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农村最低生活保障制度，是指共同生活的农村家庭成员人均收入低于低保标准的家庭，经过家庭申请、村委报送、民政部门审批后，得到了政府对该家庭的最低生活需要的资金保障。但是有些农村家庭人均收入略超过低保标准，而实际生活可能比低保家庭还困难，这些就是“因病致贫”的家庭。这些家庭虽然无法达到低保救助的标准，却因为家庭成员的看病导致全家生活处于最低生活保障的边缘，故而被称为“低保边缘”家庭。
为了帮助这样的家庭减少看病负担，苏州市于2004年在全省率先建立了低保边缘救助机制，将家庭人均月收入在低保标准收入的2倍以内且患“癌症、尿毒症、白血病、重残”的4类对象纳入低保边缘救助。2008年，低保边缘救助对象由原来的4类拓展到8类，将“器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病”4类重病纳入低保边缘救助范围。2013年，低保边缘救助对象由原来的8类又拓展到13类，将“患慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”5类重病纳入低保边缘救助范围。
二、农村低保边缘救助的标准
最低生活保障是家庭共同生活成员共同享受资金、医疗救助，也就是说低保是保障了全家人的救助。低保边缘不同于低保，低保边缘的资金、医疗救助享受者为大病患者本人，家庭其他成员并不能享受。这是低保与低保边缘的最大区别之一。
低保边缘救助的享受条件为：申请人本人患有“癌症、尿毒症、白血病、重残、器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病、慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”其中的一种，其共同生活家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准2倍以内。
三、农村低保边缘救助的办理流程
低保边缘审批工作按照农村家庭申请，镇政府（街道办事处）民政办受理、审核，县级市（区）民政部门审批的程序实施。考虑到部分农户文化水平不高，手续办理难度大，为便于农户更快完成申请。通常由村委会对农户申报进行辅导和初审后，再报送镇、区二级民政部门审批。故具体办理流程可以分为几个阶段：
1、向村委会提出申请。农户以家庭为单位，申请人为大病患者本人，向户籍所在村委会提出书面申请，并说明本人病情以及家庭成员相关情况；
2、村委辅助申请人准备材料。村委会在初步了解申请人及家庭情况的前提下，将申请所需材料交由申请人回去准备和填写，并告知申请人需提供的家庭成员收入证明等材料；同时，村委会做好相关记录，在拿到申请人提供的《居民家庭经济状况核对诚信承诺及授权声明》后，将申请人家庭成员信息按照新增农村低保边缘信息比对表填好上报镇民政部门进行信息比对（包含入户调查、公安、人社、住建、交通、工商、税务、公积金中心、银行、保监、证券等部门的信息核对）；
3、村委会初审、公示。村委会在初步审核过申请人材料后，安排低保工作小组成员进行入户调查；而后召开村委低保评议小组会议，经评议小组成员通过，对申请人家庭情况进行为期7天的公示，公示无异议后才可将申请材料报送至镇民政部门核实；
4、镇、区民政部门审核。镇民政部门根据村委会报送的申请材料，比对信息反馈对申请家庭各成员进行信息核实，特别是工资收入、车辆信息等；核实完毕后报送区一级民政部门审核；
5、低保边缘发放以及长期公示。经镇、区二级民政部门审批通过后，对申请人进行发放《享受低保边缘待遇告知书》、《低保边缘证》及银行卡等；不通过的，对申请人进行书面通知，讲明申请无法通过的原因。通过后，村委会应对低保边缘户进行长期公示，接受全村村民监督，保证公平公正公开。
四、农村低保边缘救助的优缺点
农村低保边缘救助的出现，无疑填补了低保政策的空白，拓展了社会救助的面，让社会改革发展的红利惠及社会的各个阶层，是政府减小贫富差距而采取的社会再分配的措施。尽管农村低保边缘救助的优点繁多，但是，我们仍要看到它的缺点：
1、对象界定难：低保对象的界定主要是衡量收入，农村低保边缘对象的界定加入了更多的元素，特别是申请人本人的医学证明。虽然相关的政策法规明令禁止医院随便开具大病治疗证明，但人情户、关系户仍然存在打政策球的情况；
2、医疗救助强度有限：被保障人的病种通常都是致命的，在患病治疗后，存在复发恶化可能。往往普通常规治疗，县级医院就医即可，一旦复发恶化，则需要市级乃至国家级医院进行治疗，由于存在地区医院的限制，被保障人在省外重点医院的就医救助强度则远远不够，一定程度上仍然会因病致贫；
3、入低保边缘易、出低保边缘难：和低保一样，享受农村低保边缘救助的农村家庭往往存在“只要我得了这个病，我评上低保边缘了，以后我永远是低保边缘户，政府一定要给我救助”的心理，村委一级的低保评议小组和低保边缘户的实际情况可能存在信息不对称，有些家庭子女工作好了、条件优越了，超出低保2倍收入标准了要及时上报核实，杜绝易进难出的尴尬局面。
五、农村低保边缘救助审批的难点
由于农村低保边缘救助的病种多，涉及人员信息多，给审批工作带来了不少的难点，笔者认为主要把握以下几个重点：
1、抓好村委会低保边缘工作人员的入户调查和民主评议
入户调查是对申请家庭现状进行核实最直观的方式，民主评议是村民对申请家庭现状的侧面反映，抓好村委会的这两项工作为农村低保边缘救助的审批奠定良好基础；
2、抓好申请人家庭成员经济状况的信息比对
申请人家庭成员人均收入是否在最低保障标准2倍以内是能否审核通过申请的关键，因此做好家庭成员经济状况的核对尤为重要。可以有效的防止基层村委干部、弄虚作假，让政府资源得到优化配置、资金得到专款专用。
3、抓好进保人员的资金发放和资格复审
在正常享受低保边缘救助后，民政部门应不定期对进保人员的资金发放进行核查，确保资金用到被保障人本人；同时，定期对进保人员以及家庭成员经济状况进行信息比对，保证信息对称，及时更新。
六、农村低保边缘救助的发展方向
纵观低保边缘救助制度的变化，笔者认为从政府的角度，一方面是希望不断的拓展农村低保边缘的救助范围来保障更多因病致贫家庭的基本生活，另一方面又希望农村低保边缘家庭可以自力更生脱贫致富。
在拓展救助范围方面，笔者认为可以根据生活水平不断的提高，一些由罕见慢慢发展壮大的病种可以适当的添加进入界定标准；政府应该对各级社保、医院进行联动，尽可能的让被保障人在全国范围内就医均可享受相关的医疗救助，降低“因病致贫”的概率。
国外学术界关于最低生活保障制度的研究已相对成熟，但是由于主要发达国家社会保障制度安排不因城乡地域差异而设定，研究对象并不明确将低保划分为城市低保与农村低保。因此，农村低保制度是一个有中国特色的现实课题，是中国“三农”问题的焦点。从制度安排视角寻求完善农村低保制度的有效路径，对于统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会，逐步消除贫困、全面建设小康社会，加强“三农”工作、推进社会主义新农村建设具有重要的理论价值和现实意义。
然而长期以来，我国社会保障体系的构建呈现出明显的“路径依赖”特征，农村社会保障缺位的现象几乎达到了静止的均衡状态。受其影响，学者们对我国农村低保制度的研究一直处于薄弱的状态，直到1996年民政部在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村低保制度的试点，学术界对农村低保制度才逐步重视。随着十几年来农村低保由试点到推广的运行，国内对该项制度的研究取得了长足进步，著述日益增多，这些研究视角多样、方法综合，并且紧密结合我国宏观经济社会环境和农村低保运行状况的变化。本文主要从农村低保制度实施中存在的问题和完善农村低保制度的思路对策两个方面对已有的研究成果进行归纳梳理，以期为相关问题的未来研究提供借鉴。
一、关于农村低保制度存在问题的研究
学术界对农村低保制度的研究是随着该项制度在全国各地农村陆续建立而逐渐展开的。归纳起来，农村低保制度目前还存在以下亟待解决的问题。
（一）农村低保资金落实难
1、农村低保筹资责任主要由地方政府承担是导致大多数经济欠发达地区救助资金落实难的主要原因。郭海清认为，我国城市低保制度之所以能够普遍建立起来，关键在于政府资金上的保证，但是这种主要靠下级财政筹措资金的办法，在经济条件好的地方可以维持，在经济欠发达地区维持难度很大，这直接影响到了农村低保制度的建立。范利祥指出，县、乡财政紧张，村级财政没有稳定的来源，因此农村低保大面积推广还存在不少难题。
2、为保证农村低保制度的运行具有稳定和可靠的资金来源，中央和省级政府必须扮演更加积极的角色。贺大姣指出，迄今为止中央财政并没有对农村低保资金做出具体的安排，这显然是不合理、不公正的。钟晓敏指出，低保资金应由中央或省一级政府通过一般性税收来筹措，并且通过财政转移支付来补偿。
（二）农村低保标准的保障力度不足
张时飞从农村低保标准、月人均救助额、农村和城市的低保标准差距三个方面对辽宁、河北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较，他们认为，如果低保标准绝对水平太低或相对水平（城乡）相差太大，则不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。
保障力度不足的根源在于现行低保标准的制定方法存在着重大缺陷。洪凯指出，现行农村低保标准是典型的“生存保障”，一般由县或县级以上地方政府按维持当地农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高，综合考虑物价水平变化等情况进行调整。现行农村低保并不是包括教育救助、技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。
（三）农村低保对象难以识别
和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在困难。吕学静认为，困难主要表现在以下方面：收入的不稳定性，除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性；由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。王增文进一步指出，由于我国农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难。
（四）农村低保管理体制不完善
规范化的管理是农村低保工作质量不断提高的重要保障。李文新认为，在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。洪凯经过调查后指出，目前由于地方财力所限，许多地方都没有将低保工作经费打入低保预算，也缺乏有效监督农村基层干部在低保物资和服务分配行为的保障措施，这难以避免基层干部在实际操作中照顾亲朋好友或有意多报低保对象数量及瞒报低保对象收入水平等问题。
二、关于完善农村低保制度思路对策的研究
针对农村低保制度设计及其在执行过程中出现的问题，学者们从不同层面提出了完善的思路对策，主要集中在以下几个方面。
（一）建立稳定的资金筹措机制
稳定的资金来源是建设农村低保制度、建立对农村特困群体长效救助机制的关键因素。学者们对完善农村低保的资金筹集渠道进行了较为深入的探讨，概括起来主要有以下观点。吕学静认为，省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度，中央财政尽早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区，省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市、县。他参考国内外经验进一步提出，省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。刘玉森等学者提出将部分个人收入所得税纳入农村低保资金的建议。他们认为，与其用开征社会保障税的措施来确保低保资金供给，不如直接明确目前征收的个人所得税的用途，目前我国的个人收入所得税已达上千亿元，从中拿出一部分用于农村低保是可行的。他们还提出将部分福利彩票销售收入纳入农村低保资金的设想。
（二）准确界定农村低保对象
学者们对如何准确界定农村低保对象的研究主要包括两方面内容。一是对低保对象涵盖面的研究。例如，戴卫东具体地提出，低保对象的确定标准分为四类：家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；家庭劳动力因常年疾病确有困难者；家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。二是对低保对象识别方法的研究。上文提到，农民收入具有其自身的特点，因此，农村低保对象的识别并非易事。对此，洪凯提出，要建立简便有效的农民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准，同时要建立农民财产和农民消费评估制度及评估标准；对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。王萍认为，要探索和完善农村贫困家庭收入的计算办法，增强政策的可操作性；针对家庭收入难核定问题，要积极开展专题调研。她同时提出，要明确年度中因灾致贫的救助与低保工作关系，对于遇到突发性自然灾害造成生活困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助，次年在低保滚动管理中，按既定政策统一评定低保对象。
（三）科学确定农村低保线
低保制度能否发挥其应有的作用，关键在于能否科学地确定低保标准。针对目前低保标准偏低的原
因，学者们对如何确定农村低保线进行了不少的探索，较有代表性的观点有：
在保障标准的制定原则上，洪凯认为，应变生存保障为发展保障，逐步将低保对象的就业培训、子女基础教育、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入农村低保范围。对财力暂时不足的地区，可根据财力和其他条件先易后难、突出重点、分阶段提高农村低保标准。但李文新却认为，低保制度的功能是满足困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平确定，不宜包括其他诸如医疗、教育等消费的需要。
在保障标准的制定方法上，张平平、尹洁认为，首先以省为单位测算全省的农村低保平均标准，乘以区县的平衡系数，再考虑适当的调整数，最后所得即为区县的低保标准。在如何具体计算各地农村低保标准方面，吕学静提出，较为科学可行的最低生活保障线应为农民人均收入的28%左右，由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。
（四）规范和细化农村低保管理工作机制
良好的制度与有效的管理从来就是有机统一的，要做好农村低保的制度设计，必须与有效的管理有机结合。其中，农村低保资金的管理问题最受学者重视。吕学静指出，应正确选择农村低保资金管理方式，各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。董丽则从会计核算的角度分析认为，低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户——“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”，此外还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”，并专款专用。
三、现有研究成果的局限性与进一步研究的思路
上述文献对农村低保面临的问题进行了细致的分析，并提出了有针对性的政策建议。这些创造性的研究成果，有助于人们更充分地认识到政府在农村低保资金投入上所应承担的责任，以及政府提高农村低保标准的必要性和紧迫性，拓展了农村低保问题研究的视野，启发了人们进一步开展相关研究的思路，从而也为笔者系统深入地研究该问题奠定了良好的基础。然而，现有的研究也存在明显的局限，尤其是对我国作为发展中大国的农村现实国情的挖掘仍显不足，这与我国农村低保制度改革的现实要求尚有一定的差距。具体地说：
第一，农村低保财政转移支付制度的不完善是低保资金落实难的重要原因，已有研究大多限于定性分析。笔者拟在研究方法上有所创新，即通过建立博弈模型，得到地方政府在争取上级政府低保资金转移支付时的行为函数，进而从我国的政府体制这个角度剖析其深层原因。
第二，现行农村低保水平是学者们研究的热点，但笔者认为，已有研究并未很好、系统地分析这个问题：这类文献仅从低保户需求的角度分析低保水平；评价方法偏于主观且属静态分析。笔者从低保户的需求和政府的供给两个方面对现有低保水平进行综合评价，并运用计量模型对低保标准的动态变化加以客观研究，以突出制度演变的动态特征。在此基础上提出“分层梯度式”低保标准体系，可以为政府科学制定低保标准提供方法上的借鉴。
第三条县人民政府民政部门负责本县农村居民最低生活保障的管理工作。
县人民政府民政部门以及乡镇人民政府，负责农村居民最低生活保障的具体管理和审核、审批工作。
村民委员会受管理机关的委托，负责农村居民最低生活保障的申请受理、调查核实、民主评议、汇总上报等日常管理、服务工作。
第四条县人民政府加强农村低保工作力量。乡镇人民政府明确专人负责农村低保工作，村民委员会配备专职低保工作人员。
第五条农村居民最低生活保障所需资金由县人民政府列入财政预算，实行专项管理，专款专用。
第六条本县农村居民最低生活保障标准按国家绝对贫困线标准执行。
符合农村低保条件的家庭，其补助水平以评议为主，以测算为辅，根据保障对象不同类别，实行分类施保。
第七条本办法所称的共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养、抚（扶）养关系且共同居住生活的人员。包括：
（一）夫妻及共同生活的双方父母；
（二）父母与未成年的子女（含非婚生子女）、养子女、继子女；
（三）祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；
（四）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年弟、妹；
（五）父母与丧失劳动能力或部分丧失劳动能力，但收入不足以维持生活的子女。
第八条本办法所称的家庭收入是指具有法定的赡养、抚（扶）养关系且共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。包括：
（一）从事农业、林业、养殖业及副业生产，扣除必要成本后的收入；
（二）外出务工、自谋职业等获得的劳务收入；
（三）工资性收入（包括奖金、补贴、福利等）；
（四）出租或变卖家庭财产获得的收入；
（五）投资和经营性收入；
（六）赡养费、扶养费、抚养费及职工遗属生活补助费；
（七）依法继承的遗产和接受的赠与；
（八）因农村房屋拆迁领取的一次性住房拆迁补偿费，扣除经查实确需购买安置住房部分的收入；
（九）因建设征地所领取的一次性安置补助费，除已用于缴纳社会保险费以外的收入。
（十）其他收入。
第九条下列所得不计入家庭收入：
（一）优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金；
（二）对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府给予的奖金及县级以上劳动模范享受的荣誉津贴；
（三）奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；
（四）因工（公）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金等；
（五）独生子女费、农村计划生育政策奖励扶助金；
（六）政府下拨的救灾、扶贫、移民扶持款物；
（七）新型农村合作医疗报销的医疗费；
（八）农村贫困家庭成员因病享受的大病医疗救助费；
（九）政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金。
第十条家庭年收入，按照申请人申请享受最低生活保障时，上年度家庭收入的年人均数额计算、核定。
第十一条家庭成员中非农业人口的收入，按以下方式计算、核定：
（一）在职职工按工资收入计算；因所在单位长期亏损、停产、半停产，连续6个月以上领不到或未足额领到工资（基本生活费），经同级劳动保障部门认定并出具证明后，按实际收入计算；
（二）离退休（职）人员、失业人员的收入，按原单位或社保机构支付的实际数额计算；
（三）职工遗属的收入，按省政府规定的当年遗属生活困难补助标准计算；
（四）在就业年龄内有劳动能力，从事非固定职业的，按本地最低工资标准的65%计算；从事相对固定职业者，按实际收入计算，其收入难以确定的，比照辖区内行业平均收入计算或按当年本县最低工资标准计算收入；
（五）在就业年龄内，因病或非因工（公）致残，全部或大部分丧失劳动能力的，经县劳动保障部门出具鉴定证明，按实际收入计算；
（六）外出务工人员的收入，按用工单位出具的收入证明计算，无法证明的按务工地最低工资标准计算；
（七）职工与企业解除劳动关系后所获一次性经济补偿金，已用于缴纳社会保险费的部分，不计入家庭收入；其余下部分按农村低保标准和家庭人口计算可分摊的年数，计入家庭收入；
第十二条赡养费、抚养费、扶养费的计算方法：
（一）有协议、裁决或判决的，按照协议、裁决或判决的数额计算；
（二）无赡养费协议、裁决或判决的，按照法定赡养、抚养、扶养人年人均收入高于农村低保标准的30%计算。
第十三条申请享受农村居民最低生活保障待遇，以户为单位，由户主通过户籍地的村民委员会向乡镇人民政府提出书面申请，填写《农村居民最低生活保障待遇申请审批表》。农村低保待遇申请的受理，原则上安排在每年12月份。遇特殊情况，可随时申报，县民政局审核审批。申请享受农村居民最低生活保障待遇的家庭需提供以下证明：
（一）户主的身份证、家庭户口簿；
（二）家庭成员收入的有关证明材料；
（三）在职职工提供上年度工资收入的单位证明；
（四）离退休（职）人员、下岗职工和失业人员提供原单位或劳动社保机构核发的有关证件和保障性、救济性收入领取证明；
（五）外出务工人员提供用工单位的工资收入证明；
（六）提供近3个月家庭电费和电话费缴费单；
（七）其它需提供的相关证明材料。
第十四条申请者人户分离的，按下列规定申报：
申请者确因无房而借居、寄居或租住他处形成人户分离的，向户籍地申报，由户籍地村民委员会、乡镇人民政府委托现住地村民委员会、乡镇人民政府对申请人的家庭成员共同生活情况、收入情况、居住地住房情况等进行调查、核实并出具相关证明；
第十五条农村居民最低生活保障待遇按下列程序规定审核、审批：
（一）村民委员会受理申请后5个工作日内对申请人的家庭情况调查取证，公示5日后，召集村民代表民主评议、集体研究，提出初步审查意见，连同申报材料、调查记录、会议记录一并报乡镇人民政府审核。
（二）乡镇人民政府10日内，对报送材料进行审查核实，汇总并签署意见，报县人民政府民政部门审批。
（三）县人民政府民政部门审查后，认为不符合条件的，书面通知申请人并说明理由；认为符合条件的，做出核准其按农村居民最低生活保障标准全额享受或差额享受的决定。审批手续应在10日内办结，并在村民委员会公共场所张榜公布3日。
（四）公示期满无异议的，由县人民政府民政部门发给农村居民最低生活保障金领取凭证；有异议的，县人民政府民政部门应在20日内调查核实，并做出是否发给保障金领取证的决定。
第十六条农村低保资金通过财政涉农资金“一卡制”发放到户，实行按季度发放。申请人凭农村居民最低生活保障金领取证，持卡在规定时期内向授权机构领取最低生活保障金。无特殊原因逾期不领的，作自动放弃处理，并且当年不再受理其申请。
第十七条有下列情形之一的，不予批准或予以取消农村居民最低生活保障待遇：
（一）隐瞒、虚报家庭收入，提供虚假收入证明或不提供收入证明以及不配合调查的；
（二）家庭有空调、机动车、移动电话、电脑、贵重首饰、高级组合音响、古玩字画等非生活必需的高档消费品的；
（三）近2年内购（含贷款）房（不含拆迁还原购房）、建房和装修住房的，家庭有1处以上住房的；
（四）家庭饲养名贵宠物的；
（五）进行高消费餐饮、娱乐活动的；
（六）家庭电费月支出超过20元、电话费月支出超过20元的；
（七）因吸毒、赌博、等违法犯罪行为而造成家庭生活困难，且尚未改正的；
（八）出资安排子女择校就读或子女在义务教育期间入收费学校就读的；
（九）家庭日常生活消费明显高于农村最低生活保障水平，经村民委员会代表评议表决不应纳入的；
（十）有劳动能力，无正当理由不参加生产劳动的；
（十一）人户分离家庭成员情况难以查清的；
（十二）已享受最低生活保障，因上述原因或者不履行有关规定，被停止保障救助未满6个月的；
（十三）不按规定如实申报家庭收入，无特殊原因，连续两次不按时领取低保金的，或不按规定参加低保待遇年度审核的。
第十八条享受农村居民最低生活保障待遇的居民，应遵守公民道德行为规范。
在就业年龄内有劳动能力尚未就业的农村居民，应参加所在乡镇人民政府或村民委员会组织的公益劳动。无正当理由1年内2次以上拒绝参加的，停发1个季度保障金，确因身体状况不能参加的，可予免除劳动。
第十九条农村居民最低生活保障工作实行信息化管理，提高管理水平和工作效率。
低保管理机关应建立保障对象档案管理制度，实行村、乡、县三级管理，做到一乡一柜，一村一盒，一户一袋。农村低保对象实行动态管理，每年的1月份必须重新核查一次。
第二十条享受农村居民最低生活保障待遇的家庭遇家庭收入等情况发生变化时，应在1个月内主动告知村民委员会。
村民委员会和协管低保员对享受农村低保待遇的家庭进行跟踪调查和入户巡访，掌握其家庭收入等情况变化，并及时提出停发、减发或增发保障金的意见，报管理机关审批。对停发的，应收回农村居民最低生活保障金领取凭证。
第二十一条从事农村居民最低生活保障管理工作的人员，对符合享受农村居民最低生活保障待遇条件的家庭，拒不审核、审批、签署意见的，无故拖延的；对不符合享受农村居民最低生活保障待遇条件的家庭，签署同意享受意见的；、、贪污、挪用、扣压、拖欠农村居民最低生活保障金的，按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十二条享受农村居民最低生活保障待遇的农村居民，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村居民最低生活保障待遇的；在享受农村居民最低生活保障待遇期间，家庭收入高于最低生活保障标准，不按规定告知管理机关，继续享受农村居民最低生活保障待遇的，按有关规定给予处罚。
第二十三条有关单位为申请低保对象提供证明材料必须真实准确，对出具虚假证明、帮助骗保的有关单位及责任人，一经查实，给予公开通报批评或纪律处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（二）起步探索阶段。20*年，*县根据省政府的统一部署，在全县实施了农村特困群众救助制度，截止20*年上半年，全县农村特困救助对象为2214户、5131人，占农村人口的2.7%。人年均救助标准120元。这一阶段由于救助标准偏低，救助面过窄，致使农村困难群众的生活没有得到有效改善，其社会效果不太明显。
（三）规范提高阶段。20*年，*县民政局根据省民政厅《关于进一步规范农村最低生活保障制度的通知》精神，开展年度核查和适当扩面提标工作，加强了农村低保对象的申请受理、民主评议、审核审批、公开公示和资金发放等程序，进一步规范了*县农村低保工作。截至20*年底，全县农村低保对象累计增加2880人，取消1243人，类别调整565人。实际在册保障人数为3286户、8176人，占农村人口4.3%，月人平保障水平为45元；月户平保障水平为112.6元。其中：一类对象282户、325人，占保障人数的4%，月人平保障水平为80元；二类对象1419户、3462人，占保障人数的42%，月人平保障水平为55元；三类对象1585户、4389人，占保障人数的54%，月人平保障水平为35元。这一阶段由于加大了年度核查和动态管理力度，坚持按户保障和分类施保，对特殊困难群众进行了特殊保障，进行了适度扩面和提标，基本实现了动态管理下的应保尽保，使农村困难群众的生活得到了有效保障，促进了农村经济发展和社会和谐稳定。
二、农村低保工作取得的成效
农村居民最低生活保障实行地方各级人民政府负责制，由政府对符合条件的农村困难群众给予适当生活救助，它是社会保障体系建设的一项基础性工程，是对传统社会救助工作的重大改革。从全县建立农村最低生活保障制度来看，这项工作所取得成效是十分明显的。
（一）实施农村居民最低生活保障制度，有力地保障了农村困难居民基本生活是政府保障农村居民基本生活权益的最后一道防线。由传统的社会救助过渡建立农村居民最低生活保障制度，社会救济覆盖面扩大到全部农村困难居民，解决了他们特别是农村困难居民的基本生活问题，加快了新农村建设和脱贫奔小康的步伐，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定。
（二）农村居民最低生活保障制度的建立，完善了农村社会保障体系。*县农村社会保障体系从民政分管的这一块看，主要由救灾救济、临时救济等所组成。社会救济主要是解决资金保障，只有与资金保障结合才能构成比较完整的生活保障。农村居民最低生活保障的确立，解决了资金保障，从社会救济工作内容和程序的制度化、规范化方面完善了农村社会保障体系。
（三）农村居民最低生活保障制度的实施，进一步密切了党和政府同人民群众的关系，提高了政府的威信，是党和政府为老百姓办好事、办实事的“民心工程”，受到了广大人民群众的拥护和支持。正因如此，这项制度的实施从一开始就进展顺利并具有可持续发展的生命力。
（四）建立农村居民最低生活保障制度，是对传统社会救济体制的改革和完善。过去，解决农村困难群众的生活问题，主要靠救济生活款进行安排，“零打碎敲”，随意性较大，农村困难群众的生活未得到根本解决。建立农村居民最低生活保障制度，把保障对象、保障标准、资金来源、审核审批、管理监督都规范化，使社会救济工作更加科学化、程序化、收到了事半功倍的效果。
（五）农村居民最低生活保障制度的实施，加快了脱贫奔小康的步伐，促进了新农村建设和城乡统筹发展。通过制度有力地保障困难群众的基本生活，使广大人民群众充分享受改革开放所带来的丰硕成果，维护了社会公平正义，激发了广大人民群众脱贫奔小康的积极性，改善了社会风气，使中华民族扶危济困的传统美德在社会主义市场经济条件下提升到了一个新的境界。
三、农村低保工作存在的主要问题
*县自20*年全面建立农村低保制度以来，这项工作从去年进展明显加快，纳入农村低保的人数和低保资金支出大幅度增加，低保标准和补助水平经过两次提标以后有明显提高，管理操作方面也有了很大的改进。但是，农村低保涉及面广、政策性强、情况复杂，目前，还存在一些不可忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）管理监督机制和操作程序还不健全。一是民主评议机制不健全，评议依据不足。民主评议的基础是入户核查。从以前组织评议的情况来看，部分乡村没有坚持入户核查，就是将指标一分解，由村委会召开村民代表会议进行评议，没有任何调查核算评议依据，完全由评议人员凭印象、凭感觉选择、其评议结果随意性很强，不公平公正的现象时有发生。二是入户核查机制不健全，轮流坐庄的现象较为严重。低保对象准不准，入户核查是关键。由于有的乡村干部在包村核查工作中对入户核查认识不高，怕得罪人，简单地召开一个评议会，把所分指标一评完就了事，由村干部说了算，造成对象不准确，轮换坐庄的现象无法有效解决，给农村低保工作带来了一定损害。三是监督机制不健全，存在着“人情保，关系保”的现象。由于部分乡村干部受利益驱动，放宽低保条件，搞唯指标论，硬是将自己的关系户纳入农村低保，造成了群众的不满情绪，损坏了群众利益，损坏了党和政府的形象。
（二）低保机构不健全、人员少、工作压力大。一是县级低保机构与日益增长的保障对象不相适应。目前，*县民政局低保股编制只有1人，无法行使有效的管理和监督。二是乡镇民政办没有配备专门的低保工作专干，与日益繁杂的各项民政工作任务不相适应。日前，乡镇只有1名民政员、无法应付县直部门部署的各项工作，而且民政员还要包村，根本就谈不上城乡保障对象的规范化管理。三是村支两委干部素质不高，变动较为频繁，对低保工作不熟悉，加之县乡两级低保工作人员偏少，致使城乡低保管理工作难度增大，导致基层操作不规范，入户核查和民主评议把关不严，造成该保的没保，不该保的保了，伤害群众感情，败坏社会风气，违背低保制度的宗旨。
（三）低保工作经费严重不足，制约监管工作无法到位。随着*县保障体系的逐步建立，保障人数逐年增加，工作难度大，要求高，没有必需的工作经费、人员和设备作保障，很难完成管理监督工作任务。
四、农村低保工作的思考与对策
一、领导高度重视。
及时将会议精神向分管市长和局党委进行了专题汇报，初步提出核查的具体方案，积极争取市领导和局党委的支持。局党委非常重视农村低保核查工作，把农村低保核查作为深入学习实践科学发展观，让贫困难群众得实惠的大事来抓，两次召开党委会专题研究，全力支持市低保局开展核查。核查前召开了全市各乡镇民政办主任会进行核查工作安排部署，核查中再次召开了主任会议进行督导。同时核查工作也获得财政局和乡镇党委政府的大力支持，市民政局、财政局联合下发了关于开展农村低保核查的通知》财局社保科派人自始至终参加核查工作。各乡镇党委政府也高度重视农村低保核查，全力予以支持，积极配合。由于市乡两级领导高度重视，认识统一，加上部门的密切配合，保证了全市农村低保核查工作的顺利开展。
二、认真抓好试点。
组织骨干力量，小板镇进行了核查工作试点，核查试点采取四种形式：一是以村为单位逐户入户调查，访问邻里住户，登记家庭信息；二是由村召集所有对象逐户介绍情况；三是调查人员在村医疗室、小卖部等人口集中的地方了解情况；四是召开党员、群众代表会议，现场评议对象；通过试点，基本摸清了核查工作的流程，低保对象中存在主要问题，核查中应注意的事项，统一了核查标准和评判尺度。核查试点也锻练了核查队伍，起到培训队伍的作用。试点的基础上，设计印制了市农村救助对象核查登记表》分类统计表，征求意见表等三万余份。为全市核查工作全面展开打下了良好的基础。
三、详细制定方案。
关键词： 准家计；农村低保户；一般农户；肇庆市
Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0314-03
0 引言
“低保”制度把收入低于最低生活保障线的城乡居民纳入到稳定的保障政策之中，不再作非经济因素的区别，肯定了所有贫困者平等的公民权。在社会转型过程中，中国政府承担了在社会居民在遭遇生活困顿时提供“低保”的经济责任，这是对公民权利的尊重，也是对“底线公平”的维护。在具体实践中，“低保”制度的实施还面临着一系列问题，例如，如何确保农村低保申请人家庭收入核算的准确性，完善低保政策的最低生活保障瞄准机制，提高低保系统的瞄准效率，降低人为裁定因素，从制度和实践操作两个层面确保“低保”政策的公正性等。在低保制度的目标定位过程中，准家计调查方法对提高制度目标定位效率发挥了巨大作用。
1 准家计调查模型及应用
准家计（PMT）调查主要通过变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。相关变量包括：家庭结构、人口特征；人口规模；家庭成员的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成员的健康状况；住房条件（住房结构与建筑材质、卫生间、厨房等）；基本生活条件（自来水等）；资产拥有情况（耐用消费品等）；职业；产权状况等。其他直接询问的变量包括：收入状况；食品、医疗、子女教育等方面的支出情况等。
准家计调查模型是一个节约成本的瞄准工具，能有效预测福利水平，并且能在相对较短的时间内进行实施。它包含了多维度的贫困概念，并采取标准化方式进行处理。多项前期研究结果显示，如实施合理，这项瞄准工具的瞄准效果良好，且能提高透明度。通过准家计调查方式，将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性，其本质即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并确定救济金额。
2 受访低保户基本数据分析
2.1 家庭基本情况 此次调查的115户低保户当中，同时接受其他社会救助的有21户，占低保户总户数的18.26%；低保户常住人口共228人，户均约2人；教育程度为文盲者占42.69%；患病者占33.31%；残疾人士占24%（完全丧失劳动力的占17%）。可以看出，造成贫困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患病（33.31%）、残疾（24%）。100%的受访低保户反映，由于物价上涨等因素的影响，目前政府的救济标准偏低，“低保补贴不能满足家中的基本需要”。
2.2 家庭主要耐用消费品拥有情况 随着生活水平的提高，农村家庭耐用消费品拥有量也发生了明显变化，新潮、时尚的耐用消费品走进越来越多的平常农家，参照农村一般农户的情况，低保户拥有的耐用消费品数量明显偏低。在115户低保户中，2户拥有洗衣机，占全部低保户1.74%；12户拥有电冰箱，占全部低保户10.43%；2户拥有摩托车，占全部低保户1.74%；32户拥有移动电话，占全部低保户27.83%；44户拥有彩色电视机，占全部低保户38.26%。其他新潮时尚耐用消费品拥有数量基本为零。而一般农户中每百户调查户洗衣机拥有量为26台；电冰箱为58台；摩托车为80台；移动电话为193台；彩色电视机为88台。其中移动电话的普及率最高，其次为彩色电视机和摩托车，每百户调查户拥有的微波炉为18台；生活用汽车为3台；家庭计算机为10台；中高档乐器为4件。（参见表1）。
2.3 家庭住房情况 近年来，广东省大部分地方特别是粤西各市实行了“告别泥砖房工程”，掀起了泥砖房改造的热潮，农民住房情况得到进一步改善。据统计，一般农户户均住房面积约为95平方米，其中钢筋混凝土结构所占比重为70.4%，砖木结构占29.6%，新建住房中绝大部分是钢筋水泥结构的楼房。而低保户新建住房为0，户均住房面积63.68平方米，其中砖木结构的住房面积占57%，远低于当地户均住房面积水平和结构水平。
2.4 家庭居住条件
①卫生设备使用情况。一般农户使用水冲式厕所的比例为62.5%，使用旱厕的比例为7.5%，简易或无厕所的比例为30%。由于经济条件限制，低保户多使用旱厕或无厕所，比例达到78.5%。
②调查表明，柴草仍是大部分农村家庭炊事使用的能源。一般农户使用柴草的农户所占比例为76.3%；使用液化气的农户占17.2%；以电为炊事主要能源的农户占4.8%；以煤炭为炊事主要能源的农户占1.7%。而89.62%的低保户使用柴草作为主要炊事能源。
③由于自来水的普及，大部分农村居民家庭已经饮用安全卫生用水，一般农户使用自来水的农户比例为94.6%。而已经使用自来水的低保户也达到78.1%。
3 主要发现及政策建议
3.1 调查发现
3.1.1 农村生活水平普遍上升而相对差距加大 经过多年的努力，政府的扶贫开发工作已经解决了绝大多数农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度的全面建立对那些没有劳动能力或丧失劳动能力的贫困群众在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次调查发现，经过近年来的发展，肇庆农村生活水平得到了明显的改善，农户住房条件普遍改观，村级交通更加便利，现代通讯设施得到普及，电视机、电冰箱、洗衣机等现代化家庭用品普及率大大上升。在保证生产和基本生活的前提下，购买各种中高档家用电器成为农民生活水平提高的又一个重要标志。但是，也要看到，在我国实行新的扶贫标准以后，肇庆当地农村的贫困人口数量增大，而且地区之间、城乡之间和农村内部的收入差距还在继续扩大。在此次调研的农户中，年收入高的农户已突破百万元，而与此形成鲜明对比的是，部分低保户家庭平均每天食品现金支出不到10元，只能勉强度日。
3.1.2 农村贫困人口致贫原因呈现多样化 此次调研结果显示，当前农村贫困群体致贫、返贫的原因呈现多样化趋势，主要体现在以下四个方面：第一，由于缺乏必要的技能培训与教育水平，自身劳动素质低下，不能有效参与劳动力市场竞争，不能通过劳动而分享社会经济发展成果而致贫的人群；第二，由于个人条件局限而致贫的人群，包括由于生理上的年老病残而丧失劳动力，难以获取基本劳动收入而致贫的人群；第三，由于意外灾害和突发事件同时又缺乏制度性、政策性保障而致贫、返贫的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同时又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致贫、返贫的人群。针对农村贫困人口致贫原因的多元化，应按照“分类施救”、“分类施保”的原则，提供不同层次、不同类型的社会救助和保障措施。对因医疗、教育、孤老、残疾等特困状况应给予特殊救助，以及因不可抗拒的天灾人祸等意外原因造成临时困难，难以维持生计的贫困人群也要及时做好救助工作。
3.1.3 农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型 在过去，人们将贫困的标准定义为“温饱”，而现在，如果收入不能满足基本生活需求，都可以归于贫困，比如子女教育、医疗保障问题等。所以，“教育致贫”、“疾病致贫”是指在有限的可支配收入范围内，教育支出、医疗支出等导致了家庭在经济上难以维持基本的生活这样一种状况。贫困标准的变化导致农村贫困人口主体变化。从此次调查涉及的贫困农户的基本构成、致贫原因、现有扶贫政策及落实情况、亟需解决的问题来看，农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型，主要体现在：
第一，医疗需求。贫困人群中，因病致贫、返贫现象十分普遍。尽管农村普遍推行了农村合作医疗保障制度，但是这一制度本身的“广覆盖、低水平”特征决定了农户的受益程度有限；特别是“先垫资、后报销”的支付方式也制约了农户使用新农合的积极性。调查发现，农户家庭中只要有一个或一个以上的慢性病或大病病人，医疗费用就可能使很多非贫困家庭因病致贫或因病返贫，且由此很难在短期内摆脱贫困。
第二，教育需求。大多数受访农户家庭总的可支配收入偏少，只能维持基本的生活支出，教育支出依然是贫困农户的主要负担：进城务工农户子女需要交纳高昂的学位赞助费；在农村就读的农户子弟虽然享受9年制义务教育，免除了基本学费，但是杂费支出也成为了贫困家庭的主要负担。教育支出在家庭支出中占据了较大比例，一些中等收入的农户家庭也可能因支付一个子女上大学而致贫。由于大学毕业生就业压力大，许多农户家庭选择让子女初中毕业后即进入劳动力市场，成为家庭的收入来源。少数家庭甚至选择让未满16岁、初中未毕业的子女外出打工，使得农村人口文化程度偏低的现象可能出现代际传递。
第三，农业生产的保障需求。农业自身的弱质性使农户的生产经营承受了极高的风险。农业生产周期长，受自然条件影响大，这使农业产出存在很大的不确定性。而农产品供求弹性小又使农业面临相当大的市场风险，加大了投资农业收益的不确定性。农业生产的高风险、周期长、低收益等主要特点决定了农业生产与经营的脆弱性。在受访农户中，果园因灾害天气失收、鱼塘养殖、山林种植等出现意外导致经营失败等事件时有发生，由于缺乏政策性保险赔偿，农户因灾亏损、因灾致贫、因灾返贫的现象依然存在。
第四，保障水平与保障种类的需求。目前我国最低生活保障制度救助水平较低，政策设置的低保救助条件比较严格，加上低保保障水平较低，使得部分符合条件的农村贫困人员并未申请低保救助。同时，政府迫于财政压力，往往不能满足所有符合救助资格的贫困人口的需求。同时，对于未达到低保标准的贫困人群，尤其是处于低保临界线附近的贫困人群，以及遭遇突发性事件而产生的阶段性、暂时性贫困的人群，不能提供有效的、及时的救助和帮扶。
3.2 政策建议 第一，瞄准农村分类扶贫对象。民政部门需要根据新的扶贫标准，深入基层农户，依靠群众识别农村贫困人口并建档立卡，建立健全到户到人的贫困人口信息数据库，因户制宜，因户施策，为实现扶贫开发与农村社会保障制度有效衔接奠定基础。鉴于农村贫困人群致贫原因的多样性和动态性，建议推行农村贫困人口分类扶持政策，通过扶贫开发和保障制度“双轮驱动”，全面覆盖：对有劳动能力的扶贫对象，通过扶贫开发项目扶持，提高其自我发展能力，实现脱贫致富；对没有或丧失劳动能力的持久性贫困人口，通过低保、救助等方式保障其基本生活需要，实行应保尽保；对于对突发性、阶段性、暂时性贫困人群实行应急救助，帮助他们解决眼前困难。在此基础上，加快衔接养老、医疗、教育、住房、法律援助等其他单项救助工作。在社会救济过程中，注意多种社会保障制度结合，合理解决贫困问题。
第二，落实农村贫困人口教育资助政策。提高贫困人口基本素质，需要大力推进基础教育均衡发展，促进教育公平，提高农村贫困家庭子女受教育的程度，减少贫困代际传递。继续巩固“普九”成果，确保每个农村贫困家庭适龄子女都能完整地接受九年制义务教育。落实国家扶持农村贫困家庭子女接受高中以上全日制教育的资助政策，完善贷款助学方式。对农村家庭经济困难学生就读中、高等职业教育院校，实行免学费和生活费补助的政策。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，提高贫困人口的文化科技素质。
第三，提供政策性农业保险。开展政策性农业保险是构建市场化农业支持保护体系的重要举措，对于加速农业生产规模化、产业化、现代化，加强信用社会建设，促进农村社会进步具有重要意义和深远影响。政府应通过有关法律法规，以符合地方实际的传统农险和特色农险为重点，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，为农民的广泛参与提供利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有某种强制性。同时，通过宣传和试点，增强农民群众特别是种养大户、龙头企业、农村合作经济组织保险意识，锁定农业生产风险，促使种养大户和各类农村经济组织增加农业投入、促进土地流转和产出，从而加速农业生产规模化、产业化和现代化。
第四，动态调整保障标准。由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的“穷人”被排除在帮扶对象之外，人为地阻碍了这部分人生活福利的改善。国家扶贫标准的提高是大势所趋，随着经济的进一步发展，这一标准还会继续提高。2011年，中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2300元（约合355.6美元）作为新的国家扶贫标准，相较于2009年的年人均收入低于1196元的标准，新标准提高了92%。此次调查结果显示，即便对于大幅提高后的扶贫新标准，受访低保户认为，“还是不够”、“还是偏低”、“不能满足家中的基本需要”（占受访低保户的100%）。政府在确定农村贫困线的基础上，逐年根据物价指数对其微调，同时，多管齐下，多渠道扶贫，落实贫困人口参加新型农村合作医疗的优惠政策，完善新型农村合作医疗制度，努力提高“参合率”，实行新型农村合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对农村贫困人口实行大病救助制度。
第五，提升贫困群体的脱贫能力。以增加贫困人口收入为核心，以改善贫困群众生产生活条件为重点，大力实施产业扶贫、整村推进及贫困户劳动力转移培训等重点工作。增强农村家庭支付能力，转移农村富余劳动力，改变政府原有的输血式扶贫模式，通过经费和制度保障，开展知识、技能培训，促进农业、农民的现代化，增加农村家庭收入。坚持直接到户与间接到户相结合，提高能力、增加收入，对于能够直接到户的扶持项目和资金，要坚持直接到户，提高扶贫政策的有效性；对于暂不能直接到户的扶持项目和资金，要尽量减少中间环节，确保贫困人口优先覆盖、优先受益。提升贫困群体的脱贫能力对于进一步减少贫困人口、转变劳动力结构、促进和谐社会建设都有着极其重要的意义。
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4、申请农村低保程序；申请农村低保待遇，由户主本人通过户籍所在地的村居委会向乡镇，街道提出书面申请，特殊情况下可以直接向乡镇（街道）申请；
农村低保是为贫困农民“兜底”的好事,但是目前我们没有完全把农村低保这一好事做好、做实。 2009年底,黔西南州查处了望谟县石屯镇新合村违规发放农村低保金的问题。新合村在发放2008年第三、四季度和2009年第一、二季度农村低保资金时,违规将2万多元发给了不符合条件的36名村组干部家属,有的村组干部甚至将已外嫁的女儿和去世的家属都列入低保名册,以套取低保金。
为什么会出现“不低而保”的情况?新合村党支部书记一语中的:“指标多,我们先考虑上报村里的特困户和贫困户。反正上级到村组来检查,都是村干部接待,其他人也不知道,多余的指标就考虑报村组干部家属。”
新合村的情况绝非偶然。
目前农村低保所采取的办法是以县为单位,要求“应保尽保”。一些地方用层层分指标、分钱的办法去实施低保,导致一些相对比较富裕的村因指标有富余而将超过统一保障线的农户也纳入了保障范围;另一方面,一些整体比较贫困的村却因分到的指标和资金有限而不能“应保尽保”,从而出现了“应保不保”的现象;有的地方甚至不是按贫困程度、而是按亲疏关系来确定低保对象。
一：进一步提高保障标准和补助水平。
2010 年，我区农村低保资金的发放将严格按照省厅的指示，实行按季度发放，低保补助水平也由 2009 年年人均 760 元提高到年人均 880 元。低保资金的按季度发放，一方面可以使农村低保对象得到及时有效的救助。另一方面利于低保机制的动态管理，便于清查和纳入低保保障对象。
二：全面实现应保尽保和分类施保。
我是 村(居)民委员会的农村居民。前1年本人家庭年人均净收入为 元，低于我市(县)农村低保标准。由于本人家庭收入低生活困难，现申请农村低保保障。
本人作出如下声明及授权：
1、本人及家庭成员(含共同生活和非共同生活的家庭成员)了解广西农村低保政策和申请程序及相关要求。
3、本人及家庭成员(含共同生活和非共同生活的家庭成员)所提交的有关材料真实有效，如有虚假，本人将自动放弃申请，且本人及共同生活家庭成员将在一年内不再提出申请。
3、本人授权并配合城区(县、市)民政部门(居民家庭经济状况核对机构)和乡(镇)人民政府(街道办事处)、村(居)委员会对本人及本人家庭成员(含共同生活和非共同生活的家庭成员)的相关信息和经济状况进行核查，包括入户调查。
本人联系电话：
本人家庭领取农村低保金账户：
开户银行：
开户人姓名：
此致
根据《保障对象申请条件》第五条规定：农村低保待遇以家庭为单位由户主提出申请，申请人必须同时具备下列条件：
1、拥有当地农村居民户籍并在当地常住；
2、共同生活的家庭成员申请前12个月家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准；家庭财产状况、实际生活水平与基本生活常年困难家庭特征相符；
3、家庭主要劳动力死亡或丧失劳动能力造成常年基本生活特别困难。 共同生活的家庭成员是指具有法定赡养、抚养关系并共同居住、共同生活的所有家庭成员，主要包括：祖父母、父母、配偶、子女、孙子女以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系亲属；户籍迁出的在校就读学生。
（来源：文章屋网 ）
