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是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得,那么就必须先行申请行政复议,然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为,这里的“依法取得”应由人民法院认定,如果人民法院审查认定为依法取得,那么原告必须先申请行政复议,否则人民法院不予受理;如果人民法院认为“非依法取得”,那么原告不受该条限制,可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。
有的人认为,依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证,否则不能认定为“依法取得”。也有的认为,“依法取得”
包括两种情况:一是持有资源所有权或使用权证;二是虽未依法取得所有权或使用权证,但已占有多年,他人没有提出异议,如集体所有的土地,通过继承取得的土地使用权等等。
笔者认为,如果按照上述第一种意见,那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为,凡是当事人申请复议或提起诉讼,其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的,而不是非法取得。
20*年以来，*县人民政府高度重视，每年县人民政府都要与乡、镇人民政府和县级行政执法部门签定行政执法责任书，行政复议工作已纳入年度考核内容。行政复议机关负责人由县委常委、县政法委书记、县人民政府副县长王家俊同志担任，县政府常务会定期听取行政复议工作的汇报，分管领导经常听取行政复议办公室行政复议案件办理情况的汇报，参与案件受理、办理和结案的全过程审查，签署受理审批表、复议决定审批表和结案报告表，对在行政复议中遇到的问题进行协调，保证了行政复议案件的质量和执行。
二、依法受理行政复议
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，依法受理行政复议案件。20*年，县人民政府行政复议办公室共收到行政复议申请4件，受理3件，不予受理1件，受理率为75%。全年无行政诉讼案件，行政复议案件与数量相比率为0.48%。2009年1—5月，县人民政府行政复议办公室共收到行政复议申请5件，受理5件，受理率达100%，无行政诉讼案件，行政复议案件与数量相比率为1.35%。在受理行政复议案件中，一是依法及时审查受理行政复议案件，对申请人递交的复议申请，严格按法定时限及时审查立案，并制发受理或不予受理案件通知书。在审查行政复议申请时，注重帮助指导申请人修改完善申请书，依法保障当事人复议申请权的行使。二是对不属于复议范围的1件，通过耐心说服当事人以寻求其他法律途径予以解决。办理的行政复议案件没有一件被提起行政诉讼，也没有一件造成当事人、投诉。三是本着高效便民的原则，对依法受理的案件，当场下达受理通知书，不让当事人往返。
三、认真审理行政复议案件
20*年，县人民政府行政复议办公室受理的3件行政复议案件，已审结3件，审结率为100%。其中：维持2件，占67%，涉及计生部门;撤销1件占33%涉及国土部门。2009年1—5月，县人民政府行政复议办公室受理的5件中，已审结4件，其中，维持1件，占20%，涉及国土部门;适用调解3件，占20%，涉及公安、国土2个部门;1件正在办理中，占20%，涉及国土部门。在行政复议案件审理过程中，我们始终坚持热情接待、周密策划、严格程序、公正处理的原则，即严把案件质量关，抓“四个环节”，即：受理、审理、送达、案卷归档，注重“一保护、一监督”，即：一是依法保护行政管理相对人的合法权益，一是监督行政部门的执法行为，促使其严格依法办事、严肃执法活动。又坚持以化解矛盾为出发点，积极引入调解机制，较好地解决了行政争议。既保证行政执法部门、行政管理相对人的权利正当行使，办理结果行政执法部门、行政管理相对人较为满意，又要用正当手段维护好政府及职能部门的权威。
四、行政复议能力建设成效显著
*县人民政府行政复议办公室有专兼职复议人员4人，办理一般行政复议案件均有2人承办，由1人主办，涉及重大、复杂案件均有3人承办，主要领导亲自审查。20*年2月县人民政府为行政复议办公室配备1辆公务用车，现有电脑4台，已达人手1台。我县由于办公用房较少原因，暂时未设立行政复议听证庭(听证庭可在县政府会务中心临时设置)。县级行政执法部门有3个部门的法制科(股)设有行政复议科，能正常办理公民、法人和其他组织的行政复议工作。在队伍建设上，我县在“三个注重”上下功夫，一是注重提高政治素质。加强对政治理论教育，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，准确把握新时期行政争议的特点和规律，把执行党的政策与执行法律统一起来，妥善处理好各种复杂的利益关系，协调解决各类社会矛盾。二是注重增强业务能力。加强业务知识和技能的学习，熟练掌握有关法律法规、党和政府的有关政策，进一步提高工作能力和办案水平。三是注重推进作风建设。把“以人为本、复议为民”的要求真正落实到每一位行政复议工作人员的实际行动中，贯彻到受理、办理行政复议案件的全过程。
五、加大宣传力度，夯实行政复议工作基础
《行政复议法》自*年10月1日实施以来，特别是《复议法实施条例》自20*年8月1日颁布实施后，*县人民政府高度重视，在全县上下对两个法律法规认真组织宣传、学习和培训工作，组织行政复议工作人员参加省、州法制机构组织的培训、举办法制专题讲座等形式行政执法部门工作人员进一步了解、熟悉《复议法实施条例》，增强了依法行政观念和法律责任意识。同时，要求行政复议人员通过集中学、自学等方式，把握《复议法实施条例》实质内容，把行政复议调解作为学习的重点，把实践行政复议调解工作作为新时期化解行政争议的突破口来抓，树立了和谐解决行政争议的工作理念。行政复议案件结案后，按要求省州相关要求，及时阅卷归档、并上报州人民政府行政复议办公室备案。每年6月底和12月底对行政复议案件及相关数据的统计报表按时报送。
六、存在的不足
我县在《行政复议法》和《复议法实施条例》贯彻实施情况，做了许多工作，但与建设法治政府的目标还有着一定的差距，主要表现在以下几个方面：
(一)《行政复议法》和《复议法实施条例》宣传的广度和深度不够，群众对行政复议了解熟悉程度不高
《行政复议法》和《复议法实施条例》颁布以来，我县各行政执法部门开展了一些宣传，但在宣传力度、广度和深度上不如《行政处罚法》及《行政诉讼法》，宣传覆盖面还不大，人民群众知晓率相对较低，未达到国务院《关于贯彻行政复议法的通知》中要求的做到家喻户晓，人人皆知的程度。不少公民、法人和其他组织对该法缺乏必要的了解熟悉，主要表现在不十分清楚何谓“行政复议”;对具体程序和途径不知晓;对上级机关是否会撤销或变更下级不当决定持怀疑态度;对复议“不公开化”的过程感觉心里没底;特别是一些群众还不知道行政复议具有不收费、快捷、便民的特点，再加上还有的群众对行政复议不知或不愿走行政复议途径而走上访渠道，或是直接向人民法院提起行政诉讼。
(二)部分行政执法机关对《行政复议法》和《复议法实施条例》认识不到位，制约了该法律和法规的深入贯彻实施
我县部分行政执法部门对《行政复议法》和《复议法实施条例》的学习不够深入，对行政复议法的立法宗旨和条文缺乏深入理解和领会，对行政复议工作的性质、地位和作用缺乏足够的认识，没有站在行政复议制度是化解社会矛盾、促进社会和谐的重要渠道，是最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素的重要方式的高度来认识这部法律的重大作用和意义，没有深刻地认识到行政复议层级监督纠错功能的发挥是维护政府形象的强有力手段，以至于行政复议工作开展的不充分，整体运用《行政复议法》和《复议法实施条例》的能力和水平也不够高;其次，部分行政执法部门在一定层面上存在消极及应付状态，不愿受理行政复议申请或将申请人推往诉讼途径的现象。
(三)行政复议能力有待于进一步提高。虽然近年来，行政复议的机构设置、办案条件得到了一些改善，但与新形势下，行政复议受理案件数量不断上升、审理方式的转变不相适应。行政复议人员的政治素质、法律素质、办案水平都还不高。
七、下步工作打算
(一)进一步加大《行政复议法》的学习、宣传和培训力度
从执政为民、构建和谐社会、建设法治政府的高度，进一步提高对贯彻执行《行政复议法》重要性的认识，认真学习《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，深刻领会精神实质，增强依法行政的自觉性，提高依法行政水平。把宣传《行政复议法》、《行政复议法实施条例》作为一项重要任务，在宣传内容上，既要宣传《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的基本内容，也要宣传行政复议制度的重要作用和“定纷止争”的主要优势和社会效果，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。要加强《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的学习和培训，通过举办培训班、座谈会等形式，学习领会《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的精神，规范办理程序，总结办理经验，探讨办理中存在的疑难问题，进一步促进行政复议工作在我县深入开展。
(二)健全便民利民申请制度，畅通行政复议渠道
行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。群众提交行政复议申请说明他们信任行政复议机关，愿意通过合法、正常渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种理由推诿不理，就可能迫使他们以不合理途径和不正常方式表达诉求。从严格执行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》关于受案范围的规定，积极受理行政复议案件，对于不符合受理条件的也要认真处理，要做好说服、解释、化解工作，切实保障行政管理相对人的行政复议申请权。
(三)完善行政复议制度和机制，加强对行政复议工作的监督检查
不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政复议行为，健全完善行政复议、应诉统计制度、重大行政复议决定备案制度，并结合行政复议实践，不断完善行政复议文书及归档的规范等。要结合行政执法责任制考核工作，进一步建立健全行政复议工作责任制，对全县贯彻执行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的情况适时组织检查，对检查发现的问题及时予以纠正。
(四)进一步规范行政复议行为，努力提高行政复议办案质量
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1008－7168（2012）01－0082－05
《行政复议法实施条例》第48条创设了驳回行政复议申请决定方式。作为行政复议决定方式的一种创新，驳回行政复议申请决定方式对于畅通行政复议救济程序，丰富行政复议决定的内涵与外延具有非常重要的意义。尽管如此，驳回行政复议申请决定方式在实践过程中仍然出现了一些问题。近年来，理论界结合《行政复议法》修改对行政复议驳回决定方式的进一步完善问题提出了相关立法建议。例如，由中国法学会行政法研究会起草的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》①第76条、77条分别对行政复议驳回决定方式类型作了进一步拓展，丰富了行政复议驳回决定方式的内涵与外延。本文试以《行政复议法实施条例》、《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》为分析素材，对行政复议驳回决定制度的立法演进、现存问题及其完善等方面进行评剖，旨在为《行政复议法》的修改提供对策建议。
一、改驳回复议申请为驳回复议请求：不作为案件决定方式更趋逻辑性
根据《行政复议法》第28条第1款第2项关于“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”的规定可知，针对违法消极不作为行为，行政复议机关可以通过适用责令履行的决定方式来对案件作出决定。但当行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责的情形时，行政复议机关适用何种行政复议决定方式？在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关对此问题的处理一直难以准确把握。《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》的规定为立法机关科学构建行政复议驳回决定制度提供了很好的借鉴与启示。
(一)《行政复议法实施条例》：适用驳回复议申请决定方式
由于《行政复议法》所规定的行政复议决定方式中缺少专门针对行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责，即申请人行政复议申请理由不成立情况下的不作为案件的决定方式的设置，因此，在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关一般只是机械地适用《行政复议法》第28条所规定的维持决定条款作出维持决定。这种做法尽管能够从事实层面上表明行政复议机关对于行政复议申请人提出的行政复议请求的否定性态度，但并不妥当。适用维持决定方式的一个重要前提就是在行政复议申请人提出行政复议申请之前，客观上业已存在一个实在的具体行政行为。因此，在行政机关没有相应法定职责或者在行政复议申请受理前被申请人已经履行法定职责的情形下，如果适用维持决定方式来结案则势必会导致行政复议决定维持肯定的是一个“虚无具体行政行为”的法律后果。从本质上来说，这种处理方式显然不符合适用行政复议维持决定的基本逻辑前提。
《行政复议法实施条例》对申请人理由不成立情形下的不作为案件决定方式进行了补充完善，增设了驳回行政复议请求决定方式，即在第48条第1款第1项中将“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，改适用维持决定方式为驳回行政复议申请决定方式。这一立法转变直接化解了行政复议机关机械地适用维持决定所可能引发的逻辑矛盾，填补了行政复议决定方式的空白。
(二)驳回复议申请决定适用缺憾：混同了行政复议申请与行政复议请求之特质
尽管根据《行政复议法实施条例》第48条的规定，行政复议机关可以针对申请人理由不成立情形下的行政不作为案件作出驳回行政复议申请决定，以此来化解因适用行政复议维持决定所可能引发的逻辑矛盾。但笔者认为，将此类不作为案件纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，这一制度设计在立法上也并不完全妥当，同样存在一定程度的缺憾。这个缺憾在于这样的制度设计从根本上混淆了行政复议请求与行政复议申请之间所存在的本质区别。而对于这一点，立法者自身也意识到了《行政复议法实施条例》并没有对行政复议申请与行政复议请求作严格区分这一问题[1]（p.136）。行政复议申请与行政复议请求的混同直接导致了《行政复议法实施条例》所设定的驳回行政复议申请决定方式适用范围不当扩展到行政复议实体权利的处理范畴。
不同于作为实体权利范畴的行政复议请求权，行政复议申请权具有基础性与前提性，它是一种“准入门槛权”，在本质上是属于行政复议程序权利的范畴。在权利特性上所存在的本质差异决定了行政复议机关在回应行政复议申请人行政复议请求与行政复议申请时所适用的决定方式必然存在差异。就被申请人是否具有履行法定职责以及是否已经履行法定职责这些事项而言，笔者认为，这些问题显然属于行政复议实体权利的判断范畴。在审查不作为案件的过程中，被申请人没有法定职责或者已经履行法定职责这些法律事实出现从根本上影响的是行政复议申请人的行政复议实体权利，而不是其能否进入行政复议程序的行政复议申请权。在这种情形之下，行政复议申请权作为开启行政复议程序之门的“金钥匙”，这一基本程序权利行政复议申请人仍然有权拥有，其提出行政复议申请是合法的，但是其提出的实体权利要求由于上述法律事实的存在而不能得到行政复议机关的确认与保护。显然，通过适用驳回行政复议申请决定方式来对申请人行政复议实体权利进行处理是不妥当的，具有不当剥夺行政复议申请人行政复议申请权之嫌。
(三)改用驳回复议请求决定方式：实现复议申请与复议请求的科学界分
《行政复议实施条例》第48条混同、模糊了行政复议申请与行政复议请求这两者权利请求之间所存在的本质区别，不当地将本应只能适用于行政复议程序事项处理的驳回行政复议申请决定方式适用于行政复议实体权利事项的处理。因此，实现行政不作为案件决定方式进一步优化，实现行政复议申请与行政复议请求的科学界分意义重大，此点应成为《行政复议法》修改的内容之一。可喜的是，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》已经注意到了这方面的缺憾，通过第76条、77条将《行政复议法实施条例》所规定的驳回行政复议申请决定方式分拆为两种决定方式，即驳回行政复议申请决定方式与驳回行政复议请求决定方式，将“申请人认为被申请人不作为的理由不能成立的”规定为驳回行政复议请求决定方式的适用情形之一，将驳回行政复议请求决定定位于对行政复议申请人实体权利的一种否定方式。这一立法修正建议体现了专家们对于不作为类型案件行政复议决定方式立法的精当把握。这一立法修正建议同时也完全契合了行政诉讼对于不作为案件判决方式的设计原理，从侧面体现了我国当下行政复议制度设计由行政化向司法化逐步逼近的立法趋势。
二、专用于不当受理问题处理：驳回复议申请决定适用范围更趋合理性
对于受理以后才发现并不符合受理条件的行政复议申请，行政复议机关如何处理？在《行政复议法实施条例》出台之前，《行政复议法》并无相关的规定，这一问题一直困扰着行政复议实务工作者。而伴随着近年来行政复议法律制度的不断健全完善，行政复议机关处理应对不当受理问题的手段不断趋于合理，行政复议程序运行不断趋于流畅，这个过程总体上表现为从适用行政复议终止决定方式向适用驳回行政复议申请决定方式转变的过程。
(一)《国法办批复》②：适用行政复议终止决定处理不当受理问题
根据《行政复议法》的规定，行政复议机关应当自收到行政复议申请后5日内对行政复议申请作出是否受理的答复。但在行政复议实践中，由于许多行政复议申请人所提交的行政复议申请存在内容模糊、标的不清、案件复杂等情况，再加上有时行政复议机关与行政复议申请人联系不畅等原因，常常导致行政复议机关难以在规定的受理审查期限内对行政复议申请是否受理作出准确的判断，而行政复议机关出于对行政复议申请人行政复议申请权充分保障之考虑，往往是尽可能地受理。因此，实践中，许多不符合受理条件的行政复议申请常常是在行政复议机关受理以后才得以发现。不当受理后，如何处理？是继续审查作出决定还是选择其他方式进行相关程序处理，这个问题曾一度没有定论。
如何有效化解不当受理后的程序困境？有专家曾建议从便于工作并减少麻烦的角度出发，扩大行政复议终止的适用范围，将行政复议终止决定作为不当受理状态下的行政复议结案方式[2]（p.69）。针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》中所提出的关于行政复议机关受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定如何处理的问题,国务院法制办公室于2002年1月16日专门作出的批复表明可以通过终止方式进行处理。也正是从这个批复开始，全国行政复议机关开始广泛使用行政复议终止决定方式来处理不当受理后的程序问题。
根据行政诉讼法以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条第2款关于“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提讼的。人民法院应当依法受理”的规定，行政复议终止决定并没有被明确赋予可诉性。因此，实践中人民法院对于行政复议终止决定的可诉性基本上是持否定态度。也正是由于缺少对行政复议终止决定的有效司法监督，实践中有些行政复议机关将本应立案受理的行政复议申请通过行政复议终止决定的方式来进行处理，以达到规避诉讼风险、回避行政复议申请人实体权利的处理之不当目的。这些做法违法剥夺了行政复议申请人的行政复议申请权，严重影响了行政复议制度的社会公信力。
(二)《行政复议法实施条例》：改用驳回复议申请决定
行政复议终止决定方式的性质与内涵是什么？在《行政复议法实施条例》出台之前，并没有明确的答案。《行政复议法》也只是在第25条规定，“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。笔者认为，这里所指的行政复议终止决定方式是针对撤回行政复议申请后的行政复议程序状态的一种客观宣告，是一种不涉及行政复议申请人实体权利的程序性处理行为。而随着《行政复议法实施条例》的出台，行政复议终止决定的性质与内涵逐步明朗化。《行政复议法实施条例》第42条设定了行政复议终止制度，根据其适用类型可推断出：相对于行政复议维持、变更等实体决定方式而言，行政复议终止决定方式是行政复议程序的一种非正常终结方式，其价值侧重于对特定事实出现后的行政复议程序状态的一种客观事实状态宣告，具有强烈的客观性。就其本质而言，行政复议终止决定并不能被用来解决行政复议申请权等程序性权利的主观评价问题。尽管从表面上来看，行政复议机关对于行政复议申请是否符合受理规定的审查属于形式审查的范畴，但从本质来说整个审查过程蕴含了行政复议机关诸多法律价值、法律观念的主观判断。因此，将行政复议终止决定适用于不当受理后的程序权利处理在本质上并不符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理。
正是基于此，针对不当受理后的行政复议申请，《行政复议法实施条例》参照行政诉讼程序中驳回的做法，创设了驳回行政复议申请决定方式。应当说，这一制度设计具有非常重要的意义：一方面，从根本上理顺了行政复议申请与行政复议决定之间所存在的逻辑关系，建立了以行政复议申请为中心的行政复议决定模式，符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理；另一方面，建立了与行政诉讼有效衔接机制，将驳回行政复议申请决定纳入到了行政诉讼受案范围，将行政复议机关受理行为从受理前的不予受理到受理后的驳回行政复议申请决定，完整地纳入进了司法监督的视野范围，通过司法的有效监督倒逼行政复议机关依法作出驳回行政复议申请决定，有效保障当事人行政复议申请权。
(三)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：驳回复议申请决定专用于不当受理问题处理
正是由于《行政复议法实施条例》对于不当受理后的程序处理方式的准确定位，在经过四年实践后，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》继续肯定了《行政复议法实施条例》对于不当受理后所作出的驳回行政复议申请的立法实践，通过第76条第1款作出了与《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项相类似的规定。即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合受理条件的，应当决定驳回复议申请”，将原属于驳回行政复议申请决定适用范围的“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形加以剥离，改由驳回行政复议请求决定方式来规范调整，将驳回行政复议申请决定方式专门适用于不当受理后的程序处理。这使得驳回行政复议申请决定方式价值更加凸显，行政复议程序运行更显流畅。
三、行政监督专用于驳回复议申请决定：监督路径设计更趋现实性
行政复议驳回决定涉及行政复议申请人程序与实体权益的处理，因此，加强行政复议机关行政复议驳回决定权适用的监督，促使行政复议机关依法作出驳回决定对于行政复议申请人权益保障具有非常重要的意义。监督路径如何设置？《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》对《行政复议法实施条例》的监督路径设置作出了适度修正与调整。
(一)《行政复议法实施条例》：行政路径与司法路径并行
行政复议驳回决定的作出直接意味着整个行政复议程序的终结。为了防止行政复议机关不当运用驳回行政复议申请决定权，损害行政复议申请人合法权益，强化对这一行政复议监督权的监督显得非常必要[3]（p.200）。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”。这是《行政复议法实施条例》为监督驳回行政复议决定方式的运用所专门设置的行政监督路径。行政复议申请人可以依据此条规定向行政复议机关的上级机关进行投诉；上级行政机关也可依据职权主动对行政复议机关的驳回行政复议申请决定进行行政监督；上级机关如认为驳回行政复议申请决定的理由不成立的，可以责令行政复议机关恢复审理。根据行政诉讼基本原理，行政复议申请人不服驳回行政复议申请决定仍然可以提出诉讼，因此，就目前而言对于驳回行政复议申请决定进行监督的路径是行政路径与司法路径并行的。
(二)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：只为驳回复议申请决定设置行政监督路径
《行政复议法实施条例》第48第1款所规定的驳回行政复议申请决定方式既适用于不当受理后的程序处理，还包括对于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形下的行政复议申请人行政复议实体请求的驳回处理。因此，《行政复议法实施条例》第48第2款所规定的监督路径既适用于对行政复议机关程序处理行为的监督，也适用于对行政复议机关对特定实体权利处理行为的监督。笔者认为，行政复议受理条件的简明性与易判断性决定了通过行政监督路径来评判针对不当受理作出的驳回行政复议申请决定的合法性与合法性具有现实性与可行性；而自律机制的内在缺陷决定了在没有严格证据规则等程序保障下，上级机关一般难以快速准确地对行政复议机关实体权利处理决定作出判断。因此，从操作层面来说，运用行政监督路径来对不作为情形下的驳回行政复议申请决定进行监督，其可行性与实效性是值得商榷的。
《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》第76条、77条实际上已注意到这一问题的存在。专家稿在将驳回行政复议申请决定方式只限定为不当受理后的处理、将包括不作为案件等涉及行政复议实体权利请求的处理规定为驳回行政复议请求决定方式适用情形的同时，只为驳回行政复议申请决定方式设置了行政监督路径即“上级行政机关认为行政复议机关驳回复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”；而并没有为驳回行政复议请求决定设置行政监督路径，行政复议申请人如不服驳回行政复议请求决定可以依法提出行政诉讼。这一精巧立法调整体现了对于驳回行政复议请求决定方式监督路径的准确选择与界定，使得整个监督路径设置更趋现实性。
四、“恢复审理”违背程序法治原理：立法修正凸显必要性
《行政复议法实施条例》通过第48条第2款关于“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”的规定，为不当驳回后的行政复议程序处理问题作出了“恢复审理”的设定。基于程序法治的基本原理的考量，笔者认为，“恢复审理”的程序设定是值得商榷的，根本原因在于“恢复审理”规定违背了程序既决效力原理，并不利于不当驳回复议申请后的复议申请人实体权利的公正维护。
(一)“恢复审理”：违背程序既决效力原理
中国学者季卫东先生认为凡是“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的过去。”［4］笔者认同季卫东先生关于程序既决效力的认识。行政复议程序作为行政程序的一种，其运行结果也必然具有既决效力。驳回行政复议申请决定的作出直接意味着行政复议程序的终结。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定，当行政复议机关驳回行政复议申请决定理由不成立时，行政复议机关应当恢复审理。根据程序法治基本原理，恢复审理的前提是行政复议程序尚未运行终结，只是由于某种特定原因的存在，行政复议程序正处于中止状态。因此，《行政复议实施条例》针对不当驳回行政复议申请决定的所作出的恢复审理规定违背了驳回行政复议申请决定所具有的程序既决效力原理。
针对不当驳回行政复议申请决定，行政复议机关应当重新审理行政复议案件，而不是恢复审理行政复议案件。笔者认为，根本原因在于行政复议案件恢复审理与行政复议案件重新审理两者之间在具体程序架构方面是存在本质区别的。行政复议案件的恢复审理直接意味着行政复议案件仍然由原行政复议机关、原审理人员进行审理，而重新审理的行政复议案件，尽管仍然由原行政复议机关进行审理，但根据中立原则的程序正义基本要求，作出驳回行政复议申请决定的原来审理人员应当按照回避制度的基本要求不得参与案件的再次审理，案件的重新审理工作应当由其他工作人员进行担当。
(二)改“恢复审理”为“重新审理”：彰显行政复议程序正义价值
尽管从目前实践操作层面来说，受限于当下的行政复议办案条件，行政复议机关一般还难以严格按照程序正义的基本要求重新组成审理组来对不当驳回行政复议申请案件进行重新审理，作出“重新审理”的规定似乎不具制度现实性。但笔者认为，现实的不足并不能够否定程序法治的基本要求，恰恰在我国目前行政复议机构建设普遍薄弱的大背景下，通过这样一种硬性规定则能够为全国行政复议机构建设提供强有力的制度支撑，为其进行组织建设提供强大的动力源。遗憾的是，此次《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》并没有意识到这一问题，仍然通过第76条第2款作出了与《行政复议实施条例》同样的规定。为此，笔者建议理论界与实务界应重视这一问题：努力探求制度一般理性与制度现实性之间的平衡点；以精细化的立法思维来保障作为当事人“准入门槛权”的行政复议申请权；着力推动立法者以“重新审理”而不是“恢复审理”的程序定位来对现行立法作适度立法修正，通过“重新审理”的规定为行政复议驳回决定提供未来制度生长空间。
行政复议驳回决定方式的合理设定与运用，对于行政复议机关客观公正地作出行政复议决定、提升行政复议制度公信力具有非常重要的理论与实践意义。建议立法者深入探究驳回行政复议申请决定方式在实践应用中的各种问题，运用现代程序法治理论对行政复议驳回决定方式作进一步地科学构造，以使之不断趋于完善。
注释:
①这里所指的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》是由中国行政法学会起草并于2011年6月11日在北京举办的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》研讨会上所使用的版本。
②这里所指的批复是指国务院法制办公室于2002年1月16日针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》作出的批复。
参考文献：
[1]张越.行政复议法实施条例适用指南[M].北京:群众出版社,2007.
行政复议证据制度存在的主要问题
通过上述分析可见，现行的证据制度比较原则和粗疏，影响了行政复议的公正性，亟需加以检讨。当前存在的问题主要有以下几个方面：
（一）举证责任规定不够全面
在举证责任方面，《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求，申请人只要讲清主要事实即可，无需承担初步证明责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步证明责任。但整体来看仍有不足：第一，《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的，忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三，在申请人的初步证明责任问题上，《实施条例》第21条虽作了补充，但仍有不周之处，忽略了不作为案件中的除外情形——在行政机关不作为案件中，行政机关往往不向相对人提供书面答复，相对人难于获取行政机关不作为的初步证据，复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案，致使行政机关不作为案件很难被立案——这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。②
（二）证据开示和质证有所缺失
如果说举证责任更近似于实体问题的话，那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。证据开示起源于英美，后被许多大陆法系国家所采纳，在我国一般称为证据交换，是指庭审前控辩双方相互获取案件的信息、展示证据的一种诉讼制度，在庭前交换证据中没有争议的证据可以作为定案依据。其作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容，以提高庭审的效率和裁判的准确性，防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指“诉讼当事人及其法律人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。”③质证制度的意义在于，它有利于法院正确地认定证据，有利于保障当事人的程序权利，有利于保证审判结果的公正性。我国行政诉讼设置了证据开示和质证制度，其主要内容包括：（1）证据开示和质证适用的案件范围。首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第21条规定，对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。其次，《行政诉讼证据规定》第35条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”这意味着所有的案件都应适用质证制度。（2）证据开示的效力。首先，根据《行政诉讼证据规定》第35条，当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。其次，根据《行政诉讼证据规定》第7条，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。除正当事由经法院批准可延期提供外，逾期提供证据的，视为原告或者第三人放弃举证权利。再次，根据《行政诉讼法》第43条和《行政诉讼证据规定》第1条，被告应当在收到状副本之日起十日内向法院提交全部证据和所依据的规范性文件，除正当事由经法院批准可延期提供外，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。（3）质证的效力。根据《行政诉讼证据规定》第35条，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据，但在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据除外，也就是说，庭前证据开示和质证的效力是相同的。比较而言，我国的行政复议以便民、快捷、效率为立法原旨，实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外（《行政复议法》第22条）的审查制度，没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度，也没有设立质证制度，而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充（《实施条例》第33条）。但是，现有规定的不足是较为明显的：第一，它没有普遍地建立证据开示和质证制度，证据的效力完全取决于复议机关的判断，未能充分保障当事人的程序权利，制度的公正性不足。第二，已经建立的重大、复杂案件的听证制度也有局限性，一是适用范围极为有限，大部分行政复议案件不可能都是重大、复杂案件，也就不可能适用听证；二是模糊粗糙，《实施条例》第33条只是一个非常初步的规定，听证的程序、效力等均告阙如，使得听证容易流于形式。从实际情况看，当前许多地方确立了行政复议听证规则，在实践中取得了一定积极效果。为巩固实践成果并为其提供法律依据，有必要对听证制度的具体适用情形及要求予以细化并规定在《行政复议法》中。
（三）证据认定规则体系缺失
证明是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。证明过程是在行政复议活动中，行政复议机关依照法定程序，运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”，是一套综合的技术规则，如证据资格、证明效力认定、推定、认知等。对此，《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”，办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。
（四）证明标准可操作性不强且严苛
“证明标准是指证明质和量的有机结合，即指证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。”①它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的证明标准是一个质、量结合的双面结构。根据《行政复议法》第28条第1款第1、3项的规定，一方面，具体行政行为必须“认定事实清楚，证据确凿”，这是关于“质”的规定性，另一方面，具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”，这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛：相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的证明标准——它意味着定案的证据必须经过逐一查证，真实可靠；证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是惟一的，排除其他可能性。这种证明标准要求极高，不仅缺乏可操作性，而且若严格实施，很可能对行政效率产生消极影响。
行政复议证据制度的重构
通过对上述问题的揭示，我们可以得出行政复议证据制度亟需全面修改完善补充，亦即在一定意义上需要“重构”的结论。下面就重构的方向、原则和具体对策等问题展开讨论。
（一）修改的方向和原则
行政复议证据制度的重构应通盘考虑、整体推进，以保证制度内部的协调性以及制度对实践的适应性。针对目前行政复议证据制度中存在的上述问题，根据相关学理和现实社会背景，提出如下修改的方向和原则。第一，总体上应当准司法化。准确判断行政复议的法律性质，是完善行政复议证据制度的理论前提。行政复议具有准司法性，具体的制度建设应当以此作为自身定位。这一定位有利于同时发挥行政性和司法性两种纠纷解决机制的优势，兼顾效率与公正。原有证据制度的各种问题总体上可归结为，整体上将行政复议定位为行政性机制，过于强调效率价值，遮蔽了人民的公正性诉求。因此，完善行政复议的证据制度，应以准司法化为基本方向，充分借鉴吸收司法审查的先进制度。第二，兼顾效率与公正两种价值。行政复议与行政诉讼相比，应当说二者在证据制度上具有诸多共性，当前在行政复议证据制度缺位情况下被迫照抄行政诉讼证据制度的现实也说明了这一点。但是，行政复议的准司法性既有司法性的一面，也有行政性、监督性的一面，因此，行政复议的证据制度理当与行政诉讼有所区别。行政复议对行政效率的追求或者说对效率与公正的平衡，在构建行政复议证据制度时便应当成为重要的考量因素。例如，在证明标准上，我们认为可以采用“证据明确”的标准，使其在适应行政复议证据制度特点的同时，也可有效地实现各类证明标准之间的顺利过渡。总之，准司法化并非一味照搬行政诉讼的制度，而应平衡效率与公正两种价值诉求。第三，证据制度的内容应当体系化。应当从整体上着眼，构建起逻辑自洽、井然有序的证据制度。体系化的资源有二：一是《实施条例》中的有关规定；二是各地有关行政复议证据制度的规范性文件。①证据制度在《行政复议法》中的具体表述也应注意：一是可考虑新建一章“证据”（建议置于“程序”一章之前），相对集中地规定行政复议证据制度；二是由于证据制度部分与程序制度部分在内容上有交叉，故须对两部分内容统筹作出合理安排。
（二）若干对策建议
针对目前我国行政复议制度中存在的突出问题并基于上述方向和原则的指引，笔者就如何改进行政复议证据制度问题，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议。
第一，在总则中增加专门条款，规定审核证据、认定事实的总体要求。审理行政复议案件，认真审核证据、准确认定案件事实是其根本。但《行政复议法》、《实施条例》均未在“总则”部分规定审核证据的基本原则和总体要求。为突显证据的重要性且提升行政复议决定的权威性和可接受性，我们认为，应在《行政复议法》“总则”部分增加规定：“行政复议委员会应当按照法定程序，全面、客观、公正地审核证据，准确认定事实。”
第二，增补申请人的初步证明责任的相关除外情形。在不作为案件和行政赔偿案件中，申请人应当对被申请的不作为和损害结果负有初步证明责任。《行政复议法》没有对此作出规定，《实施条例》第21条予以了完善，②但该条规定仍有不周到之处，忽略了相关除外情形。我们认为，在以下两种例外情形中，应当免除申请人的初步证明责任：（1）被申请人应当依职权主动履行法定职责的；（2）申请人因被申请人受理申请的登记制度不完备等原因不能提供相关证明材料且能作出合理说明的。
第三，被申请人因正当事由不能如期举证的，应允许其申请延期举证。在被申请人的举证责任问题上，《行政复议法》、《实施条例》均作出了规定，但其忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。如果仅根据现有规定“逾期不举证的视为无证据、依据”，则会导致复议机关不得不撤销被申请具体行政行为，如此固然保证了行政效率，但同时也牺牲了公平，对公共利益的保护也非常不利。
第四，增加证据交换制度。证据交换有利于争议双方在充分了解对方证据的基础上就特定争点展开交锋，以提高裁断的效率和准确性。但《行政复议法》和《实施条例》均未对证据交换作出规定。考虑到行政复议以书面审查为原则、开庭审查为例外，证据交换制度可以在案情比较复杂或者证据数量较多的情形下适用。
第五，增加证据保全制度。《行政复议法》、《实施条例》均未对证据保全作出规定，但其本身又是完整的证据制度不可缺少的一部分，故有必要予以补充。行政复议期间，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，申请人、被申请人或者第三人可以向行政复议委员会申请保全证据，行政复议委员会也可以主动采取保全措施。
第六，增加证据排除制度。对申请人、被申请人以及第三人提供的证据，复议机关不能照单全收，而应对其合法性进行审查。但《行政复议法》、《实施条例》均未作出规定，有必要予以补充。这一问题可以分为两方面阐述。其一，非法证据排除问题：当事人以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不应作为认定事实的依据。其二，不能作为认定被申请人具体行政行为合法的依据，但可以作为认定其他事实的依据，包括：（1）被申请人在作出具体行政行为后，或者在行政复议期间未经行政复议委员会同意自行收集的证据；（2）被申请人在行政程序中未作为具体行政行为依据，而在申请人申请行政复议期间作为具体行政行为依据的证据；（3）行政复议委员会调取的证据。
第七，增加证据自认制度。证据自认有利于提高复议审查的效率，也有利于推动调解与和解，但《行政复议法》、《实施条例》均无规定，有必要予以补充。参考民事诉讼的相关规定，我们认为自认制度包括以下内容：（1）自认的形式：明示承认；默示承认；当事人在场时人承认。（2）自认的撤回：一是复议终结前，对方同意的可以撤回自认；二是有证据证明自认系受胁迫或存在重大误解的可以撤回自认；三是自认与案件事实不符的可以撤回自认。（3）自认的适用限制：一是，当事人为达成调解协议或者和解而作出的对案件事实的认可，不得作为对其不利的证据；二是，当事人反悔并有相反证据足以的，复议机关不应确认；三是，对于涉及身份关系的案件，即使一方自认，另一方仍需举证；四是，对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，当事人仍应提供有关证据。①
第八，增加证据补强制度。下列证据不能单独作为作出行政复议决定的依据：（1）未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言。（2）与申请人、第三人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该申请人、第三人有利的证言；与申请人、第三人有不利关系的证人所作的对该申请人、第三人不利的证言，或者与本案有利害关系的证人所作的证言。（3）难以识别是否经过修改的视听资料。（4）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品。（5）经一方或者他人改动，对方不予认可的证据材料。（6）其他不能单独作为定案依据的证据材料。
行政复议过程中，被申请人自行撤销原具体行政行为后，申请人坚持不撤回行政复议申请的情况比较少见。对此种情况，《行政复议法》没有明确规定，但《行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。” 此类情形能否适用该条的规定，“撤销”是否为“改变”的情形，也存在很多争议和分歧。笔者认为，“撤销”是否是“改变”的一种情形，二者有无关联关系，是此类案件能否正确处理的关键所在。笔者将结合法理学中法律解释的方法和位阶理论对此予以论证和阐述。
根据法理学的相关理论，法律解释的方法是法律人在进行法律解释时所必须遵循的特定法律共同体所公认的规则和原则。对于法律解释的方法，大陆法系和英美法系虽然在概括和表述上有所不同，但大致可以被归纳为：文义解释、立法者的目的解释、历史解释、比较解释、体系解释、客观目的解释等几种方法。但无论运用何种方法进行法律解释，都应该把握符合立法原意和法律规范的基本精神、解释结果不能损害和破坏法律体系的完整性及统一性这两个基本原则。
一、文义解释
文义解释，顾名思义，是指按照日常的、一般的或法律的语言使用方式清晰地描述制定法的某个条款的内容，其在现代法律方法中处于基础地位。“改变原具体行政行为”中的“改变”一词在新华词典中的释义为“①事物发生显著的差别：山区面貌大有～ㄧ随着政治、经济关系的～，人和人的关系也～了。 ②改换；更动：～样式ㄧ～口气 ㄧ～计划ㄧ～战略”。从释义上可以看出，改变可以是“部分”的变动，也可以是“全部”的变动，“部分改变”即可以包括事实认定、处理结果、适用法律、行政程序等内容的变化，“全部改变”即是指 “从有到无、从无到有”的变化，因此，“撤销”包含在“改变”之中与借助文义解释得出的结果并不冲突。
二、体系解释
体系解释，是指将被解释的法律条文放在整部法律中乃至这个法律体系中，联系此法条与其他法条的相互关系来解释法律。虽然在我国的法律体系中，与行政复议相关的法律法规相对较少，但从《行政复议法》第二十八条第三项：“（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……”之规定，可以看出，若行政复议机关认为原具体行政行为在事实认定、处理结果、适用法律、行政程序等内容上存在问题，那么作为上级机关可以“变更”而非“改变”该具体行政行为。《行政复议法实施条例》第四十七条：“具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：……”也作出了类似的规定，同样采用的是“变更”这一法律术语。结合《行政复议法实施条例》第三十九条中规定的“改变”，则可以得出这样的结论，在《行政复议法》和《行政复议法实施条例》这个行政复议法律体系中，已经明确了“变更≠改变”。同时《行政复议法实施条例》第四十二条中对行政复议终止的几种情形也作出明确的规定，而本文所论述的情形不包括在应当终止的几种情形中，若复议机关终止审查则有悖于法律规定。
三、立法者的目的解释
所谓立法者目的解释，就是指根据参与立法的人的意志或立法资料揭示某个法律规定的含义，或者说将对某个法律规定的解释建立在参与立法的人的意志或立法资料的基础之上的解释方法。就《行政复议法》而言，其立法目的有三：一是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为；二是保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是保障和监督行政C关依法行使职权。被申请人自行撤销原具体行政行为的行为，主动响应了行政复议法“纠正违法或者不当的具体行政行为”的立法目的，但另两个立法目的尚未得到充分实现，主要表现在：
（一）申请人的救济权未得到充分保障
一方面，行政复议是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，其本质是一种救济制度。在申请人坚持不撤回复议请求的情况下，行政复议机关继续审查原具体行政行为是对申请人救济权的保障。另一方面，被申请人主动撤销原具体行政行为后，原具体行政行为就不复存在或自始无效。但是，原具体行政行为可能已经产生了一定的后果，甚至对申请人造成了一定的损失，该后果和损失并不会随着具体行政行为本身的撤销而消失。在这种情况下，行政复议机关如果因“行政复议审查基础已不存在”为由终止行政复议，则完全悖离了行政复议法保护行政相对人合法权益的立法目的。所以复议机关对被撤销的具体行政行为继续进行审查，既是对申请人行政复议权利的保护和尊重，又是消除社会不良影响，恢复社会正常秩序的必要途径。
（二）行政机关依法行政未得到切实落实
行政复议作为一种保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度，其出发点和落脚点在“依法行政”上。一方面，行政复议机关通过对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，行政复议本身也是一种具体行政行为，也需要行政复议机关依法行使职权。在此背景下，复议机关对已撤销的行政行为继续审查并作出决定不仅是其依法履行职责的具体表现，更是彻底解决行政争议，实现其“案结事了，定分止争”的目的。
综上，笔者认为，《行政复议法实施条例》第三十九条规定的“改变原具体行政行为”应包括撤销原具体行政行为。如果被申请人在行政复议期间撤销了原具体行政行为，而申请人不主动撤回行政复议申请，则行政复议机关应当依据其规定继续对原具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出行政复议决定。
参考文献：
问：请介绍一下制定条例的背景及其必要性。
答：行政复议，是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。近几年来，按照行政复议法的规定，县级以上各级人民政府及其部门积极履行行政复议职责，全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，努力将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象。在行政复议实践中，各地积累了一些经验，也发现了一些具体制度上需要进一步完善的问题。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的“完善行政复议、行政赔偿制度”的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
问：制定条例遵循的指导原则是什么？
答：为了充分体现“以人为本、复议为民”的要求，提高行政复议质量和效率，在制定条例的过程中，主要遵循了以下五个指导原则：
一是依法完善。行政复议法对行政复议的范围、申请、受理以及行政复议决定作了规定。各级行政复议机构在工作实践中普遍反映，这些规定比较原则，建议进一步具体化，增强可操作性。为此，依照行政复议法的规定，结合各地、各部门的实践经验，条例对行政复议的有关制度作了具体规定。
二是方便申请。人民群众提出行政复议申请，是对行政机关的信任，表明愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。针对当前行政复议渠道不够畅通的问题，按照切实维护人民群众行政复议权的要求，条例就方便人民群众申请行政复议问题作了相应的规定。
三是积极受理。依法受理行政复议案件，是各级行政机关必须认真履行的职责。条例对依法积极主动受理行政复议案件作了相应规定。
四是改进方式。行政复议的审理方式事关行政复议的办案质量。为了充分发挥行政复议便捷高效解决问题的优势，增强行政复议的公信力和权威性，提高办案质量，有必要改进行政复议审理方式。为此，条例在改进行政复议审理方式方面作了相应的规定。
五是强化监督。加强对行政复议工作的指导监督，是行政机关全面履行职责的重要内容，也是保证行政复议工作整体推进、协调发展的迫切要求。条例对此作了相应规定，并强化了行政复议机关及行政复议机构的责任。
问：条例在畅通复议渠道，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益方面有哪些规定？
答：行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。加强行政复议工作，要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。条例在畅通复议渠道，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益方面作了如下规定：
一是为保障行政复议机关积极受理行政复议案件，切实维护公民、法人或者其他组织的行政复议权，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
二是进一步完善了上级行政机关责令受理的程序，规定上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。
三是为保障公民、法人或者其他组织的行政复议知情权，规定行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
四是为确保公民、法人或者其他组织依法申请行政复议，条例明确了行政复议申请期限的计算方法以及行政复议申请书应当载明的事项。
问：条例在改进审理方式、提高办案质量上有哪些新的规定？
答：一是健全了行政复议审查方式。条例规定行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
二是增加了和解制度。为了有效化解行政纠纷，平衡利益，努力做到案结事了，条例规定公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。
三是增加了调解结案的方式。虽然行政复议法中没有规定调解制度，但行政复议实践中调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，并且取得了良好的效果。为此，条例规定对行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件或者当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。
四是明确规定了行政复议中止和终止的适用情形，完善了行政复议审理程序。
问：条例在强化行政复议机关和行政复议机构的责任方面有何规定？
答：为了保障行政复议机关、行政复议机构切实履行行政复议法定职责，条例做了如下规定：
一是规定各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。
法制条线在××县局党委的正确领导下,紧紧围绕局中心工作,根据年初经检、法制 （二）、扎实推广说理性处罚文书工作，局年初制定工作计划，并召开动员大会，在此基础上局又开办了“说理性处罚文书写作讲座”，对一线办案人员进行说理性处罚文书写作培训。五月份局又制定了《××县工商分局推行说理性处罚决定书暂行办法》，规定了分局说理性行政处罚决定书分两个阶段实施。第一阶段从____年_月_起，凡是罚没金额在_____元以上的案件都必须使用说理性行政处罚决定书；第二阶段从_____年_月_日起，所有以县局、市局名义处罚的案件均必须使用说理性行政处罚决定书。并规定了县局推行说理性处罚决定书的其他一些要求。目前县局已完成推行说理性处罚文书改革的案件近__件，各项工作开展较顺利，对分局提高办案质量具有重要意义。但也存在一些问题，如说理的程度、当事人基本情况的描述程度等还有待于进一步统一和规范。_月，省局下发《关于进一步推进行政处罚决定书增强说理性工作的指导意见》和_月市局下发《关于进一步推进行政处罚决定书增强说理性工作的通知》以后，县局组织相关人员认真加以学习和研究，对我们在实际工作中存在的问题认真进行改正，现在各项工作都在有条不紊地开展之中。
（三）、加强案件应诉工作，提升执法权威。县局成立以法制人员为主的案件应诉小组，认真履行分局发生诉讼、复议案件的应诉工作，并认真主持好案件听证会。如去年遗留下来的一起行政诉讼案件，当事人上诉到××市中级人民法院，由于我们认真组织应诉，最后我局胜诉。加强听证工作也是我们重点，案件处理是否正确，是否会发生复议、诉讼等情况，在听证会上就可以体现出来。因此，今年发生的两起听证案件我们认真组织，全面了解和分析当事人的申辩理由，确保案件不发生问题。同时我们还非常重视复议答复工作，我局今年有一起案件被当事人向市局提起复议，在我们认真准备复议答复书下，当事人撤销了听证申请。《行政复议条例》出台后分局的主要工作重点主要放在“建立机制”、“学习、宣传、培训”和提高案件质量三个方面，具体表现如下：_、建立行政复议有效机制。根据行政复议法和行政复议法实施条例的规定制定分局行政复议受理、审理制度，确定分局行政复议人员由法规科长专职法制员组成，复议决定由案件审理委员会讨论后作出，形成较为规范和慎重复议机制。_、加强复议法和实施条例的学习、宣传和培训工作。今年是五五普法的第二年，也是和谐工商年，因此加强复议法和实施条例的学习、宣传和培训是提高依法行政水平的有效途径，一方面提高了局复议队伍水平、提高了一线办案人员的办案水平，另一方面也让广大经营者相信工商执法的严肃性，促进工商和谐。今年分局开展各类学习、培训*次，涉及复议工作的有*次，主要是学习复议法实施条例和证据规则。_、加强复议工作，促进案件质量提高。复议工作最终落脚点就是检验案件质量，案件质量过硬维持处罚决定，案件质量有重大问题就撤销或改变处罚决定。因此加强复议工作也是提高案件质量的有效途径。在这方面分局主要针对申请人向市局提起复议的几起复议案件进行分析，查找存在的问题，研究改进途径和方法，使下次不再犯同样的错误。
（四）、加强法制信息报道工作，及时更新法制园地信息。根据岗位目标责任制的具体要求，在年初我们就制定了工作目标和工作计划，注重法制信息报道工作。今年我们已完成市局法制园地信息××篇，超额完成工作目标任务。同时我们也注重县局局域网“法制园地”信息的管理工作，及时更新相关内容，把县局局域网“法制园地”作为我们执法指导和监督的重要窗口。
（五）、提升工作积极撰写案例分析文章。今年局非常注重这方面的工作，在局岗位目标责任制中加重了这方面的考核，要求全局完成××篇案例分析调研文章，并在市局以上局域网刊登，以扩大我们的工作成果，提高我们的依法行政水平。今年分局已完成案例分析文章××篇，已超额完成市局下达的工作目标任务。
五、明年
1、行政争议日益增多与行政复议受案数量徘徊不前的矛盾突出。 随着改革开放的深入和社会转型进程的加速，社会利益格局日益多元化、复杂化，群众依法维权意识不断提高，行政争议呈现日益增多的趋势。但县级政府行政复议案件总体呈现数量少、类型单一的特点，主要集中在工伤认定、治安管理等方面，与行政侵权案件不断攀升、行政诉讼案件不断增长相比，还有很大差距。行政复议受案数量徘徊不前，与近年来基层政府全面推进依法行政、建设法治政府，各级行政执法部门行政执法水平确实得到了很大提高有关；但也不能否认，它在某种程度上也折射出行政复议制度的公信力比较差的问题，也反映了行政复议在人民群众心目中的位置不高的问题。
2、依法行政压力不断加大与行政复议能力偏低的矛盾突出。“上面千条线，下面一根针”，作为基层的县级政府处在依法行政的第一线，是建设法治政府的关键环节。同时，随着近期一系列法律法规，如物权法、城乡规划法、劳动合同法等相继颁布实施，特别是于20__年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，明确规定被告为县级以上人民政府的案件(但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件除外)由中级人民法院管辖审理，县级政府依法行政的压力空前加大。相对于目前的压力，基层政府和部门在行政复议人员配备、机构队伍建设、经费投入等方面，还存有很大不足；地区之间、部门之间发展很不平衡。基层政府和部门行政复议能力相对偏低，行政复议制度在全面推进依法行政、建设法治政府方面的积极作用还没有充分有效发挥。
3、行政相对人对行政复议办案质量的要求不断提高与行政复议配套制度不健全的矛盾突出。行政相对人法律意识日益增强，对行政复议办案质量的要求也在不断提高，简单的书面审查等办案方法>文秘站:
二、关于加强行政复议工作的对策
行政复议法实施条例的颁布实施，为行政复议提供了重要的发展机遇，如何抓住机遇，创新工作思路，加强行政复议工作，充分发挥行政复议制度在全面推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会中的作用，是摆在基层政府面前的一大课题。
1、要在舆论宣传方面下功夫。采取多种形式、多种方法加大宣传，在全社会营造良好的复议舆论氛围，使广大人民群众了解并熟悉行政复议受理范围和条件，敢于和善于运用行政复议来维护自己的合法权益，从根本上解决“不知告、不会告、不敢告”的问题。
行政复议和解与传统的行政复议程序有明显的区别。
传统的行政复议程序是：行政复议机关受理行政复议申请――进行复议审理――作出行政复议决定（维持、撤销、变更被申请复议的具体行政行为或者确认其违法、责令被申请人履行法定职责）。
行政复议和解程序是：行政复议机关受理行政复议申请――申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商――经协商一致达成和解并签订和解协议――将和解协议提交行政复议机关审查批准――行政复议机关准许和解并终止行政复议案件的审理。
也就是说，申请人向海关行政复议机关申请行政复议并被受理后，不是只能等待行政复议机关进行审查并接受最后的复议决定结果，申请人可以主动向被申请人提出和解，也可以应海关的要求进行和解协商，并在和解协商中更加充分地表达自己的要求和理由，争取一个争议双方都能够接受的处理结果。
通过行政复议和解，可以促进行政相对人与海关的相互理解和信任，缓和矛盾，最大限度地减少行政争议的负面效应，彻底化解矛盾，定纷止争。同时，申请人和被申请人可以直接根据和解协议确定的内容和履行期限履行各自的义务，无需再经过行政复议机关作出行政复议决定、被申请人重新作出具体行政行为、重新履行执法程序（如调查、告知、听证等）等一系列繁琐的过程，既有利于行政相对人的合法权益可以及时得到保护，也可以有效节约行政成本、提高执法效率。
复议和解中应当注意哪些问题
适用范围
并不是所有的海关具体行政行为都可以用和解的方式予以解决，可以和解的范围仅限于海关行使法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为。
依据海关是否具有自由裁量权，海关具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行政行为。羁束性具体行政行为，因为法律有明确规定，需要恪守行政法定原则，合法与违法的界限分明，合法性问题不存在和解的空间。而裁量性海关具体行政行为，是指法律、行政法规或者海关规章赋予了海关在合法范围内一定的酌情处置权，可以根据不同的情况做出相应的调整或者变更，以更多体现合理行政的原则。对于这一类行为，海关在裁量过程中拥有酌处权，在行政复议阶段也可以在裁量范围内重新综合考量和审视，并予以调整和变更，从而与申请人达成和解。比如，《海关行政处罚实施条例》规定了走私行为的构成要件，并规定走私货物应当予以没收，这都属于羁束性具体行政行为，不能进行和解；而《海关行政处罚实施条例》针对一些违反海关监管规定的行为，规定的诸如“处货物价值5%以上30%以下罚款”的处罚幅度，则属于裁量性具体行政行为，如果存在处罚幅度与过错情节不相当，罚款幅度的自由裁量不合理、不适当等情况的，可以进行复议和解。再如，海关适用合理方法估价时对于多种合理估价方法的选择适用、涉及自由裁量的海关行政许可等，如果是属于自由裁量行为，而不涉及法律、行政法规和海关规章的羁束性、禁止性和强制性规定的，就都可以适用行政复议和解。
原则
复议和解应当遵循平等、自愿、合法的原则。在行政复议和解中，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的海关的法律地位是平等的，和解是建立在双方的真实意思表示基础上，任何一方都不能采取强迫、威胁或者欺骗对方的方式来达到和解的目的。同时，申请人和被申请人之间达成的和解协议内容不得违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定，不得违背法律精神和原则；和解协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。只有符合上述要求的和解协议才能获得海关行政复议机关的准许，也才能具有法律效力。
和解应当签订书面和解协议
申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商并就和解的具体内容达成一致意见的，应当将有关内容形成书面的和解协议书，并由双方签字或者盖章确认，作为双方依法达成的和解协议的书面凭证。和解协议书中一般应当载明以下内容：
（一）申请人基本情况，包括姓名、性别、年龄、证件名称和号码、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；
（二）被申请人名称、地址、法定代表人姓名；
（三）被申请人与申请人达成和解的结果；
（四）履行和解协议的具体方式和期限；
（五）协议签署日期。
和解协议应当在行政复议决定作出前达成
食药监复参字〔 〕 号
(第三人):
(申请人)对(被申请人)(具体行政行为)不服提出的行政复议申请,本机关已依法予以受理。经审查,本机关认为你(们/单位)与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系,现根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定,通知你(们/单位)作为本案第三人参加行政复议,并将行政复议申请书副本发送你(们/单位)。请你(们/单位)自收到本通知书之日起10日内,向本机关提交有关行政复议请求的书面意见、证据及有关材料。
特此通知。
附:行政复议申请书副本1份
20__年，我县十分重视发挥行政复议作为行政层级监督手段的重要作用，认真履行复议职责，积极有效地开展了行政复议工作。20__年以来，我县行政复议工作进入了一个快速发展阶段，具体表现为：行政复议案件数量明显增加，涉及领域日益多样化，办案质量稳步提高，调解手段发挥重要作用，复议机关权威逐步确立，社会影响面不断扩大。20__年，共收到复议申请26件，受理了24件,不予受理2件；涉及公安、土地、安全生产、建设等方面，其中，已经办结24件,其中维持3件,调解解决21件。
主要做法是:
（一）加大行政复议宣传力度
我们在开展政府法制工作中感到，很多群众甚至包括不少行政机关的工作人员对《行政复议法》、《行政复议实施条例》和行政复议制度还很不了解。为此,我们把宣传工作做为拓展行政复议工作的重要手段。
一是注重发挥学法的示范效应。每年4月29日，《行政复议法》颁布实施纪念日，政府法制办都在县电视台进行法制宣传，宣传《行政复议法》。二是经常开展社会性常规法律宣传。利用发放传单、电视、报刊、悬挂过街条幅等多种渠道，广泛宣讲。三是突出宣传的针对性。有针对性地讲解行政复议不收取申请人任何费用的法律规定，消除申请人的担心。四是举办培训班。20__年4月11日，我们对全县800多名行政执法人员进行了《行政复议实施条例》培训和统一考试，收到了较好效果。
（二）强化行政复议工作队伍
开展行政复议工作，行政复议工作队伍的建设至关重要。一是健全了行政复议领导机制。20__年，县里加挂了行政复议办公室牌子。二是建立健全了行政复议案件领导层层把关机制。行政复议决定，经过办案人员——分管副主任——主任——分管副县长这样一个工作流程，实行层层审查把关。三是领导重视和支持行政复议工作。县领导定期听取行政复议工作情况，帮助解决一些实际问题。四是加强行政复议人员业务学习。对一些拿不准的问题，主动向上级业务部门请教。五是县里提高对行政复议人员的待遇，每人每月补贴60元津贴。六是充实了复议工作人员。20__年县政府又分配一名公务员充实法制办公室，加强了法制办的业务实力。
（三）树立行政复议工作权威
我们在复议工作中，较好地体现了复议机关办案的公正性，树立了行政复议的权威。
一是严格依法受理复议案件。凡符合受案条件的行政复议申请，都依法受理。依法保障了申请人的复议申请权。二是平等对待双方当事人。在复议过程中，任何一方均没有特权，双方都享有平等的复议权利，承担相应的复议义务。三是公正裁决。在案件审理中，坚持不办人情案、关系案。
（四）确保复议工作质量
我县高度重视行政复议案件办案质量。自觉树立行政复议机关的权威。在案件审理的各个环节，始终绷紧质量这根弦，真正把案件办成经得起考验的“铁案”。案件办理如果出现质量问题，则严肃追究有关人员的责任。在审查具体行政行为证据是否确凿、充分，主要看事实是否查清。并做到实体与程序并重，突出对办案程序的监督。
一年来，我们在行政复议案件办理中，当事人总体上还是满意的，大多数人都能够自觉履行复议决定,特别是通过调解解决了21件拆迁行政裁决纠纷,较好地维护了社会的和谐稳定,同时也较好地维护了复议机关的权威性。
二、存在的问题
我县的行政复议有了一个良好的开端，但在实际工作中也面临不少困难和问题。
一是行政复议队伍的人员数量、业务素质、知识结构相对滞后，懂业务人员较少；二是行政复议机构的地位偏弱，职能偏软，监督手段偏少；三是行政复议工作措施还不多，一部分行政机关重视程度不够；四是行政复议的救济渠道仍然不够畅通。行政相对人对行政复议救济渠道了解不多，仍然认为是“官官相护”，相对人选择司法救济的行政诉讼案件数量大大超过行政复议案件数量。
三、下一步工作打算
一是要进一步加大对《行政复议法》，《行政复议法实施条例》的宣传和培训，每年定期举办法律培训班。
