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关键词：商业银行;合规管理
中图分类号：F83 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）05-0179-02
1 对合规工作的基本理解
合规是当前国内外银行业务十分关注的一个热点问题。从世界范围来看,强调合规的一个重要原因是:随着经济和金融国际化程度的加深,银行面临的经济金融风险日益突出,严格的外部合规监管并不能实现对风险的有效管理。同时银行业面临的风险出现了复杂化和复合强化的特征,银行在管理风险时,不同的风险管理模式最终内生出合规要求。在这种背景之下,银行合规管理一方面需要满足监管当局和同业共同遵守的最低要求,更重要的是需要建立能够很好管理其风险的内部合规机制和模式。
对于合规来讲,合规具有双重含义:一是银行的内部管理制度和业务规则要符合法律法规、监管规定和行业准则;二是内部管理制度得到实际执行。其中的“规”主要包括立法机构和监管机构的基本法律、规则和准则,市场惯例,行业协会制定的行业标准和规则,以及适用于银行职员的内部行为准则等。实践表明,外部的法规必须转化为银行的内部标准并在内规中得以体现和贯彻、遵守实行,外部合规性监管不应该、事实上也不可能替代银行内部的合规风险管理,有效的合规性监管必须以健全、高效的银行合规风险管理机制为基础,加强银行合规风险管理机制建设更是日显重要,而监管者应将更多的精力放在监管银行的内控制度及其执行情况上。遵守银行内部规章制度对于防范道德风险和操作风险具有重要的意义。
基于对合规的上述理解,搞好合规工作必须以下面几个理念为基本出发点:
第一,必须将合规工作贯彻到工作流程中。遵循法规必须在经营管理各项工作流程中完成,因此,应基于流程来管理合规风险,即必须建立合规要求与业务流程的对应关系,在各项业务流程中充分贯彻各项合规要求。
第二,必须从系统性角度抓好合规工作。合规风险管理是一项系统的工作,涉及到职责、业务流程、绩效考核、企业文化等方方面面,因此,应从改善内部环境、主动评估识别合规风险、有效控制合规风险、监督评价风险、报告合规风险等方面系统抓起。
第三,合规管理必须是一个持续性过程。银行作为经营风险的企业,每时每刻都面临着风险,都需要管理风险。所以说合规管理必须是一个持续性过程。
第四,内部合规管理必须全员参与。因为银行的风险管理涉及到银行经营管理的各个环节和众多人员,既涉及合规管理部门,也涉及各业务部门;既涉及管理层,更涉及一般员工,并且必须有很好的风险管理文化,才可能有好的合规风险管理体系与机制。因此,内部合规管理必须是领导高度重视,全员参与。
2 对法律合规部门建设的设想
从国内外情况来看,合规部门分为“小合规”模式与“大合规”模式。所谓“小合规”模式是指合规部门主要围绕银行制度的制定,以审核、检查、评估银行制度是否符合法律、法规和准则为工作重点;所谓“大合规”模式是指除“小合规”内容外,合规部门还有检查监督本行制度职责,既负责制度制定的合规管理,也负责制度执行的合规管理。商业银行系统采取了与法律事务合署办公的“大合规”模式。因此,银行法律合规部门的职能应主要集中在如何确保法律法规、监管要求、全行制度制定管理和制度在全行层面如何得到有效贯彻实施上。
2.1 法律事务方面
（1）为管理层提供法律顾问服务,对全行重大决策和重点项目提供专项法律服务;
（2）根据业务部门和分支机构的需要,参与新业务、新产品开发设计,进行法律可行性论证和交易法律结构的设计;
（3）负责全行标准格式合同的制定、修改、清理等工作;
（4）负责审核全行非标准格式合同、协议及其他法律性文件,起草重要业务合同文本,并负责对其要素含意的解释;
（5）负责全行民事案件和仲裁案件的管理、指导,管理并参与处理经济纠纷诉讼、仲裁案件、被诉案件,配合有关部门处理各种法律纠纷;
（6）对不良资产重大清收案件和疑难案件提供法律技术援助;
（7）承办外聘法律顾问、诉讼律师的审查、报批及日常工作联系等管理工作;
（8）负责为全行业务经营活动提供法律咨询意见,向行领导提供法律信息和建议;
（9）管理全行知识产权工作;
（10）负责全行法制宣传教育和法律培训。
2.2 合规管理方面
（1）负责牵头全行内部控制与合规体系的建立与维护；
（2）负责对外部法律法规和内部规章制度进行识别,组织全行定期对规章制度进行有效性清理；
（3）负责对全行规章制度和各部门内部拟订的规章制度进行合法合规性审查；
（4）负责牵头组织对全行各级机构法律法规和规章制度的执行情况进行合规检查；
（5）负责全行合规风险报告的管理。
2.3 反洗钱管理方面
（1）统一管理、协调和检查全行反洗钱工作;
（2）组织落实涉及洗钱交易信息的采集、分析、统计和报送工作,对涉嫌洗钱行为实施监控。
2.4 其他法律合规事务
（1）制定和落实授权管理制度,管理授权合规工作,集中办理授权书的制作工作;
（2）完成行领导交办的其他工作。
另外,由于操作风险管理与合规和内控关系比较密切,从中国银行、工商银行等其他银行经验来看,也可以纳入合规部统一管理。
在岗位设置和编制确定上,从精简原则考虑,法律合规部可下设三个岗位:法律事务岗、合规管理岗、综合事务岗。法律事务岗编制2人,主要负责法律事务、合同管理等;合规管理岗编制2人,负责内控和操作风险管理、合规报告授权管理等;综合事务岗编制1人,负责反洗钱、档案管理等。
3 对做好法律合规工作的建议
3.1 合规管理的目标
法律合规部成立以后,法律咨询审查（含授信法律审查）、合同管理、诉讼案件管理、合规管理（可以包括证照印章归口管理）、规章制度审查、授权、反洗钱、法律宣传培训和知识产权保护等职能,要统一归并到法律合规部门,实行集中管理。目标是建立“统一指导、分散管理、职责明确、运行有效”的合规管理体系,形成对合规风险不断识别、评估、监控和报告的动态过程和机制,确保经营符合法律、法规、规章和监管部门要求,确保审慎经营和可持续发展,并力争在一至两年内,把合规工作做成当地同业的典范。
3.2 实现合规管理的方法
一是完善架构,明确职责,建立高素质合规管理队伍。按总行的要求和安排,在组织架构中增加法律合规部,界定合规部门与其他部门的关系。搭建法律和合规事务运行基础,在人力资源上给予保证。
二是建立合规管理组织、制度、报告路线。法律合规部拟定全行合规管理工作机制,归口管理相关部门的合规管理工作,建立各部门和分支行的专、兼职合规经理队伍,为开展工作提供必要条件。根据合规风险处置的先后顺序,制定合规管理流程,出台《合规管理实施细则》,并按规定认真做好合规风险识别、评估和化解工作,切实履行各项合规管理职责,切实履行合规报告制度。
三是出台一系列合规事务配套制度。制定或完善《规章制度管理实施细则》、《证照管理实施细则》、《业务印章管理实施细则》、《业务转授权管理实施细则》、建立健全规章制度和新业务的合规审查机制,明确证照管理和印章管理工作的职责分工和工作流程,加强业务转授权管理,从源头上确保业务经营依法合规。
四是出台一系列法律事务配套制度。制定或完善《合同管理实施细则》、《律师聘用管理实施细则》、《诉讼案件管理实施细则》,对合同的起草、谈判、审查、订立、履行及档案保管等进行规范、监督;规范全行各类诉讼行为和律师聘用工作,最大限度地维护本行合法权益。
五是强化反洗钱管理工作。反洗钱是合规风险管理的重要组成部分,要充分认识反洗钱工作的重要性和紧迫性,应以《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》及《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等监管法规为契机制定或完善《反洗钱实施细则》,加强对反洗钱工作的人员配置和支持,加大可疑资金交易识别和分析力度,加强与当地监管机构的沟通,及时汇报反洗钱工作的进展情况,争取监管机构对本行反洗钱工作的理解、支持和指导,进一步推动反洗钱工作,维护全国性股份制银行良好声誉和形象。
六是提高合规检查评价的有效性。合规检查评价是合规管理体系中的重要驱动力,应把合规检查作为合规部门一项常规工作来抓,建立定期的合规检查评价机制,提高合规检查的计划性、持续性和有效性。合规部门定期组织对全行业务部门、机构、网点不同层次的多维合规性检查,以便发现问题,及时采取纠正和预防措施,持续改进。要在合规检查评价的基础上,建立合规管理的考评机制并执行问责制,对合规检查中发现的违法、违规行为要严肃追究责任;并实行检查和整改责任制,切实提高检查质量。同时应考虑将合规检查评价结果与绩效考核挂钩,通过发挥绩效考核的导向作用,促使各级机构加强合规经营管理。
七是强化合规宣传、教育和培训。按照全员参与的原则,合规管理部门要开展针对合规管理人员和全行人员的不同层次的宣传、教育和培训。对合规管理人员加强法律法规和专业知识的培训,确保从业人员具备应有的适当的专业素质。对其他员工负责提供关于操作执行中相关的法律、监管规定、内部规章制度等方面的培训,提高执行规章制度的能力,确保内外部的制度规定切实得到贯彻落实。
八是大力营造良好的合规文化。合规管理是一项庞大的系统工程,需要银行高级管理层的支持,各部门的大力协作和配合,全体员工的积极参与。良好的合规环境是有效实施合规管理的前提和基础。通过加大宣传教育,让所有员工了解和掌握合规管理的知识,提高全行员工对合规管理重要性的认识和理解,大力营造“开动脑筋办银行、规规矩矩办银行、扎扎实实做银行”为准则的风险文化内涵。培育创造良好的内控环境,提高全员合规风险意识,在全行范围内培养一种全员参与、共同提高、持续改进的风险文化。
3.3 合规管理的重点
众所周知,合规风险是其他风险发生的诱因,也是操作风险发生的主要原因,内部控制是对所有风险进行防范和控制的基础,其中对操作风险的控制是防范其他风险的基础。内部控制三目标之一是遵循性目标（合规目标）,合规管理是为实现合规目标,对合规风险进行识别、评估、监测、报告的过程。二是操作风险控制体系涵盖了合规风险管理体系,在操作风险控制体系建设中,必须对所有环节中的操作风险进行系统识别与评估,有针对性地加强控制。
近年来,国内外银行日益重视合规管理工作,以风险为本的合规管理做法已经获得全球银行业的普遍认同。银监会颁布的《指引》更是表明了我国监管机构大力推进银行合规管理的监管态度,银监会已将银行合规管理由原则性的倡导转为具体的监管要求,并在《指引》中第十八条第五款明确“组织制定合规管理程序以及合规手册、员工行为准则等合规指南,并评估合规管理程序和合规指南的适当性,为员工恰当执行法律、规则和准则提供指导”。
[中图分类号] F830.33 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)09-0187-03
[作者简介] 胡晓涛，南京审计学院法律系讲师，法学硕士，研究方向为民事诉讼法、亲属及继承法、经济法。(江苏 南京 211815)
一、制定社区银行法的必要性
制定社区银行法不仅十分必要，而且甚为紧迫。这主要是因为，一方面社区银行作为金融创新的金融组织，其兴起和发展是社会主义市场经济的客观要求，对经济和金融发展具有重要促进作用。另一方面发展社区银行需要先谋而动，建立和健全社区银行的法律法规，使之有法可依，在设立之初就走上健康运行和良性发展的轨道。
社区银行，是资产规模较小，按股份制或股份合作制要求组建，局限于一定的区域范围从事经营，以当地社区中小企业和个人客户为服务对象的盈利性的现代商业银行。社区银行有4个显著特征：资产规模较小；按股份制或合作制原则组建；社区的内生性，既产生于社区，又服务于社区；以盈利为主要经营目标，属于现代商业银行。社区银行的这些特征，使其既区别于大中型商业银行，又区别于合作制金融机构。
社区银行作为中国金融体系的新型成员，在中国经济和金融转型期出现，有其客观必然性。在当代中国，社区不仅是经济和地理单元，而且是文化和价值取向单元。随着经济、社会、文化的发展，人们将越来越多地生活在社区之中。随着社会主义市场体系的不断完善，区域经济的分化融合将显著加强，多层次的地区经济圈将加快形成，不同层次、不同区域的产业结构对金融服务提出了不同的要求。面对着区域经济加快演进的态势，按行政区划设置的、提供同质化服务的大型银行，已难以适应区域经济发展差异化的需要，而发展来源于社区、服务于社区的社区银行的要求，便日益强烈起来。
随着中国经济发展，金融需求已出现了多元化、多层次的特点，从而要求多元化、多层次的金融供给与之相适应，城市金融如此，农村金融也是这样。在深化金融改革中，大中型商业银行实行市场化经营，进一步向大城市倾斜。城市中小企业尤其是民营中小型企业，以及城市个人创业者的融资难问题日益严重；农村中小企业的融资、广大农户和专业户向正式金融机构融资难上加难，这迫使他们转向民间借贷。满足中小企业和农户金融需求，必须大力推进城乡金融的改革和创新，形成多种所有制形式和多种经营方式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系，其中的一个重要内容，便是积极发展社区银行。
社区银行经营一般具有以下特点：一是经营范围的区域性，他们立足于社区，面向社区提供金融服务；二是服务对象的集中性，其服务目标集中于社区中小企业和居民；三是经营策略的灵活性，与大中型银行所采取的交易型经营策略不同，社区银行有条件采取关系融资策略，他们不受传统的经营模式和业务手段的束缚，根据社区金融需求的情况和特点，大胆创新金融产品和服务，从而为社区中小企业和个体创业者融资提供了极大便利。社区银行的这些特点，使其在市场竞争中具有多方面的比较优势。首先，产权结构优势。按照现代金融企业制度建立起来的社区银行，自始即具有较为规范的法人治理结构，具有责、权、利相统一的管理机制，能较为充分地发挥内在机制和约束激励机制的功能，同时他们较少受地方政府的干预，作为独立的金融供给主体与独立的金融需求主体发生信用关系，从而为其市场化运作、防范风险、提高效益提供了良好的体制和机制基础。其次，具有较强的适应性。社区银行经营灵活，决策迅速，创新动力十足，熟悉社区情况，能根据社区金融需求主体小型化、多样化的特点，及时推出个性化、特色化的产品和服务，从而使金融供给与金融需求相互适应。再次，低成本优势。社区银行具有信息成本优势，能详细掌握社区内贷款方的经营和信用状况，及时了解其信息的动态变化，从而能降低经营风险和信贷成本。同时，社区银行还具有成本优势，其股东与经营者之间的关系密切，目标一致，能较好发挥控制机制的作用，同时其科层结构简单，链条较短，因而成本较低。最后，地缘人缘优势。社区银行是社区土生土长的草根金融，其资金主要来源于社区的中小企业和居民，也主要服务于社区的经济建设、中小企业和个体创业者，与社区中小企业和居民有着良好的合作关系，易于得到当地政府和中小企业的支持。社区银行的这些优势，使得他们具有较强的生机和活力，在金融市场竞争中能顽强生存和发展，具有大中型银行不可替代的地位和作用，对金融创新改革和社区经济发展，具有重要的促进作用。
在许多发达国家和发展中国家，小型银行数量众多，成为银行体系的重要组成部分。在经济最为发达的美国，主要面向社区中小企业、城市家庭、农户提供服务的社区银行分布广泛，发展强劲，充满活力，对社区经济和中小企业发展发挥了重要作用。从我国目前情况看，严格理论意义上的社区银行尚不存在，但是通过深化改革的农村信用和城市商业银行、部分非公商业银行，在相当大程度上已具备了社区银行的特性，他们未来的发展趋向便是社区银行。
我国社区银行既然具有必然性、必要性和紧迫性，那么社区银行法的建立便势在必行。国外社区银行发展的一条重要经验，便是立法在先，在社区银行发展之初，便致力于建立和健全社区银行的法律法规。为了保证我国社区银行的科学发展，我们应坚决避免“先做游戏，后立规则”的思路，在先行试点，总结经验的基础上，制定社区银行的法律法规，使其依法设立、合规运行，自始便走上健康发展的轨道。
二、社区银行法的主要内容
1.社区银行的性质。社区银行的性质为商业性银行，而不是政策性银行。社区银行以盈利为目标，实行自主经营、自负盈亏，是股份制或股份合作制的现代商业银行。只有通过法律明确社区银行的商业性质，才能正确发挥其职能，避免社区银行与政策性银行的职能错位。
2.社区银行的定位和设立目的。社区银行应定位于当地社区的“草根银行”，主要为社区中小企业服务，尤其是为他们提供信贷等服务，为社区居民提供零售服务，这种市场定位应以法律形式固定下来。社区银行的设立目的，则应强调服务社区经济，有效解决城市和农村社区中小企业和居民的融资问题，提高金融供给的适应性，为社区经济发展提供持续和有力的金融支持力。
3.社区银行的准入标准。为了保证社区银行自始便健康运行和良性发展，社区银行法应坚持法制原则、公平竞争原则、服务社区原则和市场化原则，建立社区银行的准入标准。社区银行的资本准入，可根据不同情况建立不同的准入标准，一般来说，农村社区银行资本准入标准应低于城市社区银行，经济落后地区的应低于经济发达地区，采取股份合作制的应低于股份制。在人员准入方面，应建立高级管理人员的准入条件，明确任职资格和审批程序。制定业务准入规定，根据社区银行的经营特征，考虑到我国社区银行尚处于设立初期，社区银行的业务主要应集中于存贷款、票据贴现、买卖车债等传统业务方面，而对于发行金融债券、买卖、同业拆借、发行信用卡、资产证券化等方面的业务，则应适当限制。另外，对社区银行吸收社区外存款的比例，社区银行对社区外贷款的比例，也应作出一定的限制。
4.社区银行的退出规定。在金融竞争环境中，社区银行的进入和退出，都是不可避免的现象。金融竞争促进金融业务向优质社区银行集中，他们将不断扩大资本实力，提高金融效益；相反，劣质社区银行的业务将不断流失，其生存和发展能力将日益衰弱，如果不能扭转落后局面，就只能退出。社区银行如果有进无退，就会弱化金融活力，浪费金融资源，增加改革成本，引发金融风险。因此，社区银行法在制定社区银行的进入规定时，必须同时作出退出规定，以资本充足率不良贷款率作为社区银行的标准，如果资本充足率低于法定标准，即应强制其退出，以保证债务的清偿。社区银行法还应规定退出的审批程序，此程序应包括预警、初审、终审等阶段。对社区银行实施日常监管的基层监管机构，应根据法定的预警指标体系，对社区银行发出预警，并对其提出相应的整改意见。如果社区银行不能改善风险管理，其资本金仍不能达到法定标准，则应提出退出意见。社区银行退出的最终决定应由省级监管机构终审，一些资本和经营规模较大的社区银行的退出，则应由国家监管机构加以审批。
5.社区再投资的规定。社区银行与社区经济，是相互依存、相互促进的。社区经济发展，需要社区银行强有力的支持，而社区银行要提高效率和效益，也不能脱离社区经济这一根本，社区银行只有创造社区经济的辉煌，才能创造自身的辉煌。当前，我国城市的中小企业普遍存在着贷款难的问题，个体创业者贷款更是困难重重。农村中小企业和广大农户长期受信贷难的困扰，由于正规金融的供给不足，他们不得不转向民间借贷。目前，农村金融中存在一种现象，一方面，农村资金供给缺口本来就很大，农村中小企业和农户金融需求原本就很难得到满足，但另一方面，农村资金外流现象却相当严重，大型商业银行吸纳农村存款，转而将资金投向城市。农村信用社相当大的一部分资金也是投向城市和非农产业。邮政储蓄在农村更是吸纳存款而不提供贷款。目前，农村金融机构都程度不同地成为农村资金的吸管，这对于农村经济发展无疑是雪上加霜。因此，发展社区银行，要制定社区投资法规，不论是城市社区银行，还是农村社区银行，都要规定其应首先满足社区中小企业和居民的贷款需求，确定社区信贷在信贷总额中的最低比重，保证资金来源于社区又主要用于社区。要将能否满足社区融资需求以及满足程度，作为对社区银行进行评级的依据，根据评级结果来决定对社区银行资本和资产规模扩张申请的审批。
三、社区银行的监管法规
社区银行的监管法规，是社区银行法的重要内容。我国社区银行在设立之初，即应制定监管方面的法律法规。
金融是现代经济的核心，同时又是一个特殊的高风险行业。从某种意义来说，金融发展史便是一部金融风险史。金融风险繁多，无所不在，无时不有，社区银行同样如此。
社区银行风险，是其在经营过程中由于市场预测和经营决策失误、外部环境发生变化以及其他种种原因，造成其资产、财产和信誉遭受损失的可能性。与大中型银行相比，社区银行在资本规模、经营战略、服务、业务方式等方面，都具有自身的金融特点，由此决定了其金融风险也存在自身的特点。社区银行的信用风险较为集中，信用风险管理的难度较大。社区银行由于其竞争力的弱小，在利率市场化的推进中将面临较大的利率风险。社区银行由于某些方面的优势，使得操作风险相对较低，但是由于其主要实施关系融资，信贷决策所依据的信息的准确性、可靠性和透明性较低，量化信息少，这就使得他们在信贷管理中人为的因素较多，主要依决策的经验、道德素养和主观判断，加之员工队伍业务技术素质较低、风险管理能力较弱，员工数量较少，往往一人多岗、身兼数职，造成部门之间和岗位之间难以做到相互监督，因而加大了其操作风险。社区银行存在资产盲目扩张的风险。社区银行资本规模和经营规模较小，存在规模不经济、开发新业务成本较高、较大的优质项目上难以介入等问题，而适度的经营规模对于提高社区银行竞争力具有重大作用。利益追求和竞争压力，可能驱使社区银行盲目扩大资产规模，使其资本充足率达不到规定标准，在这种情况下一旦某个环节出现严重问题，则可能引起资金链的断裂，甚至造成系统性金融风险。金融风险有一个重要特点，即风险的传染性和扩张性，产生连锁反应，从而影响整个金融业的稳定。社区银行一旦形成系统性风险，很可能造成整个金融的动荡，给金融体系和经济发展带来破坏。因此，对社区银行，自始即应加强监管，建立和健全监管法规。
社区银行法要规定社区银行必须构建有效监管体系，主要包括：建立社区银行协会，该协会作为社区银行自我管理和自我服务的行业自律组织，既要协调好社区银行之间的关系，维护社区银行之间的公平竞争，又要沟通社区银行与监管机构、地方政府之间的关系；代表社区银行的利益，既要为之提供多方面的服务，又要督促社区银行依法经营。社区银行有权决定是否加入协会，有权选择协会管理人员。社区银行法要规定社区银行建立和完善内部控制体系，包括内部控制制度和稽核制度。规定社区银行必须接受外部监督，除了接受外部审计机构监督外，还应接受社区中小企业和居民的监督。社区银行法应规定社区银行的信息披露制度，包括信息披露的内容、频率、方式和范围等。
监管部门的监管对社区银行的良性发展具有特别重要的意义。社区银行法要规定社区银行监管机构工作的基本方针，即依法监管，防范和控制社区银行的风险，惩处违法违规行为，清除不良个体，促进社区银行的健康持续发展。监管部门要实施社区银行的合规性监管，尤其要重点加强对社区银行的资本充足率、对社区融资比例等合规性监管，尤其是加强以风险为本的监管，通过日常监管，及时了解社区银行的资产率、资金的安全性和流动性、内部控制制度的执行情况、风险管理等，据此对社区银行进行评级，实行分类监管，采取相应的监管措施，以提高监管效果，降低监管成本。
社区银行的发展给金融监管提出了一系列新问题，对基层监管部门和监管人员都提出了严峻挑战。因此，应以是否及时掌握社区的财务情况和风险情况、是否及时发现社区银行出现的问题、是否对社区银行风险管理系统作出准确判断和评级、是否对有问题社区银行及时依法处置，作为考核依据。对于由于失职而招致损失的监管机构和人员，则应依法追究其监管责任。
其一，立法相对滞后，征信发展难。目前，国家尚未建立信用体系方面的法律框架和系列法规，尤其是对信用信息涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容该如何保护，没有法律依据；对信用信息公开的内容、范围和具体方式没有法律要求；对信用信息的征集、使用和管理的权利与义务没有作出法律规定；这使得整个征信行业的行政主管部门和业务主管部门不明确，领导不统一，协调不一致，建设不到位。中国人民银行在征信建设工作中的主体地位不能在法律上得到确认，其信用信息征集、使用、传播等在一定程度上受到限制和质疑，阻碍了基层人民银行的征信工作的开展。
其二，舆论宣传落后，氛围建设难。通过征信宣传树立全社会的信用意识是信用体系建设的重要基础。近年来，虽然基层人民银行面对企事业单位、社会公众、大专院校学生、下岗职工等群体，采取多种形式扩大征信宣传，但毕竟势单力薄，不能在全社会形成强大的宣传攻势，没有得到政府及社会的呼应与支持。地方政府及社会相关部门没有真正树立征信理念。对信用建设的宣传不到位，全民诚信意识与市场经济的要求相差甚远。
其三，业务指导缺失，形成合力难。建立全国统一完整的社会信用信息基础数据库是信用体系建设的核心工作。目前，国家不少部委都在进行信用信息数据库建设，如工商行政管理部门对注册登记的企业、个体私营业主建立信用档案、税务部门对企业依法纳税情况建立信用档案，等等；这在一定程度上造成社会各领域的信用信息资源割裂，信用信息分散，信用信息整合存在一定的难度。而目前全国信用体系建设工作存在多个部门“齐抓共管”,而缺乏对各领域、各部门信用信息整合的统一指导、统一协调、统一规划和统一标准，没有形成各行业、各部门对信用体系建设和信用信息整合的合力。
其四，“利益”对称失衡，信息采集难。为不断扩大企业和个人征信数据库的数据征集范围，增强数据库对外服务功能，各级人民银行一直在努力征集工商、法院、技术监督、税务、电信等与征信相关的部门所掌握的信用信息。但由于受法律制度的制约，这些部门没有义务向人民银行报送相关的信用信息。加之，银行信贷信用信息暂时不能向社会开放，使人民银行在征集这些非银行信用信息时不能承诺向其提供企业和个人征信数据库的信用信息，无法形成“信息共享，公平对等”的信息交换机制。阻碍人民银行对非银行信用信息的采集。同时，一些公共事业部门有关社会公众的征信信息的反馈也相对不足。
其五，企业行为失范，信息征集难。近年来，各级人民银行组织银行机构就中小企业信用档案库的建设进行了“艰苦工作”，应该说有一些成效。在实际工作中，由于部分中小企业没有规范的财务报表，人民银行宣传不到位，加之商业银行受授权授信的限制，中小企业很难从银行取得贷款，使得部分中小企业不愿亮出自己的信用，不愿向基础数据库报送信息资料，给基层人民银行对中小企业信用信息的征集带来一定的困难。
二、进一步强化基层信用体系建设的几点建议对策
（一）动员全社会的广泛参与
增强全社会的诚信意识是信用体系建设的根本目标，更是征信建设的一项基础性工作。征信工作的开展应在相关法律法规的框架下，建立由政府统一领导、人民银行牵头、其他相关部门密切配合的征信工作长效机制。只有各个部门统一行动，通力合作,才能实现数据库的信息整合,不断在数据库中增加案件审理执行信息、缴纳的各类公积金、社会保障费用信息、欠税信息、环境保护信息等，进一步提高信用信息数据库的质量，扩大信息覆盖面；也只有社会公众的广泛参与，才能在全社会形成诚实守信的良好氛围。
（二）加快征信立法建设
信用信息的征集与整合，涉及面广，协调难度大，必须有法律法规作保障。因此，征信立法是征信建设的核心。但信用立法工作是一个长期的过程，难以在短期内完成。为此，建议国务院应尽快出台《征信管理条例》，并以行政管理规定的形式颁布征信相关的行政法规、条例或指导意见，来指导全国的征信体系建设。同时研究修改《人民银行法》，增加征信管理的相关内容，确立人民银行在征信建设中的主体地位，使基层人民银行在开展征信工作时有法可依。
（三）强化相关部门沟通
征信工作的开展有赖于地方政府各部门的支持和协作。人民银行应积极与地方政府部门进行沟通，着眼发展大局，本着、共同发展的原则，形成合力，重点推动非银行信息征集和征信宣传工作。
（一）会计人员素质不高。会计核算工作是一项原则性、专业性较强、风险性较高的工作，是央行的要害部门，对人员的综合素质要求相对较高。在实际工作中，大部分的县支行已有10多年没有进人，特别是有些县支行在发行库撤库后，60%的会计核算人员是从原保卫、发行部门转岗过来的，即使设库县支行，由于人员紧张，部分地市实行内设机构合并，将会计、国库、发行三个部门合并为一个部门，以缓解县支行人员少，岗位多的矛盾，许多会计核算岗位由保卫、发行人员兼任。这部分由保卫、发行部门转岗或原发行人员兼岗的会计人员，缺乏专业的理论知识和会计核算原理，为应付工作，只好干什么学什么，最后仅对自己从事的某一小类业务熟悉，致使岗位轮换、交流不能按制度执行，产生制约盲点。
（二）内控制度不健全。随着会计核算电子化、网络化、集中化的改革进程逐步深入，资金清算方式和账务组织发生了新的变化，但是制度建设未能及时得到完善和补充。大额支付系统、会计集中核算及财务综合管理系统等新业务运行以来，没有及时完善和修订原有的操作规范和内控制度，与实际操作脱节，存在控制盲点。
（三）风险控制机制不顺畅。一是缺乏动态预警机制。内部控制对风险的管理应以预警为主，现有的内控建设中，着重强调了对业务环节的控制及事后监督检查控制，而忽视了对突发性事故或案件的预防，没有运用现代信息技术开发出会计内控软件，不能对业务工作中存在的问题及时报警，起不到风险预防作用，跟不上业务发展的需要。二是会计核算内控制度激励机制缺失。会计核算工作的风险性与待遇不匹配，没有切实可行的奖惩办法，缺乏促进会计人员提高工作质量和业务能力的激励机制，制约了内控制度的有效执行，增加了内部资金风险。
二、加强基层央行会计核算工作的对策与建议
近年来，部分基层中央银行通过试点，努力探索，扎实推进金融消费权益保护工作，在规章制度设计等多个领域的积极尝试，都非常富有成效。但在同时，受种种因素的影响，目前基层中央银行在开展金融消费权益保护工作中还面临着诸多困难与问题，殛待解决。
一、中国人民银行分支机构的设置
中国人民银行是我国的中央银行，我国的中央银行职责全部由其履行。中国人民银行依据履行职责的需要设置如下分支机构：
上海总部，天津分行（管辖天津市、河北省、山西省及）、沈阳分行（管辖辽宁省、吉林省、黑龙江省）、南京分行（管辖江苏省、安徽省）、济南分行（管辖山东省、河南省）、武汉分行（管辖江西省、湖北省、湖南省）、广州分行（管辖广东省、海南省和广西壮族自治区）、成都分行（管辖四川省、贵州省、云南省、自治区）、西安分行（管辖陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维物尔自治区）8个分行，2个营业管理部（即中国人民银行营业管理部（北京市）和中国人民银行重庆营业管理部），25个省会（首府）级及副省级城市中心支行（其中省会（首府）级20个，副省级5个），6个分行营业管理部，308个市（州、盟）中心支行，1766个县（市）支行。
二、基层中央银行金融消费权益保护工作的现状
大多数基层中央银行均结合辖区社会经济金融情况和支行自身要素资源配置情况，积极探索建立了切实有效的金融消费权益保护工作体系和机制。
（一）开展宣传教育情况
中国人民银行各县支行结合实际，组织开展了形式多样的金融消费权益保护宣传活动。如：江苏无锡某县人行、重庆某人民银行支行、江西抚州某县人行等自行编辑设计了简明易懂的宣传资料，开展形式多样的金融消费者权益保护普及教育，深受地方政府和城乡居民的欢迎。
（二）机构设置和人员配置
主要有两种类型：一类是基层中央银行联合县域地方政府职能部门与金融监管部门成立跨部门的金融消费权益保护领导小组，受理银行、证券、保险等各类金融消费投诉；另一类是仅在基层中央银行内部指定承担具体工作的部门和岗位，仅受理中国人民银行职责范围内金融业务的投诉。在人员配置上，基层中央银行以兼岗兼职为主。
（三）制度建设情况
基层中央银行主要从规范内部管理和规范金融机构行为两个方面，制定金融消费权益保护工作规章制度。如：广东肇庆某县人行、山东淄博某县人行等出台了一系列规章制度，督促引导辖区金融机构积极协助和配合中国人民银行做好金融消费权益的各项工作。截至目前，仅山东淄博某县人行，就出台了《金融消费者权益保护内部操作细则（试行）》、《金融消费者申诉处理暂行办法》等13个金融消费权益保护相关制度。
（四）投诉渠道及受理情况
从2012年统计情况看，来访是各基层中央银行受理金融消费权益投诉的主要方式，该渠道受理投诉量占到总投诉量的40.75%；其次是电话投诉，占到32.08%，网络和其他方式的投诉，分别占到16.6%和10.57%。按照中国人民银行部门管理职责划分，支付结算、人民币流通管理和征信管理等三类投诉居前三位，其占比分别为31.18%、26.16%、16.49%；按照金融机构业务类别划分，人民币收付业务、存款业务和银行卡业务等是主要的投诉内容，其占比分别为25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消费侵权类型划分，财产权类、知情权和选择权类、信息保密与安全权类等三类是主要的侵权类型，其占比分别为57.71%、24.73%、7.17%。
对于金融消费者权益保护这项中国人民银行新的工作职能，中国人民银行各县支行行长均认为应结合各行自身的人财物等资源情况，稳妥推进各项工作。以金融消费者权益保护工作重要性排序，中国人民银行各县支行行长认为最重要的工作任务应该是受理处理，其次是制度建设，随后分别是宣传教育、检查评估和案例收集。
（五）工作信息档案建立情况
中国人民银行部分县支行已开始探索金融消费权益保护信息统计分析机制，如：江苏无锡某县人行、云南红河某县人行独立开发了金融消费权益保护工作信息管理系统，指导金融机构及时准确报送金融消费者权益保护的投诉处理、结果反馈、统计分析等工作。
三、基层中央银行开展金融消费权益保护工作取得的初步成效
（一）基层中央银行的公信力与社会形象进一步提升
拓展了基层中央银行在县域金融的履职空间、丰富了金融管理和服务的内涵与手段、扩大了金融管理的信息源，促进基层中央银行务实高效地实施金融管理，有效提升基层中央银行公信力和社会形象。
（二）基层中央银行的金融消费权益保护工作进一步规范
基层中央银行通过构建合理的工作机制，在金融消费权益保护工作上进一步形成了有章可依、有责可追、有例可循的工作格局，金融消费权益保护工作的规范性和时效性得到了明显提高。
（三）金融业服务水平和效率进一步提高
基层中央银行通过投诉受理和评价反馈，督促引导辖区金融机构依法合规经营，强化机制建设和内部管理，促进金融机构提高服务水平和效率。
（四）金融消费者的自我保护和维权意识增强
基层中央银行通过切实有效的宣传教育和纠纷处置，促使金融消费者对金融产品的了解更加深入，投资和消费理念更加科学，增强了消费者事前自我保护能力和事后侵权追溯能力，极大提高了普通金融消费者维护权益的主动性和积极性。
（五）基层中央银行有效地维护了区域金融稳定
基层中央银行通过及时妥善地处理金融消费者权益纠纷，规范金融市场秩序和交易行为，积极防范个案纠纷演变为，从源头上避免了系统性风险的形成，从而使得社会公众对整个金融机构体系的信任度大大提高，县域金融机构体系的发展更加稳定且更具有可持续性，有效地维护了区域金融稳定。
四、基层中央银行保护金融消费权益面临的主要问题
（一）基层中央银行现有资源难以提供有效的保障
1.基层中央银行的经费很紧张。金融消费权益保护工作中的调查取证、宣传教育、协调会商、监督检查等都需要大量经费开支。但近年来基层中央银行已连续多年出现工资发放困难，很多时候是靠向地方政府筹资开展金融生态环境建设、助农取款等创新型工作，更缺乏开展金融消费权益保护专项资金。
2.基层中央银行的人员不足且素质不高。据调查，基层中央银行的人数在10～30人之间，一人多岗，一人对上级行一个科室十分普遍。
大多数基层中央银行已多年未进新人，平均年龄均在42～50岁之间，银监分设后大部分业务骨干被选调到中心支行，现有人员多为原发行保卫转岗人员，只有不到三分之一的人员具有中级以上技术职称，既不完全具备金融消费者权益保护工作所必需的专业技能，也不完全具备这项工作所必需的法律知识。
（二）金融消费权益保护法律体系不健全
1.基层中央银行保护金融消费权益工作并没有充分的法律依据。虽然早在1993年，我国就颁布了《消费者权益保护法》，作为一项基本法律来指导我国消费者权益保护工作的进行。但这部法律所说的消费者主要是指各种看得见、摸得着的实物的消费者，商业银行等金融机构的存贷款客户、理财产品和保险的购买者等等是否也包括在内，这部法律却没有加以明确。并且因为出台较早，这部法律中有限的金融条款也已经过时，不再适应当前金融领域的实际情况。正因如此，当前基层中央银行主要是以《商业银行法》和《中国人民银行法》等金融法律法规为依据，来履行自己的金融消费权益保护职责，对其中的非诉案件加以调节和处理。但这些法律法规制度出发点和最终目的在于规范金融经营行为、维护金融市场秩序，对如何维护金融消费者权益尤其是索赔权鲜有直接涉及，或只做原则性的规定，可操作性不强。基层中央银行的调解往往只能是责令金融机构纠正和整改，还是停留在规范金融机构的经营行为层面，金融消费者权益没有得到应有保护。如金融消费者在处理纠纷过程中发生的车船费、误工费等间接损失就无从获得补偿，从而导致基层中央银行维权工作的社会满意度不是很高。相应地，金融机构方面则因其损害金融消费者权益后所付出的成本代价极低，也就无法从根本上遏制其侵权行为。
2.中央银行还没有保护金融消费权益方面的专门立法。《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》虽然明确规定了“中国人民银行及其分支机构的金融消费权益保护部门组织对金融金融机构进行消费权益保护工作方面的评估和监督检查”，但仅属中国人民银行内部的工作制度规定，国家并没有作为中央银行的法定职责进行立法，《办法》也未明确金融机构违反相关条款的法律责任，监督检查效力难免打折扣。
（三）基层中央银行健全的金融消费者权益保护工作体系还没有形成
1.没有完善的工作制度可供遵守。对基层中央银行来说，保护金融消费者权益这项工作是全新的，可供遵守的规章制度尚未形成，基层中央银行只能“摸着石头过河”，在实践中自行摸索前进。当前，大多数基层中央银行还没有制定与不同的维权工作岗位一一对应的岗位工作职责，工作操作流程、管理方法都很不规范，受理处理相关投诉的规范的法律文书也尚未形成，工作起来随意性非常大，对工作人员自然也就没有很强的约束，没有健全的档案资料，其保管也很不规范。
2.非常单一的投诉及调节处理机制。现阶段，为金融消费者建立起畅通的投诉渠道以及协商解决纠纷的工作机制的金融机构还为数不多。不仅如此，多层次（即政府、仲裁、监管、同业等多部门共同参与）的金融消费者投诉与争议处理机制的缺失也导致工作效率不高，社会满意度较低。
3.难以建立起来的协调机制。根据现行制度，中国人民银行和银监会、证监会、保监会在保护金融消费者权益方面的职责划分是非常明晰的，但大多数作为外行的金融消费者却难以准确地区分开来，根本就不知道应该向谁投诉。对此，牵头建立起必要的协调机制是中国人民银行的法定职责，与“三会”协调处理好金融消费权益保护工作。但现实却是我国县域“三会”的常设机构已经撤消，协调机制也就成了无稽之谈。这样，本应由“三会”行使的职责，基层中央银行往往陷入“不管有责、管无法理”的两难境地。
一、通过学习提高了思想认识，增强了遵纪守法的自觉性。金融是现代经济的核心。近年来，我国银行业在运行过程中，由于体制交替、机制的不健全，客观上给金融职务犯罪带来滋生和蔓延的土壤，导致金融业贪污、挪用、受贿、诈骗等职务犯罪和大案要案时有发生，严重危及金融和经济的安全。尤其在当前全省农行案件防范面临严峻形势的情况下，由于我们平时疏于学习，对规章制度学习不深，理解不够全面，只抱着兢兢业业干好工作，遵守纪律，规章制度和法律法规等与己关系不大的可学可不学，在这种思想支配下，久而久之，就会萌生一些自由散漫的思想，造成违规违纪的现象发生，甚至走上犯罪的道路。
通过这次规章制度学习教育，使我深刻地认识到，不学习法律法规有关条文，不熟悉规章制度对各环节的具体要求，就不可能做到很好地遵守规章制度，并成为一名合格的员工。当前金融系统发生的许多案件除故意犯罪因素外，大多数都是因个别员工法律和规章制度意识不强，违规操作而造成的，不但给国家造成了损失，而且也毁了自己的人生和前程。例如，不认真学习《合同法》和农业银行《信贷新规则》，信贷岗位的员工，就不能熟练掌握信贷各环节上的操作规程，就有可能在调查、审查、贷后管理等工作各环节出现偏差，而带来信贷风险的发生。作为从事文秘工作的人员，如果不学习《保密法》，不熟悉内部的各项规章制度，就有可能在实际工作中造成解密事故的发生。因此，掌握法律法规基本知识，学好内部的各项规章制度，对我们的工作和生活具有重要的指导意义和现实意义。
二、增加信贷投入，积极支持中小企业的合理资金需要。有关商业银行和信用社要根据资金供给能力，适当增加对在本行（社）开户的中小企业的贷款；农业银行和农村信用社要落实好对乡镇企业的新增信贷；工、中、建等国有独资商业银行也要调整信贷结构，增加对中小企业的合理信贷投入，积极支持中小企业的发展。各商业银行和信用社要积极吸收存款，做好资金调度，提高对中小企业的信贷投放能力。对投向合理而资金暂时有困难的商业银行，人民银行可通过再贷款、再贴现等予以支持。
三、调整信贷投向，突出支持重点。在增加对中小企业的信贷投入时，各商业银行和信用社应重点支持那些产品有市场、有效益、有信誉，能增加就业和能还本付息的中小企业；扶持科技含量高、产品附加值高和市场潜力大的中小企业发展；鼓励中小企业的技术创新，支持中小企业向“小而精”、“小而专”、“小而特”的方向发展。要在符合市场需要的前提下，注意发挥各地的资源和技术优势；要注意扶持中西部中小企业的发展，把加速中西部资源开发和经济建设与带动中小企业特别是乡镇企业的发展结合起来。同时，要严格执行国家产业政策、区域经济政策和资源环境保护政策，防止出现新的“小而全”、不合理重复建设、地区产业结构趋同和资源浪费、环境污染。
四、积极支持再就业工程。为充分发挥中小企业在吸纳下岗职工、实施再就业工程中的作用，商业银行要按照“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的要求和国务院的有关规定，通过改进金融服务积极支持再就业工程。对积极吸纳国有企业下岗职工的中小企业、劳动就业服务企业和下岗职工从事个体经济或组织起来兴办经济实体的，只要符合国家产业政策、产品适销对路，符合贷款条件，有关商业银行和信用社要积极给予贷款支持，城市商业银行和城市信用社要优先安排此类贷款。
五、加强配套服务。有关商业银行和信用社要积极灵活运用各种金融工具为中小企业提供结算、汇兑、转账和财务管理等多种金融服务，完善对中小企业的金融服务体系；对符合条件的中小企业，要积极开展银行承兑和票据贴现业务；要充分利用商业银行和信用社的信息优势和便利条件，为企业提供多种信息咨询服务。要积极探索各种行之有效的办法，满足中小企业的金融服务需求，提高服务水平。
六、努力提高工作效率。各商业银行和信用社要转变观念，克服对中小企业贷款的畏难情绪，采取切实有效措施，提高工作效率。有关银行在加强信贷管理、集中信贷审批权限的同时，要保证中小企业的合理信贷需求及时得到满足；要大力提高信贷人员素质，增强信贷人员的服务技能，改进信贷工作方法；努力提高办事效率，缩短贷款评估和审批时间；建立有效的激励和监督机制，充分调动信贷人员的积极性。
在进入WTO以后，随着我国金融市场的逐渐开放，政府应该大力扶持消费信用的发展，加快个人信用制度的建立；商业银行积极研发新的消费信用工具，推动电子化建设；并在全社会倡导居民信用消费，以迎接国际竞争。
一、我国消费信用发展现状
消费信用，是指企业、银行和其他金融机构以货币资金或商品形态向消费者个人提供的用于生活消费目的信用，是指金融或商业等机构向有一定支付能力的消费者调剂资金余缺的信贷行为和信用关系。目前，我国消费信用的发展呈现出以下几个特征：
(一)消费信贷总体规模偏低。目前，在美国、欧盟等发达国家和地区，消费信贷在整个信贷额度中所占比重越来越高，近年来一般为20％～40％，有的高达60％。而我国，到2004年末全部金融机构人民币消费贷款余额2万亿元，占银行贷款比例的11.3％。
(二)消费信贷增速显著下降。截至2004年底，中国个人消费贷款规模已经从1997年的172亿增长到2004年的20063亿。但是消费信贷增速的变化从2000年以来是逐年递减的，发展后劲明显不足。
(三)消费信用呈现出多元化特征，消费信贷结构不平衡。近年来各商业银行将个人消费信贷视为拓展信贷营销业务、优化信贷资产结构的主要手段。相继推出个人住房抵押贷款、个人汽车贷款、助学贷款、国库券质押等多种方式：开办消费信贷业务的机构己由国有独资商业银行发展到有条件开办消费信贷业务的所有商业银行。但是，从2000年到2004年个人住房贷款在消费信贷总额中所占比重分别为79.74％，80.09％，77.40％，74.87％和79.02％。可见，这几年间个人住房贷款一直保持若其稳固的优势地位。而其他品种的消费信贷所占比例要小得多。
二、制约我国消费信用发展的因素
虽然现在我国消费信用的规模和普及面尚不成气候，但可预测其发展前景看好。现阶段制约我国消费信用发展的原因主要有：
《)历史原因。我国消费信用是在改革开放初期80年代才开始恢复，在此以前政府提倡“高积累、低消费”，人民也习惯了量人为出，存钱过日子。
(二)法律法规不健全。缺乏有效的法律惩治制度，不守诚信而对市场秩序的破坏，是对国家法律规范的背离。正如有的学者指出的：普遍的缺少诚信，实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守。消费信用业务开展得比较好的西方国家，如美国在信用管理上的法律法规已有16部，法国1978年颁布了《消费信贷法案》。目前，我国关于信贷方面的法律、法规只有《担保法》、《票据法》和《贷款通则》等，这些都是针对生产性贷款而设立的，针对消费性贷款的法律还处于空白状态。面对法律法规的严重滞后，阻碍了我国消费信用发展的现实。迫切需要国家有关部门尽快立法来引导消费信用市场的健康成长。
(三)消费信用制度本身的原因
1、消费信用品种缺乏。尽管近年来消费信贷发展很快，但也只限于住房按揭以及抵押贷款，汽车消费贷款以及助学贷款仅占极少一部分。而个人资金周转贷款、个人债务重组贷款等则基本没有。
2、消费信用提供者缺乏。在国内，基本上只有商业银行一家提供消费信贷业务，由于利率变动频繁，再加上国内银行缺乏西方商业银行通过资产证券化、衍生金融工具交易等方法规避风险的条件，以目前银行的负债状况将很难支撑消费信贷的长期发展。另外，开展消费信用还需要房管、车管、工商、保险、公安等有关部门的配合，目前这些部门在短缺经济条件下制定的各种限制消费的制度有一些仍在起作用，以及过多的环节、较低的服务意识和效率，影响了客户办理个人消费贷款的积极性，一定程度上制约了消费信用业务的开展。
3、缺乏全面有效的个人信用制度。使得银行缺乏风险控制的基础，这已成为消费信用发展的瓶颈。我国个人消费信用制度不健全，直接导致银行对借款人的还款能力无法准确判断，不仅增加了贷款风险判断和防范难度，也增加了登记、公证等各项费用，加大了消费信用的成本。另外，还缺乏与个人消费信用相配套的商业保险制度、贷款担保制度等。
(四)社会保障制度的原因。伴随经济结构调整而来的企业职工下岗、分流，社会提供的就业岗位增幅减少：农业全面进入市场后，单个农户抗自然灾害、抗市场风险的能力很弱，因此居民对收入的安全预期是下降的。而随着住房制度、医疗保险制度、养老保险制度和教育体制改革的逐步深入，居民对支出的预期又是增加的。我国尚无统一的养老、疾病、失业等社会保障法律制度，已颁布的一些规定因其立法层次低而不具权威性，这极大地阻碍了消费信贷的推进。
三、消费信用制度之构建
我国消费信用立法工作很难在短期内完成，因此，一方面对于急需的法律法规，应尽早出台。如《消费信用法》；另一方面充分借鉴发达国家在消费信用管理方面的法律法规，政府应当出台相应的行政法规，以完善消费信用法律制度。
(一)加快制定《消费信用法》。制定《消费信用法》是建立消费信用法律法规体系工作的重中之重。首先，从内容看，该法应包括立法的原则、调整对象及范围，消费信用的广告、费用、利率，合同的订立、履行、违约及责任处理等。
其次，从立法例看，我国制定消费信用立法应采取大多数国家选择的模式――综合性立法形式。它可以降低立法成本，防止多龙治水引起的冲突，提高执法效率。所以，我国应借鉴国外的立法经验，在总结建国以来特别是改革开放以来已的各种银行信贷管理条例和规定的基础上，研究制定统一的消费信用法。最后，该法规制的重点是消费信用合同，消费信用合同往往表现为定式合同，这些合同的一个突出特点就是其中存在大量的不利于消费者的不公平条款。合同从成立过程到成立内容几乎丧失了双方合意这一根基。如果这时仍然坚持民事合同中的“自由”、“平等”势必逻辑地演绎出不平等的结果。所以，要限制信用交易中授信方的“自由”，剔除格式条款中不公平的成分，平衡各方利益。这不是取消合同自由。而是在平抑双方缔约能力失衡的基础上张扬合同的自由，从而在实质层面上践行法律的正义。
(二)出台和完善与消贽信用相关的法律法规。
1、建立和完善个人信用法律制度。中国人民银行从2001年开始，建立个人信用资料登记系统，银行存款实名制已于2000年4月开始执行。依据这些基本制度并配以法律和社会道德规范对行为人的约束，使诚信精神在全社会逐步形成，同时也为消费信用的开发创造了良好的制度环境。
2、建立与消费信用相配套的商业保险制度和担保保证制度。一方面，我国应该针对消费信贷中所涉及的险种，制定相应的保险制度。另一方面，我国要建立有效的个人消费信贷机制，在完善目前已经普遍采用的个人提供担保的基础上，还应该成立以居民社区为单位的具有合作性质的担保机构：政府部门要成立专业的政策性担保机构。
3、确立个人隐私杈的法律地位，建立和完善征信法律制度。我国法律尚未明确规定隐私权概念，现在有关信用消费者隐私权保护的法律制度存在很大缺陷。因此，首先应当确立隐私权作为独立人格权的法律地位。明确规定自然人享有隐私权，未经合法授权，任何单位和个人不得侵害与社会公共利益无关的他人隐私。其次，应当制定信用消赞者隐私权保护方面的其体法律法规。进一步完善民法中人身杈的有关规定，同时加强征信立法，使征信活动有法可依，以保证市场的自由、公平竞争。
作为银行的一项基础业务，支付结算业务关系千家万户，是商业银行联结客户的纽带，其业务发展情况直接关系到银行的整体运营及生存状态。本文试根据广西区内各国有商业银行的基本情况就此项业务的改进作一粗浅的探讨。
一、支付结算业务的意义和作用
(一)支付结算业务是国有商业银行在微利时代的产品创新基础
随着国内银行业的竞争日趋激烈，特别是随着国家收紧信贷、严控建设用地、清理新开工项目等一系列宏观调控政策措施的逐步落实到位，加上近年来证券市场逐步发展，人们逐步建立了投资意识，储蓄资金分流严重，银行业存贷款利差急剧缩小，经营成本持续上涨，盈利空间不断变小。再加上历史形成的大量呆、坏账无法收回，甚至还被迫为大量的“应收利息”缴纳营业税及附加税费，种种事实都表明，商业银行已进入了微利时代。国有商业银行依靠传统的银行业务所带来的利润将越来越小，必须寻求和开拓新的途径来扩展利润。
纵观国际金融发展史，商业银行中间业务的发展已有160多年的历史，尤其是近几年来，许多西方国家商业银行的中间业务收入不仅成为其经营收入的主要来源，而且大有赶超利息收入之势。随着金融创新的不断发展，中间业务的内涵和外延发生了重大变化。支付结算业务作为中间业务收入的重要组成部分和产品创新基础，它的发展应成为增强竞争力、增加收益的有效途径之一。
(二)支付结算业务关系到国有商业银行的资金营运与企业生存
支付结算是社会经济活动中资金运动的重要环节，结算环节畅通与否、结算速度快慢、结算管理工作力度强弱，直接关系到企业生产经营和银行的资金营运、自身的整体形象及生存。作为国有商业银行联结客户的纽带，支付结算业务直接反映国有商业银行服务水平，是国有商业银行适应市场环境，增强获利能力的重要手段。
(三)支付结算业务在国有商业银行业务经营与管理中的作用
支付结算业务不仅为国有商业银行广大客户办理支付结算活动提供了便捷的服务，同时也为国有商业银行带来了安全、稳定的收益，是国有商业银行汇集闲散资金、扩大信贷资金来源的重要手段，其在国有商业银行业务经营与管理中的作用无疑是重要的。但长期以来由于支付结算业务的直接收益在商业银行经营利润中的占比较低(例如，广西某国有商业银行2006年支付结算收入为6309万元，经营利润14.16亿元，支付结算收入仅占经营利润的4％)，因此在业务经营与管理中的地位很低，尚未得到足够的重视，其潜力也未得到充分挖掘。
(四)支付结算工作在建设社会主义新农村和服务县域经济中的重要作用
2007年全国金融工作会议明确了商业银行改革面向“三农”、整体改制、商业运作等总原则。以广西为例，广西目前共有88个县(市区)，748个镇，576个乡，县域面积23.09万平方公里，占全区总面积的97.5％，人口4357万人，占全区总人口的$8.47％。新农村建设为国有商业银行提供了发挥优势、发展壮大的广阔舞台及历史机遇，面对农业重新确定国有商业银行的市场定位，做好农村支付结算工作，提高农村支付结算服务水平，对满足农村多层次的支付结算需求、加快农村地区资金流转、提高资金使用效益、促进建设社会主义新农村和服务县域经济具有极其重要的作用。
二、当前国有商业银行支付结算业务方面存在的主要问题
(一)法规、政策及制度建设方面的问题
1．支付结算业务法规制度仍需完善
支付结算法律法规在一定程度上滞后于支付结算业务发展变化的要求。部分支付结算法律法规需要修改或废除，同时，涵盖新业务、新系统的法律法规亟需出台。支付结算法律法规对维护结算秩序的保障作用尚待进一步加强。例如，《票据法》《支付结算办法》等法规制度需要进一步修订与完善。一是基层金融机构在受理票据时不仅要依据《票据法》《支付结算办法》的规定进行审查，同时还要依据《人民币结算账户管理办法》《现金管理实施细则》的要求，审核支票的用途，增加了对受理票据的附加条件，违反了《票据法》中“见票即付”的规定；二是现行的法律、法规大多是针对银行而言，对企业恶意贴现、提供虚假资料套取银行信用、票据资金的使用与票据上填写用途不符等行为的处罚明显不够，缺乏对企业违规行为的监督；三是现行的支付结算法规制度不能适应电子业务发展的要求，缺乏在网络信息技术发展环境下创新支付业务的法律规范，缺少增强法规制度观念和严格执行制度的行为责任。
2．支付结算管理体制有待进一步理顺
2003年修订的《人民银行法》和《商业银行法》规定，支付清算系统的监管权由人民银行行使，支付结算规则的制定由人民银行会同银行监督管理部门进行，其他有关结算纠纷、结算举报的受理和处置以及结算违规行为的查处由银行监督部门承担，这在一定程度上割裂了支付体系的内在联系，增加了支付体系监管的协调成本，削弱了支付体系监管的效率，对当前结算秩序的稳定构成了威胁。
3．支付结算服务收费政策仍需完善
虽然2003年10月1日起实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定了商业银行的服务价格分别实行政府指导价和市场调节价，这在一定程度上解决了国有商业银行长期以来成本收益不一致的问题，但仍存在部分结算业务服务收费不合理、收费只是象征性的现象。据测算，部分结算业务收费仅为银行办理业务所付出成本的1／20(比如银行承兑汇票异地托收按规定只能收取l元的邮电费，但目前各行为确保安全大都采用特快专递来进行托收，每件国内特快专递的费用为22元左右)。一些结算业务收费没有明确定价，或者是缺少行业性统一规定，结算收入占营业额收人的比例偏低。
(二)支付结算人员缺乏业务知识培训，工作积极性不高
1．支付结算业务知识培训工作尚待加强
目前支付结算工作在部分行没有受到足够的重视，部分管理层认为支付结算是简单的业务操作，不需要太多的业务技能和专业知识，不注重对支付结算人员的岗位培训，以自学为主。特别是一些新的支付结算业务，基本没有经过系统的业务培训，人员素质和结算技能难以满足基层金融服务的需要。例如，某商业银行网内往来系统(3．O版)已上线运行几个月了，但部分结算业务人员对该系统基本概念、运行方式、安全控制方式等认识还很模糊；另外有的结算业务人员对什么样的结算业务该收费、收费的标准是什么、收费的依据何在等问题不求甚解，只是凭直觉、记忆或习惯进行收费。
2．支付结算人员工作积极性有所欠缺
由于当前一刀切式的考核体系，部分国有商业银行尚未建立分层次的员工绩效考评机制，没有考虑根据不同考核主体的职责要求建立不同的薪酬制度，这在一定程度上挫伤了结算业务从业人员的工作积极性，从而影响了支付结算工作质量。
(三)支付结算体系的维护及建设尚待加强
支付系统的运行维护机制尚不健全，支付体系预警系统和应急处理机制尚不完备，局部性系统瘫痪事件时有发生。由于票据截留系统、电子验印系统、支付密码系统建设的滞后，犯罪分子利用票据、银行卡、网上支付等结算工具和结算方式进行诈骗的活动十分猖獗。
支付系统的利用率较低，存在资源浪费现象。大小额支付系统尚未实现与同城清算系统、反洗钱现场监管软件系统的链接，账户管理系统尚未实现与征信系统、工商系统、税务系统的链接。
(四)当前商业银行支付结算业务收费方面存在的问题
1．支付结算业务收费政府定价标准较低，银行人不敷出
目前支付结算业务收费政府定价标准明显偏低，远远无法覆盖商业银行为提供支付结算业务服务所支出的各项成本，导致部分银行业经营管理者产生“支付结算工具不可缺少，服务不应加大投入”的思想，从而形成恶性循环。随着经济发展带来的支付结算业务量的不断增加，进而出现支付结算业务成本增加、收益减少、品种创新乏力、结算工具单一、服务质量下滑的局面。
2．支付结算业务收费价格的管理部门多
目前支付结算业务收费价格的管理部门多，有国家发改委、人民银行总行、银监会、各地人行及物价部门、商业银行总行及相关部门等。价格的执行文件多且时间跨度长，目前还在执行的最早的文件为发改委即原国家计委在1996年出台的文件。手工收费的项目多，有的是银行出于拓展客户的需要，有的是结算人员由于学习不够或疏忽，存在有些应收支付结算服务收费项目不收或漏收现象，这在一定程度上影响了国有商业银行中间业务的收人。
(五)支付结算产品在营销过程中存在的主要问题
由于部分国有商业银行对支付结算产品营销还处于起步阶段，主要使用的还是较传统的营销手段，未能适应当前金融市场发展的需要。
1．经营方式限于思维定势，营销阶段尚为初级
经营方式还较大程度地停留在过去的一些习惯思维和做法上，在营销中还是停留在传统的以产品作为导向的阶段。没有建立起与客户长期双向沟通的关系，也没有把整合市场营销管理提高到总揽全局业务经营的高度来认识，很少把金融产品的市场营销与金融服务作为一个有机整体进行系统分析研究，导致这些研究基本上停留在初级阶段。
2．营销实践经验、营销人才及营销运行机制缺乏
由于缺乏丰富的营销实践经验、专业的营销人才及有效的营销运行机制，国有商业银行市场营销作用微弱。在应用营销手段的实践上，国有商业银行缺少经验，缺乏相应的营销人才。这不仅导致银行在对自身的支付结算产品业务进行整合营销中缺少系统的理论根据，而且局限性较强，缺乏现实上的指导意义，缺乏营销运行机制。组织机构中既没有设立营销管理部门，也没有建立起以营销管理为核心的业务管理体制。具体营销策略的可比性、可操作性和可检验性都不尽人意，已有的营销活动也缺乏系统规划和设计，导致市场营销还未起到应有的作用。
三、改进支付结算业务的对策建议
(一)完善支付结算法规体系，确保支付结算业务发展有法可依
随着我国社会主义市场经济发展的日新月异，经济交流日趋频繁，支付结算业务活动已经深入到社会经济生活的方方面面。支付结算业务是金融行业服务于社会的重要环节，其政策法规的执行效果将直接关系到国民经济的发展状况，提高支付结算制度的权威性有助于国民经济的健康发展。因此，建议相关部门尽快修订《票据法》和《支付结算办法》，健全和完善支付结算法规体系，为支付结算业务的健康发展提供法律保障。
(二)加强支付结算业务队伍建设
1．加强从业人员综合素质培训，提高业务队伍整体素质
首先，要将思想教育和职业理想、职业纪律、职业技能教育列为常规管理工作。通过此类教育增强支付结算人员敬业爱岗的主人翁责任感，强化其职业道德意识。
其次，要加强法制教育。要定期培训支付结算人员，以《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《支付结算办法》等有关金融法律法规为重点学习内容，使其掌握如何运用法律手段处理支付结算业务的专业技术问题，以此保证支付结算秩序的稳定。
最后，要经常组织现职在岗人员进行短期培训或业务学习。在培训或学期中结合相关人员的本职工作进行具体专业考核，由此提高支付结算人员的专业理论知识和技术水平。
2．建立科学有效的考核与奖励机制，调动员工工作积极性
通过建立科学有效的考核与奖励机制，激发支付结算人员工作的积极主动性与责任心，以此保证支付结算工作的质量。
(1)改进绩效考评。要改变当前一刀切式的考核体系，逐步对各行实行分类考核，在考核指标体系中设置共同类指标和个性化指标。共同类指标主要包括存款、中间业务收入、利润、资产质量、人均效益等指标；个性化指标可依据当地市场特色确定，同时还要根据各行个性赋予考核指标以不同权重，引导各行扬长避短进行特色化、差别化经营。比如桂林、北海的旅游业，柳南的汽配业，宾阳、合浦的特色手工业，崇左的制糖及边贸业等。
(2)创新绩效考核机制。合理确定业务经营计划，实现绩效考核由数量增长型向内在价值型转变，将内控评价指标作为基层行和网点绩效考核的重要组成部分，引导其在调整结构和防范风险的基础上发展业务、提高效益。
(3)建立分层次的员工绩效考评机制。以分层考核为导向，根据柜员岗位、管理岗位等不同考核主体的职责要求，突出不同的考核重点，建立不同的薪酬制度，推进员工考核精细化，建立分层次的员工绩效考评机制，奖优罚劣、和谐竞争。同时，也要加大对结算业务从业人员业务无风险和无差错奖励制度，从而调动结算业务从业人员的积极性。
(三)进一步加强支付结算体系的维护及建设
为加强维护现有支付结算业务系统，努力做好支付结算新系统上线的各项准备工作。国有商业银行应与各相关部门密切配合，维护好目前在线运行的大额支付系统、小额支付系统、网内往来系统、现金管理系统等支付结算业务系统，做好支票影像截留系统的各项上线准备工作。
1．对现行的支付系统进行不断的版本升级，进一步完善其业务处理功能，增强系统的安全性。
2．建章立制，提高系统运行质量。大额支付系统、小额支付系统上线运行后，系统运行管理模式、岗位设置、工作内容等都发生了变化，原来的运行管理制度和操作规程已不适应新系统要求。应根据系统运行的具体模式、操作特点、岗位要求，修订原有的内控制度，规范业务操作流程，明确岗位的设置和各岗位职责权限以及合理兼岗。确保各项操作有章可循、各个岗位有规可遵，相互制约，相互监督，确保清算资金安全运行。
3．建立支付危机应急组织体系，建设灾难备份系统，制定支付体系预警系统和应急处理机制，对诸如恐怖袭击、骇客攻击等突发事件要制定应急预案和处置预案。组织体系实行逐级负责的原则，各级金融机构分支机构设立支付危机应急领导小组，具体负责上报和处理本机危机，防止灾难事件的发生。
(四)充分发挥支付结算服务收费杠杆的引导作用
国有商业银行要充分利用支付结算服务收费杠杆引导不同的客户群体使用不同的产品，实现个性化支付结算服务。利用银行的资源，针对不同层次的客户，利用各种支付结算服务方式之间不同的收费引导他们使用不同的产品。
比如对外出务工的劳务人员，引导他们通过“漫游汇款”进行汇款，这样一是资金安全有保障，二是资金到账时间快，三是不用在银行开户、不用支付账户服务费或卡的年费，四是汇款人及收款人所需办理的手续都很简单。
对信用良好的农产品加工龙头企业、农村中小企业或个体农产品收购户，可以通过“量体裁衣”的方式为他们设计合适的支付结算服务套餐，鼓励他们使用支票等非现金支付手段，以节约费用支出、降低结算风险。
(五)积极开发新产品，提高营销效力
国有商业银行应加大支付结算新产品开发力度，在“视觉、听觉、触觉”等方面提高国有商业银行支付结算产品营销的效力，以支付结算新产品与特色服务提高国有商业银行核心竞争力。
1．根据客户需求开发个性化支付结算新产品。国有商业银行应完善结算方式，疏通结算渠道，根据市场需要创新研发能够满足客户多样化支付结算服务需求的结算新品种。具体而言，即国有商业银行可根据不同层次客户群体的个性化需求，在现有的支付结算方式的基础上有针对性地为高端客户提品方案，同时又兼顾中小客户的需求，在收费、资金到账时间上满足不同客户的需求。比如目前在部分商品经济较为发达、银行网点分布稀疏的农村地区对银行卡(存折)跨行取现的需求较强烈，而现有的技术手段完全可以实现。国有商业银行应通过必要的市场调研，算好成本账，经过可行性分析后尽快着手研发。
2．整合服务流程，创新服务理念，树立“服务是产品的延伸”的观念。金融业是服务行业，金融产品的好坏完全是由客户凭着自己所体验到的服务水平来评判的，因此，提高支付结算产品的营销效力必须建立在各级员工为客户提供优质服务的基础上。
3．统一经营理念，提高国有商业银行形象。当前，各商业银行支付结算产品越来越趋于同质化，产品的竞争就演变为品牌和银行形象的竞争。因此，国有商业银行引进科学的现代企业形象策略，从企业内部构筑统一的企业精神、管理文化和行为规范，外部设计统一的机构实体显示和识别系统，既是现代银行经营管理的需要，又是开展市场整合营销活动的基础。通过整体形象的改善，使国有商业银行市场营销的载体更加丰富，可以不断提高银行的知名度，增进公众的信任度，加强员工凝聚力，提高国有商业银行的经济效益。
4．整合产品宣传方式，开展公关活动。通过各种传播工具和方式对支付结算产品进行宣传。采取“一个声音、一个面目”的表现手法，使所有的传播信息均呈现一致的模样与个性。开展公关活动以强化与消费者的沟通，树立国有商业银行良好形象。国有商业银行从事的整合市场营销活动不同于一般的业务经营，虽然其目的是销售金融产品，但注意力更多是放在银行与客户关系的培育上。可以说，整合市场营销也是一种文化交流，通过这种文化交流，一方面升华银行形象，树立其特色品牌；另一方面也借此增强银行对客户的吸引力，获取客户的情感认同，因此，要进行企业形象的整合塑造。
5．加强营销队伍建设，提高营销技能。坚持激励与约束并重、普遍提高和重点培养相结合，加大人才培养力度，采取得力措施提高营销队伍素质，为满足各行产品营销需求奠定良好的基础。
(六)加强支付结算业务宣传力度
国有商业银行需要进一步疏通和完善支付结算政策传导机制，做好面向社会大众的结算业务宣传工作。
关键词 ：银行；贷款；经济
一、沈阳地区民生银行社区银行实践情况
（一）社区银行的网点建设情况
民生银行沈阳分行的社区银行网点主要选址在沈阳市区部分中高端小区内部和周边，最大的网点面积315平方米，最小的仅43平方米，平均118 平方米，均小于股份制商业银行传统支行网点。
（二）社区银行的管理情况
该行建立了社区银行运营管理体系，在规划建设要求、管理规范、业务发展指引、服务流程、风险管理指引、安防建设和安全管理要求、日常行为规范、异常行为监督管理等方面建立了比较完备的制度，在业务连续性支持、投诉处理、案防等重要方面也落实了管理措施，能够满足社区银行网点日常经营管理和风险控制需要。该行在零售业务条线成立了小区金融管理部门负责统一管理社区银行业务。距离社区银行网点较近的传统支行负责其日常管理并对其业务开展提供全面支持，与社区银行网点共同构成金融服务区。
（三）社区银行的运营效果
对于银行自身，社区银行对零售业务增长贡献较明显，在半年左右的时间里，该行通过社区银行网点发展零售客户45000 多户，占全行零售客户总数的60%，吸收储蓄存款2.1亿元，理财产品余额3.2亿元。对于社区居民，社区银行网点提供的服务为他们带来了便利。如，为满足部分居民下班之后办理金融业务的需要，该行社区银行网点实行错时延时服务，将人工服务时间最晚延长到19:30；对于岁数较大、行动不便的客户还提供了上门服务。
据统计，社区银行网点设置的银联全民付自助缴费机是最受欢迎的机具，使用频率较高，大约50%来社区银行网点办理业务的客户使用过自助缴费机。
二、民生银行在沈阳地区的社区银行实践存在的主要问题
（一）机构网点扩张冲动明显
在总行强力推动下，该行用了不到半年时间就铺设了数十家社区银行网点，之前并没做先行试点。网点建设效率有余，但审慎性不足，更多地体现了先占为主的竞争意识，其实仍未脱离通过机构网点扩张拓展业务的传统经营理念和发展模式。
（二）部分社区银行网点选址存在偏差
调查中发现该行部分社区银行网点选址在小区外繁华街道上，毗邻其他银行的传统支行，服务社区的特点不突出，也容易导致客户将其与全功能的传统支行混淆。
（三）社区银行服务专业人才不足
社区银行业务在国内兴起时间不长，形成成熟的业务模式尚需时日，经验积累很少，有经验的专业人才较为缺乏，储备不足。加之出于成本考虑，社区银行网点里绝大部分是刚毕业的新员工，虽在不断加强培训，但业务能力提升不是一朝一夕可以实现的，这对社区银行业务长期发展带来一定的制约。
（四）客户接受程度存在差异
根据调查，来社区银行网点办理过业务的客户，年轻人和中老年人比例约为6:4。由于不提供人工现金业务，对习惯于用现金办理缴费等业务的部分居民来说，有限功能的社区银行网点并未带来方便。此外，社区银行网点面积较小、不设柜台，部分居民因惯性思维对其信任程度不足。
三、国外的成功经验和做法
（一）差异化的客户定位
社区银行将当地家庭、中小企业和农户视为主要的服务对象；大中商业银行则主要面向高中端企业客户。这种差异化的市场定位为社区银行带来了集中经营的优势：将资源优先集中在中小企业和社区居民客户，能够克服自身规模小的缺陷，通过以专补缺、以小补大、以质取胜的集中专营方式，深化产品线的宽度和深度，更细致、更有针对性地满足目标客户群的各种需要，并同时可以逐步培育和积累社区银行自身的独特能力或核心竞争力。
（二）与客户沟通的良性互动定位
社区银行在特定区域经营，容易获得人缘地缘优势。一是社区银行是社区土生土长的“草根银行”，更能获得当地政府和居民的支持，更易于与客户沟通，在建立和保持业务合作关系方面具有优势。二是社区银行将吸收的存款继续投入到该地区，在维护金融债权等方面易于得到政府部门的积极协助。三是社区银行主要由当地民营中小企业控股，是民营中小企业创业和发展的重要资金支持者，更容易得到当地中小企业的支持。
四、发展社区银行的建议
（一）政府的重视———将社区银行的培育和发展纳入国家的发展战略之中
辽宁乃至全国要想发展真正意义上的社区银行，必须首先引起国家的高度重视，将社区银行的培育和发展纳入国家的发展战略之中。为此，建议国家在制定“十三五”规划时，由国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门在认真总结目前已有的社区银行实践活动所取得的经验的基础上，深入研究，提出专门的社区银行发展战略。
（二）全方位地建立社区银行的长效保障制度
1.制定《商业银行法（社区银行补充条例）》、《存款保险条例》和《社区再投资法》
为了使我国的社区银行在成立之初就规范经营、规范管理，同时也为了保障我国社区银行的切身利益，必须为我国的社区银行制定相应的、具体的法律法规，如《商业银行法（社区银行补充条例）》、《存款保险条例》和《社区再投资法》等。《商业银行法（社区银行补充条例）》主要规定社区银行的概念、设立条件、注册资本、经营地域、市场定位、业务范围、金融监管等；《存款保险条例》则可以从根本上扭转社会大众那种根深蒂固的偏好于大中型商业银行的传统观念，解决严重阻碍社区银行发展的信任危机；《社区再投资法》主要规定社区银行必须首先满足其所在社区中小企业和居民家庭尤其是其中中低收入家庭的信贷需求。
2.建立银行业的分层次管理制度
为了使社区银行的成立更加便捷，更好地满足当地社区实际的金融需求，应建立银行业的分层次管理制度，即大中型商业银行仍由中国银监会审批，而地方性的社区银行则交由各省区银监局审批。
3.加强行业协调与监管，使社区银行的内部自律与外部监管衔接起来
（1）成立市县银行同业协会，加强政府、企业与社区银行之间的联系与沟通。
（2）加强对社区银行的监管，保证国家相关政策落实到位。
4.建立信息披露制度
信息披露制度是在《存款保险条例》的基础上进一步解除社会大众对社区银行的信任危机的一个关键因素。信息披露制度有利于市场获得更多有关银行财务与风险状况的信息，并对其影响进行评估和做出快速反应，“用脚投票”，奖励经营良好的银行、惩罚经营差的银行，进而推动董事会更加注重履行自己的职责，促进银行稳健经营。
5.推动银行卡联网，完善支付体系
社区银行的经营范围局限于一定的社区范围内，基本没有跨地区网点。为提高客户跨地区小额结算效率，降低结算成本，促进社区银行业务的开展，必须推动银行卡联网，推广使用有“银联”统一标识的银行卡。
6.建立健全政府信用、企业信用与个人信用有机结合的国民信用体系，完善信用环境
（1）建设“诚信政府”，给全社会带来良好的示范效应。政府应当重视自身行政行为和工作作风，坚持依法行政，树立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府形象。尊重社区银行的依法自主经营权，减少地方保护主义对金融活动的干预，把支持金融机构加快改革和为金融机构发展创造良好的生态环境作为工作重点。
（2）为个人和企业建立信用档案，并推行“失信成本”高于“守信成本”的惩治制度。人民银行应充分发挥征信系统的作用，健全社区资信认证、会计师事务所等中介服务机构，组织中介组织对社区内企业和居民的信用状况进行评级，信用记录成为个人和企业的必备档案。使诚实守信者受到社会的尊重与信任，不讲信用者受到应有的惩处。
7.明确社区银行开展社区金融业务的激励和补偿机制，引导和鼓励社区银行安心专注于本社区
（1）中央银行运用法定存款准备金率、再贷款和再贴现利率等货币政策工具，对社区银行的资源配置进行引导。如对支持社区力度大的社区银行，可降低其存款准备金率、再贷款和再贴现利率；反之，则相反。
（2）税收方面的优惠。如对社区小企业和下岗待业人员的贷款业务达到一定比例的社区银行，要适当减免或降低营业税。
（3）建立社区银行贷款财政补偿基金，对社区银行在社区承担的部分政策性金融业务，提供免息或贴息支持。（4）适当降低经营状况良好的社区银行的存款保险费率。
（三）科学选择辽宁社区银行的创设路径
1.继续发展和完善村镇银行
（1）积极推动设立分支机构和增资扩股。编制了全辖村镇银行机构发展计划，有力地推进了分支机构的组建步伐。随着各项业务的深入开展，有的村镇银行明显感到资本实力不足，涉农贷款规模受到资本制约，为此，我局合理引导村镇银行增资扩股，进一步增强了村镇银行的资本实力。
（2）充分发挥非现场监测和预警作用。按季度和年度对全辖50 家村镇银行风险状况进行通报，指出存在的主要问题和风险，同时相应提出监管要求。在通报中设置了“重点关注”项目，每次选择2-3 个问题单列，并要求属地分局跟踪整改。
（3）全面完成现场检查任务。完成了银监会立项的16 家村镇银行全面检查任务和我局自主立项的6 家村镇银行主要监管指标真实性检查任务。两项检查任务累计投入1401 个工作日，检查各项业务金额为59.3 亿元，共发现问题27 个，累计提出监管意见108 条。检查任务完成后，我局对发现的问题进行了梳理，并向全辖通报,提出整改要求。
（4）严肃查处违规问题。在2012 年违规票据业务整治工作的基础上，继续跟踪全辖村镇银行票据业务，加大对违规票据业务的处罚力度，暂停了仍违规办理票据业务的2家村镇银行票据业务，责令两家村镇银行分别给予董事长、行长严重警告和警告处分，免去票据业务负责人职务，起到了警示作用。
2.措施及建议
2004年以来,根据国务院、发改委、人民银行、银监会先后出台的多项结构调整政策,人民银行常德市中支发挥窗口指导作用,引导金融机构落实系列政策措施,促进了信贷总量合理增长,信贷结构有所优化。但信贷结构调整过程中仍存在不少问题。
一是贷款垒大户现象突出。2009年上半年,常德市金融机构前五十名企业、机构贷款户(以下简称前五十户)贷款新增额33.6亿元,占全部贷款新增额的60.4%,其中,前十户贷款新增额占全部贷款新增额的37.6%,最大单户新增贷款占前十户贷款新增额的19.1%。6月末,前五十户贷款余额97.3亿元,占全市金融机构贷款余额的25.8%,其中,前十户贷款余额占全市金融机构贷款余额的13.9%,最大单户贷款余额12.9亿元,占前十户贷款余额的24.5%。监管部门规定各银行单一客户贷款不能超出全部贷款余额的10%,前十户贷款不能超出全部贷款余额的50%,常德市部分金融机构已经接近、甚至超出了监管要求的上限。
二是贷款过于向少数行业集中。2009年上半年贷款主要集中在政府机构、公共基础设施建设和电力等优势行业。国土储备中心、非税收入管理局两家政府机构分别新增贷款4亿元和1.3亿元,占前五十户贷款新增额的15.8%;经建投、城建投及其所属事业单位新增公共基础设施贷款8.9亿元,占26.5%;大唐和华电两家电厂分别新增贷款2.2亿元和2亿元,占12.2%,仅此三个行业贷款新增额占前五十户贷款新增额的54.5%。
三是贷款“井喷”背后孕育着新的风险。在投资拉动的政策导向下,一些偏离“有保有压”方针,本应“控”和“压”的“两高一剩”行业的项目也可能搭车上马,给银行埋下信贷风险隐患。
(二)中小企业融资金难现状有所缓解,但仍难满足其有效需求
近几年来,国家先后出台了多项政策,要求鼓励和支持民营企业和中小企业发展,满足其合理的信贷资金需求。但2009年以来,受国际金融危机的影响,中小企业发展受阻,金融机构出于风险考虑,对中小企业惧贷现象普遍。据统计,2009年上半年,全市金融机构共发放中小企业贷款48.7亿元,仅占全部贷款发放额的33.1%;6月末中小企业贷款余额150.3亿元,仅占全部贷款余额的39.8%,民营企业和中小企业的有效信贷需求仍有很大部分难以满足。据近期对常德市40家中小企业的问卷显示,有38家企业“很需要”或“需要”向金融机构借款,占总数的95%,然而只有45%的中小企业2008年获得金融机构贷款比上年有所增加,35%的中小企业认为现在从金融机构借钱“越来越难”。
(三)信贷扶持弱势群体有所成效,但力度有待进一步加大
近年来,扶持弱势群体的信贷政策出台较多,扶弱对象、范围和政策效果均在扩大。然而,与农民、下岗失业人员、贫困学生的发展要求和信贷资金需求相比,政策效果远未达到目标。即使在适度宽松货币政策下,贷款急剧扩张,流向“三农”等弱势群体的资金却仍不多,据对常德市7县市(不含2个市辖区)农村金融发展情况的调查显示,虽然获得农村金融服务的农户数在逐年增加,但覆盖面仍低于50%,其中获得贷款的不到40%。国家专项信贷政策落实困难重重,下岗失业人员小额担保贷款业务各国有商业银行市分行不愿意承担,目前只有农村信用社开办;国家助学贷款在常德高职院一直没有开办,生源地助学贷款政策传导不畅,全市除农村信用社已经初步启动外,其它行均未开展。
二、国际经验借鉴
从国际经验看,信贷政策的实施方式主要有政府直接参与型和政策引导型两种。其中,政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构,直接向弱势产业、落后地区注入信贷资金;政策引导型则是政府通过制定优惠政策,引导市场主体加大对这些领域的投入。归纳起来,信贷政策的有效实施离不开法律环境的完善、政府的实质参与和相关政策的配合。
(一)加强立法保障:提高信贷政策权威性
在农村金融方面,法国、美国等国家大都通过立法对农村政策性金融给予支持保障(见下表)。
在助学贷款推动上,美国、日本均制定了一整套完备的助学贷款法律法规体系(见下表)。
(二)政府实质参与:提高信贷政策执行力
从国际上助学贷款政策的实施看,政府实质参与主要体现在三个方面(见下表)。
在对弱势群体的支持方面。英国政府专门拿出一笔启动资金,支持社区金融协会为这些人员创业提供贷款支持,并降低贷款门槛,帮助他们获得必要的资金。2002年,政府一次性投入了4 000万英镑给社区发展金融协会,作为对贫困人口、弱势群体提供贷款支持的启动资金。截至2006年,社区金融协会各会员单位已累计发放贷款4.4亿英镑,扶持发展的中小企业已累计创造8万个就业机会。
(三)政策联动配合:提高信贷政策有效性
在信贷政策和产业政策的配合方面, 日本与韩国在制定和贯彻信贷政策时,对于产业政策和信贷政策的目标都有明确的、可信的、灵活的办法。1973年的石油危机发生后,日本产业支持的重点转移到促进向尖端技术开发领域的投资和改善贸易摩擦等方面。从信贷对产业支持的重点看,为缩小国际收支顺差,停止对出口产业的支持,保留了进口优惠政策;高、精、尖产业不仅可以通过城市银行、信用银行、长期信托银行来取得资金,而且也可以从民间和发展较好的企业得到资金。韩国政府通过控制利率并监督银行信贷分配(包括外汇分配)来影响企业治理结构和实施产业政策,60年代的出口运动和70年代的重化工业运动都是由各种类型的优惠信贷计划和政府对信贷的决定分配支持的。
在农村金融方面,许多国家都对发展农业保险均十分重视。美国自1938年颁布《联邦农作物保险法》以来,其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。而法国是典型的私有化主导型农业保险国家,农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府只是提供必要的政策支持。日本设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度(贷款担保制度)等制度,建立起农村合作金融的外部保险机制,化解了农村金融风险,避免了合作金融为求化解风险趋向于商业化,或者大量破产引发金融危机。
三、几点启示
(一)硬性法律约束替代软性窗口指导
一是修订《中国人民银行法》,将第四条第二项“依法制定和执行货币政策”修改为“依法制定、执行货币政策和信贷政策”,廓清人民银行与金融监管机构、经济管理部门分工和配合的边界,明确信贷政策工作职责和行政权威。二是遵循单独逐一立法原则,加强对农村金融、中小企业融资、助学贷款等信贷政策集中领域的立法。如在农村金融方面,公平界定农村金融机构的业务范围和服务职责;把支持当地中小及民营企业、助学和消费贷款等作为农村金融机构应尽的法律义务。规定农村金融机构必须将所吸收资金投放在当地的比例,且对中小及民营企业、小额农户贷款提出具体的比例和份额要求。在助学贷款政策的改进上,可借鉴美国政府在学生贷款中的作用,按照我国目前金融资产管理公司的经营构架,由中央政府注资成立国家助学贷款担保公司,发挥国家助学贷款“最后买单人”作用。三是赋予人民银行有效手段。特别是要以法律形式赋予人民银行各级行对辖区金融机构高管人员任职资格具有审查权、否决权,改目前银监部门一家独审为两家联审。人民银行通过开展信贷政策法律执行效果评估,对评估考核不合格的,人民银行对其高管人员任职资格可以行使否决权。在农村金融领域,对执行法律、政策不力者,由当地人民银行采取特种存款、差别存款准备金率等手段进行干预,或建议银监部门勒令其限期退出农村金融市场,将原占有的金融资源转让给执行法律、政策优良的机构。
(二)政府实质参与替代单纯政策引导
一是政府设立特定金融机构或授权政策性金融机构承担特定的信贷服务,比如设立能够提供农村基础设施建设、高新技术企业发展贷款的政策性银行或授权现有银行开办商业性金融无法提供的金融产品;二是要为特定金融机构提供必要的启动资金,并为特定信贷投放提供担保,以确保其运作的可持续性,比如建立政策性再担保体系,对一定规模的小额信贷组织由政府注入无表决权的资本金,扶持行业中介类机构;三是政府要为金融机构办理的小企业贷款、弱势群体信贷等特定信贷业务建立补偿机制,如贷款利差补贴、风险补偿金或履约保险等。
(三)政策整合联动替代政策分散实施
一是要加强信贷政策制度设计和政策系统性设计,把信贷政策的实施和国家经济社会发展战略、产业政策及财税政策、政策性金融的定位、以及货币政策工具的运用有机结合起来。对新农村建设、中小企业、节能减排、就业、助学政策等,要总结实践经验,建立评估体系,加强深层次分析研究,改进、完善和制定符合我国国情特点的信贷政策。二是注重信贷政策与财税政策的配合,国家对倾斜性发展产业、战略性行业和弱势群体的扶持实
施选择性信贷政策时,应同步实施倾斜的财政或税收政策,可注入资本金或财政拨款,或采用相对优惠的营业或所得税率。三是注重信贷政策与保险政策的配合,以农业保险、失业保险、社会最低生活保障等形式加大对弱势群体、弱势产业和落后地区的转移支付,建立政策性保险机构或指定政策性业务经办机构办理政策性保险业务,增强弱势产业、弱势群体的抗风险能力和偿付能力,为金融的有效偿付提供必要的政策支持。四是借用资本市场,将间接融资通过信贷二级市场转化为直接融资,将信贷资产证券化扩大到地方性中小银行,拓宽到中小企业贷款证券化。让更多的中小企业上市,改善其法人治理结构,加强出资人对经营者的监督,发挥直接融资对信贷风险的缓释效能,促进信贷资产质量提高。
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