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Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.
【关键词】部门行政法；警察法学；建构；发展
specialadministrativelaw;policelaw;developement
一、引言
可以说，自上个世纪八十年代我国行政法刚处于起步与形成阶段，就有不少行政法学教科书与部门行政法“第一次亲密接触”。比如，第一本教育部部颁高等院校统编教材《行政法概要》（王珉灿主编，法律出版社1983年版）就由绪论、总论、分论三个部分组成。由皮纯协教授主编的《中国行政法教程》（中国政法大学出版社1988年版）也专门设有“部门行政法综论”一编。司法部教材编辑部还曾于九十年代审定、组织编写过一个“中国部门行政法系列教材”，至1994年8月已有七册出版。这是建国40多年来首批成规模的行政法各论的著作。这种“跑马圈地”或许是受到我国台湾地区早期的行政法著作以及当时苏联行政法的影响（？——未经考证的猜测）。但是之后，对部门行政法的研究却逐渐式微，“以致现在一提到行政法学，大家自然想到的是行政法学总论部分的内容，部门行政法无论在教学还是在研究上都被严重地忽视了。”
上述“潮起潮落”的现象是很耐人寻味的。其中的原因，有学者分析，主要是“部门行政法不适当地将重点放在对具体行政制度的描述上，……部门行政管理规则受特定时期的行政任务、政策和具体情势的制约，不仅内容繁复而且多变，这就使得部门行政法的研究成果很难确定下来，常常是成果发表不久就因具体规则的改变而过时，甚至成果尚未发表就已经过时了”。的确，从当时的部门行政法体例和内容看，这样的评论还算是比较中肯的。但这只是问题的一个方面。在我看来，部门行政法不发达乃至中断的原因，更可能是因为在当时行政法总论部分的研究本身尚处于百废俱兴、荒芜待垦的状态，而我国行政法治又发展迅猛，有诸多的实践与立法“急场”亟待行政法理论研究“落子”。围绕着总则方面的立法活动（比如行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法等等）吸引了行政法学者相当大的注意力。另一方面，我们对部门行政法本质特征的认识必然也会受到当时的历史局限，不够充分，特别是难以与部门行政管理学做有效的、有建设性的划分，在实际发展与演进过程中容易纠葛混淆、甚至“遁入部门行政管理学”。
只是到了近些年来，对部门行政法的研究兴趣才又被重新拾起。这种再次勃兴或许与我们对行政法总论的研究已经取得较为宏观、全面的成果有着密切的关系。行政法理论的进一步深化，必然要触及到部门行政法领域，惟有如此，行政法才有可能在更广阔的行政领域、在更深的层面上发挥更大的作用。而且，随着学术的积累和行政法总体板块逐一被学者较为深入地研究之后，学术拓荒者也必然会把研究的触角进一步延伸到尚未开发的、充满学术诱惑的特定行政领域。可以预计，部门行政法的研究肯定会成为今后行政法理论研究关注的热点和新的理论增长点。
尽管现在已经有不少的学者都认识到这一点，“破冰之旅”也已启程并取得了一定的成果，尤其是隶属于特定行政领域的教学科研单位（或者管理部门）的学者（或者学者型领导）也变得异常活跃，但是，不无遗憾的是，迄今为止，我们还没有见到过一本比较成熟的部门行政法的研究著述，以警察（行政）法学教科书为例，我们还没有出现一本为方方面面所公认和接受的成熟样本。面对如此现状，我们不得不去思考为什么会这样？行政法与部门行政法之间的关系究竟是怎样的？成熟的部门行政法著述应当具备什么样的标准和条件？
另一方面，部门领域的行政实践却没有因为理论的滞后而驻足不前，相反，却是以一种前所未有的高速度向前推进着，实践部门为解决具体问题而推出的各种改革举措，可以说是层出不穷、姿态万千，部门行政法的立法活动也极其频繁，且成果丰硕。当然，缺少与理论相得益彰的实践，其中也必然会存在不少的问题。这种理论现状与实践预期的极度反差（落差），更加加剧了理论研究快速跟进的迫切性。
为了使本文的研究不会过于宽泛、抽象，让人感到不着边际，我将以警察（行政）法为研究的个案，尽管由此得出的研究结论或许会冒“过度概化”（overgeneralization）的危险，但是，我还是希望通过它建立起来一个部门行政法研究的基本范式，用来作为观察和理解特定行政领域法律问题的指导性模型和思考进路；并且我还相信，这对其他部门行政法的发展与建构也肯定会有启迪意义。首先，我将分析普通行政法与部门行政法之间应当是怎样的关系，通过以警察法学（policelaw）为实例分析，挑战当前学术界在这个问题上已经形成的一种通说，也就是部门行政法是对普通行政法的细致化、具体化，是总论与分论的关系。然后，我会思考部门行政法为何不发达？到底在研究上存在着什么样的问题和困难，极具鲜明个性的部门行政法应当具有什么样的品质？同样，为了解释清楚这些问题，我也会更多地借助对警察法学的分析进路与方法来尽力展现我的观点。
二、普通行政法与部门行政法之间的关系
部门行政法也称行政法各论、分论（则）或者特别行政法（particularadministrativelaw），这个概念似乎只存在于大陆法国家的行政法之中，这很可能跟德国的公法发展历程有着密切关系，（日本和我国的行政法都受到德国法的强烈影响）。普通法国家的行政法由于是以实用主义为基点，完全建立在法院的判例基础之上，用法院判例确定的规则（比如正当程序要求）来调整各个行政领域的具体法律问题，所以在行政法的教科书中一般没有类似大陆法的部门行政法概念，但有集中研究某个特定行政领域法律问题的著作，比如环保法、警察法。
学者们对部门行政法的认识角度会有不同，所以在怎么划分部门行政法问题上也会存在差异。但这并不影响部门行政法本身的成立以及研究价值，反而说明了多层面、多视角研究的重要性和必要性。或许从这个意义上讲，给部门行政法下一个普适的定义是没有多少意义的。因为每个学者关注的行政领域以及对这些领域的划定很可能是不同的。可是，至少有一点是非常明确的，部门行政法与行政法之间是种属的关系，是一般与特殊的关系，从某种程度上讲，也是抽象与具体的关系。而且，还要注意，部门行政法是以部门行政管理为依托的，而不是行政权流程中的一个或几个环节。
按照通说，行政法是研究各个行政领域（比如警察、工商管理、税务、海关等）的共性问题，其原理和原则应当能够适用于解决各个行政领域同类行政法问题。部门行政法是特定行政领域的法规范总和，是研究个性问题。这样的论断大体上不错，但是，如果仅仅停留在这样的认识上，显然不够细腻，不够精细，也不够准确。在我看来，普通行政法与部门行政法之间的关系应该是多层次的、多元化的，比如，以警察法学与行政法的关系作为一个个案分析，我们就不难发现，单从历史分析的观点看，它们之间的关系也决不是简单的细致化、专门化的单向作用问题，而是双向交流、彼此影响、相互激荡。而且，部门行政法（警察法学）在很多特殊领域、很多特定问题上都具有原创性，并且渐渐形成了自给自足的法规范体系。甚至，部门行政法还有可能由于在研究中需要多学科的融合与整合，进而发展成为一个边缘性的、崭新的学科。
（一）从单向到双向
从历史发展观看，行政法的发展很大程度上是源自部门行政法，（尤其是警察法），是从部门行政法的发展之中汲取了养分。由于国家职能最初主要限于维护社会秩序，所以很自然地会对警察权的行使与控制予以特别的关注，警察法的发展也就比较早些，其中很多的原理、原则也就很可能先在警察法中萌发、生成，然后顺理成章地沿用到行政法当中。陈新民博士在研究德国公法的发展时也指出：“正如同任何法学学科发展的轨迹一样，行政法也是先由分散零落的个别行政法律，也就是所谓的各论发展，尔后，才形成总论的体系，而竟其功。”由各论到总论，是行政法的一个粗略的历史发展进路，也是行政法研究方法的一个质变。正是由于理论结构的自我完结性进一步提高，以及研究范畴与方法的进一步明确，尽管与刑法、民法相比缺少了一部实在法意义上的法典，仍然催生了作为独立学科的行政法学。
但是，在随后的发展演进过程中，随着行政法自身理论的完善和自足，也对部分行政法施加了越来越大的影响力，两者的关系逐渐变为相互作用、相互影响、相互激荡。一方面，发生在部门领域的行政实践，发展极其迅猛，很多推陈出新的改革举措都在这里起步与腾飞。部门行政法对实践的变化与需求感觉也最为敏锐，从行政实践中提炼出来的实证性研究成果，会为行政法学总论的存在方式进行检查、反思和重构提供难得的契机。另一方面，受部门利益驱动，以及微观视野的局限，部门行政法在发展之中或许会发生这样或那样的偏差，需要行政法从宏观政策上的导引与制约。
必须解释的是，上述从单向到双向的发展脉络，是对学科历史发展的高度理论抽象与提炼，是从宏观角度对主流运动趋势的简约概括。我决不否认，在每一个历史演进的过程中、具体环节上，都可能会存在微观的双向交流式的互动、互进。但这并不影响上述认识的基本“真实性”与基本价值。
（二）微观层面的自成体系
但是，部门行政法的研究决不是行政法原理和原则的简单翻版与再现，不仅仅是具体应用，更多的是创造性的工作。正如德国学者平特纳所指出的，“普通行政法如同民法典的总则部分是从行政法各个领域中抽象出的一般学说。特别行政法中某些领域与普通行政法联系甚微，而自成一体。”换句话说，就是在部门行政法的特殊领域、具体层面上，很可能会出现若干个颇具独立品格、自我完结的微观体系，与部门行政法之间又构成上下阶位、种属关系。
这在警察法研究中尤为显著。道路交通安全法、安全技术防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已经形成了各自特有的规范体系与理论结构，形成了一个个相对独立的、体系完善的微观法规范子集合。已经紧紧地与它们各自的行政领域知识贴在一起，凝结为“血与肉”的关系。当然，它们关注的仍然是法律问题，而不是其他。
以安全技术防范法为例，中国人民公安大学正在着手组织编制的“十一五”本科教材规划之中，经过初步的论证，我们确定《安防政策与法律》教材的结构如下：
上述体例肯定不尽完善，但却相对成熟，大致能够反映公安机关技防工作改革的趋势与现状。当我们着手“丰满”、勾勒各个章节的内容的时候，就会霍然发觉，尽管有些问题的阐述必然会援用到行政法的基本原理和原则，更多的却是需要对技防执法的深切体认。安全技术防范法已经开始与行政法“轻轻地挥手”道别，迈向一个自给自足的体系。
（三）学科的移动：多视角的融合与整合
我更想说的是，在部门行政法的研究过程中，很可能会发生某种意想不到的、却又概然性很大的学科移动，我们还是以警察法为个案进行分析。
警察法，更多时候是等同于警察行政法（policeadministrativelaw），是后者的一种简称。比如，在德国，警察法就属特别行政法之范围，与地方法规（Kommunalrecht）同为行政法理论与实务之核心。再比如，日本学者田上穰治在《警察法》一书中也主要是从行政法的视角与理论来研究警察问题。我国台湾地区学者邱华君也认为，实质或广义的警察法，系指各种警察法规。警察法规乃行政法之一部分。不过，下这样的论断似乎还为时尚早。
其实，当我们深入到具体的警察法著述进行分析时，却会发现，在围绕警察权或者警察作用问题的具体展开过程中，都会出现研究向其他学科（比如刑法、刑事诉讼法）的些微移动。这种自觉或不自觉的移动本身是很耐人寻味的。为了更好地、更直观地说明这个现象，我们将英国和日本的警察法著作的体例列示如下：
从上述两本书的体例上看，有几点是共同的：
第一，警察权或者警察作用无疑是研究的核心问题。尤其显著的是ButterworthPoliceLaw，可以说是对警察领域的主要警察职权的“总盘点”。这也是与行政法的控制与规范行政权的思路一脉相承、互相契合的。
第二，特定领域的警察法问题，尤其是那些很重要的、经常适用的或者极其具有强制性的法律，都是书中不容忽视的、必须泼以笔墨的地方。比较有代表性的是日本警察法中的“各种警察取缔法规”。或许这是比较能够体现警察法特性的地方？
第三，对警察组织法都给予了足够的关注。
第四，更为重要的，是在行政法的基础上发生了一定的、必要的移动与延展，出现了一种与其他学科的适当、有机的融合倾向。英国不存在行政法的总论与各论之说，在警察法的研究上很自然的是采取了实用主义的态度，围绕警察权进行总括的研究，而且，警察权多是在刑事诉讼法上规定的，在效果上也就必然呈现我们所说的多学科的整合。既便在有普通行政法与部门行政法之分的德国、日本和我国台湾地区，警察法的著述中也会出现上述移动，比如，在李震山教授的《警察法论》中专门论述了“警察协助检察官侦查犯罪之任务”，这实际上相当于我们大陆地区刑事侦查学研究的范畴。
所以，由警察行政法向警察法的整合不是不可能发生的，但是实施的路径绝对不是说将行政法、刑事诉讼法等学科的简单相加，我们的研究应该是针对警察法的实际问题（无论宏观或者微观），采取多维研究视角的自然整合。沿着这样的进路，很可能会发生，用警察法取代警察行政法，而成为一个多学科交叉的边缘性学科。
尽管归纳式的推理很可能会犯过于泛化的臆断的错误，但是，我仍然觉得，部门行政法的深入研究，很可能会突破行政法研究的范畴，变成为对特殊行政法领域法律现象的多个法学学科视角的整合性、立体性研究。因此，部门行政法更进一步的发展，甚至很可能会出现一种多角度、多学科的融合，进而产生出一个独立的边缘性的学科。为什么呢？
首先，部门行政法的研究更加贴近实践中发生的具体问题，要想对特定行政领域的一个法律现象或问题进行透彻、全面的研究，就必然会牵涉到多学科问题，比如，交通肇始问题，其中事故认定以及对机动车管理等涉及行政法问题，如果构成交通肇始罪，则变为刑法问题，而有关赔偿问题又属于民法调整的范围，所以，立体地、多学科、多视角地去研究、分析更加有助于问题的全方位解决。如果仍然从单一学科的角度去研究，可能会显得过分单薄、又不能真正解决问题。因此，在微观层面上的实践发展或许内在地就需求多学科、多视角的整合性研究，当然，是与要解决的具体问题有着内在关联的学科之间的合作。
其次，因为特定行政领域的法现象已经非常微观、具体，进行整合性的研究，这在单一领域内、在具体问题上做起来也相对比较容易一些。
三、当前部门行政法研究中容易出现的两个偏向
从现有警察法的著述文献分析，我们发现，主要存在着以下两种研究倾向与趣味：
一是对行政法的简单翻版。无论在研究体例与结构上，还是研究内容上基本上与行政法学雷同，只是将“行政机关”更改为“公安机关”，或者在很多普通制度之前增加“公安”两字，比如“公安行政诉讼”、“公安行政复议”。在局部领域增加了一些警察法特有的一些制度。但是，这样的研究实际上使部门行政法的价值大打折扣，使后者似乎可有可无。
二是与治安管理学趋于雷同，而多少有些混淆不清的感觉。德国学者Scholler和schloer曾写下一段很耐人寻味的文字：“警察法与警察学属特别行政法学，其在学术研究上，与地方法（Konmmunalrecht）同为行政法理论与实务之核心。”阅后很可能让人起疑的是：“警察学”能算是特别行政法学的研究范畴吗？在我看来，这恐怕不是笔误，也不是“信手拈来”的随手之笔，的的确确是因为部门行政法与部门管理学之间的关系实在太密切了。但是，我们仍然要努力区分两个学科不同的研究对象、范畴与角度，进而在研究结构与内容上有所侧重、有所区别。在学科发展的初期，两者可能很难有比较清晰的划分，这种状况实际上也反映了两个学科同样的不成熟。
出现上述问题（尤其是在学科发展的起步阶段）其实不奇怪。部门行政法本来就是游离在部门行政管理学与行政法学之间的东西，其中把握、拿捏的分寸，以及研究范畴和角度的选定实际上也反映了这门学科发展的成熟度。
四、部门行政法缘何难以研究？
可以说，迄今为止，对部门行政法的研究都是不够深入、不够成功的。如前所述，迄今我们还没有见到一本相对成熟、实而不空且较为别致的有关具体行政领域的部门行政法学著作。那么，何以造成这样的状况？
第一，对部门行政法的研究，必须要有部门行政管理的背景知识，必须对部门行政管理中存在的主要问题、现实对策以及发展改革趋势，还有西方国家相应的法律制度和管理模式有一个比较透彻的了解和把握。比如，要是不了解警务改革的现状和发展趋势，就无法很好地理解和把握警察权、警察任务和目的；不了解安全技术防范的基本管理模式、技术进路、技术标准以及法制建设等，就不可能对安全技术防范法有一个完整的把握。因此，部门行政法研究之难，首先在于必须实现一种质的转变，由纯粹法学研究范畴向管理学、法学等多种学科有机交融之中突出法律问题的处理路径的转变。而这对于只注重、或者过分关注行政法一般原理和问题、缺少特定行政领域管理知识的学者来说，是比较困难的。
第二，在具体研究之中，可能会遇到部门行政法与部门行政管理学之间如何划定各自的研究范畴与角度的问题。因为在法治社会中，如何行政管理无疑都必须依法进行。而且从现有的研究状况看，也的确存在着混淆不清、盘根错节的情况。这也是部门行政法与部门行政管理之间普遍存在的一个比较棘手的问题。比如，我们在探讨安全防范法教材建设的过程中，有的学者不无担忧，“安全技术防范管理也都涉及到这些内容，以后这门课还怎么讲？”但是，在这方面，很有力的学科示范是行政法与行政管理学，两者无论在学科结构还是研究内容和方法上都非常不同，显现了不同学科研究与关注的范畴与问题的不同，以及学科之间的魅力。我们大体上可以这么说，行政管理学关注的是行政效率、成本与效益之间的关系，行政法学关注的是对行政权力的控制与规范问题。
第三，对结构体例的摸索，是颇具开创性的挑战的。很有意思的是，在普通法国家的文献之中，专门以警察法（policelaw）为书名的研究著作是很少的，我只检索到一本，即ButterworthPoliceLaw。德国和日本的文献中，有一些这方面的著作，但是，因为语言的问题，借鉴的程度非常有限。因此，直接借助国外研究资源的可能性就不是很大。况且我们更加关注的是中国（大陆地区）警察法所面临的实际问题。开拓性，必然意味着艰巨性。
第四，行政法的不稳定性根源于其调整的行政关系的增繁多涉、变化万千，随着由共性问题向个性问题、抽象问题到具体问题的延展，这种现象也必然会越发明显。尤其是我们还正处在社会转型期，经济体制和行政管理模式都在不断发展与变动之中，在很多行政领域、行政关系和行政方法上还没有基本定型，所有这些都决定了部门行政法研究肯定具有很大的难度。
第五，由于目前行政资讯还不够公开、透明，研究者一般不太容易获得这些行政领域的有关案例、数据以及实践问题，甚至是关于改革措施和实施经验等材料，这也会制约对部门行政法的研究参与程度。尽管这种现象在整个行政法的研究中都或多或少地存在，但是，在总则问题的研究上，研究者可以做到“东方不亮、西方亮”，采取多种途径去收集实证材料。而在特定行政领域的研究中，这种选择自由相对就极其狭窄。“巧妇尚且难为无米之炊”，缺乏材料的研究更是难以为继！
第六，如前所述，在部门行政法之下还可能形成若干个自我完结的小群体，与部门行政法之间又构成了类似于总论和分论、一般与特殊的关系，那么，怎么在体例结构、研究范畴和具体内容上处理这些关系呢？这就像“法律上的箭猪”（legalporcupine,借用deSmith的话），十分棘手。
五、努力体现特性的研究进路
部门行政法是否成熟，很大程度上取决于其结构体例与研究内容是否具有强烈的特色，是否足以“自立门户”。当然，这可能只是形式判断标准，实质标准无疑应当是能够贴切地、能动地反映部门行政领域的发展，能够“与时俱进”。
对部门行政法的研究过程，实际上就是对其特性的探索、挖掘与拓展的学术努力，是努力勾画、表现与张扬其个性的过程。唯有如此，部门行政法才能够尽力与普通行政法拉开距离，在若即若离之中实现自我的价值。
那么，警察法呢？经过多年的学术努力与冥思苦想，在我的脑海里逐渐形成了一个对警察法体例结构的初步设想：
上述体例尽管还很不完善、不很成熟，但似乎已经与普通行政法有了很大的距离，似乎也有了那么一点警察法所应有的韵味，在这个意义上，我们可以说它是“警察法化”了。这样的研究仍然是侧重行政法的研究范畴，不同于英国警察法ButterworthPoliceLaw以警察权限以及日常处理的法律事务为主线的体例结构。但是，在特定领域的警察法问题、警察权等问题的研究上，肯定会出现一定的移动与延展。
我寄希望于特定领域的警察法问题的研究上，能够实现向多学科融合的真正意义上的警察法学过渡与飞跃。这是充满青春力量、生机勃勃的一跃，但同时也是充满艰辛、步履蹒跚的行进。我们怎么去处理内容纷繁、姿态万千的具体领域规范呢？应该用什么样的条理与线索来梳理这些庞杂的内容和问题呢？在研究中怎么去有机地融合而不使人们感到拼凑或生硬？一谈到具体的微观问题，就会让我们再一次感到部门行政法的研究就好像“还是开春后河面上的薄水”（刘震云语）。
六、简短的结语
可以预计，在未来的若干年中，部门行政法势必会成为强烈吸引行政法学者的新的理论增长点。然而，其与部门行政管理之间的内在亲和性，以及后者的高度技术性与专业性，还有迄今为止仍然存在的资讯不够透明，又很可能会使得行政法学者多少有些“望而却步”。
我的上述研究不是想为那些与某些部委有着天然联系、因而似乎有着得天独厚的研究条件的学者谋求“独占”或者“自治领地”，而是意在提醒我们更加关注部门行政法研究中的特殊环境、因素与个性，是为了更好地打破“垄断”、跨越“沟壑”而吹响的进军号角。我们可以满怀希望地说，经过我们大家的共同努力，我们肯定会“迎来又一个春天”。
【注释】
[①]张正钊、李元起主编：《部门行政法研究》，中国人民大学出版社2000年版，第33页。
[②]张正钊、李元起主编：《部门行政法研究》，中国人民大学出版社2000年版，第33－34页。
[③]一个例子就是《道路交通安全法》第73条对事故认定的立法变革是否妥当，能否就此摆脱法院的司法审查，是很值得怀疑的。其中的问题及其批判，参见余凌云：《对<道路交通安全法>第73条的评论与落实》，载《道路交通管理》2004年第6期。
[④]可以说，德国的公法（publiclaw）发展滥殇于警察法（policelaw）的研究。从十七世纪开始，德国出版了许多关于警察法的书籍，警察法的研究就代表了当时的公法学研究，警察法与公法成为同义词。只是在后来的警察权的进一步分解、行政学的兴起以及行政法学的逐步形成过程中，才出现了行政学与行政法学之间的学科划分，以及行政法学中的总论与分论之说。参见陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第118页以下。
[⑤]比如，在一些很权威的行政法教科书中，像AdministrativeLaw（byH.W.R.Wade&C.F.Forsyth,ClarendonPress,1994)、AdministrativeLaw（byP.P.Craig,Sweet&Maxwell,2003）、AnIntroductiontoAdministrativeLaw（byPeterCane,Oxford.ClarendonPress,1996）、AdministrativeLaw:LegalChallengestoOfficialAction（byCarlEmery,London.Sweet&Maxwell,1999），都没有出现类似的概念。韦德和福赛在《行政法》第二部分“行政机关与职能”（authoritiesandfunctions）中设一章谈了警察问题，但也是从组织机构意义上的介绍。Cf.H.W.R.Wade&C.F.Forsyth,op.Cit.,pp.148-160；斯特劳斯在《美国行政法导论》中是在行政法的范围上介绍了部门法律问题，包括经济规制（economicregulation）、健康与安全规制（healthandsafetyregulation）、土地（lands）、移民、驱逐（immigration,deportation）、税收（taxesandexcises）等。Cf.PeterL.Strauss,AnIntroductiontoAdministrativeJusticeintheUnitedStates,CarolinaAcademicPress,1989,pp.103-133.
[⑥]目前专门从宏观层面对部门行政法进行总体研究的著述主要有两部：一个是张正钊、李元起主编的《部门行政法研究》（中国人民大学出版社2000年版）；另一个是杨解君、孟红主编的《特别行政法问题研究》（北京大学出版社2005年版）。两本书对部门行政法如何划分在认识上和方法上都有很大的不同。
[⑦]参见，孟鸿志对以行政法典为划分标准的批判。孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》2001年第5期。在我看来，按照行政权的运行流程或者行政法教科书各个组成部分梳理出来的诸如行政组织法、行政编制法、公务员法、行政监察法、行政复议法等等，不能算是部门行政法。行政法专题的研究不等于部门行政法，行政法教学课程的设置也不能成为部门行政法的划分依据。
[⑧]辛格（MahendraP.Singh）指出：“特别行政法已多少法典化了，而且是由那些与每个个别的行为相联的法律来调整。从某种程度上说，如果这些法律没有特别的、相反的规定，那么普通行政法也同样能够适用于这些行为。”Cf.MahendraP.Singh,GermanAdministrativeLaw:inCommonLawPerspective,Springer-VerlagBerlinHeidelberg,1985,p.2.
[⑨]陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第123页。
[⑩]宋华琳、邵蓉：《部门行政法研究初探》，载《浙江省政法干部管理学院学报》2000年第2期。
[11]【德】平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第3－4页。我国台湾学者陈敏也认为：“通常各种特别行政法之领域，皆有为数颇多之成文法典作周密之规范。在法学讨论上，亦成为独立之学科。”参见陈敏：《行政法总论》，三民书局1998年版，第28页。但是，在我看来，后一种表述似乎过于粗糙，到底是指微观层面的，还是指一个部门行政法？似乎不很清晰。
[12]关于其中各章节的详细内容，可以参见余凌云、靳秀凤、李明甫、李彤主编：《安全技术防范报警服务业立法研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第1－172页。
[13]【德】HeinrichScholler：《西德警察与秩序法原理》，李震山译，登文书局1986年版，第125页以下
[14]邱华君：《警察法》，千华出版公司1997年版，第8页。
[15]这也是现在很多警察法著述容易犯的通病，也自然成为学者否定警察法为一门学科的诟病之所在。
笔者曾就读于大江南北三个高校，也已在西部两个高校工作过十年。据我所知，有三类学校的老师不要求发论文：一是如清华大学等，老师待遇很不错，研究环境很宽松，清华法学院虽然鼓励，但并不强制教师发表科研成果。二是中央党校、国家行政学院这类干部培训性质学校。三是教学型的地方高校。一些地方高校中80％的科研成果一般是由20％的学者完成的。有些高校科研要求较低，主要是因为教师所承担的教学工作量比较大，也有部分老师因为学校待遇偏低不得不在外面兼职，精力并未完全投入本职工作。
反观北大教授批评院方要求发论文的政策，牵扯到他们对于自己和学院、学校的定位问题。师资的参差不齐，是国内高校普遍现象，北大法学院也不例外。北大法学院老师中有国际、国内知名学者，但也有学问和教学在业内评价一般者。如果主要精力在校外为自己创收者与校内专注科研教学者收入不拉开档次，甚至教授、副教授、讲师、助教不拉开档次，这种大锅饭恐怕会挫伤名师们的积极性。但是，如果过分急功近利，用科层制来管理高校，形成领导和老学者对中青年学者的不合理打压、剥削甚至精神和身体的支配，也有悖于思想自由，不利于中青年学者的成长和创造力的发挥。
一、中部城市发展的现状
中部城市是全国重要的交通要地、客货运输的集散地和中转中心，区位优势十分明显，有着承东启西、接南进北、吸引四面、辐射八方的作用，是东西部经济合作的桥梁与枢纽，在全国经济的发展中起着不可替代的作用。中部城市的平均生产总值是151亿元，城市经济有一定程度的发展，并形成了规模不等的产业集群；城市人口一般都较为稠密；城市传统文化的积淀一般都比较深厚。
然而面对东部繁荣、西部开发和东北振兴，中部城市经济的整体发展已经出现了明显的趋缓势头。中部城市数目虽逐步增加，但发展速度不快，且整体规模偏小，城市化水平较低，直接影响了城市功能的发挥。2002年中部拥有城市147个，其中超大、特大城市各1个，大城市34个、中等城市74个、中小城市33个、小城市4个，主要沿京广线和长江流域分布，构成“十”字型城市群架构。2003年，中部六省湖北、河南、湖南、江西、山西、安徽的城市化率分别为42.9%、27.2%、33.5%、34.0%、38.8%、32.0%，平均为33.7%，比全国平均水平（40.5%）低了近7个百分点。
与东部相比，中部城市实力较弱，辐射和带动能力差，尤其缺乏高辐射和高集聚能级的核心龙头城市。目前全国有30多个城市的GDP超过千亿元，中部只有武汉和郑州两个城市GDP超过千亿元。
中部城市在区域发展中居于主体地位，但与发达地区比较，差距明显。城市联合体已初具雏形，显现出巨大的发展潜力，但与长三角、珠三角等地区的城市圈还有很大差距。
中部城市在对外开放方面，从吸引外资到旅游等，均处于相对落后的地位。
二、促进中部城市发展是中部崛起的必然选择
1.城市发展差距拉大是区域矛盾的关键所在
当前的中部城市发展滞后，关键在于缺乏带动经济增长的要素聚焦点。中部与东部发展差距不断拉大，根本地在于城市发展差距不断拉大。
2.发展城市经济是协调诸多矛盾的结合点
过去很多年中，中部城市发展的关键制约因素在于其“区位优势”未能得到充分发挥。怎样发挥优势？要从实际情况出发，新的战略思路应当贯彻“重在点、兼顾线，带动面”的原则。其中的“点”就是指城市经济。城市经济是中部崛起过程中解决区域战略与国民经济整体战略之间、环境及资源保护与开发及发展之间、短期调控任务与长远战略发展任务之间、工业化发展缓慢与加快人民收入提高的迫切要求之间、结构调整与总量扩张之间、基础设施不足与战略性调整之间、“二元”分割的城乡经济之间、经济发展与社会发展之间诸多矛盾的最优结合点。
3.发展城市经济还是积累工业化条件的必由之路
中部崛起应当首先造就自己的经济增长带头地区。在今后十五年或略长一些的时期中，不仅老的省会城市应当大力发展，而且要努力争取在每个省区形成若干个较大的经济中心城市。让这些城市成为当地的“先发”地区。与此同时，还要加快中小城镇发展，在条件具备的地方推进乡镇合并，在此基础上走出一条具有综合性多产业构成和协调发展的城市建设之路。
另外，在中部崛起战略中，基础设施建设应当把重点放在城市基础设施的改善与高级化上。改善中部城市的投资环境，当务之急是改善城市环境。从一定意义上说，中部崛起战略能否成功，关键在于能否在各地区造就若干具有现代经济意义的城市。
三、促进中部城市发展的策略
1.积极促进老工业城市转型
中部地区有一批上世纪五六十年代建立起来的老工业城市，其中有不少目前面临着诸多困难：工业结构层次低，企业设备陈旧，技术工艺落后；国有企业改革不到位，机制体制落后，企业冗员多，离退休人员包袱重，企业办社会负担重，难以适应日趋激烈的市场竞争；主要矿区采掘历史长，资源濒临枯竭，缺乏后续替代产业，环境和生态破坏严重；城市或矿区基础设施落后。必须采取措施积极推进中部老工业城市的振兴。全面推进中部老工业城市的振兴，首先要鼓励中部资源型城市加快结构调整和产业转型，积极培育接续产业，不断延长产业链条，提高加工增值程度，并带动能源、原材料工业升级，扶持装备制造业、农产品精深加工和高科技产业发展；其次要加强中部老工业城市的科技创新功能，避免陷入引进——落后——再引进的怪圈，扶持技术创新，发展循环经济；最后，支持城市或矿区的基础建设，并解决国有企业历史包袱和体制，重点是解决企业办社会、离退休职工社会化管理、引进外资等改组国有企业的问题。
2.加快中部城市经济网络建设，构建一批现代城市群
要加强中部地区城市经济网络建设。城市经济网络是城市之间从事经济活动所进行的空间分布与要素组合的框架结构。依托城市经济网络,可以充分利用城市之间的各种经济社会联系把区域内的资源、要素、企业、经济部门及地区组织变成一个具有不同层次、功能各异、分工合作的区域经济协调发展系统。中部与东西部相比，中等城市相对较多，基本处于一种匀质状态，分布比较集中，而且江河湖泊众多，水路、公路、铁路等交通网密布，长江、淮河、黄河等几条大江大河均流经中部地区，陇海线、京九线等横贯东西南北的主要铁路干线均在中部地区交汇，具有点多、线长、辐射面广等比较优势。而且中部的基础产业实力较雄厚，特别是中部的湖南、湖北、江西、安徽、河南、山西等省，在制造业、建材业和能源工业等方面具有很大的比较优势，并且一般都分布在沿江或沿线周围，非常便于众多的中小城市依托一些基础工业作为支撑，发挥水路、公路、铁路等交通网络密布的比较优势，沿江、沿线、环湖发展和壮大产业带并形成城市经济网络。同时，中部一些城市与东部许多城市平时就经济交往密切，接受辐射面较广。因此，中部城市的发展，应充分发挥自身的综合比较优势，按照以点串线、以线结网、以网撑面的运行轨迹，形成体现中部地区特色的城市经济网络，寻求区域内外经济与社会的协调发展。
3.加快中部地区城市产业一体化的发展
《论语.述而篇》说：“子曰：述而不作，信而好古，窃比于我老彭。”其中“述”是阐述、叙述的意思，“作”是进行新的创作之意，“述而不作”是指只阐述、叙述前人的理论、学说，而自己并不进行新的创作、提出新的见解的意思。新的创作不仅只是局限于文字上的，也指制度等方面的。《汉书.儒林传》中说：“周道既衰，坏于幽厉，礼乐征伐自诸侯出，陵夷二百余年而孔子兴，……究观古今之篇籍，……于是叙《书》则断《尧典》，称《乐》则法《韶舞》，论《诗》则首《周南》。……皆因近圣之事，以立先王之教，故曰：‘述而不作，信而好古’。”在这里，班固把“述而不作”理解为只是叙述而不进行自己的创作。这种理解，从班固开始，延续至今。虽然，也有其他诸多的理解与解释，但这一解释一直占据主流。例如，皇侃在《论语集解义疏》中说：“述者，传于旧章也；作者，新制作礼乐也”；朱熹在《论语集注》中说：“述，传旧而已。作，则创始也。故作非圣人不能，而述则贤者可及。……孔子删《诗》、《书》，定礼乐，赞《周易》，修《春秋》，皆传先王之旧，而未尝有所作也”；至现代杨伯峻《论语译注》将“述而不作”译作“阐述而不创作”。
“一句‘述而不作’，成为孔子一生治学特点的权威概括，也演化为某种扎实、不尚空言却也带有保守、无创新意向的学术风格”[1]，后来却影响了中国文化几千年。根据孔子的记述，殷朝时代就已经有了一位“好述古事”的老彭，孔子为什么要“述而不作”呢？我们根据历史记载和《论语》中的相关言语，还是能有一个相当清晰的答案的。
先秦时期乃至后世，人们一向都不太重视立言，人们所关注的更多的是道德和事功，《左转·襄公二十四年》记载穆叔与范宣子的一段对话，穆叔对范宣子说：“豹闻之：‘太上有立德，其次有立功，其次有立言。’”在“三不朽”中，“立言”只是没有办法的最后选择，人们首先选择的是要向古圣贤学习，以道德垂范后世。孔子也说过：“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言。小人不知天命而不畏也，狎大人，侮圣人之言。”为什么要畏圣人之言呢？就是因为圣人们的道德之高和事功之大，让后代的人觉得他们的言语也是值得敬畏的。
孔子在不得志的时候广招门徒，史书记载孔门弟子有三千多人，身通六艺者就有七十二人之多，那么孔子以什么来教弟子呢？孔子自己编撰教材来传授弟子，他所编写的《诗》、《书》、《礼》、《乐》和《春秋》，都不是自己的独创，而是古已有之的，他只是根据当时的实际情况加以取舍而已。例如，《春秋》是他根据鲁国的史书编写的，《诗》本来有三千多首，经他删定后存了三百零五篇。“古诗者三千余篇，至及孔子，去其重，取可施于礼义……三百五篇皆孔子弦歌之，以求合《韶》、《武》雅颂之音。”孔子作为一个博学多识的人，为什么自己不独创呢？因为在他看来，先王之道已经很完备了，只要把先王的言论传达出来就行了，只是当时世道混乱，“礼坏乐崩”，本来已有的先王之道被人们忘记了，因此他才会去重新整理先王的典籍来教授弟子，好传述先王之道。孔子和子贡曾经有过一段对话，“子曰：‘予欲无言。’子贡曰：‘子如不言，则小子何述焉？’子曰：‘天何言哉？四时行焉，百物生焉，天何言哉？’。”孔子不想多说，只是为了教授弟子才去说那么多话。在孔子生前，他并没有自己的专著，《论语》只是在他死后，他的弟子为其编撰的。
孔子不注重言还与他的教学思想有关。孔子教授弟子，希望弟子学成后对社会有所贡献，他更多地是从修身即道德方面来教弟子。“子曰：‘弟子入则孝，出则悌，谨而信，泛爱众，而亲仁。行有余力，则以学文’。”在他看来，只要道德修好了，学不学文都无关紧要，只是在时间和精力允许的情况下才去学文。从他对学《诗》的态度就可以看出这一思想。“小子何莫学夫诗？诗，可以兴，可以观，可以群，可以怨。近之事父，远之事君。多识于鸟兽草木之名。”学《诗》的目的是要为政治服务的，“兴、观、群、怨”也好，事君事父也好，都要比“多识于鸟兽草木之名”更重要。孔子还说过：“诵《诗》三百，授之以政，不达；使于四方，不能专对；虽多，亦奚以为？”更可以看出他“学以致用”的态度，如果一个人学那么多的诗而在现实生活中不能应用，学的再多，又有什么用呢！
孔子之后，相传子夏传经，曾子作《大学》，子思作《中庸》，都是来传述先王和孔子的思想。孟子也是在和孔子一样郁郁不得志的情况下，“退而与万章之徒，序《诗》、《书》，道仲尼之意，作《孟子》七篇。”荀子在几次的政治沉浮之后，晚年也是在兰陵著书立说，他对为什么要学先王之言作了概述：“故书者政事之纪也；诗者中声之所止也；礼者，法之大分，类之纲纪也，……礼之敬文也，乐之中和也，诗、书之博也，春秋之微也，在天地之间者毕矣。……礼、乐法而不说，诗书故而不切，春秋约而不速。方其人之习君子之说，则尊以遍矣，周于世矣！”先王之言已经无所不包，只要学得先王之言，就可以通行于天下。可以说荀子的思想与孔子的“述而不作”是一脉相承的。
但社会在进步，时代在发展，后世的情况与前代已经很不相同了，古先圣贤的言论似乎已经不能包罗一切了，怎么办呢？于是后世的人们不断地推出一部又一部的经典，从“十三经”的确立便可以看出古人的思路。孔子时代，并没有自封为圣人，《论语》成书后也没有很快成为经典，到了汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”的时候，才将《论语》连同《孝经》一起列为经典，才有“七经”说，唐代又发展为“九经”，宋代有“十二经”，将《孟子》列入经典后，便有了“十三经”之说。有了这些经典之后，历代的儒生们便有了“述而不作”的条件和依据。他们只要去注释经典即可，明明有自己的想法，一般也不敢任意去表达，只是在注释的时候才阐发出自己的思想。注释的方式也五花八门，先是前代人的注，可时间久了，前代人对经典的“注”后代人看不懂了，于是后代人便去再注释前代人的“注”，这便是“疏”，经历代人的努力，便有了“十三经注疏”。可以说，在几千年的时间中，“我注六经”一直成为中国人著书的一个传统，这也是由孔子的“述而不作”演变而来的。中国古代，经学的繁盛也与孔子的“述而不作”有关，既然儒家的祖师爷孔子都这么做了，后世的人还有谁敢不去照办呢？只有那些离经叛道的人才转向文学的创作，转向诗词歌赋和小说的写作，那也是一种无奈之举。
1.强化竞争意识。市场经济的本质在于形成经济主体之间相互竞争的态势。这种竞争不分所有制、民族和地域，是一种公平、公正和公开的竞争。在我国加入WTO之后，西部已成为市场竞争的热点地区，竞争主体已不仅是国内组织或个人，而且国外一些实力雄厚的企业也已进入西部市场展开角逐。所以，西部在开发之初就要有抢先竞争、争取市场主动权的意识，通过竞争振奋精神，以积极的心态融入大开发的主战场。
2.倡导协同意识。西部开发是一项浩大的系统工程，涉及到基础设施建设、生态环境改善、文化教育事业发展等诸多领域，单靠自身现有的资源和技术力量是力不从心的。所以，西部开发既要有自力更生的精神，也要借助外力，将开发的视野放在国内外客商的广泛参与上，充分利用自身所具有的自然条件、经济基础和人文环境，以及国家所采取的各种优惠政策措施，坚持开放与合作的方针，以开放的市场和灵活的政策，大胆引进优秀人才、先进技术和急需资金，与其他地区开展多渠道、多形式、多领域的协作，在平等互利的基础上，形成相互促进、共同发展的机制，实现“双赢”的目的。
3.注重特色意识。目前，西部地区在地理位置、经济基础、资金条件等方面与东部地区差异明显，如果不分析自己的优势和劣势、长处和短处，急于求成，采取均衡式发展战略，势必会增加机会成本，影响开发的进度。西部地区的优势在于拥有丰富的自然矿产资源、农林牧资源、劳动力资源，以及建国以来尤其是“三线”建设时期所积累的具有一定规模和特色的基础工业和国防科技工业技术存量。西部地区必须一方面采取若干投资倾斜和优惠扶持政策，重点发展资源开采加工、重化工业和知识技术密集型产业，如能源原材料工业、重型机械制造业、汽车工业、电子工业、科技产业；另一方面，又要积极发展农、牧业和劳动密集型产业，如轻纺、食品、建筑材料工业等。同时为解决西部地区“瓶颈”制约，还要大力发展交通通讯等基础设施部门。[1]只有这样，西部地区才能人尽其才、物尽其用，赢得发展的速度。
4.树立创新意识。创新是一切事物发展的动力源。市场经济贵在创新，没有创新就没有发展。西部地区应着力进行以下几方面的创新：一是通过制度创新，规范人们的相互关系，提供人们竞争、合作的框架和规则，创造公平竞争的市场秩序，减少信息成本和不确定风险，从而为实现合作创造条件，促进经济的繁荣与发展。二是通过市场创新，培育和形成新的市场竞争主体，增强市场活力；拓展新的市场发展空间，不断扩大市场的外延；充分发挥市场配置资源的功能，在企业、居民和农户之间架起一道商品交换的桥梁。三是通过产品创新，生产出适合区内资源条件和国内外市场需要的优势名牌产品，扩大市场占有份额，提高西部地区的知名度。
二、投资动力：西部开发的基础
区域经济增长的最初动力是资本投入的增长。资本稀缺是阻碍落后国家经济增长和发展的关键因素。我国西部地区落后的一个重要原因是资金匮乏、投入不足。以固定资产投资为例，1996年固定资产投资额东部地区14292.67亿元，中部地区5091.33亿元，西部地区2881.53亿元，占全国的比重分别为62.21%、22.16%、9.93%。说明西部地区投资能力明显偏低。显然，西部大开发必须克服资本投入“瓶颈”。但我们应清醒地认识到，国家预算内资金占全社会固定资产投资的比重将会越来越小，尤其是对竞争性领域的投资更会不断减少。因而，西部开发单纯寄希望于国家进行巨量投资已不现实，即使国家从扶持的角度给西部多安排一些投资项目，也不能从根本上解决西部地区投资的短缺。对此，西部地区应采取多元化投资战略，内引外联，增加开发资金。
1.积极争取国家西倾的投资政策。如国家投入一定资金帮助西部地区更新企业技术设备，提高产品技术含量；设立专门的开发基金，提高西部地区基础设施与生态环境的可持续发展能力；鼓励东部地区的管理人才和技术人员向西部流动，引导东部地区的一些传统企业向西部转移等，以加快产业结构调整和优化的步伐，实现区域经济的协调发展，尤其是加快西部地区的发展。
2.充分调动社会投资的积极性。改革开放使我国城乡居民收入稳步增加，其储蓄存款余额2001年末达到7.8万亿元，今年一季度投资增长的一个明显变化是个体投资增幅比去年同期提高6.1个百分点。这表明，在有关政策的鼓励和引导下，民间投资出现了回升势头。民间投资的增长，对于逐步摆脱我国投资增长对国债投资的依赖，形成投资增长的良性循环，将起到十分积极的作用。西部地区应拓宽投资渠道，把社会闲散资金更多地转化为区域开发建设资金。如通过允许组建投资基金，吸收民间资金进入西部亟待发展的产业；允许民间力量自主创办教育机构和研究开发机构，促进西部教育和科技事业的发展，增强科技对经济发展的推动力。[2]在放宽民间资金进入西部经济发展领域的同时，要对做出突出贡献的组织和个人给予物质和精神上的鼓励，并依法保护他们的合法权益，提高他们的投资积极性。
3.不失时机地大量引进外资。随着我国加入WTO，来华投资的外商将会日益增加。过去，外商投资大多集中在东部地区，如今我国发展战略的重点转向开发西部。在市场经济利益机制的驱动下，无疑会将外商的投资逐渐引向西部，加之西部地区资源丰富，劳动力成本低，市场前景会被外商所看好。因此，西部地区应借鉴东部经验，抢抓机遇，大力引进外资，切实改变投资环境，使外商在西部享有比其他地区更大的政策优惠；对于是否允许外商进入某些重要产业领域，政府应对东西部采取区别对待的政策，以加快西部开发的速度和缩小东西部之间的差距；除了直接吸引外商到西部地区投资外，有条件的企业要大胆走向国际资本市场，通过直接上市或发行债券等手段筹集国外资金，为开发奠定资金基础。
4.增强自身资金积累能力。西部地区是我国能源、原材料生产的重要基地，但由于价格偏低，致使大量价值流失，直接影响到本地企业利润和职工收入的增加，导致资金积累速度比较缓慢。因此，西部地区应以市场为导向，深化价格改革，理顺比价关系，减少能源、原材料的价值流失量。只有这样，才有利于提高资金积累能力，扩大资金投入，缓解西部开发与资金短缺的矛盾。三、科技动力：西部开发的关键
科技进步是实现区域可持续发展的重要保证。西部地区的可持续发展，没有科学技术的支撑和推进是不可想象的。因而在欠发达地区尤其是贫困地区，一般都是通过科技创新，解决生产力中的一些关键问题，实现经济社会的可持续发展。当前，我国西部地区的经济竞争力不强，关键是科技研究与开发的能力比较低。所以，西部开发必须高度重视科技创新，形成推动科技进步的有效机制。
1.全面提高人口综合素质。科技进步在人才，人才培育靠教育。西部开发必须振兴教育事业。通过灵活多样的办学形式，尽快培养和造就一批懂技术、善经营、会管理的复合型人才，提高人口的综合素质，为西部开发提供智力支持和技术支持，使西部地区发展建立在依靠科技进步和高素质劳动者的基础之上。
2.多渠道增加科技投入。根据我国国力和西部实际，推动西部科技进步，既要争取中央和地方投资，也要激活其他方面投资的积极性。在当前情况下，政府通过发行国债筹集一部分资金作为企业技术改造贴息，带动银行贷款，推动企业技术改造和技术创新，无疑是一项重大措施。但从长远看，必须形成技术进步的市场化投资机制。对企业来讲，应通过发行股票、债券等手段筹集技术进步的资金。[3]这将会使科技投入多元化，筹集更多的发展资金，为西部地区的科技进步提供资金保障。
3.加大技术改造的力度。据有关部门对我国15个工业行业的调查，关键技术的掌握和应用以及大中型企业普遍的技术水平，比国际先进水平落后5-10年，有的行业甚至落后20-30年。西部地区的企业在此方面更为落后，传统产业技术改造的任务十分繁重。由于企业技术设备更新改造迟缓，导致劳动生产率低、产品质量差、经济效益不高，亏损和破产的企业愈来愈多。因此，西部地区应积极引进先进的科技成果，及时对传统的、落后的企业进行技术改造。通过技术改造，提升企业市场竞争力，促进区域经济的更快发展。
4.着力培育高新技术产业。从工业结构看，西部地区采掘工业和原材料工业比重高，高附加值制造业特别是高新技术产业比重低，带有明显的资源型结构。按工业总产值计算，采掘工业和原材料工业占36.5%，比全国平均值高7.6个百分点，比东部地区高10.8个百分点。但客观地分析，西部地区发展高新技术产业仍具有不少有利条件：现有44个大中型城市，9个国家级高新技术产业开发区。其中，西安是我国仅次于北京和上海的第三大科技教育中心，拥有高等院校47所，各类科研及技术创新机构4000多个，专业技术人员40万人。重庆、成都、兰州等大城市的科技实力也较为雄厚。西部地区应充分利用这些城市的科技基础，以高新技术产业开发区为依托，积极培育具有西部特色的高新技术产业，以此带动产业结构升级和区域经济腾飞。
5.优化科技创新的制度环境。国家和地方政府要制定一系列鼓励和支持西部进行科技创新的法律和法规，加大宣传教育的力度；同时政府要通过财政和税收政策支持和鼓励企业提高科技创新能力，如利用税收优惠支持企业进行研究与开发的投入；通过设立政府投资基金，扶持企业的技术创新活动；通过财政补贴和贴息贷款，降低企业技术创新的投入成本和创新的“门槛”等。
四、改革动力：西部开发的路径
伴随着西部大开发的进行，西部的各项实践证明，在全国市场化改革进程中，一个区域的市场化程度越高，其竞争力也就越强，同时与其他区域进行经济交往的体制和政策障碍也就越少。因此，加快区域经济市场化改革，不仅有利于本区域经济的发展，也有利于区域之间经济发展的协调。当前，西部地区的市场化改革，不能仅仅局限于对企业的改革，还必须对地方政府本身的经济职能、行政职能乃至机构设置进行全面彻底的改革。
1.深化国有企业管理体制改革。西部地区国有企业较多，但真正具有规模和市场竞争力的企业却较少。为此，西部地区应发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团，促进企业通过体制和机制创新增强生机与活力，同时为企业发展创造符合现代市场经济要求的外部环境；进一步推进现代企业制度建设，规范股份制改革，使产权重组更加有效，法人治理结构更加合理，企业管理更加科学规范；加强企业文化建设，改变西部国有企业长期以来过分依赖国家支持和保护的心态，形成勇于开拓进取的经济活动主体；根据WTO规则，强化企业内部管理，降低生产成本和费用，使企业在市场竞争中处于有利境地；明确企业的市场定位，生产自己独特的产品，开发独特的技术，逐步建立一批技术和市场领先的现代企业，从而全面提升企业的核心竞争力。
2.调整和优化所有制结构。西部地区经济运行的一个明显特点，就是国有经济所占比重很高。这种所有制格局，既占用和浪费了大量国有资本，又限制了各种非国有资本的进入。西部大开发要取得实质性的成效，必须对已经调整的所有制结构进一步加大调整的力度。一是国家最新出台的调整政策，如债转股、兼并破产、多元化公司制改组、股票上市、技改财政贴息、国有资产有偿转让等，应切实向西部地区倾斜。二是应把国有独资企业减少到最低限度，积极引导各类企业到西部投资建厂或参与国有企业改革，尤其要大力扶持和加快发展非国有制经济，形成各种经济成分充分竞争的格局。
3.实现政府职能的转变。我国加入WTO，首当其冲的是政府部门的管理行为和方式不适应。西部开发中存在的一个突出问题是，政府在职能转变上未能真正取得突破性进展，过多的管理环节、审批手续和对经济活动的非正常干预，在一定程度上对开发形成了行政管理。为此，西部地区的政府管理体制要朝着办事高效、运转协调和行为规范的方向改革。一要按照市场经济的要求，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，把生产经营的自真正交给企业。二要按照精简统一、提高效能的原则，调整组织结构，减少专业经济管理部门。同时抓紧建立健全行业中介组织，充分发挥其作用，降低管理成本。三要统一税费政策，对国内外各类企业采取一视同仁的“国民待遇”和非歧视政策，为企业创造公平的发展环境。四要彻底清理计划经济特征鲜明的行政审批制度，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端。随着政府职能的转变及办事效率的提高，将会使西部开发迅速启动，取得实质性的成效。
【参考文献】
理由一：中国的非市场经济地位
2005年12月22日，在对中国格纸反倾销调查中，被调查方要求美国商务部对中国的非市场经济地位进行审议。2006年5月和8月，美国商务部分别发表备忘录，声称虽然中国经济不再是传统的苏联计划经济，但是在反倾销调查中，依然要被视为非市场经济国家。
美国商务部在审议中认为，中国政府对市场力量的限制足以将中国在反倾销法的适用中被排除在市场经济国家之外。比如，中国政府继续将货币排除在市场之外，对劳动力的自由流动仍然存在大量限制；中国已经吸引了大量国外直接投资，但是对于这些外国直接投资的引导和限制都遵守政府的政策目标；国有企业仍然是中国经济力量的关键构成部分，在很多重要的经济领域，政府的政策主要是确保国有企业在该领域占据主导地位；政府不再通过传统的直接分配资源或政府定价的方式支持国有企业，取而代之的是一系列复杂的行政管理方面的限制，比如对土地使用权的分配进行控制，对国有企业银行持续主导地位的支持。尽管改革正在进行，然而极少证据表明，中国的国有银行已经作为一个真正的商业实体运行。在累积了大量的对国有企业的不良贷款之后，中国的国有银行由政府帮助摆脱困境，已经完全被排除了国际、国内竞争。并且银行的贷款主要流向了国有企业、大型公司和政府支持发展的其他企业。最后，缺乏信赖的法律和行政服务在某种程度上维持了政府在经济领域的中心地位，而不仅仅是一个简单的过渡期的混乱。
理由二：中国经济与苏联模式经济有着本质区别
美国对苏联模式经济曾做出如下界定：“价格由中央计划决定。生产亏损和对外贸易由政府控制。投资决定由国家控制。货币和信用由中央政府分配。工资由政府决定。外汇的使用受到限制。对物的私人所有权受到限制。”然而美国商务部认为，中国目前的经济较之于苏联模式经济，更富有弹性。具体表现为：
工资和价格。苏联模式经济中的商品实行政府定价，工资标准、工作准则和生产目标由政府规定。而当前中国，虽然政府对某些重要货物和服务商品仍保留一定的价格控制和指导，但“90%以上的商品价格由市场决定”；《劳动法》已赋予所有企业在政府设置的最低工资标准线上自行规定工资的权利，包括外国投资企业、国有企业和本国私人企业。雇主和雇员可以就工资进行协商。
但美国商务部认为，企业拥有对工资的设定权和产品价格定价权的事实，并不能得出在所有经济生活中工资和价格都是建立在市场基础上的结论。中国的私营企业和公民，虽然可以自由安排企业活动，但仍然须在受限制的范围内开展商业活动；对决定工资市场力量的形成起着重要限制作用的户口制度仍然在扭曲经济环境。货币的可兑换性。美国商务部认为，中国的人民币虽然在资本项目下的兑换仍然存在一定限制，但中国政府已经着手实现资本项目下货币的自由流动。国内和国外企业和个人可以自由兑换、持有和买卖外汇，且外国企业可以自由的将资本和利润汇回国内。但无法否认的是，中国的中央银行继续管理汇率，仍未实现人民币由市场力量决定的目标。私人财产所有权和私营企业。物权作为私人企业的重要先驱，在苏联模式的经济制度中受到完全限制。从20世纪90年代开始，中国政府允许发展私人企业，且在政府排除国有企业占领导地位的领域已占据主导地位。尽管私人企业很难得到银行的信用贷款，且仍然处于比较困难的法律环境之中，但是这些私人企业在中国已经非常盛行。在中国经济生活中，既创造了私人企业的活力，又保留了政府适当且重要的干预，将市场调节和政府指导有机的结合了起来。
外贸经营权。在苏联模式经济中，所有的对外贸易均由国家操作和控制，中央计划者决定进出口商品的类型和数量。虽然中国政府通过国营贸易企业继续保留了一部分进口货物价格的控制权，但是中国政府已经放开了外贸经营权的控制，并根据其加入WTO所承诺的义务，赋予全部外商投资企业外贸经营权。
此外，美国商务部认为，非市场力量仍然制约着国有企业的行动。中国政府通过国有资产监督和管理委员会，仍然把持着与投资增加或减少有关的任何事宜、债券发行或合作结构的变更，比如合并、分立或清算。除了法律上的监督权，地方政府和中央政府对国有企业商业决策（比如通过部门指定或任命）和社会政策的干预，可能都影响了国有企业运作的商业性质。
金融资源的分配。苏联模式经济一般通过中央银行分配贷款。中国政府已经不再通过预算支出分配经济生活中的绝大部分资源。政府在1997年放弃了强制贷款计划，中国人民银行已经直接对于特定领域配置贷款。在绝大部分业务中，国家赋予银行自。
放弃在经济生活中直接分配所有的金融资源，中国中央和地方政府转而主要依赖其行政管理措施控制国家经济和金融。五年计划和产业政策既可发挥发放贷款和经济增长的指导作用，同时又可对银行起到一定控制作用。由于对商业银行持有完全国家所有权，中国政府得以应用间接措施来指导贷款配置。尽管中国国有银行业存在诸多不足，但毕竟正在增长。虽然国家对于贷款的发放依然存在潜在或明显的控制，但中国的银行体系比苏联模式经济中的银行体系显得更有弹性。
中国当前的经济，虽然存在一定扭曲，但是较之于苏联模式的经济富有更大弹性。乔治城钢铁案中的传统命令经济最为显著的特点是缺乏市场力量，而中国当前经济是在政府计划下市场机制在发挥作用。
行政不作为是行政行为的一种，是相对于行政作为行为而言的。行政不作为违法同行政作为违法一样会给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害。这类损害是否应由国家赔偿呢？从我国现行法律规定看，《行政诉讼法》第十一条虽然规定了“公民、法人或其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝或者不予答复的”：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”：“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”可以依法提起行政诉讼。但是，（国家赔偿法》中并没有明确规定这些情况可以提起行政赔偿。实践中行政机关、审判机关不知道应该如何解决这类问题。由此产生了行政不作为违法的国家赔偿责任的问题。
一、行政不作为违法的概念及其构成要件
对行政不作为违法予以界定，是研究国家对行政不作为违法负赔偿责任的前提。对什么是行政不作为违法，目前学术界观点颇多，见解不一。笔者认为，行政不作为违法是指行政主体负有积极履行法定行政作为的义务（依职权的法定义务和依申请的法定义务），并且在能够履行，即有条件、有能力履行的情况下而没有在程序上履行或者在法律对此行政行为的履行期限已做出了明确界定的情况下的不及时履行状态。
对于该行为的构成要件，笔者认为包含以下因素：
（1）行政不作为违法必须以行政主体负有某种法定作为义务为前提，无法定作为义务的存在则无行政不作为。行政主体是指能以自己名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。根据我国现行法律、法规的规定，行政主体的概念无论从内涵和外延上，都比行政机关的概念更加丰富和广泛。具体而言，它包括：国家行政机关，即各级人民政府及其所属的工作部门；地方各级人民政府的派出机关，如地区行政公署、县属区公所、城市街道办事处等；依法享有独立行政主体资格的行政机关派出机构，如公安派出所、工商管理所等；法律、法规授权组织。当行政主体放弃、拖延或者拒绝履行法定行政作为义务时，就构成了适格的行政不作为违法主体。
所谓法定的作为义务，从总体说，来源于法律、法规和规章等法律规范明确规定的行政主体应该积极去做的义务。行政主体在法律上除了负有作为的义务外，还负有不作为的义务。如果是有法定的不作为义务而不为，就不能称之谓法律上的行为。因为法律行为作为一种法律事实，是能够引起某种法律关系产生、变更和消灭的行为，即“具有法律意义或能够引起法律效果的行为”，①如果负有不作为的义务而不为，就“不会形成特定主体之间具体的法律上的权利义务关系”，②也就是说，这种“不为”不能引起具体法律关系的产生、变更和消灭，不具有法律意义，因而它不是一种法律事实，不能视为一种法律上的行为，在法律上对其也无调整和规范的必要。
（2）构成行政不作为违法的主观要件必须是行政主体有过错，包括故意与过失。若行政主体违反法定义务不作为是因为不可抗力等非主观上的原因，则即使造成了违法的不作为行政行为，也不能认为它是行政不作为。例如，消防队接到火警报告，在前往失火现场的途中由于山洪暴发毁坏桥梁，又无其他通往现场的道路，此时消防队的不作为并不构成不作为违法。
（3）行政主体不作为违法是超过法定期限不作为。行政主体在法定期限内不作为，是法律赋予的自由裁量权，并不构成不作为违法。这里法定期限应采用广义解释。法律、法规有明确规定的，按法律、法规的确定；法律、法规役有明确规足的，可以适用规章的规定。需要注意的是，在紧急情况下则不存在期限问题，行政主体应主动、及时、有效地履行其作为义务。例如公民遭到歹徒抢劫，值勤路过的民警即负有即时保护义务，此时并不存在法定期限问题。
二、行政不作为违法
国家负赔偿责任的必要性及构成要件对行政不作为提起国家赔偿，在国外早已有之。根据美国《联邦侵权求偿法）））（TheFederalTortClaimAct）第1346条第6款规定：“由政府雇员在他的职务或工作范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为所引起财产的破坏或损失，人身的伤害或死亡等属于美利坚合众国的侵权赔偿范围。”①又如德国I98I年《国家赔偿法））第1条第1款规定：“公权力机关违法对他人承担公法义务时，公权力机关应依据本法对他人赔偿就此产生的损害。”②
从依法行政的角度来看，如果行政主体怠于履行法定职责，对相对人的人身权和财产权造成损害，则依法行政无从谈起。国家赔偿中行政赔偿的立法目的就是为了解决行政主体侵权行为的赔偿责任，它应该对违法的作为行政行为和违法的不作为行政行为进行全面的规范，为受损害的公民、法人和其他组织提供救济，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。只有这样，《国家赔偿法》的功能和价值才能充分体现。在明确行政不作为违法国家应付赔偿责任后，并不是说，所有的行政不作为违法都应由国家负赔偿责任。国家对行政不作为违法负赔偿责任，必须具备相应的条件，即构成要件，这是分清赔偿责任的关键问题。对此，笔者作如下分析：
（1）该行政不作为已经进人了诉讼程序，且已经由法院认定为行政不作为行为，这是行政不作为取得国家赔偿的前提条件。
（2）该行政不作为给相对人的合法权益造成实际的损害。这包括三层意思：第一：必须有实际损害的存在，即损害必须是已经发生，客观存在的。如果损害是尚未发生或可能发生但不确定的，既不是现实的损害则不引起赔偿责任。第二：损害的必须是公民、法人和其他经济组织的合法权益。如果损害的是非法权益，则不存在赔偿问题。第三：行政不作为与相对人的实际损害之间存在因果关系。因果关系问题是个十分复杂的问题，国内外学者有不同的观点，笔者赞同“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”③因此，笔者认为行政不作为违法引起国家赔偿责任的因果关系可以这样理解：只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政主体与公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。这种因果关系的认定，最大的价值就是：有利于公民、法人及其他组织请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极的履行法定义务。
2.网上城市
从经济学的角度来看，网上活动的增加必然导致此类ICP的急剧增加，之后便是银行和物流业者的介入。如此，网上城市的形成条件便初步具备了。这里所讲的网上城市仅指在同一个城市里建立一个综合各门各类的商务平台，来进行各种日常活动，如购物，订机票，网上远程教育，炒股，娱乐，等等。
3.地球村-无国界的地球和真正意义上的电子商务
它是网上城市在规模和数量上的大量增加。如此，各种商务活动，思想交流，学术活动，远程教育，国际访问均可在互连网上完成。
网上城市的建立与发展
要建立一个能进行正常运作的网上城市，需要方方面面的协助和参与。不仅要投入大量的财力，物力，更需要全民族，全人类的互相理解，互相帮助。从国内的电子商务的现状出发，如何才能建立一个较完善的网上城市呢？在下的拙见是缺什么补什么，对症下药。
金融服务体系
国内为电子商务服务的金融机构还处于萌芽阶段。由于信用业务的不完善，网上购物等活动都无法自由的展开。仅举中国银行为例，如要网上购物，你首先要持有长城卡，然后在电脑上安装电子钱包软件，再申请电子安全证书，接着你登陆到中行特约的网上商店进行选购，填写个人信息和送货地址，使用电子借记卡进行支付，最后等待送货上门。你说烦不烦？如果是我，早被吓走了，更别提买东西了。
购买力
网上城市的起步阶段一定要找好服务对象，因为即使你有最好的商务平台，也需要有人来“捧场”呀。这一群人必须能上网，有一定的经济实力，对网上购物感兴趣，还有充足的上网时间。因此，要先找到他们，了解他们，并对他们提供优惠的高质量的服务。
支付方式
其中最关键的是电子货币的支付问题。国外的习惯做法是采用信用卡的支付方式，然而，这种方法在中国还不能圆满实现，有的只是名义上的“信用卡”-借记卡，同时还要辅以电子钱包和安全证书的使用。这不仅影响了网上交易的速度，也增加了难度。但相信随着互连网在中国的发展，这些问题都会解决。
物流体系
有了客户群和金融机构的信誉保障，便可以开展组建工作了。所附为是网上购物的基本物流图。物流业者不仅起着运输的作用，还起着售后服务和信息反馈的作用。以快餐业较发达的常州为例，网上商店若联合快餐业的销售网络及其优质的售后服务，一定能够打动消费者的心。而网上商店若以次充好，或漫天要价，将受到严重警告，甚至失去网上销售的权利。这就需要有一个网上电子商务的仲裁部门来进行仲裁。
大家知道：“兴趣是最好的老师。”很难设想，一堂让学生听而生厌、恹恹欲睡、照本宣科、索然寡味的语文课能产生多大教学效果。现代教学理论认为：教学活动是教与学的双边活动，只有调动学生参与学习的主动性、积极性，才能以巨大的情绪力量感染学生，激发创造的潜能；教师如只顾和尚念经似的传授，不根据课堂信息反馈灵活调整自己的教法，那就是盲目的教学，是教育智慧处于最原始状态的表现。教师要以渊博的学识、民主的理念、丰富的情感、形象的语言、思辨的哲理、灵动的教法激发学生的学习兴趣。兴趣有了，就有了学习进步的可能性。苏霍姆林斯基说：“所谓课上得有趣，这就是说：学生带着一种高涨的、激动的情绪从事学习和思考，对面前展示的真理感到惊奇甚至震惊；学生在学习中意识和感觉到自己的智慧力量，体验到创造的欢乐，为人类的智慧和意志的伟大而感到骄傲。”课堂上，一些学生思维涣散，目光呆滞，无所事事，制造混乱，主要根源就是教师的课缺乏吸引力、感染力。苏霍姆林斯基讲：“用惊奇、赞叹可以治疗大脑两半球神经细胞的萎缩、惰性和虚弱，正像用体育锻炼可以治疗肌肉的萎缩一样。”有时候，一则笑话、一句广告词、一联诗句、一段歌曲、几句声情并茂、形象可感的话语、数帧促成思维飞跃的多媒体演示，都能产生惊奇、赞叹的效果。当然这些都是正在进行的教学内容的自然延伸，而不是牵强作秀，摆花架子。教师要在大脑迅速处理视听反馈信息，把学生“从那童年的美妙的独木舟上引渡到全班学生乘坐的认识的快艇上来。”有的学生胆小，老师多年的“棍棒使他积成了一种“思维的惰性”，这时教师要激励学生大胆的说，不要怕讲错了，要敢于破胆儿，锻炼自己的思维能力和语言表达能力，提高自身的语文素养。苏霍姆林斯基讲：”教育和教学和技巧和艺术就在于，要使每一个儿童的力量和可能性发挥出来，使他享受到脑力劳动的成功的乐趣。“学生怕写作文，老师可引导他们去感受现实生活，看人家怎么写的，只要他一次作文写出来了，他就会有写不完的事，抒不尽的情，讲不完的理，他也最终会因对语文学习有兴趣而走向成功。列宁说：”没有人的感情，就不可能有人对真理的追求，“在教学活动中，要善于抓住语文学科人文性的特点，通过”文以载道“的形式，促成学生情感、态度、价值感的质变，从而改变整个学习的面貌。
第二步：学习知识
学习知识就是在教师指导下，学习理论知识。现行高中语文教材都是按文体划分单元来编排的，每一单元都由教学要点、课文和单元知识与训练组成。单元知识与课文是相互渗透、相辅相成的。单元知识有统驭课文、帮助学生正确阅读理解课文的作用。所以在教学课文之前，应指导学生学习单元知识短文，归纳知识要点，再运用单元理论知识去分析理解单元课文。如，教学高中语文古典小说时，因学生对古代小说的特点还较生疏，除了帮学生温习小说的三要素外，还应指导学生认真学习知识短文《中国古代小说的特点》，进而归纳出有关我国古代小说的知识要点：1、小说起源于劳动，古代神话传说可以说就是小说的渊源。2、古代小说的发展阶段：先秦两汉的萌芽状态--魏晋南北朝的笔记小说--唐传奇--宋“话本”--明“拟话--明清章回体小说。3、我国古代小说的特点：A、注意人物言行和细节描写，在矛盾冲突中展现人物形象。B、情节曲折，故事完整。C、语言准确简练，生动流畅，富于个性化。D、叙述方式明显带有说书人的印记。这样，通过学习知识短文，梳理知识要点，学生对我国古代小说的有关知识就有了明白、清晰的印象，这就为下一步古典小说的教学奠定了基础。
第三步：教读示范+教读示范
教读示范+教读示范就是在教师带领下，依据教学目标，运用所学的理论知识，引导学生分析、理解讲读课文，把所学到的理论知识付诸阅读的具体实践活动。教读示范，实际上就是通过教师的示范教学，教给学生一把分析、钻研同类课文的钥匙，起到典型引路的作用。教读示范必须做到三点：(1)要突出重点，体现单元教学目标。(2)要落实知识，用课文印证单元理论知识，揭示知识的规律性。(3)要侧重指导学习方法，“授之以渔”，引导学生掌握分析问题的途径和解决问题的方法，使之具备触类旁通、举一反三的能力。例如教读高中语文的两篇讲读课文《景泰蓝的制作》和《南州六月荔枝丹》时，我引导学生着重分析、研究以下问题：①两文抓住了景泰蓝和荔枝果实哪些特征来说明的。②理清两文的说明顺序。③分析两文综合运用下定义、打比方、作比较、列数字、举例子等说明方法。④分析两文准确、简明的语言特色以及科学小品兼用文艺笔调的写作方法。
我们必须清醒地看到，尽管我国在“九五”期间科技事业取得了较快的发展，但在许多发展领域还存在着一些亟待解决的矛盾和。比如，我国在实现从以跟踪模仿为主向加强原始性创新为主的转变、以强调单项技术突破为主向加强技术的创新与集成转变、以强调技术导向为主向加强产品和产业导向为主转变等方面，还有相当大的差距和不足。另外，近年来我国的科技投入虽然有了较大增加，但仍然落后于发达国家和新兴化国家，甚至低于一些发展中国家的水平；科技进步对调整经济结构、改造传统产业和培育新兴产业的与带动作用还不够显著；全社会科技力量协调运作和有限科技资源的整合利用还有待于进一步加强。面对这些问题，我们在发展战略和对策方面必须地予以应对。当前，首先要对科技发展的思路做必要的调整：
第一，调整科技创新战略的指导思想，更加强调原始性创新，力争实现科学技术发展的跨越。当代国际科技和经济发展格局正在发生深刻的变化，突出表现在产业竞争加速由生产阶段前移到开发阶段。原始性创新作为技术创新的主要源泉，不仅能够带来技术的重大突破，而且能够带来新兴产业的崛起和经济结构的变革，带来无限发展和超越的机会，因而成为决定当代国际产业分工地位的基础条件。加强原始性创新，努力实现从以跟踪模仿为主向以自主创新为主的深刻转变，这是我国新世纪科技发展战略的重要指导思想。我们一方面要鼓励和支持科学家进行自由探索，并在国家需求和科学前沿紧密结合的基础研究领域积极开展创新性研究，为技术和生产的发展开辟各种可能的途径，为推动人类文明进程做出应有的贡献；另一方面要在高技术研究发展中加强自主创新能力，更多地掌握自主知识产权，不断提升产业技术水平，逐步摆脱产业发展和结构调整中对外技术依赖的被动局面。在制定和政策方面，我们将建立起与原始性创新相应的评价制度，形成符合科学和技术不同发展规律的激励机制，鼓励和支持我国科学家参与国际学术交流和研究合作。我们始终认为，在科技发展上，中国不但要发挥制度的优势，更要树立强烈的民族自信心，大力弘扬“两弹一星”精神，紧紧把握新科技革命的大好机遇，在关系国计民生、国家安全和有一定基础与优势的重点领域寻求原始性创新，利用后发优势实现技术和社会生产力的跨越式发展。
第二，调整科技创新的理念和管理体制，牢固树立“以人为本”的理念和价值观。应当说，人才特别是尖子人才是创新的先决条件。面对当今日趋激烈的国际性人才争夺战，政府的主要作用就是构建创新环境、完善创新服务和营造创新文化。我们必须改变“重物轻人”的观念，把“以人为本”体现到我们的各项工作中去。要做到“以人为本”，就必须深化科技体制改革，引导更多的科技人员进入市场创新创业，促进科研机构形成开放、流动、竞争的局面，以充分发挥各类人才的积极性和创造性。要做到“以人为本”，就必须努力营造有利于科学家成长的良好环境和条件，包括通过科技公共基础设施建设、科学数据共享等多种方式，为各类人才特别是那些“小人物”的创新活动给予公平的对待。要做到“以人为本”，就必须推进管理机制改革，引导科技人员关注研究成果的经济价值和社会价值，强调技术创新成果不要仅仅停留在论文、报告的形式上，而是尽可能地物化成为可操作的技术、可交换的产品，把知识变成专利、标准，并最终在市场上取得收益。
第三，调整科技创新的工作方针，有所为、有所不为，集中力量办大事。在科学技术飞速发展的今天，任何一个国家都不可能在所有科技领域居于领先地位。特别是对于我们这样的发展中国家来说，无论是基础研究还是战略高技术研究，抓什么、不抓什么，先抓什么、后抓什么，这是战略决策的首要问题。早在1990年，总书记就明确提出了“有所为、有所不为”的科技工作指导方针。但是，由于认识不到位，在机制上也缺乏有效的约束，这一方针贯彻力度仍显不足。当前，我们在科学技术发展当中确实存在着急于求成的倾向，总想为国家多做一些事情，这种愿望毫无疑问是好的，但是容易导致力量的分散，形成“撒芝麻盐”式的项目管理，结果是“半亩树苗一桶水”，哪棵树苗都救不活，难以集中精力和财力办大事。另外，作为一个发展中国家，我们的科技资源本来就是稀缺，更应当克服研究工作的分散现象，把有限的资源用好。因此，我们要以产品、新产业为中心，把国家、地方、各方面的力量集成起来，实施一批重大专项，办成几件大事。同时，我们也要处理好集中与分散的关系。特别是在创新的起步阶段，针对不同的创新思路和技术路线，调动各方面创新的积极性，用相对集中的资金来发现和凝练重大科技问题，在此基础上形成国家支持的重点。
第四，调整创新的模式，从注重单项创新转变到更加强调各种技术的集成，强调在集成基础上形成有竞争力的产品和产业。长期以来，我们科技计划比较注重单项技术，这是技术开发初级阶段的必然过程。但从科技与结合的内在要求来看，单项技术的开发，由于缺乏与其它相关技术的衔接，很难形成有市场竞争力的产品或产业。事实上，核心竞争力的形成不仅是一个创新过程，更是一个组织与集成的过程。以形成具有竞争力的产品和产业为核心，使各种单项和分散的相关技术成果得到集成，其创新性以及由此确立竞争优势和国家科技创新能力的意义远远超过单项技术的突破。为此，我们将通过强化国家战略部署和政府宏观调控能力，打破传统计划体制下形成的各种条条框框，实现科技资源的优化重组与合理配置。国家重点科技计划都将明确强调学科间融合和部门间协作的必要性，强调从以发展单项技术为主转向发展单项技术和多项技术的集成创新，注重以产品和产业为中心实现各种技术集成。
第五，调整科技创新的政策对象，从注重科研院所转为调动和组织全科技力量。随着科教兴国战略逐渐深入人心，全社会关注和重视科技的程度也不断增强。今天的科技工作，早已不只是家们深居斗室的冥思苦索，而是成为众多社会群体自觉的行为与价值取向。地方科技工作在国家科技工作体系中担负着越来越重要的使命。改革开放以来，地方经济实力不断增强，对科技的需求十分迫切，并且与经济的结合比较紧密，地方政府对加强区域科技创新也更加重视。这就要求我们必须从宏观上加强对地方科技工作的指导，促进地方科技资源的优化配置。高等院校是公共科学知识生产的主体之一。由于高校具有能激发创新思维的独特人文环境，大跨度的学科间交叉、渗透以及数量巨大的创新人才，使其在原始性创新方面往往具有独特的优势。实现科技与的紧密结合，对于我国科技事业的持续发展具有重要的意义。企业是技术创新的主体。近年来，一批中小型科技企业的迅速崛起，使我国科技事业的总体格局正在发生深刻的变化。确立企业在研究开发和技术创新中的主体地位，是国家创新体系建设的内在要求。我们将努力打破条块分割的传统工作格局，努力形成部门、地方、高校和企业互融互动的新型科技管理体系。
二
在新的世纪里，我们将更加深入地实施科教兴国战略，努力为经济发展和社会进步提供长期可靠的动力。为有效应对我国加入世贸组织所带来的机遇和挑战，近一个时期，我们将组织实施人才、专利和技术标准三大战略：
第一，实施人才战略，积极参与国际人才争夺战。当今国际间的竞争，归根到底是人才的竞争，核心是尖子人才的竞争。《瑞士洛桑报告》明确把发展中国家能否留住科技人才，作为评价一国科技竞争力的主要指标之一。人才历来是发达国家和跨国公司争抢的资源，中国又是发达国家和跨国公司争抢人才的重点地区。首先，这是由世界人才供求形势决定的，优秀人才普遍短缺；其次，这是由我国的人才质量决定的。有资料显示，美国大学系主任中约有1/3为华人担任；硅谷软件公司中，有35%的技术主管和实验室主任是华人；再次，这是由中国市场近年来的持续高速稳定增长决定的。跨国公司普遍看好中国，纷纷抢滩中国市场，并普遍采用符合国际规则的人才本土化政策。加入WTO后，人才的流失是我国面临的最大挑战。从国家角度，前期人才培养投入将得不到回报；从企业角度，人才流失以后的置换成本相当高。我国在科技知识创新及转化方面与发达国家存在着较大差距，这种差距归根到底是人才数量与质量的差距。而人才流失将拉大我国与发达国家的差距。因此，培养人才、留住人才、延揽人才是事关民族前途的大事，必须将人才放到战略高度来思考与运筹。
人才战略的首要是吸引优秀人才，并保持人才流动的良性态势。当前，我们要改革评价制度，国家科技计划和项目都将把发现、培养和稳定优秀人才作为重要考核指标；改革科技管理体制，建立开放、流动、竞争的机制，提高科研经费中人员费用的比例，克服科研管理中“见物不见人”的弊端；根据重大专项实施的需要，有针对性地加大对海外顶尖人才，包括高水平人才团队的引进力度，并为他们提供一切可能的保障条件，努力推动形成海外优秀人才回国创新创业的潮流；鼓励高新技术用人制度、薪酬制度改革；要坚持“以人为本”，重视人力资源的开发，探索包括运用股权、期权在内的多种形式的激励机制，充分体现科技人员和经营管理人员的创新价值，形成有利于人才辈出、人尽其才的机制。要精心营造令人才心情舒畅、使他们安心创新创业的软环境。
第二，实施专利战略，强调具有自主知识产权的创新成果。随着WTO《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)的实施，我国在知识产权保护方面将面临严峻挑战。当前，发达国家在世界范围内进一步将其技术独占优势转化为市场垄断优势。在我国，外国企业特别是大的跨国公司和企业集团正以大量的发明专利申请作为抢占市场的前导。在信息通讯、航空航天、医药制造等高技术领域，国外专利申请的比例均占60%～90%左右，这将使我国产业和结构调整越来越受到发达国家的专利制约。从总体上看，我们不仅要提高保护知识产权的意识，更重要的是提高知识产权的创造、保护和运用能力。为此，我们要鼓励科技人员和企业、高等院校注册专利特别是发明专利的积极性，要把发明专利的利益交给单位，给科技人员以相应的奖励。美国早在上个世纪80年代就制定了《伯顿法》，它的核心就是由政府经费所支持获得的发明专利，原则上归发明者所在的研究机构所有，奖励发明人，这对于美国专利事业的发展起到了很大的促进作用。我国最近也已经制定和颁布了类似的政策，相信将会产生积极而深远的。对于国家科技计划项目，我们要求在立项前及项目执行过程中都要进行国内外知识产权状况，提出绕过专利壁垒的途径；重大科技计划项目应以发明专利的获得作为立项目标和验收指标。
第三，实施技术标准战略，建立健全我国技术标准体系。在开放的国际环境下，发达国家以安全标准为理由，以专利技术为盾牌，进而借助技术壁垒削弱发展中国家的成本优势，完成了由简单的关税壁垒向复杂的技术壁垒转变的过程。我国加入WTO后，技术壁垒将成为贸易出口的重要障碍。在出口方面，由于我国的许多技术标准达不到发达国家的技术标准，从而受到越来越多的限制，成为扩大出口的障碍；在进口方面，由于我国的技术标准不够完善和统一，技术手段落后，很难起到合理、有效保护民族产业的作用。比如像稻米的贸易，有些发达国家制定了114项标准，其中任何一项不符合标准就会被拒之门外。有的国家为了限制中国的肉类进口，提出某个指标超标，烧掉了我们大量出口的肉类，而实际上这些国家的检验局都说中国肉类某项指标超标并不影响健康。前一阶段，又有的国家针对我国打火机出口制定了一个标准，要求加装一个安全装置，其理由是为了确保小孩子的安全，但实际上是为了限制中国的打火机进口。如果加装安全装置，就必须买他的专利，价格也会相应地提升，从而也就没有办法再与这些国家自己的生产企业进行竞争。据测算，技术壁垒对我国出口直接与潜在的影响每年超过450亿美元，占年出口总额的25%以上。最近我国与其他国家的一些跨国公司联合开发的第三代移动通讯通过了一个国际标准，我们在其中注册了92项发明专利，这就意味着一旦第三代移动通讯大规模进入市场，我们就会占有一定的市场份额。实际上，建立技术标准体系，并不是与其他国家进行简单的水平比较，而是要在合理合法的前提下，形成有特点和优势的技术标准体系。为此，我们要高度重视世界范围内技术壁垒变化与发展趋势，对主要发达国家与主要发展中国家的现行政策及潜在动向进行跟踪研究。要通过改革建立国家的标准研究机构，组织、规划和协调全包括企业、高校、研究机构的力量共同从事标准研究。另外，科技部已在12个重大专项中设立了一个重大标准专项，一是要集中解决高技术领域标准的制定问题，二是要在我国有优势的中药、中文信息处理等领域，抢救性地做好有关技术标准和技术认证问题。
三
近年来，在进步和全球化的和带动下，国际经济结构加速重组，经济与资源配置方式正在发生重大变化。一方面，高新技术及其产业飞速，成为全球经济最富有活力的增长点，成为决定当代国际分工的主要力量；另一方面，高新技术对传统产业的进一步渗透，促进了产业技术升级和经济结构调整。这种新的发展趋势，无论是对于发达国家还是发展家来说，都有着同样重要和现实的意义。
2光伏发电消纳新指标
光伏接入必然对配电网运行、监控带来影响，电能质量、可靠性等指标也将发生变化，为了保证电网安全可靠，需要通过测算其渗透率合理估计配电网消纳能力。传统的渗透率是一个静态量，指分布式发电并网容量与电网负荷的比值。分布式发电并网容量按照装机容量计算，对于光伏发电即为峰值功率；电网负荷则按照最大负荷计算。渗透率在一定程度上反映了分布式发电与当地负荷的数量关系，对指导分布式发电规划起到了一定作用，是保证电网安全运行的基本指标。但是在项目实际运行中，光伏等分布式发电的输出由于受不可控自然条件（如光照、风力）存在时变性，而负荷也随着类型不同体现了一定的时变周期规律，在某些特定时段将出现对电网最为不利情况。为了在时变周期内分析配电网对分布式光伏等电源的消纳能力，测算线路、变压器等设备可能承受的最大潮流。在配电网规划中，一般根据负荷预测结果（规划期最大负荷）选择线路、变压器等设备容量（体现极限传输功率），对于已建成多年未实施设备升级改造的区域，配电设备老旧且容量裕度有限，当分布式电源发电功率大量盈余时将产生大量返送功率，此时电网设备可能出现反向倒送大量电力，甚至反向送电导致设备和线路过载。因此，“光伏最大盈余发用比”指标反映了分布式光伏与当地负荷的动态消纳关系，表征了电网所可能承受的最为严苛的运行情况，这是传统的渗透率指标所无法反映出来的，更具有实际参考价值，对配电网可靠性评估和建设改造指导意义更大。
3典型建筑区光伏最大盈余发用比测算
要测算光伏最大盈余发用比，需根据实际情况，选择某一供电区域，明确其供电方式、功率传输路径和容量，分别拟合光伏发电及负荷特性曲线，通过对比计算该值。光伏发电可以采用理想日发电特性曲线，同时考虑四季差异；负荷特性曲线根据负荷性质不同分别拟合，可以按照不同类典型负荷曲线近似，考虑冬夏高峰情况差异，如有实际负荷曲线则优先采用。对于规划中的项目，供电区域面积、建筑形式、负荷性质等要素确定后可以将发电与负荷折算为单位面积的密度值，对比时变特性曲线计算该值。具体步骤如下。
3.1典型功能区域发电功率密度测算
由于区域的功能类型不同，地块容积率、建筑面积、楼顶面积不同，同样占地面积内光伏安装容量也不尽相同。测算典型功能区域内光伏最大安装容量，与区域总占地面积做比，得到“功能区域发电功率密度”。
3.2典型功能区域负荷密度测算
根据不同类型建筑负荷的典型负荷指标，计算各类功能区域的最大负荷，与区域总占地面积做比，得到“功能区域负荷密度”。
3.3光伏发电及负荷特性对比分析及光伏最大盈余发用比测算
光伏最大盈余发用比测算如表3所示，普通居民住宅最大盈余发用比最高，大量剩余电力返送；高层住宅其次，部分剩余电力返送；商业、办公建筑最大盈余发用比小于零，发电完全就地消纳。特别是当光伏最大盈余发用比>1时，光伏发电功率部分时段大量送出，逆向潮流绝对值大于最大正向潮流。对已建成电网，如为单辐射供电模式，会出现设备过载，必须进行增容改造；如为双辐射供电模式，电网裕度略大，但仍需要进行局部改造，这种情况应该引起足够重视。因此在实际配电网建设过程中，应提前考虑分布式光伏接入可能，估算发用比指标，增加配电网裕度，预留接入能力。
4影响光伏最大盈余发用比的因素
从前述算例可以看出，影响光伏最大盈余发用比指标有以下几个方面，包括发电功率密度、负荷功率密度、负荷特性、极限传输功率。对于具有特定建筑形式的区域，光伏安装存在饱和情况，在某些因素影响下一般不会达到饱和，同时光伏发电具有较强的规律性，如存在偶然因素只会使发电减少，有利于发电消纳。负荷情况相对复杂。首先其功率密度测算精度不易保证，在负荷估算、同时率取值等环节中往往存在较大的变化空间。此外，时变特性分析较难，由于受经济、社会、突发事件等影响，不确定性很大。极限传输功率受设备及上级电网情况影响较大，随使用时间延长，设备老旧，往往达不到设计时的载流量；而当地配电网整体水平也影响发电功率外送，在电网条件较好地区，其极限运行情况下电能质量一般能够得到保证，否则易引起送端电压升高的不利情况，危害用户用电安全。因此，在光伏最大盈余发用比测算中应充分考虑各种因素，对于建设运营时间较长的供电区，其测算值可以取的保守以充分暴露电网和设备承受的风险，对于外送能力较强（双回路供电、容量裕度较大等）区域，则可适当放宽。当测算值明显超过区域电网接纳能力时，应及时进行电网增容改造。
