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在流转方式中，并未明确规定可以对土地承包经营权进行抵押。我国《物权法》第113条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地依照相关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。我国《民法通则》第80条明确规定，土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让，但是没有规定上地承包经营权不能抵押。根据《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押，但是以下两类可以进行抵押：
（1）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；
（2）以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。土地承包经营权是否可以抵押,法学界历来存在不同的观点。
中图分类号:F272 文献标识码:B文章编号:1009-9166(2010)014(C)-0140-02
非物质文化遗产是人类口述和非物质遗产(简称非物质文化遗产)又称无形遗产,是指各民族人民世代相承的、与群众生活密切相关的各种传统文化表现形式(如民俗活动、表演艺术、传统知识和技能,以及与之相关的器具、实物、手工制品等)和文化空间。[1]从国务院公布的第一批国家级非物质文化遗产名录来看,有“民间文学”、“民间音乐”、“民间舞蹈”、“传统戏剧”、“曲艺”、“杂技与竞技”、“民间美术”、“传统手工技艺”、“传统医药”、“民俗”十个大类,共计518项遗产[2],内容十分非富。
浙江省位于中国东海之滨,素称物华天宝、人杰地灵,享有“鱼米之乡、丝绸之府、文物之邦”的美誉,是中华文明发源地之一,文化底蕴深厚,文化名人辈出,艺术流派纷呈,民间艺术特色浓郁。2000年浙江省委、省政府颁发《浙江省建设文化大省纲要》,而后又出台了《关于加快建设文化大省的决定》,省文化厅会同财政厅印发了《浙江省民间艺术资源保护专项资金使用管理办法(试行)》,从政策导向,经费保证上彰显了保护非物质文化遗产的决心,非物质文化遗产保护的基本方针是贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针,而做为文化系统最基层的乡镇文化站无疑在这一工作中起着基础性的作用。
乡镇文化站在非物质文化遗产的发掘中起着“伯乐”的作用
非物质文化遗产范围广大,既是无形的精神财富,又需靠有形的外在表现来承载,非物质文化遗产源自人民群众长期的物质文化生活,从群众中产生,往往通过口耳相传等方式流传下来,后通过文化人的加工再加工,流传再流传,版本多样,质量参差,显示出很大的自发性,而一旦它的生存环境不存在了,便会很快失传,渐而消亡,保护难度相当大。目前,整个保护的工作要从普查入手,而普查则离不开战斗在一线的文化站及文化员们,他们需要担当“伯乐”的作用,发现“千里马”,养出“千里马”。
非物质文化遗产的传承具有自发性,所以需要文化人去自动发掘,如果连发现都不能做到,那么又何谈保护呢?民间文学由于文字载体的特性,往往是非物质文化遗产中最容易流传下来的,但是除了已经广为流传并著书立说的民间文学外,那些正在形成和逐步流传的也需要发掘与整理。民间文学如此,那些曲艺杂谈则更是如此,像曾经在温州市平阳县钱仓、万全等地广为流传的“卖技”之艺,现在已是很少有人听说了,更不要说表演。
平阳卖技的起源,民间盛传:汉刘秀遭王莽篡国流亡民间,某年正月初一逃到平阳,由钱仓往北途径万全时,饥饿难忍,遂编贺词卖唱求乞,百姓以年糕赠之,并称之为“卖技”。唱到飞云江南岸时天近亮,考虑安全而停唱,留下“卖技不过飞云江”之说。它是一种游春喜乐活动,集中在除夕至正月初五的夜晚。艺人俗称“技郎”或“卖技先生”,大多是接受了一定文化教育的农民。唱词以七字句为主,方言押韵,无白口,不用乐器伴奏。唱本俗称“卖技书儿”,民众相互传抄。技郎手提灯笼走村串户表演“门头唱”、“坐堂唱”。“门头唱”只在门头唱贺词。“坐堂唱”则要进入屋内,唱《大八仙》,并据喜庆内容,唱《麒麟送子》或《鲁班师傅》。还有以物品设谜请卖技先生“猜宝”的内容。[3]
“卖技”一艺,说到起源,可能只是乞丐(哪怕这个乞丐是刘秀)卖唱行乞讨生存的技艺,其形式也就是艺人上门兜售表演,讨一个吉利,与现在卖唱行乞并无本质差别,然而,因为曾经流行,经过人民群众淳朴的艺术创作加工,并形成了一定的规模,其通过音相近、意相似的方式把地名、花名等用故事串联起来形成卖技书儿,行文流畅有韵味的艺术表现方式,具有一定的艺术价值,其内容能给予民众知识、增加喜庆气氛,又具有一定人文价值和民俗价值。文化站在对非物质文化遗产的发掘工作中要注意深入民间,深入百姓生活,并结合历史典籍,建档立册,寻根究源,对文化遗产要有完整的把握。
乡镇文化站在非物质文化遗产的继承、保护一线上起着“排头兵”的作用
非物质文化遗产的传播往往具有自发性,会随着生存环境的变化而渐渐消亡,这使得乡镇文化站以及文化员们要在保护的过程中起“排头兵”的作用,例如民间文学,有一些只依靠口述或是片言残章而流传来的,如果没有及时整理,随着口述者的死亡和片言残章的丢失而永远消失,因此,乡镇文化站和文化员们就要及时接触传承人,及时记录、整理,在广泛了解的基础上经过艺术加工,使之成为完整的“故事”而保存下来,当然,做为一种对于档案保存的需要,传承人的口述和片言残章的收集和存档也是必不可少的,而对于民间音乐、舞蹈、杂技杂谈、技艺等,文化员们也要在收集资料的基础上,尽可能的进行学习,在学习中理解,用学习的方法去传承,提升自己的技艺水平。
乡镇文化站在非物质文化遗产的开发和研究以及推广上起着“桥梁”的作用
非物质文化遗产的传承及保护无疑是首要的,但并不是唯此而已,继承只是“拿来”,更重要的是为己所用,从人民群众中来的文化财富最终要为人民大众服务,文化站在文化遗产的开发和研究以及推广上要起着桥梁的作用,要适应新时代、新形势,利用新方法新技术手段传播它,例如,利用现有的文化信息资源共享工程及农村现代化远程教学手段,通过网络的方式,将之整理传播,开设民俗文化讲堂,技艺课堂,民间音乐、舞蹈点播,BBS非物质文化论坛等,最大限度的将之传播开去,同时,要注意收集最新的研究、创作成果,整理更新,再交流、再传播。因而,要学习、借鉴这类组织的成功经验,为乡镇文化站所用,将原有的资源利用起来,将自身的“桥梁”作用发挥出来,服务大众。
乡镇文化站在非物质文化遗产的再创造上起着“艺术家”的作用
人民群众是历史的创建者,也是文化的创造者,许多文化遗产都是源自民间,通过继承、学习,再加工、再创造、焕发出新的生命力来,鲁迅先生就曾根据《山海经》里的故事再创造出《故事新编》,而今天在电影、电视上热播的《仙白娘子传奇》、《梁祝》无一不是用现代人的观点再加工、再创造过,而这种加工、创造是符合时展需要的,是成功的。乡镇文化站虽然是文化系统的最基层,却不能忘记自身的创作使命,作为掌握着一定创作能力,具有一定的专业知识、业务技能的文化人要尽可能的将继承过来的文化遗产进行再创作,像“艺术家”一样,手执画笔,以文化遗产为素材,挥毫创作,创造出自己的艺术来,那么,对非物质文化遗产就不仅仅是保护这么简单了,而是将它作为自身工作、艺术创作源源不断的源泉,汲取精华,创造自己事业的高峰。
非物质文化遗产是全人类的精神财富,继承和保护它们靠少数专家的挥臂而呼毕竟是远远不够的,只有依着具有广泛群众基础,深入基层,扎根于基层的乡镇文化站以及文化员们共同努力,才能够及时、快速、完整的收集材料,发掘、保护好身边的文化遗产,在发掘、保护的过程中,还要利用文化信息资源共享工程及各类媒介,将本地区的非物质文化遗产快速的传播到全国各地,并将各地的文化精华引入本地,集思广益,综合大家之智力,更好的将文化遗产继承和发扬开来,使它焕发出新的生命力,而保持活力是这些文化遗产得以实现自身价值,在人民大众中一直传承下去的最好方法,而只有这样,我们文化古国、文化大国的地位才真正实至名归。
作者单位:平阳县昆阳镇文化站
参考资料:
[1]《国务院关于公布第一批国家级非物质文化遗产名录的通知》.国发(2006)18号.
[2]《平阳县志》平阳县志编纂委员会编纂.汉语大词典1993年12月版.
[3]省略/main.jsp.中国非物质文化遗产网.
让我们先看看当前乡镇卫生院是如何进人的。当前，我们这里乡镇卫生院进人大体有四条途径：
一是振兴计划。全省统一计划，统一招聘。这也是近七八年来卫生院进人的最主要途径。一般签约卫生院服务五年，五年后方可调动。
二是事业单位招聘。根据各县缺人情况报计划，省里批准后，由市人社局统一招录。条件是大专以上学历，一经录用，签约六年，六年后方可调动。
三是执业医师招聘。主要从社会上招一些具有执业医师资格的人，他们因为各种原因或许原本在体制内后来出去了的，或许原本就因为机遇背景运气不好而游弋于体制外。这是新医改方案中提出的思路，但因为人员数量很少，而且和传统用人体制不搭调，存在制度障碍，我县只招过一年，招了4人，其后就终止了。
四是今年刚刚启动的全省5年招1万名大学本科生进入县及县以下医疗机构。我县今年计划100名，据说首批签约48名，乡镇只招来护理专业4名，因为县级医疗机构不要护理。
这些途径，看起来不少，但因为进入的赶不上退休的，进入的赶不上调离的，进入的大多数没有执业资格，进入的专业不完全对口，因此很难解决人才缺乏的问题。
最要命的是基层留不住人。政府在乡镇卫生院实施了“安心工程”，基本有房住、有职工灶房、能够洗上热水澡、有冬季取暖设施，达到了“四有”，为什么还是留不住人呢？
马云说，留不住人，大体有两种原因，要么钱给少了，要么人生气了。尽管不一定全面，但很精辟。说实话，核心就是这两个。
钱少，一是国家工资政策越到基层越少，特别是地区津贴，过去到基层、到艰苦边远地方给的多，而现行工资政策是越到大城市上级单位越高。二是职称晋升越到基层越难，因为要论文、外语、继续教育学分，基层人员整天忙于各种工作，哪有时间与条件搞这些。职称上不去，工资自然上不去。三是福利待遇，由于单位小业务量小收入自然少，福利待遇也就差。四是“灰色收入”，尽管说不清，但大体上明白，基层要比上面差得多，而且医院级别越高差距越大，这是导致钱少的最主要方面。
1引言
在我国，乡镇是最为基层的政府机构，代表着我国广大基础农民的利益，也是我国需要多加关注和扶持的地方。基于我国一些关于社会主义新农村的建设政策，我国对于乡镇的建设一直非常关注。此外，乡镇政府作为直接支持和服务基层人民的政权机构，一定要有充分的财力保障才能够高效运行。可是当农民的税费改革以后，乡镇政府却断掉了经济的来源，使得政府无法更好地为人民服务。如何能够在这种税费改革的新形势下做好财政管理，这该是政府首先要做好的第一要务[1]。
2我国乡镇政府在税费改革后的现状
我国在1990年开始实行税费改革。不论是分税改革还是农村的税费改革都对乡镇政府的财政体制有了很大的影响[2]。虽然这种税费的改革可以规范我国的收入和分配关系，但是却使得乡镇政府的财政陷入了不小的危机。可以肯定的是，由于税费的改革体制，我国农民的负担缓解了，而且也杜绝了政府的不合理收入来源。但是，政府财政压力的加大在另一方面也阻碍了政府为人民服务的心，使得政府很多功能或者职责不能高效地运行。如果财政支出一直是处于增长的状态，而却没有稳定的财政收入，那么政府所面临的将不仅仅是财政的危机，还有政府工作人员的积极性以及执行力。如果税费的改革只是为了减轻农民的财力负担，而却忽视了乡镇政府应该提供给农民的公共职能。因为取消了农业税，使得乡镇政府的职能发挥受到了影响，打击了政府工作人员的积极性，使得政府的运行机制不能高效进行。一旦乡镇政府的收支有了缺口，那么农民的生活也会受到影响。
3乡镇财政管理模式的经营原则或方向
自从农业的税费取消以后，很多乡镇政府失去了一大部分的财政收入来源，也使得乡镇政府的财政管理模式急需要改变。照目前我国的情况来看，很多乡镇政府无税可分，也没有稳定的税源，所以乡镇政府要想更好地为人民服务，就需要有自己的主体收入，更需要有科学的财政管理模式。第一，国家应该按照具体的财力向公共需求和基层倾斜的原则，学会让中央的财政政府加大对乡镇政府支持的力度。对于乡镇政府所因为取消农业税等税源的问题，中央政府应该让上级政府不足乡镇政府，不让乡镇政府独自承担，让其提高灵活使用财力的能力，不断利用财力支持日常政府的工作[3]；第二，像一些重大的民生需求问题，乡镇政府应该遵循以事权决定财权原则，让上级政府负责，而一些具体的工作，例如房产税、土地增值税等问题就需要乡镇政府来做主了；第三，遵循县乡最低保障机制原则，建立政府财务管理机制。主要是为了杜绝一些乡镇政府因为财务管理不力而出现的一些乱收费和乱花钱的现象。
3.1如何进行税费改革后的乡镇财政管理经营模式
转变政府职能，优化岗位设置，要想转变乡镇财政管理的经营模式，就要从转变政府只能做起。理清楚政府所涉及的所有利害关系，创新各种政府的体制机制，不再因循守旧，优化岗位设置，使得政府的各个工作人员都能够展现出良好的工作风尚。不断推进政府工作人员与群众之间的良好关系，形成良性互动，建设服务型政府，支持税费的改革成果，以减轻人民负担，建设美好农村而努力[4]。
3.2职责明确，各司其职
乡镇政府主要是让一些乡村的政权能够正常的运转，促进教育、医保、民政等问题的健康发展。要想在税费改革之后还能够不影响政府的职能运行，就应该将一些重大事件交给上级政府去做，而乡镇政府就应该明确自己该负责的事项，落实到每一件小事上，解决农民的实际问题才是硬道理。
3.3精简机构人员，撤乡并镇
乡主要是以农业为主，政府的职能形式是非常单一的。但是镇的职能就相对复杂一点。而撤乡并镇主要是为了加快我国现代化建设的标准，同时还能够精简人员，让更多有能力的人能够干好自己的本职工作，也使得一些精简下来的人员能够充分就业，为人民提供更多的服务。要按照责权一致、人权与事权一致的原则安排，使得乡镇政府更好发挥其功能。
4结语
综上所述，虽然我国进行了一系列税费改革使得很多农民的生活有了很大的改善，也减轻了农民的财力负担，但是却断绝了一些乡镇政府的财政收入来源。使得政府入不敷出，无法更好地为人民服务。所以，政府在税费改革后一定要做好思想觉悟，不断地改进财政管理模式，找到更加科学合理的管理方法，这样才能不会因为乱收钱或者乱花钱而影响了政府在人民心目中的威信，更好地为国家和人民服务。
参考文献
[1]卜宪杰.乡镇财政的现状、存在问题及对策——关于加强乡镇财政建设有关情况的调研报告[J].市场周刊(理论研究)，2010(07).
[2]王芸.甘肃河西地区乡镇财政困难的原因分析——省级科研项目《乡镇财政困难问题调查研究》系列论文[J].河西学院学报，2010(01).
1引言
在我国，乡镇是最为基层的政府机构，代表着我国广大基础农民的利益，也是我国需要多加关注和扶持的地方。基于我国一些关于社会主义新农村的建设政策，我国对于乡镇的建设一直非常关注。此外，乡镇政府作为直接支持和服务基层人民的政权机构，一定要有充分的财力保障才能够高效运行。可是当农民的税费改革以后，乡镇政府却断掉了经济的来源，使得政府无法更好地为人民服务。如何能够在这种税费改革的新形势下做好财政管理，这该是政府首先要做好的第一要务[1]。
2我国乡镇政府在税费改革后的现状
我国在1990年开始实行税费改革。不论是分税改革还是农村的税费改革都对乡镇政府的财政体制有了很大的影响[2]。虽然这种税费的改革可以规范我国的收入和分配关系，但是却使得乡镇政府的财政陷入了不小的危机。可以肯定的是，由于税费的改革体制，我国农民的负担缓解了，而且也杜绝了政府的不合理收入来源。但是，政府财政压力的加大在另一方面也阻碍了政府为人民服务的心，使得政府很多功能或者职责不能高效地运行。如果财政支出一直是处于增长的状态，而却没有稳定的财政收入，那么政府所面临的将不仅仅是财政的危机，还有政府工作人员的积极性以及执行力。如果税费的改革只是为了减轻农民的财力负担，而却忽视了乡镇政府应该提供给农民的公共职能。因为取消了农业税，使得乡镇政府的职能发挥受到了影响，打击了政府工作人员的积极性，使得政府的运行机制不能高效进行。一旦乡镇政府的收支有了缺口，那么农民的生活也会受到影响。
3乡镇财政管理模式的经营原则或方向
自从农业的税费取消以后，很多乡镇政府失去了一大部分的财政收入来源，也使得乡镇政府的财政管理模式急需要改变。照目前我国的情况来看，很多乡镇政府无税可分，也没有稳定的税源，所以乡镇政府要想更好地为人民服务，就需要有自己的主体收入，更需要有科学的财政管理模式。第一，国家应该按照具体的财力向公共需求和基层倾斜的原则，学会让中央的财政政府加大对乡镇政府支持的力度。对于乡镇政府所因为取消农业税等税源的问题，中央政府应该让上级政府不足乡镇政府，不让乡镇政府独自承担，让其提高灵活使用财力的能力，不断利用财力支持日常政府的工作[3]；第二，像一些重大的民生需求问题，乡镇政府应该遵循以事权决定财权原则，让上级政府负责，而一些具体的工作，例如房产税、土地增值税等问题就需要乡镇政府来做主了；第三，遵循县乡最低保障机制原则，建立政府财务管理机制。主要是为了杜绝一些乡镇政府因为财务管理不力而出现的一些乱收费和乱花钱的现象。
3.1如何进行税费改革后的乡镇财政管理经营模式
转变政府职能，优化岗位设置，要想转变乡镇财政管理的经营模式，就要从转变政府只能做起。理清楚政府所涉及的所有利害关系，创新各种政府的体制机制，不再因循守旧，优化岗位设置，使得政府的各个工作人员都能够展现出良好的工作风尚。不断推进政府工作人员与群众之间的良好关系，形成良性互动，建设服务型政府，支持税费的改革成果，以减轻人民负担，建设美好农村而努力[4]。
3.2职责明确，各司其职
乡镇政府主要是让一些乡村的政权能够正常的运转，促进教育、医保、民政等问题的健康发展。要想在税费改革之后还能够不影响政府的职能运行，就应该将一些重大事件交给上级政府去做，而乡镇政府就应该明确自己该负责的事项，落实到每一件小事上，解决农民的实际问题才是硬道理。
3.3精简机构人员，撤乡并镇
乡主要是以农业为主，政府的职能形式是非常单一的。但是镇的职能就相对复杂一点。而撤乡并镇主要是为了加快我国现代化建设的标准，同时还能够精简人员，让更多有能力的人能够干好自己的本职工作，也使得一些精简下来的人员能够充分就业，为人民提供更多的服务。要按照责权一致、人权与事权一致的原则安排，使得乡镇政府更好发挥其功能。
4结语
综上所述，虽然我国进行了一系列税费改革使得很多农民的生活有了很大的改善，也减轻了农民的财力负担，但是却断绝了一些乡镇政府的财政收入来源。使得政府入不敷出，无法更好地为人民服务。所以，政府在税费改革后一定要做好思想觉悟，不断地改进财政管理模式，找到更加科学合理的管理方法，这样才能不会因为乱收钱或者乱花钱而影响了政府在人民心目中的威信，更好地为国家和人民服务。
参考文献
[1]卜宪杰.乡镇财政的现状、存在问题及对策——关于加强乡镇财政建设有关情况的调研报告[J].市场周刊(理论研究)，2010(07).
[2]王芸.甘肃河西地区乡镇财政困难的原因分析——省级科研项目《乡镇财政困难问题调查研究》系列论文[J].河西学院学报，2010(01).
农业科技是加快现代农业建设的决定力量，而农技推广体系又是农业科技的重要载体，是发挥新形势下科技对“三农”支撑作用的重要依托。加强农技推广体系建设是发展现代农业的客观需要。尤其是基层农技推广体系普遍扎根农村，直接联系千家万户，是整个农技推广体系的基础和前沿，在为农业农村经济全面发展提供有效服务的技术支撑过程中起着“大楼底座”和“神经末梢”的关键作用。随着现代化农业的发展和农村经济结构优化升级的迫切需求，农技推广体系中人才缺乏、素质不高、职责不清、机制不活、服务手段落后等一些不适应新形势的问题日渐暴露和凸显，新形势、新任务都迫切要求加强基层农技推广体系建设。
一、基本情况
我县位于山西省东南端，地处太行、太岳、中条山三大山系之间，属于丘陵山区。全县40万口人，54.6万亩耕地，其中五分之四分布在山区和半山区，并且很少有5亩以上的大块平原地，立地条件决定着我县的农业机械化、现代化水平很低，加之人均不到2亩地，如要粮食获得高产，势必通过提高单产来实现，而要实现粮食单产的提高，加大科技的投入最是关键。
看一下我县的科技资源现状：目前，全县在编在岗农业、畜牧、蚕桑、林业、水利、农机等农技人员565人，其中，县局345人、乡镇220人。大专学历以上人员占11.8%；初、高中学历人员占88.2%。且人员老化、素质不高、服务手段落后。
科技资源的溃乏与落后的农业生产现状决定着加强我县农技推广体系建设有着更加重要和现实的意义
二、存在问题
1、人才缺乏
一是总量不足。乡镇农科站大多站只有1人，且身兼数职，一人得负责技术、植保、土肥、果树、环保、农产品安全、食用菌、蔬菜、新能源等多方面的技术服务工作，还要忙于政府日常事务和中心工作，很难分出心力来搞研究，搞创新，搞推广。
二是专业人才缺乏。以乡镇蚕桑技术员为例，22名技术员中大专学历只有4名，占总人数的18%,初、高中学历的占到82%，且大多不是蚕桑专业毕业的，只是在实践中土生土长的乡土人才，由于自身素质的欠缺，接受新技术的能力非常有限，更谈不上搞科技创新。
三是人才队伍老化。由于近年没有分配或招聘到农业系统的农业专业人员，造成农业战线人才短缺、人员老化且后继乏力，工作热情和激情不高。以蔬菜技术人才为例，目前，全县只有5名技术员，且年龄均在46岁以上，外出学习机会少，知识更新慢。2010年以来，全县共发展设施蔬菜1500亩，全部聘请的是山东寿光的技术员。
2、服务网络不健全
服务网络在村级基本形成断层，村委一级没有设立专门负责农业技术的人员及科技服务点，服务网络到达不了最需要的底层，很多农业技术、信息要想真正推广到农户、农民、种养大户、经营户很难。
3、投入不足
主要表现在三个方面。一是待遇没有保障。以乡镇农技人员为例，“三定人员”就有12个，工资虽有保障了，但养老保险、医保等长期没有解决。二是装备水平很低。大多数乡镇农科推广站只有1-2间办公室。靠“一张嘴、两条腿”搞推广的现象普遍存在。三是推广经费缺乏，没有新技术研发、推广财政专列经费。
4、机制不活
在现行的体制下，基层农技人员没有量化的目标、任务，职责不清。并且缺乏合理的竞争上岗、考评、晋升等激励机制，这些都大大影响了农技人员的工作积极性和创业活力。
三、建设内容
1、加强培训，建设队伍。一是加快培养农业科技人才。不仅要定期派送县、乡两级农技人员到高校、农业先进县学习新技术。还要广泛开展基层农技推广人员分层分类定期培训，有针对性地开展培训，提高基层科技人员的综合能力。二是大力培养农村实用人才。以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心，加快培养农村干部、农民专业合作社、农业龙头企业负责人、科技示范户、大学生村官等农村发展带头人；农民植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等农村技能服务型人才；种养大户、农村大户、经纪人等农村经营型人才。真正打造一支适应现代农业发展的过硬的人才队伍。
2、健全服务网络。实施全省“一乡一站、一村一点”全覆盖工程，每个乡镇建设一个农技推广站，每村建设一个科技服务点，培育科技示范户，建成“县农技推广部门—镇农技推广站—示范户—辐射户”的农技服务网络，并且每村要有专门负责科技工作的两委干部，解决村级科技服务环节薄弱的问题。鼓励引导农民专业合作社、供销合作社、龙头企业等社会组织积极开展农业产前、产中、产后服务，构建以公益性推广机构为主导，其他服务组织广泛参与的“一主多元”的农技推广机构。
中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2016）11-0066-05
2009年，“新医改”方案出台，首次以国字号文件的形式正式提出“全民医保”概念，目标是“让人人享有基本医疗卫生服务”。近几年，城乡基本医疗保险制度发生了深刻的变革，逐步形成了城镇职工医疗保险制度（城职保）、新型农村合作医疗保险制度（新农合）和城镇居民医疗保险制度（城居保）三大制度为主体的基本医疗保险体系，初步实现了基本医疗保障在制度层面上的全覆盖。然而，三大制度独立运行，相互分割，必然导致制度不公，对社会安全和稳定造成一定的冲击，解决这一问题的根本性途径是构建全国统一的基本医疗保险制度，最终实现“让人人公平地享有基本医疗卫生服务”这一更深层次的目标。
一、我国现行医疗保险制度现状与问题
（一）基本医疗保险制度现状
当前，城职保、城居保、新农合三大制度并行，涵盖对象分别是城镇就业人口、城镇非就业人口和农村人口，目标是达到城乡人口全面覆盖。截至2014年底，城镇基本医疗保险参保人数接近6亿，覆盖城镇人口近80%，相比2007年，覆盖面翻了一倍多；新农合在2014年底参保人数也已达到7.36亿（2014年新农合参保人数有所减少主要原因是部分农村户口转为城镇户口），参合率相比2007年增长超过10%。上表1展示了2007-2014年三大基本医疗保险制度发展概况。
（二）基本医疗保险制度存在的主要问题
从覆盖范围来看，三大制度基本实现了“全民医保”的目标，但也必须认识到：三种制度针对不同人群，差异性较大，使得衔接困难，不能形成统一整体，故当三种制度并行时，必然产生各种问题。究其制度本身的缺陷，主要存在以下三个方面问题：
1.普惠性不够突出。普惠性要求一项制度应符合以下两点：其一是遍及全民，其二是经济实惠。但从现有医疗保险制度的实际运行情况来看，并不满足这两点要求，即普惠性不够突出。首先，三大制度的覆盖面不全，仍然存在“真空地带”，如户籍在农村的进城务工农民工，就是一个典型的例子，其参加户籍所在地的新农合有地理阻碍，而参加城镇居民基本医疗保险又有户籍阻碍，从而使得这一部分人群“无辜”被排斥在基本医疗保险体系之外。而在我国，从农村转移到城镇务工的劳动力不在少数，且这部分人群对基本医疗保险的需求恰恰又是最为强烈的，如不能及时有效解决这一问题，其将会成为影响我国社会稳定的一巨大隐患。另外，其他弱势群体如残疾人、孤寡老人、城镇下岗失业人员以及低收入体制内人员的基本医疗保险更是无从谈起。其次，基本医疗保险制度的保障水平有限，个人负担的比例仍然比较高。由表2显示的数据可以明显看到，自2010年，三大制度都全面实施以来，个人卫生费用支出比重从未低于30%，表明个人负担并未减轻。而从三大制度的缴费形式来看，参保者不仅需要支出医疗保险费，而且，一旦发生大额医疗费，仍需自己支付相当比例的费用，这对本身经济能力有限而选择参保的人群来说无疑是一大难题。
2.公平性严重不足。判断一项制度是否具有生命力，其中最重要的标准就是看其是否体现了社会公平正义，并且能否保证公平正义也是制度的最大效用。[1]所以基本医疗保险制度也应该以公平为原则，即每一个参保人享受的医疗服务均等化。但现行的基本医疗保险制度显然没有达到这一标准，基于我国特有的城乡二元结构，城乡差异突出；而由于我国区域间发展不均，地区差异也很明显；另外，三大制度是针对不同群体建立，其制度设计上必定也有所不同。
第一，城乡差异。在政府投入方面，政府卫生支出有一半以上流向城镇基本医疗保险，同时，对医疗卫生机构的补贴也基本集中在城市。从表3城乡人均卫生费用对比情况即可发现：城市人均卫生费用远高于农村，在2010年，前者约为后者的3.5倍，虽然近几年两者的差距有不断缩小的趋势，但截至2014年，城市人均卫生费用仍然是农村人均卫生费用的2倍有余，差距依旧明显。在资源配置方面，更是严重不合理。城市地区因为经济能力相对突出，社会发展较快，有实力引进先进的医药设备、高端的医疗服务以及高素质高技术型人才，而农村地区在各项配置上都处于极端落后状态，这不仅造成城乡居民在享受医疗服务机会方面严重不均衡，同时导致医疗资源供给和居民需求分布不匹配。从现实生活中即可清晰看到这一点，多数农村居民患病时，由于农村医疗条件较差，不得不去城市医院看病治病，一方面直接增加了农民的经济负担，另一方面又使得城乡医疗资源的使用呈现“两个极端”：城市医疗资源过度使用，而农村医疗资源却处于闲置状态。更令人担忧的是：这一现象又转化为城乡资源分配不均的诱因，推动城乡资源配置“差序格局”的进一步发展。
第二，地区差异。从地区整体水平上来看（详见表4），东中西部地区差异明显，东部地区普遍高于中西部地区。东部地区中北京、天津、上海等一线城市2012年的人均卫生费用均超过3000元，其中北京更是达到5750.79元，为所有省市中最高的，而中西部地区2012年人均卫生费用超过2000元的省市并不多，其中，中部地区更是一个没有，西部地区最高的也就是新疆的2536.29元，都达不到东部地区的平均水平（经计算：东部地区2012年人均卫生费用平均水平为2855.23元），与北京相比，更是不及一半。正是由于基本医疗保险待遇在地区间存在差别，同一国家不同地区的居民无法享受同等的医疗服务，直接造成了地区间人民健康水平的差异，同时也使得基本医疗保险投入低的地区居民对现行医疗保险体系满意度较低。
第三，基本医疗保险制度设计的差异。三大制度在人均筹资、补偿水平、受益对象等制度规定方面存在显著差别。在人均筹资水平方面（详见表5），除城居保人均筹资水平与新农合人均筹资水平相当之外，城职保人均筹资水平与这两者都存在巨大差距，虽然城职保与它们的差距逐年缩小，但不可否认的事实是差距依旧显著。在2014年，城职保人均筹资水平仍是新农合的6.8倍，是城居保的5.3倍；在补偿水平方面（详见表6），从绝对数上看，城职保人均补偿受益人次大于新农合人均补偿受益人次大于城居保人均补偿受益人次。从相对数上看，2011-2014年间，城职保人均补偿受益人次基本保持在新农合人均补偿受益人次的2倍多，而新农合又约为城居保的2倍左右。在受益对象方面，相对于城镇职工群体，城镇非就业群体和农村居民在经济能力、社会地位上都处于弱势地位，医疗保险制度上的差异可能使不同群体间的贫富差距进一步加剧。
资料来源：2010-2014年《全国社会保险情况》有关资料
3.约束性明显不力。基本医疗保险制度约束性不力主要体现在两个方面：一是医疗费用上涨过快，医药价格不合理；二是医疗资源不足而浪费现象严重。由表7即可看出，从2011年到2014年，医院病人次均门诊和人均住院的费用涨幅均在一倍左右。而基层医疗卫生机构病人次均门诊和人均住院费用增幅更是令人吃惊，其中，社区卫生服务中心的次均门诊和人均住院费用增幅都在10%以上，乡镇卫生院次均门诊费用增幅达到11%。单从涨幅来看，2014年，无论医院还是基层医疗卫生机构，医药费用涨幅都相对较高，乡镇卫生院人均住院费用涨幅更是达到7%，这与2014年我国GDP增速7.3%很是接近了，甚至有超过GDP增速的趋势，这无疑给政府、社会和个人都带来沉重的负担。与此同时，我国人均医疗资源占有量严重不足，大概只有世界平均水平的8%，但医疗资源闲置和浪费现象尤为严重，据有关数据显示：2013和2014年，全国医院医生资源的闲置率在10%左右，而全国医院病床资源的闲置率更是超过10%。[2]
二、创新制度范式：构建我国统一的全民基本医疗保险制度
现行基本医疗制度体系出现的种种问题，追根溯源，是制度“碎片化”的结果，要想根本性地解决这些问题，需构建全国统一的全民基本医疗保险制度。随着人类社会的不断进步，制度由“非均衡化”走向“均衡化”不仅是制度本身自我完善的一种必然趋势，更是社会潮流和人心所向，于国于民都意义深远。
任何制度建设都有一个艰辛的发展历程，构建统一的全民医疗保险制度同样如此，现阶段各方面的条件还不是很成熟，制度建设所面临的挑战依旧重重，注定了统一的全民医疗保险制度的建立将是一个长远的、复杂的、系统的工程。在这样一个工程中，有几个核心问题值得我们深入思考。首先，是框架内容的问题，即构建什么样的全民医疗保险制度。这既是理想目标，也是行为准则，必须首先确定下来，否则接下来的一切将变得毫无意义；其次，是道路选择的问题，即如何构建全民医疗保险制度。现行的基本医疗保险呈现出多元并行格局，这是由于我国现阶段基本国情所决定的，要想打破这种格局并成功构建全民医疗保险制度不能一蹴而就，应采取循环渐进的方式。原因在于目前我国社会差异化现象仍然比较严重，废除原有制度，建立新的制度，需全面充分地考虑各方面利益群体，一旦有所差池便会引起某些利益方不满，破坏正常的社会秩序，造成社会“震动”，有悖于社会主义和谐社会的发展；最后，推进全民医保制度的配套改革，保证该项制度平稳有效施行。
（一）全民医疗保险制度框架的设计构想
我国应该构建什么样的全民医疗保险制度，这是全国民众普遍关心的一个问题，但在学术界和政府部门都没有形成共识。然而，这并不影响我们对全民医疗保险制度框架进行大胆的设计构想，因为有部分重点方面是统一的。[3]10详见表8。
（二）构建全民医疗保险制度的“三步走”战略
第一步，以城乡统筹为基础，整合城居保与新农合，形成城乡居民医疗保险制度。这是构建大统一的全民医疗保险制度的开端，必须打好坚实的基础，否则之后的道路就会变得愈发艰难。
在城乡一体化建设的新形势下，户籍制度逐步瓦解，传统城乡“二元”结构也被日益打破，造成城乡居民医疗保险制度分割的主要障碍逐渐消除，为城乡居民医疗保险制度整合提供了良好的契机。借助城乡经济、文化等各方面协调发展的新态势，利用体制改革和政策调整等多种手段，增加城居保和新农合之间的共性，为渐进式推动两制度整合打下坚实基础。
对于“三步走”战略的开端，在打好了基础，提升了可能性之后，下一步的主要工作就是选择一个恰当的路径，即找到整合城居保和新农合的切入口。王禄生等曾提出构建城乡“2+2”制度板块，即“在一个县域内，虽然农村居民的收入水平较低，但是非正式就业城镇居民收入水平也不高，城乡居民差距较小，将城镇居民基本医保并入新农合存在适宜性；而在大中城市的市辖区内，虽然非正式就业城镇居民的收入水平较高，但是城郊农村居民的收入水平也较高，城乡居民的收入差距也较小，将新农合并入城镇居民医保也存在适应性。[4]笔者认为，这种“2+2”模式可以作为两制整合为一的过渡阶段，避免了两制中存在差异的“剧烈碰撞”。待到城市和乡镇差异明显减弱，发展步伐基本统一的时候，统一两制的制度设计，彻底完成两制整合，形成新的城乡居民医疗保险制度。
第二步，以实现公平为目标，弥合城乡居民医疗保险制度与城职保制度，初步形成统一的全民医疗保险制度。由于城乡居民医疗保险和城职保参保人的经济能力、社会地位存在较大差别，造成两种制度在多数核心项目上有很大的不同，无形中给这两种制度整合增加了难度，因此，如何推动这两制的整合成为了整个“三步走”战略最艰难也是最关键的一环。
首先，做好制度整合的准备工作。与第一步思路相似，在这一步中，不断缩小居民与职工医疗保险制度设计上的差异。如调整两制的费率和基本待遇支付水平，使之逐渐靠近、规定统一的统筹层次等。另外，在外部环境上给予必要的支持，如加大居民基本医疗保险的补贴力度、统一基金管理模式等。
其次，在完成准备工作的基础上，尝试打破制度界限，瓦解制度壁垒，实现两制的不同社会成员在发生身份转换时自由衔接。如太仓市建立城乡居民医保与城职保的互接制度，即城乡居民进入用人单位并按规定缴费即可享受城镇职工医疗保险，城镇职工退出用人单位亦可通过直接缴费参加城乡居民医疗保险。当然，以上仍然是一个过渡阶段，外部环境的统一和制度建设的趋同为搭建同一制度框架覆盖所有人群，形成统一的全民医疗保险制度提供了有利的条件。接下来，就是不断缩小职工和居民群体间筹资水平及保障待遇等方面的差距，彻底完成居民医疗保险和职工医疗保险的整合，真正实现全民医疗保险的基础公平性。
第三步，以持续发展为夙愿，补充其他医疗保险和医疗救助，形成“全方位、多层次”的社会医疗保险体系。构建全民医疗保险制度，保障民众医疗需求的“基础公平”，具有明显的普惠性和共享性。但这对于全体民众来说往往是不够的，原因在于各类群体的承受能力和医疗需求是不同的，形成“全民基本医疗保险”+多种“补充医疗保险”模式能够最大程度解决这一问题。首先，保障了所有民众均等获得基本医疗服务的权益，不因身份职业不同有所区分，从而保障医疗“基础公平”；其次，尊重不同群体对于不同层次医疗服务的追求，又能凸显“比例公平”，[5]使得整个医疗保险体系的适应性增强，保证其可持续发展。
（三）全民医疗保险制度的配套改革
1.医疗服务体制的改革。在目前公立医院逐利化、以药养医模式普遍通行的医疗服务体制环境下，卫生费用的过快增长并没有给公众带来实质性的福利改进，更多的是带来了医疗机构的片面商业化发展和部分医务人员的“灰色暴富”。[6]同时，在实行全民医疗保险以后，信息不对称或者监管不力都会刺激医疗服务费用进一步攀升，造成个人和国家财政负担加重。因此，在推行全民医疗保险的同时，必须对医疗服务体制进行改革完善，保证医疗机构的公益性定位并实行医药分开、管办分离。
2.卫生服务体系的改革。长期以来，我国的卫生资源分配高度集中于大中城市和综合医院，广大农村和城市基层社区卫生资源配置严重不足，形成一种倒金字塔型的城乡医疗服务体系。[7]造成城市医院和基层医疗卫生机构在承担医疗任务方面出现“两极分化”，而这一现象又使得医院卫生资源严重紧缺，基层机构卫生资源却长期处于闲置状态，从而引发基层机构卫生资源向城市医院流动，进一步导致资源配置失衡。事实上，充分发挥基层医疗卫生机构在医疗服务中的基础性作用，从经济效益上看，首先直接节约了医疗服务成本，其次，与城市医院形成了一定的竞争机制，避免医院在实施医疗服务时“坐地起价”，同时，对医药价格的快速增长也有一定的约束。从社会效益上看，为广大人民群众提供了公共卫生防疫和保健，并且能够保障民众的医疗需求第一时间得到满足，具有医院无可比拟的及时性和便捷性。
参考文献：
[1]于翠平.公平正义：社会主义和谐社会的价值向度[J].黑龙江社会科学，2011（5）.
[2]童大焕.中国医疗价格是同类国家两倍[EB/OL].http：//.cn/pc/200601/20060113329403.shtm.
[3]郑功成.中国社会医疗保障改革与发展战略[M].北京：人民出版社，2011.
[4]王禄生，苗艳青.城乡居民基本医疗保障制度改革引发的理论思考[J].中国卫生政策研究，2010（4）.
[5]王俊华.基于差异的正义：我国全民基本医疗保险制度理论与思路研究[J].政治学研究，2012（5）.
[6]吕惠峰.全民医疗保险制度可行性方案研究[D].上海交通大学硕士学位论文，2008.
二、工作重点：
1、加强幼儿园管理，大力推进“机关效能年”活动。以抓幼儿园日常管理为切入点，积极做好“四个规范”。一是规范幼儿园的管理。进一步完善幼儿园的管理机制，坚持分类动态管理，实行年检制度。二是规范幼儿园的收费。加强幼儿园的收费检查，建立收费公示制度和公开电话举报制度。三是规范幼儿园的办学行为。坚持办园条件，严格审批程序。加强教学管理，强化游戏教学，严查违背幼儿身心发展规律的教学活动及幼儿园小学化行为。规范招生行为，严禁用不正当行为进行竞争，加大对非法办园打击的力度。四是规范幼儿园的安全管理。进一步健全各项安全机制，强化安全意识，落实安全措施，开展安全专项督查。同时，切实做好“二个落实”。一是督促民办幼儿园严格按照《劳动合同法》的规定和上级政府的要求，确保教职工“社会基本养老保险”工作落实到位。二是认真做好“城镇居民医保”和“学平险”的宣传动员工作，确保幼儿“双投双保”工作落实到位。
2、加强师德师风建设，深入开展“教职工思想政治建设年”活动。以《关于进一步加强和改进教职工思想政治工作的意见》为指导，在全区幼儿教师中广泛开展“做人民满意教师，当立德树人标兵”主题活动，努力倡导讲师德、讲大局、重品行、作表率的良好风尚，进一步提高教师的思想政治素质和职业道德水平。各园要继续推行师德承诺制和师德考核“一票否决”制，积极探索建立教师心理健康教育机制，组织开展教师心理健康知识讲座活动。上半年举办一次幼儿园“教职工思想政治工作经验交流会”和“幼儿教师职业道德演讲比赛”活动。
3、加强幼儿园教学管理，认真开展“质量提升年”活动。各园要以全面落实幼儿园教育常规管理为抓手，积极开展园本教研活动，努力提升教师的教科研水平。要加大教师专业培训的力度，健全教师培训制度，大力推进园本培训，不断提高教师的专业技能，促进教师的专业成长。
4、加强素质教育，深入开展“校园文化建设年”活动。各园要围绕建国63周年深入开展“我爱祖国”、“我爱家乡”等系列爱国主义教育，把德育活动有机融入幼儿一日生活之中。要注重幼儿行为养成教育的培养，加强幼儿综合素质能力的提高。“六一”儿童节，各园要开展丰富多彩的庆祝活动。要加强幼儿园的环境创设，努力为幼儿营造安全、文明、健康、快乐的人文环境。积极开展市优质园评估活动，树立一批市优质示范园。
5、加强农村教育，积极推进“创新发展年”活动。各镇要努力办好1所中心示范园，发挥其对全镇幼儿教育的示范引领作用。同时，要进一步开展“城乡结对”系列帮扶活动，扎实开展“送教下乡”、“定点帮扶”等活动，下半年组织专项检查，对工作扎实、成绩显著的幼儿园和个人进行表彰，评选“帮扶能手”。
三、具体安排
二月：1、下发09年幼儿教育工作安排；
2、幼儿园安全、卫生工作检查回头看；
3、签订安全责任状。
三月：1、协助市教育局做好农村幼儿教育的调研；
2、商议乡镇中心示范园的建设工作；
3、给已评估定级的农村幼儿园授牌。
四月：1、开展幼儿教师政治思想工作调研；
2、开展幼儿教师政治思想工作经验交流；
五月：1、教师职业道德演讲比赛；
2、组织示范园外出参观学习。
六月：1、庆“六一”活动
2、参加市幼儿教育论文评选活动
七、八月：1、组织学习市教育局下发的“关于优质园的有关文件”；
2、市优质园的申报
3、参加省、市幼儿教师技能技巧选拔赛
九月：1、年报；
2、市优质园的初评
十月：“城乡结对帮扶”经验交流
不管是小英，还是阮爱兴，他们的遭遇都暴露出一个不容回避的社会问题：看病难！村里看病难，城里看病难，老百姓看病难，领导干部也有看病难。当“看病难”成为一个社会热词的时候，你有没有认真想过，看病难，为什么难？
看病难，难在哪
单纯地讲，“看病难”可分为两种。
第一是“绝对性”看病难，是由于医疗资源绝对不足无法满足基本医疗卫生服务需求的“看病难”，往往发生在我国中西部经济落后、交通不便、地广人稀的偏远农村地区。当地医疗机构技术力量薄弱，难以满足医疗需求。如医务人员业务差，检查设备差，设施简陋，诊断不清，治疗效果差等，患者求医不方便。
第二是“相对性”看病难，是指由于优质医疗资源相对于居民需求的不足，造成患者去大医院看专家“难”。突出表现为许多人看小伤、小病也涌到大医院，大医院人满为患，挂号、取药、候诊排长队存在“难等”之难。
总体说来，造成看病难的原因主要有以下几点——
医疗资源分配不合理 有调查显示，在一般的大医院中，每家医院拥有的副主任医师数量至少几十人，有的医院超过百人；在区级医院，副主任医师以上的专家通常只有三五人，有些社区医院1个副主任医师都没有；而在一些偏远地区，不要说副主任医师，能有1个医生都算不错了。
高素质医疗专业人才紧缺、人才“引进难、留住难”等问题，成为基层医疗机构服务发展建设最突出的阻碍。数据显示，目前在西部地区，以千人为单位，不论是每千人农村人口拥有的卫生院的数量、还是每千人农村人口拥有的村医的数量都低于全国平均水平。每千人拥有的乡镇卫生院的编制人数或者是村卫生室的人数，西部地区大概是0.91和0.95，而全国的基数是1.18。这个数据说明了西部地区卫生人员的短缺情况非常严重。此外，基层卫生人员的层次也比较低，以宁夏为例，基层卫生人员中专以上学历不到40%。
“本科生只要愿意来，无论是临床、检验还是药剂，我们都要，想方设法给解决编制。可是招不来。5年制毕业生几乎没有来的。”两会期间，一位县级医院院长反映。
“想招到二本的医科毕业生都很难，人家一听你是县级医院，都不搭理你。”河南省沁阳市人民医院副院长郎胜利说，目前医院能招来的只有四年制大专或者三本的医科毕业生。
而北京大学医学人文研究院曾对380名医学本科生做过就业愿意调查，结果显示，八成学生希望留在大城市。很多基层卫生局长和医院院长分析认为，基层医院待遇差、个人发展空间不足、生活环境不如大城市等综合因素，是造成这一现状的主要原因。
大众取向 大众追求大医院、名专家，无论小病、大病都到省城或是上海、北京等大城市，占用资源，挂号难、看病难、住院难随之出现了。在大医院里，按每个医生每天8小时工作时间（也就是8×60分钟=480分钟），如果要看100个患者，这个医生不上厕所不休息，不到5分钟就必须看完1个患者。患者排了几个小时的队，和医生交流的时间只有几分钟，当然是怨声载道。可看看社区医院呢，那里不用排队，没有拥挤，医生也有时间和患者多聊一会儿，多问问病情，但是很少人去那里。这是人为因素造成的看病难。
检查需要 随着生活水平的而提高，人们对自身健康更为重视。为了早期发现及诊断疾病，必须使用先进检查仪器；为了改善生活质量，必须选择创伤小并发症少的治疗方法，做检查的人多了，排队时间长了，人们感觉看病难了。
忽视疾病预防 人到60岁平均有3种慢性病。目前绝大部分慢性病是可预防的，如缺血性心脏病、中风、糖尿病、慢性肾病、癌症等。这些疾病的许多风险因素明确，如：吸烟、缺乏锻炼、不健康饮食等。国际上已证实，用非常少的投入，控制风险因素，可以成倍的降低这些慢性病患者入院及昂贵的手术治疗。可惜，在西方国家心血管、脑血管疾病的死亡率持续下降的30年中，我国则持续上升，患病人数的增加也加剧了“看病难”。
“药方”一：形成“医联体”
今年两会期间，原卫生部部长陈竺在回答记者问题时指出，要想解决看病难，最重要的是让基层医院真正强起来，和大医院形成上下联动、沟通，最好是一体化的构架，我们把它称之为“医联体”。现在大医院还是人满为患，去年全国诊疗人数已接近69亿人次，前年是62亿人次，平均每个中国人每年看病5次以上。基层的诊疗量在上升，但大医院诊疗量上升得更快。如果这种情况不能得到扭转，我们要提高国民健康水平，特别是要应对慢性病这个健康的主要威胁，是不可能的。如果1个医生一天要看几十个患者，他怎么能做到慢性病的长期教育宣传？这只有在社区可以实现。
具体以北京为例，为缓解看病难，政府开出了新“药方”。其一，北京市医院管理局局长封国生表示，北京推出了“医疗联合体”，希望由此把一些常见病、多发病分流到社区或二级医院来解决，这样就能够腾出专家资源，为那些确实需要看专家号的患者提供更多的服务。目前建立的“医联体”就是由大医院牵头，二级医院和社区医院为成员，完全能够把大医院的技术带到社区，同时也为社区的医疗技术人员提供培训。例如现在的北京朝阳医院医疗联盟，医生每周都有两三次到联盟所在的社区医疗中心出诊、查房、会诊等，今后还会根据病人的实际需要增加。另外，一些离退休的老医生已经固定在社区医疗中心发挥作用。
其二，提高床位使用率。北京市卫生局局长方来英表示，北京市今年将首次试点在市属大医院建立床位统一调配中心，以解决“现在医院以科为单位，科室之间的割裂使床位不能流动”的问题。也就是说，今后将打破科室间的限制，将各科室床位由医院统一调配，从而提高床位使用率。这样一来，可更好地利用床位资源，在一定程度上缓解住院难的问题，同时为患者在住院过程中提供更好的服务。患者在住院之前或住院过程中，由这个服务中心为患者做一些服务，比如事先应该做的一些检查都先做好，总之给患者提供更多人性化方面的服务。
其三，推行就诊卡。对于许多患者反映的看病时每做一次检查或者化验，就要去排队交一次费，太麻烦的问题，封国生表示，“目前我们已经要求医院尽量整合服务。下一步还要把这个模式再进一步推广，把相似的或功能相近的科室尽量整合到一个楼层，避免患者来回跑。与此同时，北京市医管局与北京银行进行合作，推行“京医通”就诊卡，以期简化就诊流程。这个就诊卡具有储值功能，同时又具有挂号、就医等功能，患者可在门诊挂号、看病、常规检查、化验等环节完成后再划价付费。
“药方”二：让基层也有高素质医生
这几年基层医院能力有所加强，但人才队伍还是欠缺。医学专业大学生都愿意去大医院做专科医生，而不愿意去基层医院做全科医生。对此，一直关注基层医改和医学人才的培养问题的全国政协委员、宁夏医科大学校长孙涛认为，老百姓的医疗保障水平在逐年提高，基层卫生机构建设的投入也在逐渐加大，但是老百姓无论大病、小病依然不愿意前往基层医疗机构就诊，除了基层卫生机构质量不到位、功能不完善外，最根本的原因是基层医疗卫生缺乏高素质、高层次的医生。
孙涛认为，让医科生下基层，除了高校定向培养这一环节外，更为重要的是学生走出校园的就业政策引导和配套措施完善，解决医科生的后顾之忧。以职业晋升为例，现行政策规定，在一个乡镇卫生院要解决晋升问题，就需要按照县卫生院的标准来要求，比如说发表两篇论文。但是，这样的要求，对乡镇卫生院的医生、农村的村医来说，实际上是很难做到的。所以，我们提出，要为基层医疗卫生工作建立一个全新的机制。
这里涉及两个问题，一是人事制度。如果大家都认为只有专科医生是一流的，三流医生才去做全科，那就无法调动积极性。二是医保非常重要。不同层级的机构有不同的财政制度渠道。如果能把医保力量发挥出来，就能克服很多行政障碍。如果医保能按基层、二级、三级医院这样一个总包体系去报销，自然会促进医疗资源的合理利用，因为对服务体系来说，它充分利用以后，成本一定是下降的，效率肯定是更高的。
“药方”三：重预防少得病
针对看病难问题，甘肃省卫生厅厅长刘维忠指出，患病人数太多也是看病难的主要原因是，减少患者最好的办法就是预防生病，预防的最好办法是健康教育。他说，我们应该让每个家庭都学习了解健康知识，改变不良的生活习惯。
钟南山院士也提出，通过社区医生对每户家庭的关注，能及时发现疾病苗头，早防早诊早治，这样百姓就会不得病、少得病、晚得病，小病就不会酿成大病。
中国科学院院士、北京协和医学院校长曾益新也肯定了早期预防的重要性。过去的疾病谱主要是单因素（病毒或细菌）引起的传染病，现在的主要杀手则是心脑血管疾病、恶性肿瘤、代谢性疾病和呼吸系统疾病等慢性疾病，这些疾病的发病因素很复杂，过程也比较漫长。如果早期发现，早期处理，不仅效果好，花钱也很少。一个早期肿瘤，三五万元可以根治；到了晚期，三五百万元也不一定能治愈。曾院士也指出，家庭医师能随时关注社区内家庭成员的一些变化，甚至定期到家里来访问检查，有不良的苗头就可以及时发现。这也体现了“预防为主”的理念，真正把医疗卫生工作的重点从治疗转到预防上来。
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缓解“看病难”小窍门
晚点去 医院一般都在早晨8：00开诊。一天之中，约有三分之二的患者会集中在上午看病，而在开诊之后的两个多小时内，患者最为集中。其实，看病可以选择避开高峰时间段，上午迟点或者下午再去医院就诊。避开上午高峰期，不仅看病快，取药也快。
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
参考文献：
1、阳芳.王德峰.农民工社会养老保险的制度设计[J].发展研究,2006(6).
2、曹信邦.农村养老保险制度的环境建设分析[J].人口与经济,2005(1).
5、吴.进城务工人员养老保险制度亟待完善[N].金融时报,2006-02-17.
6、李群,吴晓欢,米红.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究[J].中国农村经济,2005(3).
7、王斌.农民工社会保障制度的运行模式构想[J].中国劳动,2004(6).
8、卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度(下)[J].中国劳动保障,2005(7).
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账
户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
参考文献：
1、阳芳.王德峰.农民工社会养老保险的制度设计[J].发展研究,2006(6).
2、曹信邦.农村养老保险制度的环境建设分析[J].人口与经济,2005(1).
5、吴.进城务工人员养老保险制度亟待完善[N].金融时报,2006-02-17.
6、李群,吴晓欢,米红.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究[J].中国农村经济,2005(3).
7、王斌.农民工社会保障制度的运行模式构想[J].中国劳动,2004(6).
8、卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度(下)[J].中国劳动保障,2005(7).
