定工作，研究制定征信业务投诉办理规程，进一步保障信息主体权益。
《小康》：《征信管理条例》的进展情况如何？对征信业发展有什么指导意义？
杜金富：2009年10月，《征信管理条例》对外征求意见后，人民银行配合国务院法制办先后召开了征信机构、金融机构、征信专家座谈会听取意见，并进行大量实地考察调研工作。在综合各方面意见的基础上，对送审稿进行了反复修改，形成了《征信管理条例（第二次征求意见稿）》。《征信管理条例（第二次征求意见稿）》以规范、监管信息服务行业中征信业的活动为主，从市场准入、经营管理行为、信息主体权益保护、金融信用信息基础数据库定位及业务范围、监督管理部门履职及违法行为惩处等方面对征信行业予以规范。2011年7月22日至8月22日，国务院法制办将《征信管理条例（第二次征求意见稿）》再次向社会公众公开征求意见，同时印发地方、有关部门、征信机构、金融机构以及相关学术研究机构等单位征求意见。从反馈意见情况看，社会公众对本次征求意见的《征信管理条例》基本上持肯定态度。目前人民银行正在配合国务院法制办认真研究各方面意见，再次对《征信管理条例》进行具体修改。
总体来看，《征信管理条例》的制定与我国征信市场快速发展的实际情况相适应，是规范征信机构和征信业务，保护信息主体权益，促进市场经济发展的客观需要。《征信管理条例》的出台，将规范征信机构对个人和企业的信用信息进行采集、加工整理的活动，使征信机构的业务行为有法可依。同时，加强征信行业监管，切实保护信息主体的合法权益，为征信市场健康持续发展提供法律保障，促进社会信用体系的形成和完善。
目前，社会信用意识不断提高，社会信用建设的重大意义也得到各界的认同。各地政府纷纷将社会信用体系建设上升到事关现代市场经济发展的战略高度；很多企业还将信用内化为企业文化建设的核心价值观；越来越多的个人主动查询自己的信用报告，关心自己的信用记录。个人主动查询自己信用报告的数量从2006年的97人次迅速上升到2010年的127.5万人次，仅2011年上半年就超过90万人次。社会信用意识逐步提高的同时，企业和个人的行为方式有所改变，有的企业和个人主动归还欠税、欠薪、欠款等，自觉遵纪守法。
数字・信用
127.5万人次 个人主动查询自己信用报告的数量从2006年的97人次迅速上升到2010年的127.5万人次
7.94亿 企业和个人征信系统已成为世界上人口和机构覆盖面最大的征信系统。截至2011年8月底，该系统已分别为1795.7万户企业和7.94亿自然人建立了信用档案。
219万余户 截至2011年6月底，全国累计补充完善中小企业信息219万余户，累计已有31万户补充完善信息的中小企业取得银行授信意向，其中18.8万户获得贷款总额约6.9万亿元。
应收账款质押融资作为一种新的担保融资方式，可以有效解决企业由于应收账款积压而造成的流动资金沉淀与流失问题。对应收账款余额日趋增加的中小企业而言，应收账款质押融资已成为化解中小企业融资难题的重要途径。基于应收账款资产的特殊性，应收账款质押融资的风险控制难度大、管理成本高，加之融资机构与融资企业之间信息的不对称性等，众因素导致应收账款质押融资业务进展缓慢。建立健全中小企业征信体系，构建中小企业征信平台，增强中小企业信用透明度，提升企业信用价值，完善加快中小企业信用机制，降低融资机构信贷风险及信贷成本，改善融资机构信贷结构，提高融资机构信贷效益，是促进应收账款质押融资业务持续、稳定、健康发展的重要内容。
一、中小企业应收账款质押融资风险分析
我国企业征信体系建设从20世纪80年代后期开始起步，经过二十多年的发展，已初步建立了企业基本征信体系。作为企业风险承担能力的评价标准，现行的征信体系有利于大企业的信用评级与融资。对实物性资产匮乏、应收账款居高不下、信用管理滞后的中小企业而言，其征信环境现状难以满足应收账款质押风险控制要求。
（一）信用意识薄弱，缺乏信用价值观念
市场经济实质是信用经济，信用是企业赖以生存的基础。信用意识不仅体现在交易付款方面，还体现在诚信经营、产品质量、生产技术、客户服务等多个方面。从目前的市场表现看，许多企业的信用意识依然非常淡薄，“以诚实守信为荣”的意识尚未深入人心。合同违约、偷税漏税、债务拖欠、商业欺诈、假冒伪劣等失信行为时有发生。“守信受益、失信惩戒”的信用激励约束机制不健全，失信的经济成本及社会成本依然偏低，多数中小企业缺乏信用价值观念，信用意识滞后，信用管理粗放。作为企业融资重要依据的信用信息，在披露方式上，缺乏必要的业务流程及制度规范；在披露内容上，缺乏专门的信用分析评价报告及信用评价标准；在信息披露质量方面，未能满足信息全面性、及时性及可靠性要求。
（二）缺乏专业而全面的征信法律法规体系
目前，我国征信管理方面的法律法规尚处于探索和起步阶段，落后于西方等发达国家，难以适应当前社会经济发展的现实需求。在欧美日等征信业比较发达的国家，与征信管理直接相关的法律法规已成为征信管理的重要法律依据。包括征信数据的采集、存储、核实、处理、加工、传播及使用，征信的全流程均做到有法可依。以美国为例，涉及征信管理的相关法律有16项，包括公平信用报告法、平等信用机会法、公平债务催收作业法、公平信用结账法、诚实租借法、信用卡发行及公平信用和贷记卡公开法、电子资金转账法等，各项征信法规构成了一个完整的信用法律体系。我国尽管也出台了一些与征信关联的法律法规，如《民法通则》、《民事诉讼法》、《企业破产法》、《票据法》、《合同法》、《担保法》、《中小企业促进法》等，但在法规体系及法规条文方面，缺乏与征信行为直接关联的内容条款，致使在征信数据采集、信息披露、开放与使用等方面无法可依，无法通过法律手段对各种失信行为进行有效的约束与制衡。征信法律法规的缺失使应收账款质押融资风险呈倍增效应，成为中小企业应收账款质押融资发展的法律瓶颈。
（三）企业征信平台建设的一体化程度低
我国已于2006年建成了由政府主导，全国联网，统一管理的企业基础信用信息中央数据库，即企业征信系统。覆盖各金融机构的征信系统，逐步解决了商业银行与企业之间信用信息不对称的问题，在防范及控制融资风险方面起到了一定的作用。但在如何处理好中央数据库与地方、行业关系，区别大中型企业与中小企业征信管理等方面仍困难重重。地方政府及各级行政部门各自为政，建设独立的、非共享的地方性征信平台，形成了许多的“信息孤岛”。各行业内部组建的征信数据库，缺乏不同行业信用信息的联动和共享。征信平台的多头建设，导致多个征信机构对同一主体进行重复的信息采集及信用评级，使信用评级的可靠性大打折扣。尤其在中小企业征信管理方面，缺乏针对不同类型、不同经营特点的征信标准与评价办法，导致中小企业征信信息不完整、透明度不高，难以对中小企业信用做出客观真实的评价。征信体系发展滞后使应收账款质押管理决策的不确定因素增加，风险控制的难度增大。
（四）企业征信平台建设水平低、管理滞后
通过征信平台对企业守信经营及个人诚信行为进行全面、连续、及时、真实的记录，并进行信用考核和信用评级，是征信平台管理的重要内容。目前，我国征信平台基础数据库涵盖能力及辐射能力不足，系统缺乏兼容性，信息更新速度慢，信息处理水平低，平台运行效率差。尤其在企业征信系统与个人征信系统协调方面，未能实现资源叠加效应。在征信信息管理方面，企业虚报财务数据、征信信息更新不及时、信用记录不够全面、信息智能化水平低、查询功能服务不健全、信息录入及归类统计不完整等多方因素，直接影响到征信数据的质量，增加了应收账款质押风险评估难度。
（五）企业征信管理的社会化程度低
根据西方等发达国家信用管理经验，由于征信中介机构具有专业性、独立性属性，可实现对企业信用进行科学严谨、客观公正的评级，具备较强的公允性及权威性。因此，征信管理服务的社会化已成为各国征信体系建设的主要途径。目前，我国征信机构主要包括政府主导和行业设立两种方式。前者包括了由政府主导的，以商业银行为主体的银行信贷征信系统，负责信贷记录及根据信贷记录对企业进行信用评级。此外，政府主导的征信机构还包括以工商税务、海关检验检疫、质量监督及主管机关等行政部门为主体的征信系统。后者主要是指以行业为主导的社会化的信用中介组织。由于我国信用中介机构规模小、征信业务流程不规范、信用评价标准不统一、监管力度不足、竞争力不强、地区发展不平衡、缺乏行业自律机制等因素，导致征信中介企业发展滞后，征信产品及服务缺乏专业性和权威性。培育专业化的权威信用评级机构，提升征信管理水平，加快征信行业的社会化服务体系建设应成为我国征信体系的重要内容。
（六）政府在征信建设中的错位与缺位
在现代市场经济条件下，政府应主要承担市场调控与市场监管的职责，并通过健全的征信法律法规，建立健全全社会失信约束和惩罚机制，严格监督信用履行情况，确保征信的可靠性和开放性。由于我国处于市场经济体制转型期，对市场经济认识不足，政府在中小企业征信体系建设方面存在错位与缺位现象。如政府直接从事征信活动，既当运动员、又当裁判员，违背了市场经济运行规则。加之在中小企业征信管理方面，由于政出多门，政策多变，部分地区地方保护主义色彩浓厚，为追求地方利益最大化甚至纵容地方企业的失信行为，通过破产、重组或转制逃避债务。征信监管不力，助长了失信的泛滥，增加了应收账款质押融资风险。
二、中小企业应收账款质押融资风险防范
优化信用环境，加强应收账款质押融资风险管理，构建中小企业征信体系，已成为破解中小企业融资难题的迫切要求。
（一）树立信用效益意识
增强信用经济意识，加快征信法制建设是构建中小企业征信体系的基础前提。提高信用意识，应提升对信用经济的认识，加强自身信用体系建设，将信用价值纳入企业重要的发展战略。通过信用建设提升企业形象和自身竞争力，提高企业的社会影响力和自身的经济效益。加快征信法律法规体系建设，尽快出台适合中国国情的《征信管理条例》、《政府信用信息公开管理办法》、《企业、个人信用信息管理条例》等征信法律法规。通过法律法规，明确征信管理权属；确定征信企业的准入标准、运作方式及法律责任；确认征信数据的收集范围、征信对象，征信产品的传播路径、传播范围；规范信用信息采集、分析、整理、披露及使用等征信工作流程；明确融资各方在征信管理体系建设中的权利、义务和责任；明确征信机构及其业务的市场准入、退出机制等。通过立法，保障征信企业公平、合理地采集和使用信用信息，为征信管理提供有效的法律保障。
（二）构建中小企业信用标准体系
信用标准是征信体系建设的基础，是进行企业信用考评的依据，也是衡量企业及社会成员守信经营及诚信行为的标准。统一的标准体系，有利于统一信用评价和对比基准，使不同信用主体具有可比性，促进各级、各类征信数据的交流与共享，发挥数据整合的规模效应与质量优势。尤其是建立适应中小企业征信建设的信用标准体系，发挥信用标准的制约和规范作用，对及时准确、全面系统了解中小企业信用状况具有重要意义。
构建中小企业信用标准体系，应做好五方面工作。一是信用基础标准，包括规范信用、信用信息、征信等与信用有关的信用数据元，形成对信用界定和信用规范的统一认识。二是信用技术标准，主要规范征信数据采集、加工、使用、披露过程中的技术以及安全环境，保障信用信息系统的联通与共享。三是信用产品标准，主要规范征信服务机构提供的信用报告、信用调查报告、信用评级报告等信用产品的格式、内容和质量等，提高信用服务水平。四是信用服务标准，主要规范开展信用服务活动时必须遵循的执业规范、技术标准、行为准则等，促进信用服务行业合法经营、健康发展。五是信用管理标准，主要规范信用监管部门在资质审批、监督检查、行政处罚等方面的履职行为，加强对信用服务市场的监管。
（三）搭建中小企业征信信息平台
在西方发达国家，企业征信数据库模式主要有两种，即美国模式和欧洲模式。两者的相同之处是：信用中介机构根据征信法律法规要求，接受政府监管和行业自律，通过政府免费提供的工商信息、纳税登记、信用记录、法院诉讼等信息，结合新闻媒体、公司财务资讯披露等方式，采取一定的技术手段和测试模型，全面客观地搜集、整理、分析、判断及评价企业信用状况，对融资企业进行信用评级。中小企业可通过即时查询，随时了解自身信用状况。两者不同之处在于美国模式是典型的商业化运作模式，征信体系主要以具有良好法人治理结构的第三方征信公司为主体，通过少数几家有国际影响力的大联合征信公司完成企业征信的评级工作，政府的职责是提供立法支持及对征信企业经营活动进行监管。欧洲模式突出政府和中央银行的主导作用，政府通过建立公共的征信机构，强制性要求企业和个人向这些机构提供信用数据，并通过立法保证这些数据的真实性。
我国征信体系建设的主要任务是要建成一个标准统一、覆盖全国，为金融机构和金融市场服务的涵盖企业和个人征信的中央征信数据库。建立全国统一的、开放式的数据共享平台，为企业信用评级提供及时全面、客观可靠、功能强大的技术支持和征信服务。
（四）优化征信系统功能与结构
从理论上讲，征信体系可以被视为实物抵押或担保之外的一种“信誉担保”。因此，征信体系可适当降低金融机构对融资企业的风险控制条件，帮助应收账款质押人通过信誉担保实现融资。就银行征信系统而言，银行间信息交流与共享机制，可以消除征信独占而存在的“信息租金”现象，促进借款人为维护自身信用等级而守信履约，最终达到降低违约率的目的。
为完善银行及质押人的借贷契约机制，须进一步优化现有的征信系统结构，完善其功能，提高系统运作的效率。对现行的征信系统优化与完善包括：一是要保证征信系统内容的真实性、有效性，加快信息的更新速度。二是加大非银行信贷信息采集，满足金融机构和其他查询者的需求。三是优化系统功能，采用网络智能技术，增加明细清单、模糊查询功能及贷款卡年审功能，放宽征信查询权限，提高数据导入频率，简化信用评估异议处理程序。四是改进录入模板，增加自验和试算平衡功能，提高系统工作效率。
（五）完善企业失信惩罚机制
国际上对失信的惩罚方式一般有两种，一是通过法律手段，失信企业须承担民事、行政或刑事责任；二是实施道德制衡，通过将企业的失信行为公之于众，设立不良信用行为企业“黑名单”，增加失信企业信用成本。西方发达国家的征信体系采取立法和监管相结合，实行全国联网的失信惩戒制度，一旦企业或个人有不良信用行为发生，将招致严厉的惩处。失信行为结果不仅会使失信者短期利益受损，对其长期利益的伤害更是难以估量。失信的高成本，震慑了企业及个人的违约及失信行为，规范了市场经济秩序。
我国失信惩罚机制尚不健全，企业及个人的失信成本总体偏低，在“失信收益”大于失信成本曲扭效应下，诚信变成了一种稀缺资源，失信却成为普遍现象。因此，必须加大立法和执法力度，完善企业失信惩戒机制，引导鼓励企业守信经营。在立法环节，要提高惩罚标准、加大处罚力度。在执法环节，要切实解决行政执法软弱无力及以罚代管的问题。在信用道德建设方面，要增加失信者的经济成本和道德成本，对失信者实行“四不”政策，即不开立新账户、不发放贷款、不提供结算和现金服务，运用征信网络平台建立企业及个人失信档案，完善失信者违约信息披露机制。对严重的失信犯罪行为，如破坏征信建设，篡改、窃取信用信息，贩卖个人信息等违法行为，应通过刑事立法，追究其法律责任。
（六）提高征信管理社会化水平
解决中小企业应收账款质押融资难题，关键是要解决中小企业担保难和信用不足两方面的难题。扶持专业化征信机构发展，提高征信机构的服务质量和水平，应成为解决中小企业担保难和信用不足的重要手段。
在扶持征信机构的发展措施方面，一是可以借鉴吸收国外经验，通过特许经营模式，引进外资征信机构，学习消化国外征信企业的先进经验，形成市场良性竞争机制，实行征信服务的规模化经营。二是加强征信市场监管，实行严格的市场准入制度，提高征信服务的质量与效率，加强人才培训，提高征信从业人员的职业道德和专业技能。三是确保征信机构以合法方式及时取得全面、系统、连续、客观的企业基础征信数据，保障征信企业的有效有序运行。四是征信机构应加强自身建设，提高征信服务的质量和水平。五是加强征信服务特色建设。尤其在信用评级、人才培养、中小企业信用管理指导等方面，各征信机构应结合自身特点，为融资企业提供定制化的个。
（七）健全多元化的企业信用评价体系
目前，我国银行等金融机构均有较完整的企业信用登记制度，并实现了不同金融机构间的数据联网与共享。金融机构信用系统对融资企业按时还贷，防范信贷风险起到较好的监控作用。但仅仅依靠银行单方面的监管，还不足以防范应收账款质押融资的系统性风险。应建立由征信专业机构主导，工商、质检、税务等部门参与，多方协同的企业信用监管及评级组织，对不同类型企业进行信用评级，实行企业信用信息公开披露制度，银行等金融机构根据融资企业的信用评级确定应收账款质押融资授信额度及信用政策。
【参考文献】
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：0438―0460(2011)05―0074―08
近年来，银行践行社会责任的潮流在国内外蓬勃兴起，可持续金融以及商业银行践行社会责任的理念已经深入到金融业的每一个角度。不过，与国外同行相比，国内银行业践行社会责任的表现并不如意，无论是在环境、雇员、消费者还是在社区等领域，大多未能尽到应尽的责任。例如，对于国内大多数商业银行来说，至今“绿色信贷”更多的仅是停留在一种口号的宣传上，追求利润最大化的初始动机远超出其社会责任的意识。再如，目前国内银行业长时间的强制加班、加班不付加班费、同工不同酬、劳务派遣、性别歧视等几乎成为普遍现象，这使得《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女权益保障法》、《工会法》以及相关的劳工保护政策处于空转无效的状态。此外，国内银行业凭借国家赋予的金融垄断地位以及保护银行利益的特殊金融政策，在与消费者的关系上一直在扮演着“店大欺小”的角色，深为广大消费者诟病却又无可奈何。无疑，造成国内银行业践行社会责任的滞后的原因很多，但内部督促机制的建设滞后，显然是重要环节之一。
一、国内商业银行践行社会责任的内部督促机制的建设
从实践角度来看，近年我国商业银行在践行社会责任的过程中也逐渐认识到完善内部督促机制的重要性，并在这方面作出了很大的努力。中国银行业协会在2010年颁布的《中国银行业2009年社会责任报告》指出，我国银行业各金融机构积极完善社会责任管理机制，推动企业社会责任管理体系建设，从理念上、组织框架上探索实现企业社会责任管理的制度化与常态化。
至今，大型商业银行及许多股份制商业银行都建立了专门的社会责任工作管理团队，如中国工商银行的“战略管理与投资者关系部”、国家开发银行的“教育培训局”、兴业银行的“社会责任领导小组和社会责任办公室”、交通银行的“企业文化局”、中国建设银行的“公共关系部”等。其中，交通银行已于2007年在董事会下设社会责任管理委员会，并制定《交通银行股份有限责任公司董事会社会责任委员会工作条例》，在境内上市公司中可谓首开先河。目前，交通银行董事会社会责任委员会由行长担任委员会主任委员，根据相关工作条例和董事会授权开展工作，主要负责研究制定交通银行社会责任战略和政策，审核涉及环境与可持续发展的授信政策，对交通银行履行社会责任的情况进行监督、检查和评估，并根据董事会的授权审批对外捐赠事项。交通银行部分分支机构也成立社会责任管理领导小组，通过相关部门主要负责人不定期召开专题会议，讨论、研究并积极落实社会责任管理事项，切实加强对履行社会责任的组织领导，确保社会责任管理工作落到实处。
除建立专门的社会责任管理团队外，大型商业银行以及一些股份制银行业也立足于自己的实际情况，摸索一套具体的银行社会责任管理机制。例如，作为较早关注节能减排、倡导绿色信贷的商业银行，兴业银行首创效能融资，积极发展低碳金融，以有益于环境和社会的方式发展融资业务，追求经济效益和社会责任的兼容。为此，兴业银行制定了严格周密的环境与社会风险管理制度，其依据标准包括以下方面：第一，外部规范。我国关于环境、健康、安全及其他有关银行信贷标准的法律规范，主要包括法律、法规、规章及其他规范性文件。第二，内部规范。兴业银行内部关于环境、健康、安全问题的信贷指引、风险管理制度、操作流程及内部管理规范。第三，特别规范。包括《赤道原则》、《国际金融公司可持续发展政策与绩效标准》和《国际金融公司环境、健康与安全指南》等。兴业银行承诺将持续关注并不断改进环境与社会风险管理措施，根据不断变化的外界情况，进行定期评审与修订，以保证环境与社会管理体系的充分适用性。依据以上标准，兴业银行构建了一整套的银行环境与社会风险管理的组织架构、流程以及具体运作体系。另外，大型商业银行和全国性股份制银行以及其他部分银行也逐步建立社会责任的披露制度。
二、内部督促机制存在的问题
总体而言，近年来国内银行业践行社会责任的“内部督促机制”建设上取得了较大进步。不过，从法律的视角观之，国内银行业在社会责任管理的“内部督促机制”建设上，无论是在公司治理方面将践行社会责任融入到决策程序，还是在践行社会责任问题上提供专门的机构支持，以及建立并完善具体的社会责任管理制度体系，都存在不少的问题。
(一)社会责任管理部门设置不合理，银行决策中难以贯彻社会责任理念一
在实践中，除交通银行率先在董事会下设立了企业社会责任专门委员会外，其他大型商业银行以及一些全国性股份制银行仅设立了层级不一的社会责任主管部门，而除此之外更大多数的银行在公司治理架构上甚至尚未对企业社会责任提供机构支持。同时，即使是已经对银行践行社会责任建立管理团队的商业银行，在技术设计上仍然很不完善。
首先，目前相关立法没有要求国内银行必须在董事会建立负责社会责任事项的专门委员会。中国银监会于2005年9月的《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》第40条仅要求商业银行董事会应当建立审计委员会、风险管理委员会和关联交易控制委员会。注册资本在10亿元人民币以上的商业银行，应当建立战略委员会、提名委员会和薪酬委员会。从目前实践来看，国内除交通银行外多数银行都未在董事会下设立专门的社会责任委员会，如中国工商银行仅将其“战略管理与投资者关系部”置于高级管理层“综合管理部门”之中。显然，这种做法不足以督促银行践行社会责任工作的充分开展，至于如何将践行社会责任问题融入决策意识更是枉谈。
其次，有关商业银行董事会的职权以及董事的遴选标准及关注事项的现有立法，缺乏关注银行经济责任之外的其他社会责任的内容。第一，对于商业银行董事会的职权，《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》第2条提到，“董事会应当诚信、勤勉地履行职责，确保商业银行遵守法律、法规、规章，切实保护股东的合法权益，并关注和维护存款人和其他利益相关者的利益。”但在董事会的具体职责方面，却没有将之贯彻落实，即没有将关注其他利益相关者利益视为董事会的具体职责。第二，对于董事的遴选标准，相关立法只考虑了董事在经济方面的知识与能力，而没有考虑其他因素。在实践中，国内银行对包括独立董事在内的董事选聘标准考虑的基本上是金融与经济方面的能力，如独立董事的人数刚超过1/3的中国工商银行董事会对董事选聘的主要依据是：“充分考虑
被选任人员的素质、能力、责任感和独立性，并在知识结构、实践经验等方面能够互补。其中执行董事均多年从事银行经营和管理工作，独立董事和非执行董事普遍具有丰富的金融、经济方面的工作经历。”第三，在董事的具体职责规定中，也没有明确提到董事(包括独立董事)必须关注银行经济责任以外的其他社会责任。对此，《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》第50条规定，董事对商业银行及全体股东负有诚信与勤勉义务。董事应当按照相关法律、法规、规章及商业银行章程的要求，认真履行职责，维护商业银行和全体股东的利益。同时，2010年12月实施的《商业银行董事履职评价办法》对于董事与独立董事必须关注的重点事项的规定，也忽略了关注商业银行经济责任之外的其他社会责任。实际上，由于内部董事跟公司经营所存在的千丝万缕关系，必须更多依赖于独立董事在实践中推动企业践行社会责任，因为他们是不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。_6’不过，至今规定独立董事职责的最权威文件，即《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中对于独立董事的职责的详细规定，虽然也会对上市公司践行经济之外的其他方面的社会责任有所涉及，但从总体上并没有明确以及直接要求独立董事必须关注上市公司践行经济责任之外的其他方面的社会责任。无疑，一旦立法没有要求银行董事必须对经济责任之外的其他社会责任问题兼顾，在实践中必将造成董事对银行经济责任之外的其他社会责任的漠视。
再次，独立董事在董事会中占有的比例，对于他们是否能在公司决策中照顾其他利益相关者的利益具有重要作用，但由于独立董事所占比例明显偏低，难以在公司决策中发挥关键性作用。如交通银行董事会共有14位董事，其中4位为执行董事，5位为非执行董事，5位为非执行独立董事。显然，交通银行的这种董事会结构安排决定了即使在董事会下设立了社会责任委员会，也难以保证利益相关者的权益平衡。至于其他未能在董事会中设立专门的社会责任委员会的各大中资银行，独立董事所占董事总数的比例也偏低。例如，中国农业银行董事会的独立董事数目只有4个，不到13名董事中l/3，且都为非执行独立董事；中国建设银行董事会共有17名董事，其中独立非执行董事6名，刚超过董事总数的1/3；中国银行的董事会由13名成员组成，其中6名为独立非执行董事，接近董事总数的1/2。另外，中国工商银行董事会的独立董事数目也仅超过1/3。无疑，仅从当前国内五个大型商业银行董事会中独立董事的比例来看，很难保证公司决策能够平衡各方面利益相关者的权益。国内相关立法显然也没有重视这个问题，《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》第54条仅规定：“董事会应当根据商业银行的规模和业务状况，确定董事会合理的规模和人员构成。为保证董事会的独立性，董事会中应当有一定数目的非执行董事。注册资本在10亿元人民币以上的商业银行，独立董事的人数不得少于3人。”显然，这种规定以及低标准要求，无法要求银行建立平衡利益相关者利益的董事会机构。虽然，在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》第5条第(四)款中规定，上市公司董事会下设的薪酬、审计、提名等委员会的，独立董事应当在委员会成员中占有1/2以上的比例。但在国内上市银行董事会的实际运作中很难做到这一点。
最后，商业银行践行社会责任的内容涉及对女性员工的特殊照顾、公平信贷权乃至对社区的责任等方面，如果要在决策机制中照顾到这些方面的利益，就必须把性别、区域等因素适当地考虑进董事的遴选标准，即董事来源必须多元化。而目前国内银行业对于女性员工的健康保护、公平信贷权等方面践行的社会责任，仍然相当不够。至于社区的社会责任，则根本就没有进入大多数国内银行践行社会责任的意识或体系之内。造成这种现象的原因很多，董事来源没能实现多元化是其中之一。实际上，在花旗集团董事会的董事遴选中，为了充分照顾到性别平衡与地区平衡，主要是通过董事来源的多元化来促进公司利益相关者的权益平衡。截至目前，花旗集团董事会中女性董事占2人，包括董事会主席与首席执行官在内的5位董事分别为亚洲人、黑人以及西班牙移民。至今，国内银行的董事选聘标准的立法与实践都未将此项内容考虑在内，功利性的选聘标准基本上是唯一标准，而没有照顾到性别、种族以及地区等因素，这就无法保证在银行决策上对利益相关者的各方面权益进行均衡。如果说目前多数国内银行的利益相关者都在国内，董事遴选中人种方面的因素可以不考虑的话，将性别、地区等因素考虑进董事遴选标准中则是能够做到的。
(二)多数银行没有建立完善的社会责任管理制度体系
至今，除少数国内银行，大多数银行都没有建立起一整套完善的对外金融业务以及内部经营的环境与社会风险管理体系。统观国内商业银行的2009年社会责任报告，在社会责任管理制度体系的建设上存在的重大缺陷至少包括以下几个方面：
第一，多数银行没有建立完善的对外业务的社会责任管理体系。例如，为落实绿色金融政策，银行应该建立和配置相应的机构和人员，赋予相应权限，使他们在日常金融服务中能保证有关政策的执行。银行有无绿色金融专责部门，在研究制订行业、特定客户和项目的准入标准和政策，对绿色信贷政策和标准进行跟踪、分析和评估，为业务监管提供技术支持，开发创新绿色金融服务和产品等方面的工作力度是大不一样的。但根据各大银行业的社会责任报告，在中资上市银行中，仅有兴业银行成立了专门管理环境相关事务的部门――可持续金融室，招商银行在总行成立了由不同部门人员组成的绿色金融小组，其他银行尚没有成立类似的专门部门。一些大中型商业银行将具体的环境事务分配到原有不同部门分别执行和管理，规模较小的几家银行则尚无资料显示其在这方面的表现。
第二，国际银行业所广泛接受的践行社会责任的国际规范(诸如《赤道原则》、《联合国环境规划署金融倡议》、《联合国全球契约》)，还未能完全纳入国内银行业社会责任管理体系。在各大银行2009年的社会责任报告中，只有兴业银行明确表示已将《赤道原则》、《国际金融公司可持续发展政策与绩效标准》和《国际金融公司环境、健康与安全指南》纳入了公司的对外金融业务社会责任管理制度体系之中。截至2010年底，只有国家开发银行等少数几家中资银行加入了《联合国全球契约》；而接受《联合国环境规划署金融倡议》的国内中资银行也只有上海银行、招商银行、兴业银行和深圳发展银行4家。虽然银行业建立全面的社会责任管理制度并不意味着就要加入各种通行的国际规范，但这些国际规范代表着整个行业在这些方面的成熟做法，融入国际规范体系的程度不足确实是国内银行业在社会责任管理方面缺乏制度化、长效化机制保障的一个反映。
第三，就银行经营中存在的内部社会责任管理方面，包括兴业银行、中国建设银行、中国农业银行、中国民生银行、国家开发银行在内的许多大型商业银行与一些全国性股份制商业银行，逐渐认识到此问题的重要性，并开展了诸如“绿色办公环境”之类的行动，具体方案包括“业务电子化”、
“办公无纸化”、“开会视屏化”、“节能减排最小化”等诸多方面。不过，通过对各大中资银行的2009年社会责任报告的全面考察，可以发现存在两个重大问题：一方面，除国家开发银行披露已制定的《关于国家开发银行绿色采购的实施意见》、《总行节粮节能工作指导意见》和《垃圾分类岗位责任制》，以及兴业银行披露制定的《办公节能管理办法》外，多数银行将关注内部节能环保视为一种“活动”，而没有将其上升为一种践行社会责任意识并将之进行制度化管理，因而未能将内部环境问题的管理制度化、高效化并专业化。另一方面，尚未发现有哪一家银行披露，已把国际通行的诸如ISO 14000环境管理体系、EMAS环境审核规则等国际标准融入内部环境管理体系之中，并开展与之相关的认证活动。此外，“绿色办公环境”仅是针对环境问题，而对于人的内部社会责任管理方面，除中国民生银行制定了《社会责任管理体系工作手册》，成为第一个接受了SA 8000社会责任管理标准认证的中资银行外，至今未发现其他中资银行针对员工制定内部社会责任管理制度的信息披露。而且，也没有哪家银行披露自己通过OHSAS 18001职业安全卫生管理系统认证。
二、完善国内银行业践行社会责任的内部督促机制
无疑，在完善国内商业银行践行社会责任外部督促机制的同时，建立与完善银行践行社会责任的内部督促机制尤为关键，其功能在于使银行机构能够自主、积极、能动地践行社会责任。
(一)改造商业银行的企业文化，培养践行社会责任的内在意识
由于企业社会责任在性质上很多都属于“自我规制”型的责任，因此，如果让国内商业银行践行社会责任成为一种内在与自觉的行为，就必须改造商业银行的企业文化，融入公益责任观，培养践行社会责任的内在意义。商业银行必须认识到，践行社会责任已不仅仅是从商业利益角度的考虑，而是一种经过长时期的文化熏陶，逐渐成为一种根植于企业内部的自觉意识，构成企业文化的重要组成部分。在实践上，国内商业银行践行社会责任的企业文化的培养，不仅需要领导层的身体力行、以身作则以及广大员工的积极响应、紧密配合，更需要建立与完善银行道德规范或行为标准，从上到下遵守执行，建立银行社会责任的定期培训制度，开展定期的银行社会责任的教育、培训，提高员工的践行社会责任意识及能力，乃至建立与完善践行社会责任的内部激励制度与实施制度等。只有通过这种日复一日加强管理人员与普通员工的社会责任文化以及践行社会责任能力的培训、教育、宣传等活动，才能使银行践行社会责任的这种意识内化为企业文化的一部分，从而使得银行践行社会责任的行为从外部压力转变成企业“内生”行为。
(二)建立与完善银行决策机制中保障银行践行社会责任的权力架构体系
社会责任的践行需要银行内部决策机制中相关机构和制度的支持，决策机制中适当的权力架构安排与制度建设成为保障银行践行社会责任的根本。具体而言，相关方面包括：第一，改变董事只向股东承担信托义务的做法，将这种受托责任向雇员、消费者、供应商、环境、社区等利益相关者扩展，明确董事等高级管理人员在决策过程中应尽考虑利益相关者利益的法律义务。第二，完善董事会结构，增加外部董事、独立董事在董事会的比例，并将其作为利益相关者的代言人。第三，建立与完善监事会制度，通过增加监事会中职工代表的比重，明确监事会的监督职权，规定其在涉及利益相关者事务的决策和执行方面的监督权力、程序等方式，来达到维护公司及其他利益相关者权益的目的。第四，明确银行社会责任目标，督促公司建立有效的管理社会责任问题的制度体系，健全严格的问责机制。第五，成立代表不同利益相关者的银行社会责任顾问委员会。若企业的经营决策将对利益相关者的权益造成较大影响时，社会责任顾问委员会有权对董事以及其他管理者提出相关意见和政策建议，也有权对企业执行社会责任的相关情形向社会公众予以披露或告知。
(三)建立与完善银行践行社会责任的具体管理机制
一份对知名跨国银行与欧盟地区银行业践行社会责任状况的调查表明，多数受调查银行已发展出了一套处理社会和环境问题的机制，同时也遵循管理对外金融业务的社会责任问题的各种国际准则，并要求它们的业务合作伙伴遵守各种责任标准等。同样，对我国银行践行社会责任的内部督促机制的改善，除了规定董事会中独立董事的比例以及设立专门的社会责任委员会，将社会责任意识上升到企业决策层次以及强化监事会的权力外，建立并完善银行社会责任的具体管理机制对于提高银行践行社会责任的能力尤为关键。
首先，建立与完善负责践行社会责任事宜的专门管理团队，给予银行践行社会责任的机构支持。企业社会责任践行的好坏跟社会和环境责任在组织内部的机构支持紧密相关，社会责任涉及银行的各个方面，需要根据它们的不同性质成立专门机构负责。例如，对欧盟地区银行践行社会责任情况的调查发现，在受调查银行中，“气候变化”主要由功能性机构来管理，这可能是由于目标的直接性，如减少浪费、减少纸和水的消耗、节约能源等，所有这些都需要全体员工积极参与。至于打击贿赂，大多数银行(占样本银行的71％)由执行或非执行董事负责，几乎所有的银行(有一家例外)都规定，这方面的责任同时也分配给合规控制／审计机构。而“两性平等问题”的责任架构最高，有11家银行(占样本银行65％)由高级管理人员责任。无疑，这三个问题领域的组织结构安排跟银行对这些问题的战略意义的认识关系密切。大多数银行认为减少气候变化有较高的战略意义(占样本银行77％)，并分配给专门的功能组织负责。而其他两个问题领域则并非如此，它们被赋予更不重要的战略评价。无疑，欧盟地区银行业的这种做法，值得我国银行在设立专门的社会责任管理机构时借鉴，即必须根据具体的社会责任的性质或重要性安排级别不一的专门机构负责。同时，必须规定专门负责机构适宜的具体职责，只有做到职责分明、权责相符才能真正发挥专门管理机构的作用。例如，对于项目融资的管理，花旗集团除在纽约设置环境与社会风险管理核心部门和团队成员外，还分区域设有环境与社会风险的管理和审批部门。其职责包括：运用诸如“赤道原则”和“碳原则”等环境和社会风险政策，建议和审查项目融资业务，并在审批之后的一段时间内监督这些交易；为花旗集团的雇员提供社会和环境风险政策的相关培训；在与《赤道原则》有关的问题领域，作为利益相关群体和花旗集团之间的主要联系平台；与其他加入《赤道原则》的金融机构一起推动《赤道原则》的最佳实践；在必要的时候，修改环境与社会风险管理政策。
其次，建立与完善银行对外金融业务的社会责任管理制度。对于个体银行来说，践行社会责任的好坏除了与外部机制紧密相关外，还有一个最为关键的因素，即是否建立有效的践行社会责任的具体内部管理制度。如果说银行有没有践行社会责任的自觉性跟其社会责任意识或者企业文化紧密相关，那银行践行社会责任的能力就与其有没有建立一个有效的执行机制紧密联系在一起。因此，根据国内的相关法律法规，建立与完善国内商业银行对外金融业务的具体社会责任管理制度，
是提高国内银行业践行社会责任水平的关键性环节。同时，期待加入《联合国全球契约》、《联合国环境规划署金融倡议》、《赤道原则》等国际规范或标准的国内商业银行，也必须关注相关国际规范或标准对金融业务社会与环境问题的管理机制建设要求。
例如，赤道原则秘书局规定，承诺采纳《赤道原则》的金融机构在承诺后的第一年期间为赤道原则执行过渡期，旨在根据《赤道原则》要求进行内部制度体系建设和能力提升，不要求对项目融资按照《赤道原则》要求开展环境与社会风险审查。据《中国银行业2009年社会责任报告》披露，中国建设银行、上海浦东发展银行以及民生银行等正在开展实施《赤道原则》的预备研究，力争早日将自己的绿色信贷政策与《赤道原则》接轨。显然，这些银行必须关注在加入《赤道原则》后，如何将《赤道原则》纳入银行有关项目融资方面环境与社会风险管理的制度建设的问题。事实上，兴业银行在宣布加人《赤道原则》后的一年里，相继制定了《环境与社会风险管理政策》、《适用赤道原则的项目融资管理办法》、《适用赤道原则项目融资分类指引》、《环境与社会风险专家评审规范》以及适用《赤道原则》项目融资的示范合同文本、配套示范文本以及相关指导意见、实施意见等。
深入贯彻落实科学发展观，牢固树立安全发展理念，按照《安全生产法》等法律法规规定，推动各乡镇人民政府和行政部门领导强化安全生产责任意识，实行安全生产分级管理，强化“一岗双责”和行政问责；推动法律法规赋予企业在安全生产保障方面应当执行的有关规定、应当履行的工作职责、应当具备的安全条件、应当执行的行业标准和应当承担的法律责任等落实到位，进一步落实企业安全生产主体责任，夯实安全生产工作基础，提高企业本质安全水平，有效防范生产安全事故，构建安全生产长效机制。
二、工作目标
通过开展落实企业安全生产主体责任行动，使国家有关法律法规赋予企业的安全生产责任，特别是企业在主体合法、设备设施、安全投入、机构人员、规章制度、宣传教育、安全管理、应急管理等共性部分“八个方面”和行业特殊要求（行业标准化）的责任得到有效落实。通过对企业安全评级，实施分级监管，强化激励约束，促使企业加强基础管理，做到“依法生产经营，维护员工权益，保障安全条件”，着力构建安全生产长效机制。
三、工作重点
（一）工作范围。开展落实企业安全生产主体责任行动，主要是通过对企业安全现状进行级别评估，针对不同级别的企业实施分级监管、重点督促、治理隐患、整改提升。结合我县安全生产实际，第一轮行动重点在非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、交通运输、民用爆炸物品、冶金、消防等8个行业（领域）开展，其他行业（领域）由县政府有关部门结合实际部署推进。
（二）级别评定。依据安全生产有关法律法规和标准、《 市落实企业安全生产主体责任评估细则》（以下简称《评估细则》），强化企业安全生产主体责任量化考评。《评估细则》采用“千分制”，由共性部分“八个方面”（主体合法、设备设施、安全投入、机构人员、规章制度、宣传教育、安全管理、应急管理）600分和行业特殊要求400分组成，作为企业安全状况等级评定的依据。《评估细则》另行文下发。
企业安全生产现状划分A级（优良）、B级（较好）、C级（一般）、D级（较差）四个级别，其中：
――A级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实到位，经现场评估分值达到900分以上的。
――B级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实到位，经现场评估分值在700分以上900分以下的。
――C级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实不到位，经现场评估分值在600分以上700分以下，但不存在重大安全隐患的。
――D级：对共性部分“八个方面”和行业特殊要求现场评估分值在600分以下的、存在重大安全隐患或者出现否决项的。
A、B、C级企业安全生产主体责任“八个方面”和行业特殊要求每个大项得分必须达到60%以上，否则下降一个等次定级。
四、实施步骤
（一）宣传发动和级别评定阶段（ 年9月－年3月）。
各乡镇人民政府和有关部门要认真组织开展落实企业安全生产主体责任行动的宣传发动，举办各类培训班，解读《评估细则》，使级别评定人员熟练掌握评估标准和程序，使各级干部职工做到应知、应会和主动参与，为级别评估和分类整改工作奠定基础。
按照“分级负责、属地管理”原则，企业的安全级别评估由各乡镇人民政府、县级有关行业主管部门按全市统一的《评估细则》进行。采取“企业自评申报，乡镇初审分类，行业主管部门评估确认”程序进行，并以公告、文件、授牌等形式公布。
1．自查自评：企业对照《评估细则》和日常安全管理状况进行自查自评后，报乡镇安监办初审。
2．初审分类：乡镇安监办根据企业自查自评情况进行现场比对、初审，并分行业上报县级行业主管部门。行业界限不清或无行业主管部门的，报县人民政府指定的有关部门。
3．评估确认：县级行业主管部门根据乡镇上报的企业级别初审情况进行现场评估确认。确认为A、D级的，由行业主管部门报送市级行业主管部门，同时抄报县政府安委会办公室备案。
中、市在酉企业（集团）的安全级别评估，始终以最低一级生产经营单位的平均得分为定级依据，按照管辖范围逐级确定。企业自查自评后，经上一级企业签署意见后送县级行业主管部门初审分类，再报市级行业主管部门进行现场比对、评估确认。
（二）分类整改阶段（年4月―2012年6月）。
结合企业安全状况分级档次，对应采取分类整改措施：A级抓巩固，B级抓提升，C级限期整改，D级挂牌督办。
1．企业级别评定后，各行业主管部门应负责进行分类指导。对A级和B级企业，要抓好巩固和提升；对C级企业，要督促其对存在的主要问题制订整改方案，落实整改资金，明确整改期限。对存在问题多、整改难度大的应组织有关专业技术人员进行会诊，提出具体措施和办法，确保整改工作有效落实。整改落实情况应报各行业主管部门审核。
2．对D级企业，由县人民政府挂牌督办，责令其全部或局部停产整顿，限期完成整改。整改结束后，由企业提出申请，相关行业主管部门组织专业技术人员进行评估，评估合格后方可恢复生产。对重大隐患逾期不能完成整改或整改无望的，由县人民政府依法予以取缔。
3．企业安全级别实行动态管理。各行业主管部门应结合安全检查或对企业主要负责人安全业绩考核，视企业的安全生产现状和安全标准化限期达标情况，决定是否调整其安全级别，如须调整，则按规定的程序调整和确认。一是企业自评申报升降级的，由各行业主管部门核定升降级。二是各乡镇人民政府及其相关部门要采取分时段、集中组织专家或中介机构方式，对A、B、C级企业日常检查督查中发现企业安全管理、安全投入不到位，隐患治理和重大危险源监控不到位以及有严重安全违法违规行为的，立即予以降级处理，情节特别严重的直接降为D级。规模以下企业当年发生死亡事故的、规模以上企业当年发生较大及以上事故的，企业有重大隐患被列为市、县人民政府挂牌并且未按期完成整改的，一律确定为D级，并落实专人实施重点监管。三是在动态监管过程中，凡是被降级的企业，通过整改后申请升级的，必须先通过专业技术人员的安全条件论证和安全评价，再按照评估程序和标准重新评估后升级。四是实行A级监管连续满3年且自律管理意识较强的企业可免予定期检查，安全生产许可证换证时可不再进行安全现状评价，给予项目核准、保险费率、企业信贷、证券融资、评先评优的支持鼓励，并由县政府安委会办公室授予“安全生产诚信企业”称号。
从2012年7月份开始，县政府安委会将组织有关部门对本轮行动开展情况进行考核验收，并实现以下目标：
1．全县企业安全级别总体上达到：A级企业占企业总数的30%以上，B级企业占企业总数的50%以上，不存在D级企业。
2．高危行业、重点行业领域C级企业不超过20%。
3．各行业建立起比较完善的安全生产管理体系和责任体系，安全基础条件明显改善，安全生产状况明显好转。
五、职责分工
县政府安委会办公室牵头负责统筹协调、指导督促全县开展落实企业安全生产主体责任行动。各乡镇、各部门按照“属地管理”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则，明确职责分工，落实监管责任，抓好工作推进。各有关行业主管部门负责指导督促乡镇和企业开展级别评估，促进企业依法落实安全生产主体责任。
县政府安委会有关成员单位具体分工如下：
县安监局负责检查、指导、督促非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹生产经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县交委负责检查、指导、督促道路运输企业、客货运站场、高速公路运营企业、水上运输企业、港口企业等的级别评估及隐患排查整改工作。
县城乡建委负责检查、指导、督促建筑施工企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县质监局负责检查、指导、督促特种设备生产、使用企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县经信委负责检查、指导、督促民用爆炸物品生产、销售企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县商务局负责检查、指导、督促液化石油气经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县工业园区管委会负责检查、指导、督促冶金生产经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县公安消防大队负责检查、指导、督促企业消防安全方面的级别评估及隐患排查整改工作。
县公安局交巡警大队协助交通部门检查、指导、督促道路交通企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县气象局负责协助有关部门检查、督促暴雨、大风、雷电等气象敏感企业安全气象方面的级别评估及隐患排查整改工作。
其他县政府安委会成员单位要按照职责分工做好相关工作，分别负责指导督促城市公共设施、旅游、电力、铁路、民航、水利、渔业等行业领域的企业安全生产主体责任落实工作。
县政府安委办要切实加强组织领导，健全工作机制，明确职责分工，检查、指导和督促各行业主管部门认真履行职责，广泛宣传发动，组织教育培训，熟悉评估标准和内容。各行业主管部门要检查、指导和督促企业抓好安全生产主体责任落实，并对乡镇级别初审分类工作进行现场复核；指导企业制定安全隐患整改方案，为企业提供业务和技术服务；检查、指导和督促企业抓好隐患排查整改和安全生产级别提升工作。
各乡镇人民政府要对本行政区域内企业进行全面调查摸底，分类登记造册；检查、指导和督促企业推进安全标准化和自查自评；对企业安全级别自评情况进行现场比对、初审，并分类报送行业主管部门；跟踪检查和督促企业认真开展安全隐患排查整改工作。各企业要切实履行安全生产主体责任，严格按照《评估细则》，逐项逐条对照，开展自查自评，对各类安全隐患，制定整改方案，落实整改资金，明确整改责任人和整改期限，切实把整改工作落到实处。各企业（集团）要加强对所属企业的安全管理和监督检查，实施对企业的日常分级监管。
六、管理措施
严格按照安全生产“属地管理”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则，实施分级管理和激励奖惩。
（一）健全档案。各行业主管部门要建立健全本行业企业基本情况档案数据，全面掌握企业主体责任情况和管理信息，包括：
1．各行业企业及安全生产基本情况；
2．各企业关闭、变更、迁出或注销等情况；
3．各类企业安全状态、分级以及升降级情况；
4．分级监督检查中发现的隐患和问题及其整改情况；
5．各企业发生的生产安全事故或未遂事故情况；
6．企业受行政处罚以及其他奖惩情况；
7．对新设立的各类企业应当在3个月内建立安全状况信息档案。
（二）加强监督检查。各乡镇人民政府和各行业主管部门要按照A级抓巩固、B级抓提升、C级限期整改、D级挂牌督办的要求，对企业安全生产实施分级监管。对监督检查中的重大隐患或者突出问题，要依法责令停产停业整顿并实施行政处罚，并按规定将企业列入“黑名单”管理，必要时可提请县人民政府予以关闭。对新建或者迁入企业，应采取定期与属地工商管理部门沟通方式，及时进行安全现状评估分级。各乡镇人民政府和各有关部门要商请投资、国土资源、工商、银行、证券、保险、税务等部门加强和完善对“黑名单”企业的联合执法、惩戒和抄告制度，严格限制新增的项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款等的重要依据。要将级别评估、分级监管和级别调整情况向社会公示。
各乡镇人民政府和各有关部门在实施企业安全分级监管过程中，应定期开展对企业的安全生产监督检查，每季度将监督检查情况通报给安全生产综合监管部门：行业主管部门对A级企业的定期检查原则上每年不少于一次，对B级企业的定期检查原则上每半年不少于一次；乡镇安监办对C级企业的定期检查原则上每月不少于一次，对D级企业必须落实专人实施有针对性的重点监管。安全监管监察部门和行业主管部门要制订年度安全生产监察执法计划，加强对C、D级企业的重点监督检查和督促整改落实。
（三）建立约束机制。C、D级企业安全生产基础薄弱，安全生产条件差，要落实专人督促整改，并引导有条件的单位聘请专业技术人员提供安全技术和管理咨询服务。
――确定为C级的，取消其评优评先资格并督促整改。
1．行业主管部门函告有关部门及企业开户银行，报县政府安委会办公室。
2．有关部门暂缓或者停止其不属于提升安全技术水平的新建、改建、扩建和技改项目审批（核准或备案）及财政专项资金的审批；暂停其企业和个人各级评优评先资格；取消其“安康杯”、“平安企业”等评选资格。
――确定为D级的，由县人民政府挂牌督办。
1．行业主管部门函告有关部门及企业开户银行，报县政府安委会办公室，并在县内主要新闻媒体公布。
2．相关部门在行政许可、项目审批、银行信贷、保险费率、评优评先等方面予以约束。
3．责令其全部或局部停产停业整改，整改期满仍未达到要求的，由县人民政府依法予以取缔；取消其安全技术改造以外的所有项目审批（核准或备案）和评优评先资格。
对未开展落实企业安全生产主体责任活动的单位，取消其安全生产工作方面的评优评先资格。
七、工作要求
（一）强化组织领导。各乡镇人民政府和各有关部门要切实把开展落实企业安全生产主体责任行动摆上重要议事日程，加强组织领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。县政府成立分管领导任组长，县政府有关部门负责人为成员的领导小组，并在县政府安委会办公室设立推进办公室，负责日常工作协调和督促检查。各乡镇人民政府要结合乡镇实际，研究、制订、细化实施方案，加强组织领导，设立推进办公室，负责日常工作；县政府有关行业主管部门要根据市级相关行业主管部门制定具体的标准，确定承办科室，明确专人负责，推进行动有序开展。
（二）健全工作机制。各乡镇人民政府和各有关部门应当建立落实企业主体责任工作机构，健全安全监管网络，明确专人负责行动推进工作。各乡镇要充分发挥村级安全信息员作用，协助收集信息并及时上报。安全监管部门要加强安全监管人员业务培训。有条件的乡镇可聘请专业人员负责指导企业的日常安全管理工作。县政府安委会要做好组织领导和统筹协调工作，定期组织召开联席会议，研究、分析、部署行动开展。
一、指导思想
牢固树立安全发展理念，深入贯彻落实科学发展观。按照《安全生产法》等法律法规规定，推动各乡镇人民政府和行政部门领导强化安全生产责任意识，实行安全生产分级管理，强化“一岗双责”和行政问责；推动法律法规赋予企业在安全生产保障方面应当执行的有关规定、应当履行的工作职责、应当具备的安全条件、应当执行的行业标准和应当承担的法律责任等落实到位，进一步落实企业安全生产主体责任，夯实安全生产工作基础，提高企业本质安全水平，有效防范生产安全事故，构建安全生产长效机制。
二、工作目标
使国家有关法律法规赋予企业的安全生产责任，通过开展落实企业安全生产主体责任行动。特别是企业在主体合法、设备设施、安全投入、机构人员、规章制度、宣传教育、安全管理、应急管理等共性部分“八个方面”和行业特殊要求（行业标准化）责任得到有效落实。通过对企业安全评级，实施分级监管，强化激励约束，促使企业加强基础管理，做到依法生产经营，维护员工权益，保障安全条件”着力构建安全生产长效机制。
三、工作重点
（一）主要是通过对企业安全现状进行级别评估，工作范围。开展落实企业安全生产主体责任行动。针对不同级别的企业实施分级监管、重点督促、治理隐患、整改提升。结合我县安全生产实际，第一轮行动重点在非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、交通运输、民用爆炸物品、冶金、消防等8个行业（领域）开展，其他行业（领域）由县政府有关部门结合实际部署推进。
（二）作为企业安全状况等级评定的依据。评估细则》另行文下发。级别评定。依据安全生产有关法律法规和标准、市落实企业安全生产主体责任评估细则》以下简称《评估细则》强化企业安全生产主体责任量化考评。评估细则》采用“千分制”由共性部分“八个方面”主体合法、设备设施、安全投入、机构人员、规章制度、宣传教育、安全管理、应急管理）600分和行业特殊要求400分组成。
其中：企业安全生产现状划分A级（优良）B级（较好）C级（一般）D级（较差）四个级别。
经现场评估分值达到0分以上的――A级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实到位。
经现场评估分值在700分以上0分以下的――B级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实到位。
经现场评估分值在600分以上700分以下，――C级：共性部分“八个方面”和行业特殊要求落实不到位。但不存在重大安全隐患的
――D级：对共性部分“八个方面”和行业特殊要求现场评估分值在600分以下的存在重大安全隐患或者出现否决项的
否则下降一个等次定级。ABC级企业安全生产主体责任“八个方面”和行业特殊要求每个大项得分必须达到60%以上。
四、实施步骤
2012年12月全部通过评估验收。从2013年起，县第一轮落实企业安全生产主体责任行动从年9月开始。组织对企业进行新一轮级别评定和考评验收。此次行动分三个阶段进行。
（一）宣传发动和级别评定阶段（年9月－2011年3月）
举办各类培训班，各乡镇人民政府和有关部门要认真组织开展落实企业安全生产主体责任行动的宣传发动。解读《评估细则》使级别评定人员熟练掌握评估标准和程序，使各级干部职工做到应知、应会和主动参与，为级别评估和分类整改工作奠定基础。
企业的安全级别评估由各乡镇人民政府、县级有关行业主管部门按全市统一的评估细则》进行。采取“企业自评申报，按照“分级负责、属地管理”原则。乡镇初审分类，行业主管部门评估确认”程序进行，并以公告、文件、授牌等形式公布。
报乡镇安监办初审。1．自查自评：企业对照《评估细则》和日常安全管理状况进行自查自评后。
并分行业上报县级行业主管部门。行业界限不清或无行业主管部门的报县人民政府指定的有关部门。2．初审分类：乡镇安监办根据企业自查自评情况进行现场比对、初审。
同时抄报县政府安委会办公室备案。3．评估确认：县级行业主管部门根据乡镇上报的企业级别初审情况进行现场评估确认。确认为AD级的由行业主管部门报送市级行业主管部门。
始终以最低一级生产经营单位的平均得分为定级依据，中、市在酉企业（集团）安全级别评估。按照管辖范围逐级确定。企业自查自评后，经上一级企业签署意见后送县级行业主管部门初审分类，再报市级行业主管部门进行现场比对、评估确认。
（二）分类整改阶段（2011年4月―2012年6月）
对应采取分类整改措施：A级抓巩固，结合企业安全状况分级档次。B级抓提升，C级限期整改，D级挂牌督办。
各行业主管部门应负责进行分类指导。对A级和B级企业，1．企业级别评定后。要抓好巩固和提升；对C级企业，要督促其对存在主要问题制订整改方案，落实整改资金，明确整改期限。对存在问题多、整改难度大的应组织有关专业技术人员进行会诊，提出具体措施和办法，确保整改工作有效落实。整改落实情况应报各行业主管部门审核。
由县人民政府挂牌督办，2．对D级企业。责令其全部或局部停产整顿，限期完成整改。整改结束后，由企业提出申请，相关行业主管部门组织专业技术人员进行评估，评估合格后方可恢复生产。对重大隐患逾期不能完成整改或整改无望的由县人民政府依法予以取缔。
视企业的安全生产现状和安全标准化限期达标情况，3．企业安全级别实行动态管理。各行业主管部门应结合安全检查或对企业主要负责人安全业绩考核。决定是否调整其安全级别，如须调整，则按规定的程序调整和确认。一是企业自评申报升降级的由各行业主管部门核定升降级。二是各乡镇人民政府及其相关部门要采取分时段、集中组织专家或中介机构方式，对ABC级企业日常检查督查中发现企业安全管理、安全投入不到位，隐患治理和重大危险源监控不到位以及有严重安全违法违规行为的立即予以降级处理，情节特别严重的直接降为D级。规模以下企业当年发生死亡事故的规模以上企业当年发生较大及以上事故的企业有重大隐患被列为市、县人民政府挂牌并且未按期完成整改的一律确定为D级，并落实专人实施重点监管。三是动态监管过程中，凡是被降级的企业，通过整改后申请升级的必须先通过专业技术人员的安全条件论证和安全评价，再按照评估程序和标准重新评估后升级。四是实行A级监管连续满3年且自律管理意识较强的企业可免予定期检查，安全生产许可证换证时可不再进行安全现状评价，给予项目核准、保险费率、企业信贷、证券融资、评先评优的支持鼓励，并由县政府安委会办公室授予“安全生产诚信企业”称号。
（三）考核验收阶段（2012年7―12月）
县政府安委会将组织有关部门对本轮行动开展情况进行考核验收，从2012年7月份开始。并实现以下目标：
B级企业占企业总数的50%以上，1．全县企业安全级别总体上达到A级企业占企业总数的30%以上。不存在D级企业。
2．高危行业、重点行业领域C级企业不超过20%
安全基础条件明显改善，3．各行业建立起比较完善的安全生产管理体系和责任体系。安全生产状况明显好转。
五、职责分工
明确职责分工，县政府安委会办公室牵头负责统筹协调、指导督促全县开展落实企业安全生产主体责任行动。各乡镇、各部门按照“属地管理”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则。落实监管责任，抓好工作推进。各有关行业主管部门负责指导督促乡镇和企业开展级别评估，促进企业依法落实安全生产主体责任。
县政府安委会有关成员单位具体分工如下：
县安监局负责检查、指导、督促非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹生产经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县交委负责检查、指导、督促道路运输企业、客货运站场、高速公路运营企业、水上运输企业、港口企业等的级别评估及隐患排查整改工作。
县城乡建委负责检查、指导、督促建筑施工企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县质监局负责检查、指导、督促特种设备生产、使用企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县经信委负责检查、指导、督促民用爆炸物品生产、销售企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县商务局负责检查、指导、督促液化石油气经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县工业园区管委会负责检查、指导、督促冶金生产经营企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县公安消防大队负责检查、指导、督促企业消防安全方面的级别评估及隐患排查整改工作。
县公安局交巡警大队协助交通部门检查、指导、督促道路交通企业的级别评估及隐患排查整改工作。
县气象局负责协助有关部门检查、督促暴雨、大风、雷电等气象敏感企业安全气象方面的级别评估及隐患排查整改工作。
分别负责指导督促城市公共设施、旅游、电力、铁路、民航、水利、渔业等行业领域的企业安全生产主体责任落实工作。其他县政府安委会成员单位要按照职责分工做好相关工作。
健全工作机制，县政府安委办要切实加强组织领导。明确职责分工，检查、指导和督促各行业主管部门认真履行职责，广泛宣传发动，组织教育培训，熟悉评估标准和内容。各行业主管部门要检查、指导和督促企业抓好安全生产主体责任落实，并对乡镇级别初审分类工作进行现场复核；指导企业制定安全隐患整改方案，为企业提供业务和技术服务；检查、指导和督促企业抓好隐患排查整改和安全生产级别提升工作。
分类登记造册；检查、指导和督促企业推进安全标准化和自查自评；对企业安全级别自评情况进行现场比对、初审，各乡镇人民政府要对本行政区域内企业进行全面调查摸底。并分类报送行业主管部门；跟踪检查和督促企业认真开展安全隐患排查整改工作。各企业要切实履行安全生产主体责任，严格按照《评估细则》逐项逐条对照，开展自查自评，对各类安全隐患，制定整改方案，落实整改资金，明确整改责任人和整改期限，切实把整改工作落到实处。各企业（集团）要加强对所属企业的安全管理和监督检查，实施对企业的日常分级监管。
六、管理措施
实施分级管理和激励奖惩。严格按照安全生产“属地管理”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则。
（一）全面掌握企业主体责任情况和管理信息，健全档案。各行业主管部门要建立健全本行业企业基本情况档案数据。包括：
1．各行业企业及安全生产基本情况；
2．各企业关闭、变更、迁出或注销等情况；
3．各类企业安全状态、分级以及升降级情况；
4．分级监督检查中发现的隐患和问题及其整改情况；
5．各企业发生的生产安全事故或未遂事故情况；
6．企业受行政处罚以及其他奖惩情况；
7．对新设立的各类企业应当在3个月内建立安全状况信息档案。
（二）对企业安全生产实施分级监管。对监督检查中的重大隐患或者突出问题，加强监督检查。各乡镇人民政府和各行业主管部门要按照A级抓巩固、B级抓提升、C级限期整改、D级挂牌督办的要求。要依法责令停产停业整顿并实施行政处罚，并按规定将企业列入“黑名单”管理，必要时可提请县人民政府予以关闭。对新建或者迁入企业，应采取定期与属地工商管理部门沟通方式，及时进行安全现状评估分级。各乡镇人民政府和各有关部门要商请投资、国土资源、工商、银行、证券、保险、税务等部门加强和完善对“黑名单”企业的联合执法、惩戒和抄告制度，严格限制新增的项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款等的重要依据。要将级别评估、分级监管和级别调整情况向社会公示。
应定期开展对企业的安全生产监督检查，各乡镇人民政府和各有关部门在实施企业安全分级监管过程中。每季度将监督检查情况通报给安全生产综合监管部门：行业主管部门对A级企业的定期检查原则上每年不少于一次，对B级企业的定期检查原则上每半年不少于一次；乡镇安监办对C级企业的定期检查原则上每月不少于一次，对D级企业必须落实专人实施有针对性的重点监管。安全监管监察部门和行业主管部门要制订年度安全生产监察执法计划，加强对CD级企业的重点监督检查和督促整改落实。
（三）安全生产条件差，建立约束机制。CD级企业安全生产基础薄弱。要落实专人督促整改，并引导有条件的单位聘请专业技术人员提供安全技术和管理咨询服务。
――确定为C级的取消其评优评先资格并督促整改。
报县政府安委会办公室。1．行业主管部门函告有关部门及企业开户银行。
2．有关部门暂缓或者停止其不属于提升安全技术水平的新建、改建、扩建和技改项目审批（核准或备案）及财政专项资金的审批；暂停其企业和个人各级评优评先资格；取消其“安康杯”平安企业”等评选资格。
――确定为D级的由县人民政府挂牌督办。
报县政府安委会办公室，1．行业主管部门函告有关部门及企业开户银行。并在县内主要新闻媒体公布。
2．相关部门在行政许可、项目审批、银行信贷、保险费率、评优评先等方面予以约束。
整改期满仍未达到要求的由县人民政府依法予以取缔；取消其安全技术改造以外的所有项目审批（核准或备案）和评优评先资格。3．责令其全部或局部停产停业整改。
取消其安全生产工作方面的评优评先资格。对未开展落实企业安全生产主体责任活动的单位。
七、工作要求
（一）加强组织领导，强化组织领导。各乡镇人民政府和各有关部门要切实把开展落实企业安全生产主体责任行动摆上重要议事日程。主要领导亲自抓，分管领导具体抓。县政府成立分管领导任组长，县政府有关部门负责人为成员的领导小组，并在县政府安委会办公室设立推进办公室，负责日常工作协调和督促检查。各乡镇人民政府要结合乡镇实际，研究、制订、细化实施方案，加强组织领导，设立推进办公室，负责日常工作；县政府有关行业主管部门要根据市级相关行业主管部门制定具体的标准，确定承办科室，明确专人负责，推进行动有序开展。
