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按照受益范围的大小，公共产品可分为全国性的公共产品和区域性的公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家，每个区域的居民都能同等消费，因而代表区域居民利益的地方政府不会自愿提供，只能由代表整个国家居民利益的中央政府提供。相反，区域性公共产品的受益仅局限在一定区域范围内，因而其他区域的地方政府不会提供，只能由代表该地区居民利益的地方政府提供。税收是政府提供公共产品的价值补偿，因而税收收入和税收权限的划分也应当与公共产品的提供相对应。为提供全国性公共产品而在全国范围内普遍征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于中央政府；为提供区域性公共产品而选择在区域范围内征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于地方政府。
作为地方支出项目的资金来源，财产税在世界各国地方财政中占有重要地位①。然而，目前各国学者对财产税是否属于受益税的争论尚未停止，一些学者也在试图寻找能够替代财产税为地方政府筹集资金的其他税种（Oates，2001）。财产税税负最终由谁负担？用于何处？能否采用其他收入予以替代？通过研究财产税归宿找到上述问题的答案，有利于明确财产税的经济效应和在地方财政中所应发挥的作用，从而合理制定财产税政策，改善地方财政状况。
从研究方法上看，税收归宿可以分为绝对税收归宿、平衡预算归宿和差别税收归宿。绝对税收归宿考察当其他税和政府支出不变时某种税收的经济影响，是最基本的税收归宿分析方法。平衡预算归宿考察的是税收与政府支出计划相结合所产生的分配效果。也就是既分析税收的归宿，又考虑通过税收取得的政府支出的用途。差别税收归宿考察的是政府预算保持不变时，以一种税替代另一种税的归宿差异。本文从的财产税绝对税收归宿入手，对平衡预算归宿和差别税收归宿进行一次全面的考察。
二、绝对税收归宿：谁负担了财产税
传统观点在分析中采用局部均衡方法，并将财产税划分为对土地课税和对建筑物课税两部分，认为财产税是对土地和建筑物课征的一种货物税，税收归宿取决于相关的供给和需求曲线。对于土地而言，只要数量无法改变，其供给就是完全无弹性的，因而全部税负由土地所有者承担。如果土地的供给不是固定的（例如城市土地供给可以扩展至毗邻农用土地的市郊地区；同样，通过填埋改造也可以增加土地的数量），那么税负则由土地所有者和土地使用者分担，比例取决于供给和需求的弹性。对于建筑物而言，由于建筑业在长期内可以按市场价格取得所需资本，因而建筑物的供给曲线是完全水平的。如果资本无法在建筑部门取得预期收益，就将转移至其他部门。因此，对建筑物征收的财产税能够向前转嫁给消费者。对于财产税的收入分配效应，传统观点指出，对土地部分课征的财产税，取决于来自于土地所有权的收入是否随着收入的增加而提高。同样，对建筑物课税的累进性取决于随着收入的增长，用于住房部分的收入是提高还是下降②。
与传统观点相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的税收归宿一般均衡模型（两个生产部门、全国范围内固定的资本存量以及一定的政府服务水平）分析地方财产税的归宿。后来人们将Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的观点合称“新观点”。Miesezkowski指出，传统的局部均衡分析没有考虑整个经济中所有地区广泛征收财产税时的一般均衡效应。他在模型中假设全国的资本供给完全无弹性，因此资本所有者作为一个群体承担全国范围内的财产税。
Miesezkowskiki将这一效应称为财产税归宿中的利润税部分。由于资本所得在富有阶层收入中所占比重更大，因而财产税归宿中的利润税部分具有较高的累进性。该结论与上述传统观点截然相反。此外，在税收相对较高的地区，财产税使资本从该地区流出，降低了该地区生产要素（土地和劳动力）的生产能力和要素回报率。资本流入税收相对较低的地区，这些地区的工资和土地价格提高而住房和商品价格下降。Miesezkowski将其称为财产税归宿中的货物税效应，并指出，货物税效应扭曲了经济中的资本配置，使资本从高税收地区转移至低税收地区，直至所有地区资本的税后收益相等。
可见，采用局部均衡分析与采用一般均衡分析的假设前提与结论的差异是显著的。笔者认为，这种差异的产生，主要源于对问题分析的角度不同。传统观点想要解释的是某一特定地区的财产税归宿，而一般均衡方法着重考察一个国家整体的财产税归宿。当考察问题的角度发生变化时，结论产生某些差异就不足为奇了。况且，两种观点并非完全对立。当某一地区的财产税相对于全国的平均税率而言较高时，该地区的消费者就将以更高的商品购买价格承担这种货物税效应。这时，财产税归宿的传统观点就可以视为一般均衡观点的一种特例。实际上，财产税是一种地方税，地方政府在讨论征收财产税所产生的效应时，似乎并不关心其他地区的资本收益和房屋的消费者，它们只考虑本地区居民所负担的税收以及对本地区经济所造成的扭曲。地区税收负担的增加，主要是通过货物税效应产生影响，利润税效应作用很小，因而总体效应是累退的。其他地区的利润税效应将被货物税效应的收益所抵消，从而将所有税收负担留给课税地区。课税地区的税收归宿不仅是累退的，而且该地区承受所有的税收负担。从整个国家的财产税体系上看，财产税的税收负担则包含累进性因素，但地方居民则视财产税为累退的。由于财产税主要是作为一种地方税发挥作用，因此后一角度显得更为重要，即货物税效应是问题的主要方面。
三、平衡预算归宿：受益观点与新观点之争
由于财产税是地方财政支出的重要来源，因此在分析财产税归宿时，考虑财产税的用途显然是必要的。对于财产税的平衡预算归宿问题，同样存在着两种观点。第一种观点被称为“受益”观点。该观点基于Tiebout（1956）的分析框架，假设消费者具有“用脚投票”的完全流动性，地方政府间存在竞争。这使得各地区的公共服务相对于个人需求而言具有同质性，因此在该框架下地方公共服务的提供总能保持在有效的水平上。受益观点最先由Hamilton（1975）提出，他将财产税作为地方最重要的筹资手段纳入Tiebout模型，并从四个方面对模型加以扩展：假设地方公共服务提供的是满足私人需求的产品，因而公共服务的人均成本是固定的，地区规模与公共服务的有效性无关；通过居住用财产税为地区服务筹资；房屋市场模式明确，有足够的地区可以满足住房和公共服务需求，换言之，与理想的税收及支出对应的住房供给是完全有弹性的；地方政府制定了严密的地区法规，能够确定地区内住房的最低价格。在上述情况下，个人不会因财产税的征收或提高调整其房屋消费，个人按照对住房和公共服务的偏好选择居住地区，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部门的资源是有效的，因为财产税作为一次性总付税，相当于支付地方公共服务的成本。此外，用于住房的资本配置是有效的，各家庭间不产生收入的分配效应。换言之，具有严格地区法规、能够保证同质住房以及财产税的完全资本化在房屋价格上体现出差异的居住用财产课税体系，相当于不具有扭曲效应的使用费。Fischel和White将这一方法扩展至对工业资本征收的财产税，假定企业在地区间具有较高的流动性。同样，在适当的地区法规下，工业财产税相当于为政府公共服务支付的费用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一种观点即“新观点”。以Miesezkowski的一般均衡分析为基础，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考虑财产税用途的前提下，对原有模型进行了修改，主要体现在四个方面：假设政府在模型中按照Coumot-Nash方式竞争（认为其他地区的财政政策和资本收益不变），因此地方税收和公共支出是内生的；模型考虑地方公共服务对个人效用水平的影响，个人效用函数包括地方服务，允许个人对地方服务具有不同的需求；按照Tiebout和受益观点所强调的个人对地方公共服务需求不同，允许个人在地区间流动，每个地区中的个体在其对公共服务的需求方面是同质的；模型包括一种简单的土地使用范围形式。分析的结果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本结论并未改变。只要资本随着地区间财产税的差异而在地区间流动，且资本供给在全国范围内固定，财产税归宿中就将包含利润税和货物税两方面的内容。
这说明，尽管受益观点和新观点的前提和结论存在差异，但在二者的分析中，某一地区的地方支出都与财产税负担紧密相连。实际上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在课税地区，消费者价格的提高局限于地区生产和消费的商品，因此新观点中明显具有受益观点的特征；换言之，通过提高地方财产税筹集地方政府支出而增加的负担完全由地方居民负担。
新观点的受益特征与实际的受益观点之间的主要区别在于前者得到结论的过程与后者不同：按照新观点，地方要素和消费者的税收负担产生于因课税而导致的资本流出。对于受益观点和新观点的争论，一直以来从未停止。笔者认为，既然财产税是一种地方税，那么在考虑地方财政支出时将其视为一种受益税显然更符合财政联邦制的概念——各级次的政府在其范围内提供公共服务，并自行为之付费③。然而，这种受益税是相对意义上的，或者说是地区间或各政府级次间受益税，而不是绝对意义上的个人间受益税。在绝对的受益税情况下，税收实际上成为一种使用者收费，即公共服务的价格，因而不产生超额负担，对资本市场没有扭曲效应，研究其归宿问题就显得毫无意义。而事实上财产税是一种相对意义上的受益税——从全国范围上看是累进的，从地区角度看则是累退的。
四、差别预算归宿：财产税的替代性收入来源
由于地方政府提供的主要是地区受益的公共产品和服务，因此有必要掌握自身的收入来源。作为地区性公共产品的价值补偿，财产税一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在实践中，财产税的估价容易导致征纳双方的争执矛盾，按季或年度征收且由纳税人直接缴纳又经常使纳税人感到税收负担格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加压力，要求减轻财产税负担④。在这种情况下，各国开始寻找替代性的收入来源。对地方政府而言，财产税的替代性收入来源主要包括销售税（或增值税）、所得税、使用者收费，以及来自更高级次政府的转移支付。在上述收入中，使用者收费对于地方政府而言是一种不断增长的、颇受欢迎的收入来源。使用者收费被广泛地用于为卫生服务、开发许可、公用事业、文化景点等筹集资金。但是，作为一种为公共产品和服务筹资的收入来源，使用者收费局限于具有排他性的服务。因此，对于地方政府有义务提供的很多产品和服务（如贫困救济、基础教育、治安等）而言，使用者收费是不合适的。
除使用者收费外，销售税（或增值税）和所得税也是地方政府考虑的主要对象。与地方财产税相比，地方所得税和销售税确实具有一些优点。由于更高级次的政府（中央政府或州、省级政府）通常也征收这两种税，因此，由更高级次的政府代为征收和管理，能够节省遵从和管理成本。此外，这两种税收的弹性都要好于财产税，并且在大部分情况下可以自行申报。相比之下，财产税的税基需由税务管理部门进行估测，所费时间较长，而且通常被纳税人认为是武断和不合理的，税收收入与经济增长之间的关系也不大。将销售税和所得税作为地方收入主要来源的问题是，一方面，由于更高级次的政府同时征收销售税和所得税，因此，如果地方政府将其作为主要的收入来源，那么边际税率将会非常高。另一方面，销售税和所得税的税基要比财产税税基具有更大的流动性。个人完全可以通过在邻近的地区购物或工作，以避免缴纳地方销售税和所得税。
更高级次政府的补贴是地方政府的又一收入来源。事实上，几乎所有地方政府的财政资金中都包含着自身收入和上级补助，但二者所占比重各地差异较大。一种极端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供广泛的公共服务体系，家庭选择适当的居住地区，以享有其希望得到的公共产品。在该模式中，地方财政具有市场化的特征：家庭在选择居住地区时“用脚投票”，有效地“购买”希望得到的公共服务，税收如同市场决定的价格一样发挥作用。另一种极端形式则在地方财政体系中强调地方服务的平等性，地方政府应发挥基本的再分配作用。在该模式中，地方收入中很大一部分依赖于转移支付，中央政府通过征收全国性的税收在筹集收入中发挥基础性作用，中央分配大量的补助给地方政府，用于地方公共支出。支持后一种模式的人认为，主要依靠中央政府收入的财政体系更有效率，也更为公平。因为更高级次的政府可以更为有效地使用累进税，这一方面提高了税制的公平性，另一方面也使人们无法通过在各地区间迁徙而避税，减少了扭曲性地区决策引起的超额负担。此外，在集权财政体制下，可以采用平均的方式将资金分配给地方政府，从而使各地区间的财政机会更为平等。尽管这些观点指出了更高级次政府补贴的优越性，但笔者认为，该模式的最大缺陷在于忽视了税收与政府支出决策之间的联系。实际上，地方政府想要作出正确的财政决策，就必须权衡公共支出的成本与收益——理想的结果是将支出调整至边际收益等于边际成本的点上。如果资金来源于其他地方，这一联系就被割断：公共支出项目的边际收益不再等于其边际成本。有关地方公共服务范围和水平的决策很可能变成地方与更高级次政府间关于地方公共项目补贴规模和形式的谈判结果。因此，决定在边际上扩大还是缩小地方公共项目时，地方税收必须发挥主要作用，以使这些决策的成本和收益在复杂的决策中成为主要的决定力量。
五、中国财产税改革：税收归宿理论的引申
改革开放后，中国对财政体制进行了渐进性的改革，并于1994年建立了以分税制为基础的财政体制。分税制财政体制实施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持着这一水平（国家统计局，2004）。然而，在地方政府的收入份额大大降低的同时，其支出任务并未相应减少，70％的公共支出仍由地方政府负担，其中超过55％的部分落在县、乡政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府财政收入的集权化和原有地方支出责任的保留使地方财政捉襟见肘。为了满足地方居民对公共产品和服务的需求，地方政府不得不寻找替代性的收入来源。在众多可选择的渠道中，不纳入财政预算管理的预算外收入和没有纳入预算外管理的非预算收入不在中央政府的预算控制范围之内，成为地方政府弥补财政收支差额的两种最为常用方法⑤。世界银行（2002）估计中国目前的预算外收入和非预算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估计1994年中国的预算外资金高达2100亿元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析结果表明，中国乡镇政府的大部分公共支出是通过非预算资金筹集的。例如，广东省某镇1993—1994年90％的基础教育支出成本通过非预算资金弥补；浙江省温州地区某镇94％的道路建筑资金和50％的政府行政支出来源于非预算资金。按照他的估计，中国南方城市的政府收入中，1/3来源于预算收入，其余部分由预算外和非预算收入弥补。
预算外收入和非预算收入的使用反映了中国从中央计划经济到市场经济转轨过程中的一种进步和改良，因为二者体现了地方纳税人对地方公共产品的偏好与满足这些偏好的资金之间存在更为紧密的联系，从而使财政资源的配置更有效率。尽管具有上述优点，但二者的负面效应更加明显：首先，由于各地方政府征集预算外资金和非预算资金的能力不同，因而地区间差距进一步扩大。实践表明，经济发达地区比不发达地区更容易从地方经济中取得资金，结果是不发达地区处于更为不利的地位。由于预算外资金和非预算资金的征集会减少中央财政的收入规模，因而中央政府采用转移支付以减轻地区差异的能力同样降低，欠发达地区的财政状况面临着进一步恶化的风险。其次，由于非预算资金完全由地方政府自由支配，不受中央政府监督，因而地方政府往往以降低其税收负担为条件要求企业为地方公共基础设施和社会服务投入资金。换言之，相对于预算资金而言，地方政府更加倾向于可以自行支配的预算外或非预算资金。这无疑将削弱中央政府的宏观调控能力，不利于达到稳定经济的政策目标。最后，预算外资金和非预算资金的取得大部分是无规则的。这种不透明的制度安排也为地方官员的腐败敞开方便之门。
在这种情况下，如何规范地方财政体制，减少通过预算外资金和非预算资金筹资的负面效应已经成为下一步财政体制改革的关键问题。笔者认为，加快财产税的改革将是解决该问题的一剂良药。该结论的得出主要基于以下三个方面的原因。第一，中国的税制改革已经到了必须处理省级以下财政关系的阶段。虽然分税制改革确立了中央与省级政府之间的收入分配关系，但并未明确省级以下财政关系。实际上，与中央——省级政府收入——支出不配比一样，省级以下政府也存在这一问题。尽管大多数公共支出发生在县乡级次上，但收入分配却并未与支出模式相符。因此各级地方政府间也应建立规范的财政关系。财产税属地方税，如果下一步的改革集中于地方财政体制，那么财产税必然成为主要的改革对象。第二，加快财产税改革也符合中央政府希望地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的愿望。实践表明，每当中央政府试图抓紧对地方财政的控制，省级以下政府通常都采用非正式的预算安排予以应对。可以说，忽略省级以下政府作用的改革方式必然无法削弱预算外资金和非预算资金的使用。因而，在未来的改革中，中央政府必须对地方财政予以重视。财产税的改革不仅不会使中央利益受损，还将有利于帮助其实现建立以税收为基础的财政体系和地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的目标。允许地方政府拥有财产税的管理权将有助于激励预算外资金和非预算资金向正式的预算体系转化，从而更加便于中央政府监控。第三，推进财产税的改革还将有助于防止地区差距的进一步扩大。财产税不仅征收了地理位置租金，而且要求公共基础设施和社会服务的主要受益者支付成本。用财产税替代预算外资金和非预算资金，无疑有助于消除非正式预算筹资方法所导致的负面激励效应，实现中央政府所提出的区域经济协调发展的战略目标。
注释：
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究结果表明，1990年代，发展中国家的财产税占地方政府税收收入的40％。发达国家的比例为35％（10年前为30％）。转轨国家比例相对较低，但也达到了12％。
（一）农村公共品具有一般公共品的性质
1.农村公共品具有非排他与非竞争的特性。由于存在非排他性与非竞争性，在农村公共品的供给中，基于市场的资源配置将会出现“搭便车”现象，从而不可避免地造成供给不足，难以达到帕累托最优。而政府的强制性融资方式能够很好地解决该问题，实现农村公共品的有效供给。
2.大多数农村公共品具有外部性。外部性的存在将导致私人的边际效益与成本偏离社会的边际效益与成本，无法达到社会效益的最大化，所以农村公共品的市场供给是无效的。为了保障其有效供给，政府需要建立财政保障机制，通过矫正性的税收、财政补贴等手段，调整私人边际效益或成本，矫正外部性。
3.部分农村公共品具有规模效应。部分农村公共品的单位成本会随着供给规模的增加而呈现出下降的趋势，如就农村科技推广这一公共品而言，小村庄的分散供给是低效率的，但是当土地相对集中后，可以更好地使用新技术、推广机械化，产生规模效应。这类农村公共品的市场供给同样是无效的，会出现私人收费成本过大、浪费性重复建设等问题，所以应当由政府通过一定机制保障其有效供给。
（二）农村公共品具有区别于一般公共品的特性
1.农村公共品具有生产分散性。农村公共品的生产分散性是指农民能够用于公共品供给的资金较为分散，这是由农业生产的特点和农村分散的经营方式决定的。由于存在这种生产分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在农村中只能由政府通过发挥财政资金的保障作用，保障其有效供给。
2.农村公共品具有较强的针对性。农村公共品的受益范围相对较小，因此农民就能够通过一定的渠道反映其实际需求，上级政府也可以通过这些渠道，了解农民的需求意愿，并在此基础上，做出合理的供给决策。而且在多数情况下，农村公共品是否有效提供，直接关系农民的受益程度，因此农民也愿意表达其需求意愿。基于这一特性，政府的财政保障机制，应以满足农民需求为基础，使上级政府的供给决策能够反映农民的需求意愿。
3.农村公共品具有边缘性。所谓边缘性是指农村社区处于中国行政区划的最底层，乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共品都有可能覆盖到农村，这就使得农村公共品供给具有多层次性。这一特性要求各级政府的财政资金保障机制，应当以供给资金均衡为目标，通过合理确定其供给决策，保证公共品在农村分布的数量和质量。
二、现行农村公共品供给资金财政保障机制的缺陷
（一）基层政府财政收入有限
在农村公共品的供给中，地方财政收入，特别是基层财政收入，发挥着非常重要的作用。在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些税源广泛、税收收入稳定、征收成本较低的税种组成。但是，相比之下，基层财政收入则主要依靠一些小额、零星的税种，基层财政缺乏支柱财源。随着农村税费改革的深入，特别是农业税和特产税取消后，基层财政空间被进一步压缩，预算赤字缺口比较大。为了支持农村税费改革的巩固与完善，2006年起财政每年将安排1000亿元以上的资金，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元，但这与税费改革之前政府和农村社区组织通过各种形式每年实际收缴的1500亿元～1600亿元相距甚远。税费改革使得基层财力受到影响，削弱了其能够用于农村公共品的财力保障。
（二）基层政府支出范围不合理
在分税制的财政体制下，基层政府的重要经济职能之一就是提供辖区范围内的公共品。但是，目前基层政府的支出范围偏大，挤占了原本应当用于公共品供给的一部分财政资金，导致公共品供给的财政投入不足。目前，我国县乡两级的人员经费支出增长大大超过财政收入增长，尽管近几年对乡镇进行了合并或撤销，但也存在减机构不减人员的问题。行政体制缺乏有效的激励机制，导致政府运行成本上升。
（三）转移支付难以体现对农村公共品供给的资金扶持
1.专项拨款难以体现中央政府的政策意图。在各项转移支付中，专项拨款应当能够促进基层政府农村公共品供给的积极性。但目前专项拨款存在以下问题：一方面，资金范围太宽，用于支持准区域性公共品供给的资金所占比例较低，数额较少；另一方面，在确定拨款额和配套资金的配套率时，并没有充分考虑各地区的实际情况，在一定程度上拉大了地区间公共品提供水平上的差距，而且容易诱使一些地方政府伪造配套资金，调取专项拨款。
2.转移支付资金使用效率低下。目前财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象仍然相当普遍，这使得中央拨付的资金在使用中存在严重的挤占、挪用、截留、沉淀等问题。而这些资金经过层层截留，下拨到农村后，基层政府往往还要设立专门的机构负责资金、项目运作，这些机构和行政人员也占用了大量的资金，这都影响了资金的使用效率，导致能够真正用于农村的项目资金很少。
三、完善农村公共品供给资金财政保障机制的对策
（一）深化财政体制改革，合理界定基层政府的职能范围
1.应改变现有基层政府的财政体制，借鉴先进省份经验，全面推广“乡财县管”。乡镇的财政可以由县级政府负责管理，这样可以利用县级政府的财力，有效提供农村公共品，同时利用县级财政的约束力，防止腐败现象、资金挪用现象的发生。
2.乡镇作为一级政府仍有必要存在。截至2004年底，我国县级单位共有2862个（其中县级市仅374个），而村民委员会共有652718个，不可能由县级单位直接面对行政村，在二者之间应当有一级乡镇政府，并逐步将其发展为社区公共事务活动的中心，这将更加有利于农村的发展。
3.基层乡镇政府的职能应当有所转变。即从现在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府转变。其首要职能应是保障农村公共品的有效供给，满足辖区范围内居民的公共需要，其职能范围应当被界定为接受县级政府的委托，负责农村公共品的具体提供过程，并向县级政府负责，保证农村公共品的数量和质量。
（二）合理划分各级政府的供给决策权，稳定供给资金来源
基层政府对农村公共品的财政保障能力不足，在很大程度上，与政府间供给决策权的混乱有关，因此，合理划分中央与地方在农村公共品供给中的决策权，才能稳定农村公共品的资金来源，确保农村公共品的有效供给。具体而言，中央政府应当负责提供全国性公共品，如义务教育、计划生育等，并确保其在城乡之间、地区之间的均匀分布。对于地方性公共品，应根据受益范围，由地方各级政府提供。对于准区域性公共品，如农村病虫害防治、农村职业教育等，在地方政府供给的同时，中央应适当干预地方的供给决策。通过明确的制度安排，确定各级政府的供给决策权，稳定农村公共品的资金来源，从根本上解决农村公共品资金的供给问题。
（三）完善地方税体系，壮大地方政府提供农村公共品的财力
取消农业税之后，地方财政尤其是基层财政的负担比较大，如果不采取相应的措施，会在一定程度上影响农村公共品的供给。为此，必须加强地方税体系的建设。
1.在合理界定地方收入规模的基础上，明确地方税的主体税种，建立地方流转税（包括营业税）和地方所得税及个人所得税为主体的双重主体税种的地方税体系。主要措施是改革城市维护建设税，将其由附加税改为专门的地方流转税，从而保证地方税税基的广泛、收入的稳定、征管的便利。
2.完善辅助税种。财产税是地方税收的重要税种，具有税基稳定、税收收入保障性好的特点，结合我国国情，在规范地方税管理体制的基础上，完善财产税、资源税及一些行为目的类税收，并将其作为地方税收的辅助税种。
3.在全国统一税收政策的前提下，中央下放部分税收的管理权限，地方根据情况确定税种，决定具体税收制度，确定开征或停征，即地方对一部分税种具有相对较完全的税收管理权限。
（四）完善转移支付制度
1.建立促进地区公平的转移支付制度。为了保证农村公共品供给资金的均衡分布，应通过促进地区公平的转移支付制度，调整地区之间的既得利益，逐步缩小地区之间财政保障能力存在的差距，实现财力水平的相对均衡。特别是对目前财力不足的贫困地区，应提高无条件转移支付所占的比重。
2.注重省以下转移支付制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力的差距。加大省财政的转移支付力度，充分利用转移支付制度来平衡地区间财力差距，保证不同地区农村公共品供给的均衡，特别是对存在辖区外部性的农村公共品（如环保和教育）应当通过转移支付，对供给方做出一定的补偿，实现外部性的内在转移。
3.调整现行转移支付的结构，充分发挥专项拨款对农村公共品供给的保障作用。对专项拨款进行合理分类，同时在确定地方政府配套比率时充分考虑各种因素，保证专项拨款的合理分配，同时加强对专项拨款资金的管理，争取实现转移支付资金的“一步到位”，避免资金的再分配。
非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式,属于财政资金范畴。广义地说,非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入,具体来看,主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。
长期以来,我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里,最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后,《关于2009年中央和地方预算执行情况及2009年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”,2009年5月的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的(财综[2003]29号)文件中,第一次对 “非税收入”概念提出了一个较明确的界定:“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变,标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。
非税收入与预算外资金相比,既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类;预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念,表明随着预算管理制度改革(部门预算和综合预算的实施)和政府收入机制的规范,可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金,但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理,今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进,将预算外资金全部纳入预算管理。
二、我国非税收入的现状、管理存在的问题及原因分析
(一) 基本情况和存在的问题——非税收入数额大、征收主体多元化、管理欠规范
建国初期,我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年,预算外资金只有 8.91亿元 ,相当于预算内收入的 4.2 %.改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元,相当于预算内收入的 30.[，！]6 %;在体制转轨和财政分权改革的过程中,我国预算外资金迅速膨胀,非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”,演变为占据“半壁河山”,成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为 3855亿元 ,相当于当年预算内收入的 97.7% .1993年调整口径后,预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右,但增长仍迅速, 1996年预算外资金决算数为 3893亿元 ,仍相当于财政收入的一半。
根据下表反映的情况,我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元,增长了4.83倍。 由于转轨过程中,还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力(制度外收入),但是考虑到其法律地位的不合理性,此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。
即使这样,根据上表数据,我国非税收入占财 政性资金的比重在1985年为42%,1990年达到了50%,世纪之交也在接近40%的水平。
我国非税收入超常规膨胀的问题,突出表现在地方层次。例如湖南省2009年非税收入总额达到278亿元,相当于同期地方财政收入的1.36倍;而且从增长速度也超过地方财政收入,1998-2001年,该省非税收入分别较上年增长15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方财政收入的增幅分别高出5.33、3.01和6.89个百分点,比同期各项税收的增幅分别高出10.55、4.76和6.46个百分点。广东省2009年预算外资金收入达499.42亿元 ,比上年增长36.6%,占一般预算收入的41.56%,但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大,其非税收入所占的比重要也要超过50%.非税收入大于税收的情况,在经济发达的地区一般要平缓一些,这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕,不必像欠发达地区的政府那样,要更大程度上依赖非税的途径筹资。
地方非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、
公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门,每个部门都有收费名目,而且一个部门收取多种费,同时管理上职权分散,乱收费的现象较为严重。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销,根据财政部综合司的有关数据,2000年全国性的收费项目仍有200多项,2009年为335项,地方每个省的收费项目平均在100多项目以上,其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。此外,更严重的是,尽管中央三令五申,向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止,秩序混乱,有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准,由具体执行人员掌握,收多收少、收与不收弹性大,随意性强。再有,尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定,但由于监管上的疏松薄弱,许多费用存在收用不符。 (二) 原因分析
体制转轨是我国非税收入膨胀的大背景。非税收入(尤其是预算外非税收入)的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景,其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托,其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。
在转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化、非税收入迅速增长的原因相当复杂,其中既有体制性因素,也有非体制性压力。归纳起来,成因主要有以下几点:
第一,分权式改革连带出了事权财权化意识,激活了原先受压抑的局部利益,中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门,其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时,政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时,相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面,由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”,因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上,而是走“自力更生”的道路,扩张预算外资金和非预算外资金,走非规范之路来落实资金以履行职能(职能合理与否姑且不论)。另一方面,由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望,而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位,因此,各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权趋向于演变为财权,财权反过来又支撑事权扩大。
第二,各级政府间彼此戒备,尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期,我国先后进行过四次较大的财政体制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到,改革效应是递增的,初始目的的实现程度逐步加深,但也必须承认,各级政府间的彼此戒备和算计从未消除。其根源在于,“一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入,而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时,决策中往往是上级说了算,下级只能提建议,并没有实际决策权。这样,下级政府 干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路,各级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然,这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后,已有所改变。
第三,“正税”的税源流失较严重,导致预算内资金增长乏力,迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。我国的名义税率始终远远高于实际税率,各种纳税主体都在通过多种办法规避税收,税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准,因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在,预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。
第四,政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下,通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入,来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下,政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”,其方式手段五花八门,除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外(这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各种“费”,以“办公(办案、办事等)需要”为名索要钱物,等等。所有这些政府系统创收而来的收入,一部分归入预算外,另外相当可观的一部分,曾归入“制度外”。在非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下,利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式:一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后,财政部门扣除10%一30%的比例,分批返还给收费主体,收得越多,返还的越多;二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后,还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制,使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关,这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。
第五,在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下,必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变,使公共产品边界模糊漂移,进而公共服务与商业边界相应模糊漂移,不同性质的收费鱼龙混杂,于是原本就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节,更借势巧立名目增加收费,扩张这类收入。
第六,根据现行政策规定,行政事业性收费实行中央和省级两级管理,按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门;征收标准以物价部门为主会同财政部门;涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意;政府基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制,在现实经济生活中执行起来漏洞很多:一是把收费项目和标准管理分开,收费管理和政府性基金分开,人为地割裂了收费管理的内在联系;二是行政性收
1.单位的范围
在修改后的政府则政统计体系中，单位的范围侧重于《1993年国民帐户体系》界定的广义政府部门，其定义以机构单位的概念为基础。广义政府部门包括全部居民政府的一位和由政府控制井主要由政府提供资金的全部居民非营利机构。1986年政府则政统计体系的范围是在职能的基础上界定的，它包括履行政府职能的全部单位。在原则上，只包括与政府职能自接有关那此交易。这意味着不包括那此不代表则政政策实行的交易，特别是，与货币当局和其他存款金融机构的职能有关的所有交易都不包括在内。
另外由于修改前后的政府则政统计体系定义的基础不同，从而两者对超国家当局的处理也存在着不同。在修改后的政府则政统计体系中，超国家当局不包括在在何国家当中;而在《1986年政府则政统计手册》中，由超国家组织在一国履行政府职能带来的交易包括在该国的统计数抓中。
2.记录经济事件的时间
在修改后的《政府则政统计手册》中，记录交易和其他经济流m:的时间由权责发生制原则确定。也就说，流量在经济价格被创造、转换、交换、转移和消失时记录。而在《1986年政府财政统计手册》中，交易在收到和支出现金时记录。相比而言，权责发生制的记录时间与资源实际流动的时间相符能够很好反映政府收支情况;而现金收付制的记录时间可能严重偏离有关经济话动和交易的时间。另外修改后的政府则政统计体系之所以采用权责发生制的一个很重要的原因是为了与SNA1993保持一致，在SNA1993中记录经济事件的时间也采用的是权责发生制原则。
3.事件的范围
在修改后的政府则政统计体系中，事件的范围比在《1986年政府则政统计手册》中更为广’泛，因为修改后的体系包括影响资产、负债、收入或开支的全部经济事件，而不是仪仪包括由现金交易代表的那此事件。例如，将易货交易及商品和服务的赠与包括在内。《1986年政府则政统计手册》仪有选择地包括一此实物交易，并且是作为备忘项日。
修改后的《政府则政统计手册》包括其他经济流量,所谓其他经济流量是指除交易外影响一个单位的资产、负债和净值存量的所有流量。为了使会计期初的资产负债表与期末的资产负债表完全协调，必须包括其他经济流量。根据定义，其他经济流量是非现金事件，因此它们井不作为《1986年政府则政统计手册》的组成部分进行统计。
4.定值
在修改后的《政府则政统计手册》中，资产和负债按当前市场价格定值，包括可能具有不同名义价伯的债券。而贷款由于一般不进行交易，因此不具有市场价伯，它们按名义价值记录。在《1986年政府则政统计手册》中，债券总是按债务到期时政府须支付的数额定值，这可能既不同于名义价值，也不同于当前市场价值。修改后的《政府则政统计手册》规定将债券的名义价值作为备忘项日记录。
5.记录流量的总额和净额
关于流量是按总额表述还是按净额表述，在修改后的《政府则政统计手册》和《1986年政府则政统计手册》中，大部分处理是相同的。主要不同在于市场基层单位的销竹和开支。在修改后的《政府则政统计手册》中，市场基层单位的销竹和生产成木按总额分别表示收入和开支。在《1986年政府则政统计手册》中，如果销竹减去生产成木的净额为正数，则作为收入记录;如果为负数，则作为支出记录。
6.流量和存量的统一
修改后的政府则政统计体系是完全统一的体系，因为可以从会计期初的存m:数抓与该期间发生的流量中得出会计期末的存量:数抓。由于这种统一，影响广义政府部门的则务业绩、则务状况和流动性状的全部事件都包括在内。《1986年政府则政统计手册》所包括的存量数抓限于债务，债务存量的变化往往不能与所记录的流量相互协调，需要提供补充性表格来说明完成这种协调所需要的其他数抓。
7.定义
在修改后的政府则政统计体系中，收入是交易带来的净伯增加。因此，收入包括赠与，但却不包括来自处理非金融资产的所得。在《1986年政府则政统计手册》中，收入定义为除赠与外所有不需偿付的款项。因此，收入包括来自处置非金融资产的所得。
类似地，在修改后的政府则政统计体系中，开支是交易带来的净伯卜降。购买非金融资产不影响净信不视为开支交易。“开支”一词取代了《1986年政府则政统计手册》的“支出”，因为它与权责发生制记录的联系更为密切，并表明非金融资产交易不包括在内。《1986年政府则政统计手册》将支出定义为所有不需偿付的款项，包括购买非金融资产。
8.分类
修改前后的政府则政统计体系对收入的分类有很大不同。在《1986年政府则政统计手册》中，收入分为税收入、非税收入和资本收入，赠与构成单独的非收入类。在修改后的《政府则政统计手册》中，收入进一步分为税收、社会保险交款、赠与和其他收入。
在修改后的《政府则政统计手册》和《1986年政府则政统计手册》中，开支/支出都按两种方式分类:按职能和交易的经济性质。在两个《手册》中，按职能进行的分类都采用联合国颁布的《政府职能分类》。修改后的《政府则政统计手册》对由交易带来的非金融资产变化进行了新的分类，因为它们不划为收入或开支。新的分类采用《1993年国民帐户体系》的相应分类，以交易涉及的资产类别为基础。
贷款减还款是《1986年政府财政统计手册》中代表出于政策日的获得的金融资产净额的一个交易类别，与支出划在一起以计算总额的一个交易类别，与支出划在一起以计算总赤字/盈余。在修改后的《政府则政统计手册》中，这此交易与其他金融资产交易划在一起。
9.平衡项日
在《1986年政府则政统计手册》中，尽昔规定了其他平衡项日，但是分析框架仪侧重于一个平衡项日(总赤字/盈余)。修改后的《政府则政统计手册》的分析框架以几个平衡项日为特色，其中，《政府运营表》包括净运行余额(它定义为收入减开支，代表交易带来的净伯变化)和净贷款/借款(它定义为获得的金融资产净额减产生的负债净额，获净运行余额减获得的非金融资产净额);《现金来源和使用表》包括现金盈余/赤字，以反映政府运营表带来的现金流量的余额以及获得的非金融资产净额。除了不剔除贷款和还款交易带来的现金净流出以外，它类似于((1986年政府则政统计手册》中的总赤字/盈余。在修改后的《政府则政统计手册》中，另一个平衡项日是总余额定义为因重新安排出于公共政策日的而进行的资产和负债交易从而经过调整的净贷款/借款。伯得汁意的是，私有化的全部收入(包括固定资产出竹)。
中国作为金融项日包括在内;以贷款形式提供的补贴确定为开支。它相当于《1986年政府则政统计手册》中的总赤字/盈余，但却采用权责发生制确定。修改后的《政府则政统计手册》的其他平衡项日包括净伯、金融净伯、基木余额和储蓄，而在《1986年政府则政统计手册》却没有类似的平衡项日。
10.与其他统计体系的协调
修改后的政府则政统计体系与其他国际宏观经济统计体系相互协调。也就是说，在政府则政统计体系为则政分析服务这一日标卜，基木概念、定义和管理.与其他宏观经济统计体系尽可能相同，与政府则政统计体系相互协调的其他统计手册有《1993年国民帐户体系》、基金组织《国际收支手册》第五版和基金组织《货币与金融统计手册》。《1986年政府则政统计手册》主要遵循1968年《国民帐户体系》，但是两者协调的程度要低得多，主要是由于《1986年政府则政统计手册》采用现金收付制记录。
修改后的政府则政统计体系和与之相互协调的宏观经济统计体系之间的主要差异是它们所采用的分类以及随之而来的平衡项日。例如，修改后的政府则政统计体系的税收分类和《1993年国民帐户体系》有较大的不同，但两个体系的税收定义相同。政府则政统计体系对退休计划和外商自接投资收益再投资的处理不同于《1993年国民帐户体系》的处理，结果，两个体系中的净贷款/借款不同。
此外，由于涵盖范围不同，但是，其内涵在政府则政统计体系中比在《1993年国民帐户体系》中要小
二、与1993年国民帐户体系之间的差异
尽答国际货币基金组织在修门政府则政统计体系的过程中尽可能使其与1993SNA保持一致，但是不能否认的是两者还是存在着一此差异，其差异主要表现在以下几个方而:
1.两个体系对生产相关交易的登录不同
政府则政统计体系不把中间消耗或产出作为开支类别，但是在1993SNA中，却把中间消耗或产出列为开支以扣除、虽然政府则政统计支出类别“货物和服务的用途”与1993SNA中的中间消费最接近，但它与库存的处理以及则政和保险服务的消费有根木的区别。此外，政府则政统计体系中对自给性资本形成的处理影响到对一此项日登录的比较。1993SNA将自给性资本形成中的支出、固定资木消费和雇员报酬登录为中间消费，而政府则政统计系统则登录为购置固定资产。
2.两个体系对社会保险的处理不同
在1993SNA中，社会保险计划收到的所有社会缴款都被视为经常性流入(资源)，社会保险计划支付的所有社会福利都被视为经常性流出(使用)，尽答提供退休福利的计划的收支相当于计划的负债变化。在政府则政统计体系中，对提供退休福利的计划的缴款和这此计划支付的福利被视为是负债的变化，而不是收入和支出。此外，政府则政统计体系以同样方式处理向政府雇员提供退休福利的无基金计划和有基金计划，确认为米来提供福利所负的债务，而1993SNA不承认这此债务。
3.两个体系对数字是否合井汇编的处理也不同
1993SNA不把统计数字合井汇编，但政府则政统计体系把统计数字合井汇编。因此，在为各级政府汇编统计数字时，政府则政统计体系不开列政府部国内两个机构单位间的所有债务人一债权人的则务状况和政府部门两个机构的-位间的所有交易，这样从统计数字来看，似乎政府部门只有一个的一的机构的位。因此，政府则政统计体系的收入、支出、资产和负债总额可能比1993SNA少得多，即使这两个体系之间井没有其他差异。
4.两者在关键的平衡项上可能存在着不同
借出和借入净额是政府则政统计体系和1993SNA中的一个关键的平衡项。但是由于对一此交易采取不同的处理办法，主要是社会保险缴款和退休计划的福利，政府则政统计体系中这一平衡项的价伯与1993SNA中同名的平衡项也许不同。为了避免混淆不清，将《政府则政统计手册》中的平衡项或分类类日标明为「政府则政统计1，以显示这此项日在政府则政统计系统中与1993SNA中的项日名称相同，但覆盖的内容不同。
三、我国与国际准则的差距
1.政府则政统计内容不够完整
相比国际准则以及其他国家而言，由于我国特殊的国情，我国长期以来一自都存在着预算内收支和预算外收支。预算内收支和预算外收支都是政府则政收支，理应全部纳入政府则政统计的范围，但是日前我国政府则政统计仪仪对政府预算内收支进行统计，对预算外资金和社会保障资金收支数抓信息则是的独另行收集整理分析的。大部分社会保障缴款收入和支出没有反映在则政预算收支中，对其他社会保障的资金支出也分散在抚恤和社会保障救济、社会保障补助支出等预算科日中。实行则政专户管理的预算外资金也循环于国家预算之外，甚至由各自的主答部门自编核算，这使得国家各级政府的则政总收入和总支出情况无法准确反映，对政府的则政业务话动因指标缺乏很难进行完整精确计算。
2.分类标准不规范
改革开放以前,因为实行高度集中的计划经济及优先发展工业的发展战略,国民收入分配表现为农业向工业倾斜、农村向城市倾斜,国家以隐蔽的价格形式(即“剪刀差”)、税收方式及储蓄方式从农业提取大量剩余为工业化积累资金。据有关部门测算,1979年以前的29年里,农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革开放以后,我国确立了以家庭经营为主的“统分结合”的双层经营体制,农户经营的主体地位得到承认,同时,国家提高了农副产品的价格,国民收入分配中不利于农业的局面有所改观,可供农户分配的财力大幅度增加。但是,国家分配政策调整的另一方面,却是减少了财政对三农的支出比例,造成财政支农投入不足,农村公共产品供给不足。
(一)财政支农投入不足
1.财政支出中支农投入的比例趋于下降
20世纪90年代以来,虽然国家财政性支农支出(预算内,下同)的绝对量从1991年的347亿元增加到2009年的1691亿元,但财政支农支出占财政支出的比例整体上却呈现下降趋势(见图1),从1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支农支出比例提高到10.69%,这是因为1998年国家增发1000亿元债券中有350亿元用于与农业相关的长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程,蓄洪区建设移民建镇和水利枢纽工程等,但实际上直接用于农业的只有20亿元.
2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重
财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家(政府)财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动(分配活动)目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型(模式)或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。
社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求?既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿(偏好)提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好(大多数人的意志)进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。
二、如何正确理解公共财政
上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：
1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。
2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。
3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。
公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务(公共支出)水平和组合?选民在政治市场上是自主的吗?谁的偏好最重要?X-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。
4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。
5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家(政府)为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。
三、澄清认识误区创建我国公共财政
客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：
1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家(政府)财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。
2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。
3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；是现代市场经济发展、政府广泛运用经济和法律手段干预经济的产物，其实质在于把市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来。我国实行政府采购以来，发展十分迅速(如表1所示)，年均资金节约率达到10%以上，已成为我国经济发展不可忽视的一个支撑点，但是在收到良好成效的同时，也暴露出诸多问题，亟待规范和完善。
一、政府采购运行中存在的主要问题
1.违规审批现象时有发生。政府采购必须坚持以公开招标采购方式为主，并且通用类项目应当委托政府集中采购机构组织实施。现实中，有些单位一味强调特殊性，有些采用改变项目名称等手段，想方设法规避公开招标和集中采购，一些部门游离于监管部门的控制而自行采购或变相自行采购，既违反了《政府采购法》及其他相关政策、法律法规和规章制度的规定，影响了“制度效益”的实现，也损害了政府采购的公信力和本应达到的社会经济效果。
2.机构缺乏内部监督制约机制。有的政府采购机构组织开标、评标却无监督人员监标；有的机构把自身经济收益放在第一位，对采购程序等有关规定能松则松、能宽则宽；有的采购机构缺乏应有的责任心和把关意识，对有可能发生的违法违规现象，放任自流。
3.照顾人情关系的现象屡见不鲜。有的采购人在采购文件中设定特别参数，倾向性十分明显，变相指定中标人，有的采购人与供应商私下通谋，采取种种方式规避法律，帮助陪标、窜标和围标；有的采购人代表在参与综合评审活动中，不讲原则，故意照顾人情关系，导致评标结果不公平。
4.个别政府采购评审专家的能力和水平有待提高。政府采购的一个亮点就是引入专家评审机制。评审专家的工作质量不仅关系到整个采购过程的合法性，也关系到整个采购项目质量和价格的先进合理公平公正。有的评审专家对项目的技术要求等方面的内容不熟悉，无法合理评价投标文件；有的专家在评审过程中匆匆完成评标，评标质量不能令人信服；有的专家不能坚持独立评审，过分迁就采购人和采购机构的意见；有的专家对政府采购法律法规、规章制度和方针政策不熟悉，对评标程序、评标内容、评审规则缺乏了解，根据自己的喜好来裁量；有的专家利用自己的身份，主动与采购人和供应商联系，为采购人“包装”替供应商“代言”，直接影响了公平、公正原则。
5.对供应商质疑投诉处理不当。随着政府采购制度的深入推进，供应商的维权意识普遍提高，质疑和投诉不断出现。有的政府采购机构和采购人对供应商质疑消极应对，敷衍塞责；有的屡找借口，推托责任；有的置之不理，将矛盾上交。导致这些现象的根源，在于政府采购管理者及参与人在审批、组织和评审政府采购项目时，把关不严、执法不力、利益驱动、责任意识淡漠。
6.政府采购欠缺节制意识。采购人缺乏控制成本的动机，也没有机制对采购效益做出规范化的评估。在西方发达国家，纳税人参与监督的意识很强，不仅有监督政府行使权力的法律保障，更关键的是这种监督得以贯彻的直接后果促成了政府的自我节制意识。作为社会公共事业，政府采购节制意识的提高，采购行为的公开、公正、透明，只有在尊重社会公众的正当合法权益、广泛接受社会公众监督的基础上才有可能成为一种真实。
二、政府采购行为的规范与完善
1.加强制度建设。完善立法，建立有效的异议、申诉和救济机制，健全政府采购管理模式。从国际立法来看，建立健全完备有效的质疑、申诉和救济机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目标的重要保证。应允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段维权，保证采购实体、供货商、承包商或服务提供者的正当权益。同时，制定出台有关分散采购管理办法、部门集中采购管理办法、政府采购机构监督考核办法、供应商质疑处理办法、政府采购监督管理办法等，最大限度规范政府采购行为，尽可能地减少权力寻租。
2.重视采购目录和采购方式。政府采购目录确定了政府采购实施的项目范围，是执行政府采购制度的关键所在，是政府采购审批管理和操作执行的依据，直接影响政府采购制度改革的广度和深度。因此在拟定政府采购目录时要广泛征求政府采购参与人的意见，凝聚大家的智慧，科学划分通用项目与专用项目的内容，合理确定政府采购限额标准和货物服务项目公开招标数额标准，充分体现出政府采购的公正性、公开性和公平性，最大限度地消除政府采购活动中的人为因素。同时，要推行采购方式审批责任追究制，不断规范财政部门的审批行为。
3.严格对政府采购机构的监管。集中采购机构要依法采购、注重规则，其它采购机构要合法经营、诚信服务。严格对政府采购机构的监督考核，要从工作业绩、制度建设、人员素质等服务能力和服务质量方面进行量化评价。从现代政府采购团队文化建设的角度，结合诚信原则，使服务变成品牌，变成展示政府采购形象的载体，不断提高工作效率，为加快财政支出改革服务。
4.强化对评审专家的管理，加强人力资源建设。一是要把好“入门关”，既要大胆引进品德高尚、有真才实学的专业人才，又要慎之又慎，努力在政府采购专家的引进机制上下功夫，力争做到引进与需求一致，道德审查与专业审查并重，破格与资格并举，特别要重视对专家实践经验的审查。二是要把好“监督关”，要制定科学严格的专家评审工作制度、专家评审工作信息反馈制度和诚信制度，把专家的评审行为置于各方的监督之下，不断提高专家清正廉洁和客观公正的思想意识。三是要把好“审验关”，要制定监督考核办法，充分利用对专家资格核验复审的时机，从职业道德规范、专业水平、执业能力、遵纪守法等方面进行全面考核，建立起评审专家的优胜劣汰、动态管理的体制和机制。
5.加强采购队伍建设，提高采购从业人员的采购执行能力。实现政府采购人员的专业化，将政府采购队伍建设纳入制度化轨道，确保政府采购活动的正常开展，使政府采购工作真正成为体现效率和效益的阳光工程。所有政府采购管理者和参与人，应注重公正道义素养、专业权威素养、信息吸纳素养和责任意识、法律意识、服务意识、配合意识、自律意识的培养和提高。
6.重视监督检查。强化职能监督、重视社会监督，建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制，切实发挥有效监督的作用。特别是要注重培育纳税人的权利意识，使纳税人积极监督政府采购行为。来自纳税人的监督针对性强、效率高，能有效节约政府组织监督的制度成本，也是实现政府采购经济目标和效益目标的有力保障。
2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。
一、规模：不断扩大但仍有很大提升空间
1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增
改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950—2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。
2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差
从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。
3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势
从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6%降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。
4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实
从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。
从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。
二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善
1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理
目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000—2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。
财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。
财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。
农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000—2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。
2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善
我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950—2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950—1962年没有，1963—1967年有一点，而1968—1970年又取消，之后逐渐增多，1950—2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950—1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少，1984—2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。
三、政策建议
由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。
1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用
一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构
首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。
【参考文献】
[1]宋乃公、王大用、国鲁来等：如何让资金高效流入新农村[J].人民论坛，2006（5）.
关键词：上市公司财务危机预警系统
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
随着经济一体化，经营全球化的发展，企业的生存发展环境发生了很大变化，面临着很大的风险性和复杂性。作为企业改革先锋的上市公司，同样存在着潜在的危机。一旦财务危机无法化解，就会被戴上“ST”的帽子，以失败告终。为了有效化解财务危机，亟待建立适合我国上市公司的财务危机预警系统。
1财务危机预警系统
财务危机是企业丧失偿还到期债务的能力。财务危机预警系统正是为化解上市公司财务危机而建立起来的一种机制，财务危机预警系统还没有公认的定义，笔者在分析预警系统构成要素的基础上，将其定义为：财务危机预警系统是企业专门组织根据财务管理学、风险管理和统计学的相关理论，以企业的财务报表、经营计划、相关经营资料以及所收集的外部资料为依据，采用定性和定量的分析方法，建立预警分析机制，将企业所面临的经营波动情况和危险情况预先告知企业经营者和其他利益相关方,并分析企业发生经营非正常波动或财务危机的原因,挖掘企业财务运营体系中所隐藏的问题，以督促企业管理部门提前采取防范或预防措施,为管理部门提供决策和风险控制依据的组织手段和分析系统。简单的说，它是企业专门组织预警-报警-排警的有机管理过程体系。
2构建财务危机预警系统的重要性
从理论上看，上市公司财务危机预警系统的构建是我国企业管理与控制理论的丰富和发展。本文所构建的财务危机预警系统是基于我国上市公司相关理论和经济技术特点上的，为上市公司财务危机警兆的理论研究提供新思路，从而建立一套发现警兆-确认警情-排警对策（预警-报警-排警）的逻辑机理，为我国上市公司提供一种危机预警管理新模式，在预防和化解危机，提高企业危机预警管理水平方面发挥作用。
从实践上看，对于上市公司来说，借助财务危机预警系统，公司管理层能够及时发现公司财务状况的恶化，以及造成公司财务状况恶化的原因，从而能够及时地、有针对性的调整公司的经营策略，扭转公司经营状况恶化的势头，以避免沦为“ST”“PT”的行列。另外公司越早获得危机信号，越可以减少其在会计、审计、律师等方面所支付的费用。同时，有利于证监部门加强财务监督管理，以提高上市公司的经济效益。
3构建财务危机预警系统的可行性
3.1理论依据
我国20世纪80年代初有了经济预警的概念，承认经济的波动性和周期性。企业预警理论主要包括危机管理理论、策略震撼理论、企业逆境管理理论以及企业诊断理论。这就为财务预警理论的发展和成熟提供了理论基础。财务危机预警系统是基于上市公司财务运作的全过程，不断成熟的财务管理学理论则成为其基础；财务危机预警系统的预警分析是对大量原始信息和数据的处理，日益发展完善的信息传递理论和统计学为其提供了理论基础；财务危机预警系统中的危机管理不仅是对危机全过程的监测和控制，而且是对风险的处理，那么现代经济周期理论和风险管理理论则为其提供了依据。另外，证监部门于2001年11月《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》，表明我国证券市场退市机制不断健全和完善。证券市场的退市机制是实现上市公司优胜劣汰的重要途径，增强上市公司的风险防范意识，提高上市公司的质量，引导证券市场朝良性方向发展。
3.2经济基础
财务危机预警系统是在危机前建立的，这个时候上市公司的财务状况良好，财力雄厚，完全可以满足构建财务危机预警系统的所有资金需求。同时，财务危机预警系统建立起来以后，为公司解决财务危机提供了有效分析手段和控制对策，使上市公司不至于破产，更甚是能及时发现风险，保证了公司经济效益的实现，可以弥补构建财务危机预警系统的全部支出，实现风险收益，即危机管理支出小于危机管理所带来的收益。3.3技术支撑
上市公司的财务资料相对容易搜集，财务数据趋于规范财务预警系统以财务报表及其他相关的财务信息与非财务信息为依据，在建立财务预警模型和进行预警分析时，要运用大量的财务资料。大部分上市公司已经能够按照市场经济的基本规则进入市场，完成了现代企业制度的建设，产权明晰，管理规范、科学，财务披露制度较为健全。同时，又处于公开的市场监管之下，各种操作行为较为规范。同时，监管部门监管力度的加大，将进一步抑制会计造假者的造假动机，提高财务数据质量，从而更加有利于财务预警系统的顺利运行。
4构建财务危机预警系统的新思路
财务危机有潜伏、发作、恶化三个阶段，在各个阶段应该有相应的管理对策，这一系列的对策就构成了本文财务危机预警系统的基本框架。
财务危机的潜伏时期，上市公司处在一个多变的环境之中，公司的市场状况、产品的升级换代速度、关联企业的供货和资金偿付能力、竞争对手的价格政策变动、金融市场的波动、利率和外汇市场的变化、银行信用和利率政策的改变等等，都会对企业的财务状况、筹资能力、资金调度能力和偿债能力等产生巨大的影响。为了及时准确的识别财务危机，就需要有一个专门组织对企业内外的财务信息和数据进行全面收集和有效传递，为预警分析机制提供信息数据基础，这就构成了财务危机预警系统的信息处理机制。
财务危机的发作时期，在证监部门的财务监督下，上市公司为保证经济效益的实现，就必须对收集的内外财务信息和数据进行分析，选择能够明显反映公司财务状况特征的指标体系，不仅要有财务指标，而且要引入非财务指标，如行业、企业规模、管理水平等，以全面反映公司财务状况，然后用收集的数据和选定的指标，通过现代建模方法（如主成分法，人工神经网络方法）构建预警分析模型，以准确判断财务危机是否已经产生，将此分析结果及时反馈给企业管理者，便于其迅速采取对策。指标分析和模型分析构成了财务危机预警系统的预警分析机制。
财务危机的恶化时期，财务危机已经存在，如果不能及时控制或有效化解，上市公司将面临生死存亡的境地。为了化解危机，公司管理层就要立即启动财务危机处理小组，迅速分析财务危机产生的原因，及时采取有效的管理措施，以恢复公司正常经营。由于财务危机有突发性，要求公司管理层要有强烈的危机意识。
任何一项管理活动都离不开管理者，上市公司财务危机预警管理也不例外，要有一个专门组织为预警管理服务。构建了以财务危机发展阶段为基础的预警-报警-排警的财务危机预警过程机理，还需要有实施财务危机预警系统的组织机制，它包含了组织体系和组织过程。组织体系就是构建一个专门为危机预警管理服务的组织；组织过程则是在危机预警系统实施中的预警-报警-排警逻辑过程。
此财务危机预警系统是以专门组织为保证，依次执行预警-报警-排警三项活动，与前面的研究相比，克服了将组织机制、信息处理机制、预警分析机制、危机管理机制并列的不足，使预警系统结构更为合理，为财务危机预警系统的实施提供了新思路。
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事情至此似乎已经很清楚了。但是，律师在研究后发现，深圳市财政局作出的行政处罚存在着种种缺陷，而这些缺陷在国内的政府采购行政处罚中屡见不鲜。这些缺陷已经让政府采购行政处罚本身游走在违法的边缘。
对供应商的违法行为给予应有的惩处是非常必要的。但作为政府采购的行政执法机关在处理类似案件时，对于违法事实的认定、所适用的法律、所实施的行政处罚程序等方面，都必须符合我国《政府采购法》、《招标投标法》、《行政处罚法》等相关法律的规定。本案所存在的缺陷值得我们重视。
本案适用什么法律？
本案是属于公开招投标引起的政府采购案件。从行政处罚决定书内容来看，政府采购的行政主管机关没有适用我国相关的法律规范，而是援引地方性的法规作出行政处罚决定，这是本案的缺陷之首。
我们知道，政府采购对象的资金来源于国家财政，所以法律将公开招标的采购方式作为政府采购的主要方式。因此，政府采购活动中的当事人和行政主体，不仅要遵守《中华人民共和国政府采购法》的规定，还需要遵循《中华人民共和国招标投标法》的规定。
与此同时，我们应该明确，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，法规、规章与宪法或法律抵触者无效。落实到本案中，我们就可以发现，行政主体援引地方性法规对供应商进行处罚，其依据与法律所规定的内容相抵触。
我们以其引用的《深圳经济特区政府采购条例》第四十八条规定来分析，根据该条例规定，供应商如果存在本案所述的违法情形，投标无效，给采购人、招标机构或者其他供应人造成损失的，应当承担赔偿责任；采购主管部门“可以”对其处以投标金额百分之二以上百分之十以下的罚款；情节严重的，禁止其三年内参加政府招标采购的投标。可见，该条例赋予了政府采购主管部门较大的自由裁量空间和权力：“可以”处罚或不予处罚，从轻处罚或从重处罚，决定权完全在于行政主体。此外，该条例罚款的幅度和禁止交易的年限也与国家法律——《政府采购法》所规定的内容相悖。如该条例规定的罚款幅度是处以投标金额百分之二以上百分之十以下，而《政府采购法》规定的是“采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”。又如，该条例规定的禁止交易的年限是三年内，低于一年都是被允许的；而《政府采购法》所规定的是“在一至三年内禁止参加政府采购活动”。
2003年10月，最高人民法院就审理行政案件适用法律规范问题进行了专题座谈。之后，2004年5月18日，最高人民法院了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。该纪要对法律规范之间的冲突和适用，作了明确的解释，其中规定：调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。
显然，本案的行政机构进行行政处罚时应该依据国家法律，而不是地方条例。
法律对政府采购行政处罚的规定究竟如何？
这起政府采购案例，行政主体认定相对人的违法行为是属于“串标”行为，但实施的处罚却远远少于法定内容，严重违反了羁束裁量范围。
“串标”行为在我国政府采购市场和招投标活动中都是属于严重的违法行为，一直是被从严禁止的。但本案件中的供应商却仅仅受到在一年或六个月内禁止参加深圳市政府采购活动的行政处罚。这显然有悖于我国法律的相关规定。根据《政府采购法》和《招标投标法》的规定，禁止参加政府采购活动只是供应商所应承担的法律责任之一。
《政府采购法》第七十七条规定，对供应商与采购人、其他供应商或者采购机构恶意串通所存在的违法情形，应该同时承担的法律责任有：处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款；列入不良行为记录名单；在一至三年内禁止参加政府采购活动；有违法行为的，并处没收违法所得；情节严重的，由工商行政管理机构吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
我国《招标投标法》对“串标”行为也有严厉的处罚规定，但相对于《政府采购法》来说，还是较轻的。根据新法优于旧法，特别法优于普通法的原则，《政府采购法》有规定的，应该优先适用。
本案中，采购主管部门认定供应商的行为已经构成串标，应该给予行政处罚。那么依照什么样的程序，适用什么样的法律，给予什么样的处罚，都必须遵守法律规定的程序、设定的处罚种类、实施的处罚依据进行，否则就是不受法律保护的无效行政行为。
行政主体的权自何来？
目前，在我国的政府采购行政执法实践中，违反处罚法定原则的现象普遍存在。许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。所以，深圳这部政府采购方面的地方性法规如果需要继续适用，相关内容亟需修改。在尚未修改完善之前，对于政府采购行政执法案件，只能按我国政府采购法、相关的法律以及行政规章所规定的内容执行。
处罚法定原则是行政处罚的基本原则之一，也是行政处罚的最重要的原则。处罚法定原则包括三层含义：
其一，实施处罚的主体是法定的。我国《政府采购法》第十三条赋予财政主管部门对政府采购案件行使主管权和处罚权。
其二，行政处罚的依据是法定的。根据我国法律规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规只能在法律规定的种类和幅度内作具体规定。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以处的行政处罚
，但法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规只能在法律、行政法规规定的种类和幅度内作具体规定。
其三，行政处罚程序是法定的。违反程序的行政处罚行为无效。
隐藏在行政处罚决定书中的缺陷
比如，在一些党政机关颁发的文件甚至一些学术刊物中，只是把公共财政与以往的财政概念作了简单置换。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。倘若真的如此简单，且不说20多年付出的探索成本与实得效益严重不对称，而且也确有同义反复、画蛇添足之嫌。因为，有别于家计（家庭部门的收支）和财务（企业部门的收支），财政从来指的都是政府部门的收支或收支活动。也就是说，财政一词本身就包含了公共收支或公共收支活动的意义。
也有人将公共财政同国家财政对应起来，做了定语上的置换，凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是，稍做一点字义的对比，就会发现，国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体；同样，国家财政指的是由中央财政和各级地方财政构成的集合体。公共则是一个定性的概念。公共财政显然指的是财政收支或财政收支活动的性质是公共的。字义上既然存在如此差异，将二者简单对应并据此定义公共财政，显然是不适当的。
更带有普遍性的是，将生产建设财政与公共财政相对应，进而将公共财政建设理解为财政支出退出生产建设领域或逐步从生产建设领域退出。在计划经济年代，我国的财政支出因主要投向生产建设领域而被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支出。但是，减少不等于退出。在当今世界上，也找不到哪一个国家不向生产建设领域注入任何财政资金的记录。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列。而且，生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不是与公共支出同一层次的对应概念。谁都不能否认政府投向诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。与生产建设支出（财政）构成对应关系的，只能是经常性支出（财政）或消费性支出（财政）。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整，而不是包括财政收入、财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要大打折扣。
鉴于对公共财政的概念和意义存在诸多歧义，恰当地定义公共财政并据此谋划公共财政建设蓝图，关系我国财政改革发展的方向和成败。我们可以从对20多年财政改革轨迹的追溯中去寻求公共财政的实质意义。迄今为止，伴随着市场取向的改革进程，我国的财政运行格局至少发生了三个层面的深刻变化：
财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。就收入一翼看，1978年的时候，全国财政收入的86.8％来自国有经济单位的缴款。如果再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款，便几乎是清一色的国有制来源结构。到2003年，财政收入的来源结构已经是“三七开”：国有经济单位对财政收入的贡献退居29.5％，集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等多种所有制企业以及农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70.5％之多。并且，来自后一方面缴款的份额呈现出越来越强劲的增长态势。
财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”。就支出一翼论，1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4％。加上专门投向国有经济单位的增拨企业流动资金支出、挖潜改造资金和科技三项费用支出、弥补亏损支出以及为国有企业诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴的支出等，花在国有经济单位上的钱，便成了整个财政支出中的大头。到2003年，基本建设支出所占比重已经下滑至13.9％。如果剔除当年以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，便不足10％了。与此同时，用于养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城镇居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障性支出上升至17％，用于科教文卫事业项下的支出增长到了18.2％。
政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”。在计划经济年代，有关财政税收政策的基本表述是“区别对待”。私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负重于国有企业。并且，国家财政的钱主要投向国有经济单位。而在今天，取而代之的提法是“国民待遇”。在税收负担和支出投向安排上，要一视同仁、无差别地对待所有的企业和居民。
也就是说，这些年来，在我国财政的总体运行格局上，来源于国有经济单位的缴款大幅度减少了，其他经济成分的缴款份额迅速上升了；专门投向国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策安排减少了，着眼于支持多种所有制经济的政策安排增加了。所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和农村的所有企业和居民。
