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行政管理作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。以下就是由求学网为您提供的试论行政管理体制改革的原则。
无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理论界普遍把行政管理定义为政府对社会事务的管理活动。具体来说，主要包括一下三个方面：
首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解和把握行政管理的实质及其规律性;其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的执行功能，这有助于更好地借鉴和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平;再次，行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。
所谓精简，就是各级政府的规模要适度，行政机构的设置和人员编制要少而精。新时期坚持精简原则，一是机构、层次、编制定多少，必须严格根据实际工作的需要，凡属重叠和多余的机构、层次、人员，一律合并和撤销。二是随着行政工作的发展，应把某些事务交给企业、事业单位、社会团体和群众组织去管理。三是建立和健全各种工作制度，提倡科学方法，以降低国家行政管理中人力、物力、财力的消耗，提高工作效率。
所谓统一，就是保持各级政府的行政管理过程的完整统一性。任何国家都只能有一个政府行使行政管理权，因此，在行政管理体制改革过程中无论是权力下放，还是分级管理，都不能破坏国家行政管理的完整统一性。遵循统一原则，首先是要坚持行政目标的统一性，各级政府必须以共同的总体行政目标为基础，进行目标同一的行政管理。在目标统一的前提下，分解政府职能，建立政府内部的各层次和各部门，并依此明确它们的职、权、责及它们之间的关系，从而成为一个有机整体。其次是要坚持行政领导的统一性，实行首长负责制，形成明确的上下级行政领导关系，防止政出多门，多头指挥现象，保证各个行政部门之间的协调配合。
【摘要题】行政管理体制改革
【正文】
党的十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务，在许多方面都有较大突破和发展。改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力监督和制约机制，大力推进电子政务建设等项内容。
（一）建立服务型政府
建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。
我国中央、省级政府的主要功能要于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和公众提供公共服务。因此，不同层级政府的职能定位应有所不同，中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策——服务型政府”，省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”。
（二）建立面向市场的政府
建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变。政论要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
（三）建立责任政府
责任政府的提法，主要是为了按照依法行政的要求，强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。
现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力的责任挂钩，建立责任政府。为此，下一步行政改革应力争取得以下突破：一是赋予权力的同时必须明确责任；二是健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度；三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。
（四）依照公共管理理念转变管理模式
公共管理是从发达国家引进的管理理念，核心涵义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。
在实践中，各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。
2“官本位”向民主法治转变
“官本位”思想即长官意志，是一种糟粕般的价值观，应该受到摒弃和抛弃。在我国悠久的文明历史中，“官本位”思想的影响非常严重，并在政府机关人员的价值观里形成了一种潜在意识作用。在建国早期由于缺乏民主法治建设，导致行政管理体制中“官本位”思想泛滥，长官意志、官僚作风等问题严重，肆意，贪污腐化，等事件频频发生。在党的以后，我国政府开始针对官本位思想进行治理，但就目前来说，在很多地方和政府机关中，官僚作风依然很严重，而且逐渐向基层蔓延发展。通过构建公共行政体制作为民主建设的基础，依法治国、依法行政；缺乏社会民主，就不可能形成公众意志，政府的执行监督也就不可能实现。民主法制建设是实现行政管理体制改革的关键，也是最有效的途径，为新形势下更好地发挥政府执行力作用奠定基础。
3“放权”向“分权”的转变
放权是针对集权而言的。在建国初期，为了加速社会各项事业建设实现物资的统一调配管理，我国实行了中央高度集权的行政管理体制，计划经济体制就是一种流通表现。相对应的，各级政府在行政管理中也实行了权力集中制度，这一体制的主要缺陷如下：第一，容易导致个人权力膨胀，形成家长制作风。权力的过分放大会导致权利所有者独断专行，忽视党内外民主观念，缺乏集体主义意识，甚至破坏社会主义制度。第二，容易脱离群众，出现决策失误的情况，影响正常的社会生产生活秩序。第三，容易导致工作效率低下、责任意识淡薄，相互推诿的情况出现。鉴于这种情况，我国在从计划经济体制转变为市场经济体制之后，开始解决权力过于集中的问题，减少政府对市场的干预，有力地推动了我国市场建设和繁荣。放权和分权是两个不同的概念，放权是指权力下放，指的是在计划经济时期中央权力下放到地方政府，但依然是相对的集中；而分权是指合理分权，将国家的行政权力合理地分配到政府的各个部门当中，用来实现政府更多的职能。
二、建立责任政府
责任政府的提法,主要是为了按照依法行政的要求,强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下,政府权力与责任严重脱节和失衡,强调权力配置而忽视追究责任,重视行使权力而忽视承担责任,注重虚置监督形式而忽视追究责任。现阶段推行依法行政的关键,在于强化政府责任,使权力和责任挂钩,建立责任政府。为此,下一步行政改革应力争取得以下突破:一是赋予权力的同时必须明确责任;二是健全政府责任制度,制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序,创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度;三是推行行政执法责任制度,并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。
三、依照公共管理理念转变管理模式
公共管理是从发达国家引进的管理理念，在消化借鉴的基础上形成了相对完整的理论体系，各高校已普遍设立了公共管理专业和系所，成为当前一种最为流行的管理思想。公共管理的核心涵义在于公共性,突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。在实践中,各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社会化过程中,政府松动政府集权化的制度,允许甚至鼓励非政府公共组织和民众补充性地加入公共管理的行列,为公共管理注入了新活力。
四、借鉴企业经验提高政府效能
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，
不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
关键词 “省管县”财政体制 分税制
一、“省管县”财政体制定义及内涵
作为分税制框架下的一种财政体制改革方向，“省管县”财政体制，是指省级财政直接管理市级和县级财政的一种制度安排。在包括地方政府划分事权、财权等方面，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，均由省级财政直接对市级和县级财政进行管理。这种制度安排是在市、县级原有既得利益不变的情况下，将部分权限下放给县，在财政关系上直接管县，以减少管理层次，提高工作效率，促进城乡经济和区域经济协调发展。
从省管县财政体制改革的实施标准来看，分别包含了对省级财政的宏观调控能力、市级财政实力、县级经济的自身发展能力的评价标准。
首先，省级财政的宏观调控能力，即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是换汤不换药，而且将付出管理失效的成本。例如，在经济发达的江苏、辽宁、广东等省份可进行“省管县”体制的试点。而在西部一些经济欠发达的省份，还应该采取“市管县”财政体制，充分发挥中心城市的经济带动作用。
其次，市级财政实力强弱是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则应以市管县为佳。
第三，以县级经济的自身发展为标准来看，“省管县”后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自，但自并不代表发展能力。自的扩大也并不意味着发展能力增强。
二、“省管县”财政体制发展现状与问题
从当前全国范围的改革实践来看，目前以强县扩权为突破口的省管县体制改革还只是一种停留在局部的和表层的结构性改革，并没能促使我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构发生根本性的变化。其问题与局限性主要体现在以下几个方面：
1.利益问题。“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。扩权强县难关重重，下放的权力“虚”多“实”少。
2.与现行管理体制的冲突问题。根据省管县财政体制的办法，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。此外，还涉及政策的连续性问题，一些政策性财政支出配套资金在省管县前由省市县三级财政共同负担，省管县后，市级财政不再负担。
3.监督管理问题。在政府职能不清、改革配套措施和市场机制还不完善下，“省管县”改革容易出现新的“诸侯经济”和市场分割。改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上约束不力，极可能出现为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁的情况。如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是要客观面对的问题。
4.适应问题。省管县改革中，县一级政府工作机构、人员数量、人员素质直接影响改革能否扎实有效地推进，“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。
三、完善“省管县”财政体制的对策建议
1.推行三级行政管理体制和事权改革，理顺中央地方的关系。在现行行政管理体制尚不能立即做出调整的情况下可以逐步弱化市级财政，实行市县脱钩，取消“市管县”财政体制，实行省级财政直管市、县财政，市级财政只管市区；虚化乡财政将乡镇财权上收到县级财政进行管理乡镇作为县级政府的派出机构，不承担一级政府的财政职能。
2.正确划分各级政府间的事权和财权，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省与下级政府事权的划分上而言，根据受益范围、公共产品的技术经济要求、公共产品行为的性质等原则，划分地方政府间的事权，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品和服务上来。其次，在省与下级政府财权的划分上来看，按照财政分级、税种分设和收入分征的办法，根据政府职能分工的层次和收益范围来划分各级政府的财权，确定各级财政的主体税种。
3.协调县市利益关系。“省管县”改革过程中要采取渐进的、较为低调的方式，要将改革重心放在发展县域经济、协调城乡关系上，要满足中心城市想获得发展的愿望，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，建立地级市和各县的竞争与合作的互利关系。
4.健全法律制度，明确各级政府的权力和责任。要通过修改政府组织法，规定三级政府构架，以法律形式界定各级政府之间的事权和财权，使得分税制财政体制能够科学推行。在三级政府的基础上，国家立法机构应尽快出台《机构编制法》，将行政、事业单位人员管理纳人法制轨道，使“政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化”的现象得到彻底改变或消除。
参考文献：
行政观念革新是深入进行地方行政改革的客观要求。我国旧的地方行政管理模式是在计划经济条件下形成的，随着经济转轨#一系列与市场经济发展不相适应的行政规章、行政管理架构和方式已日益成为经济和社会发展的桎梏，改革势在必行。虽然，经过多年准备，我们已经成功启动地方行政改革，但是这并不意味着地方行政观念革新的任务已经完成，因为：一、在计划经济背景下形成的旧的行政观念，诸如微观管理、直接管理的观念；行政万能、人治行政、行政干预的观念；官本位观念；干部能上不能下、能官不能民的观念等依然阻碍着行政改革的深入进行，必须进一步解除桎梏。二、虽然有些省级机关率先进行了机构改革，机构裁并了，人员减少了。但是能否最终有效地转变行政职能和管理方式，可否避免人员回流、机构再次膨胀，克服人治行政、管制行政，落实依法行政、服务行政，依然是严峻的考验。三、改革的阶段性成果需要巩固，客观上呼唤新的行政观念的继续普及和支撑。四、行政改革是行政系统不断完善的过程，要求行政观念不断更新。因此，继续促进行政观念革新，让更多的地方各级党政干部了解这场改革的意义、必然性，了解国家与社会、政府与市场的关系以及现代行政的特点，明白行政的责任和界限，掌握现代行政的基本理论、方法，依然是推动这场牵动面深广的行政改革的必要条件。只有让一整套与新的行政体制相适应的行政观念在广大地方干部心中生根发芽，地方行政改革才能最后开花结果。
行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分。因为行政体制与行政观念是一个问题的两个方面，二者水融，互相影响，互为条件。旧的地方行政体制以旧的行政观念为基础，同时又不断地透过各种软硬结构，包括各种法律法规、规章制度、纪律守则，强化旧的行政观念。因此，要改革旧的地方行政体制，转变其结构和功能，使行政系统得以有效运行，保持生命活力，除了进行行政体制设计创新外，有必要进行行政观念的改移和革新，促使二者良性循环。否则，势必互相制肘，影响改革。在近年的行政改革实践中，一些地方注重了“硬件要素’的变革，忽视了行政观念的变革和重塑，从而导致改革过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹、复旧的现象；有些地方建立了新的组织架构，但受制于旧的行政观念，难于发挥效用；贪污腐化、管卡拿压现象屡禁不止；法制意识淡簿，有法不依、违法行政时有发生。这些现象不仅反映了转型期行政体制的脱序和行政行为的失范，更深刻地反映了人们固有的、过时的行政观念的根深蒂固。当我们审视地方行政革新的时候，感触最深的问题之一便是：一个充满善意而对症下药的行政改革方案难于在决策中诞生，或者诞生了也受到怀疑、斥责、抵触，使得改革无法进行或胎死腹中。事实证明：没有新观念的深入人心，新体制难以按原有设计运行。许多国家的经验也表明：先进的行政体制要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的公务员的现代观念，一个政府，只有其公务员从心理、观念和行为上，都能与各种现代行政制度变革同步前进，相互配合，行政现代化才能真正实现；单纯靠行政体制的现代转换，而不从根本上更新行政观念，行政体制改革是难于奏效、难于持久的；耍巩固现阶段改革所取得的效果，就必须在深化地方行政管理体制改革过程中不断更新行政观念，培育出与社会主义市场经济体制改革和行政体制改革相适应的行政文化环境。
我国这场地方行政改革不论从深度和广度上都是超越历史的，要顺利解决错综复杂的地方行政问题，需要地方各级公务员、广大群众和社会舆论的认可、理解和支持。行政观念的革新恰恰可以营造有利于地方行政改革的舆论环境，增强广大干部和群众对改革的理解、认同和支持。行政改革总是在一定的舆论环境中受到肯定或否定、支持或反对、赞扬或贬损的。干部群众受旧的行政观念的支配影响，自然就会形成阻碍行政改革、贬损行政改革举措的舆论力量；反之，如果他们接受了新的行政观念，就会形成支持和赞扬行政改革，推动行政改革的舆论力量，行政改革自然会比较顺利地进行下去。就增强改革的心理承受力而言，传播新的行政观念也是意义殊深的。地方行政系统的活动主体是公务员，行政改革必然会不同程度地触及公务员的利益及习以为常的一套行政准则和行为模式，难免出现如下现象：有些人思想准备不足，只想改别人，不想改自己；有的部门在落实改革时，想方设法强调自身的重要性，有些人一时难以理解，难以适应；有些人不想离开政府机关；有些人面对改革满怀焦虑；有些人甚至产生排拒、抵制的心理和行为。行政观念的革新有助于人们正确理解和对待地方行政改革，减轻内心的焦虑，增强心理的承受力，逐渐克服认同危机，取得改革共识。例如，破除了干部终身制、能上不能下的旧观念，人们就会对改革中干部的晋升降职视为正常现象，从而泰然处之，习以为常。这对减少改革阻力，促进政治和谐与稳定裨益良多。而作为地方行政管理客体的广大民众一旦接受了新的行政观念，既对地方行政改革构成必要的压力，也同时成为可贵的动力，有助于各项改革措施的贯彻执行，为改革创造良好的外部环境。
二
根据当前地方行政观念的现状和地方行政改革的目标取向，我们应着力对行政观念做如下的变革：一是变全能行政观念为有限行政观念。在计划经济体制下，地方政府被视为无所不知、无所不能的“超人”。它在地方事务中扮演着一个高度集中化的资源配置者的角色，职能空前膨胀，统得过多，管得过死，事无巨细，事必躬亲，忽视了市场和社会的角色切能，几乎取代了所有经济主体的决策权和选择权，县乡两级政府尤其突出。全能行政观念塑造了庞大的地方政府，导致冗衙冗官；社会资源配置效率低下；社会创新动力不足；寻租和腐败；更直接造成地方政府职责不清，管理混乱，包揽了很多本该由社会管的事，职能严重错位。市场经济条件下，地方政府不应再遵循全能行政观念，用高度集中的计划手段从事地方行政管理，而应该从社会共同利益出发，根据市场和社会需求，在法律规定的范围内，履行“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”的职能，使政府由“全能政府”变为“有限政府”。为此，我们必须根据社会发展需要，适时地变传统的全能行政观念为有限行政观念。
二是变管制行政观念为服务行政观念。本着公正的精神，因应公共利益的需要，进行适当管理，使公益和私利两得其全，社会和谐安定，是地方政府的天职，如，物价管制、交通管制、安全管制、卫生检查等，都是不可或缺的。但是，这种管制有其适当的范围，要以有益国计民生，保障公民或社会组织的基本权利，确保社会活力和政府放能为界，超过一定界限的管制则必然有害无益。由于受沿袭两千多年来的旧思想、旧价值观念的影响，我们有些干部养成一种优越感，形成了唯我独尊的行政观念，每每以管制为乐事，动辄就管、卡、压，就设置障碍，制定繁科戒律，乱施检查评比，发号施令，颐指气使，甚至轻易诉诸警力和其他强制力，将地方社会组织、工商企业、公民的行为直接置于严格的指令性管制之下。其实，这是违背现代行政的基本精神和宗旨的，因为，在现代社会，行政机关在本质上是服务机关。地方行政虽然免不了管制行为，但其核心任务应是维持社会秩序，为社会和公众提供各种必要的服务和保障。在社会转型的背景下，地方政府有必要进一步明确其使命，进行卓有成效的思想教育，使公务员适时地变管制行政观念为服务行政观念，切实把“为人民谋幸福”、“为人民服务”作为自己为政的根本原则，消除“官本位”观念，摒弃“为民做主、代民办事”的父母官观念，牢固树立人民当家作主的行政意识、公仆意识和行政就是服务的意识，根本改变机关工作作风，提高服务品质。同时，明确自己该管什么，不该管什么。从当前情况看，地方政府的服务性活动主要应集中在：发展与公众生活息息相关的科学、教育、文化、基础设施、市政管理、气象服务等公共事业；提供医疗卫生保健、社会救灾、社会救济等福利服务，向社会提供各种信息和咨询服务。
三是变人治行政观念为依法行政观念。社会主义市场经济本质上是法治经济，它要求一切经济行为、管理行为必须法治化。依法行政是现代公共行政的本质要求，它要求国家行政机关树立行政守法意识，行政机关必须在法律规定的范围内活动；公共行政活动的程序、条件必须符合法律规定。我国是一个人治思想根深蒂固的国家。传统的人治思想在当代行政管理理论和实践中还有不少残留，主要表现在：
第一，行政活动不重视法律的有效约束，唯上不唯法，无法可依，有法不依，长官意志，一言堂盛行，主观随意现象严重；第二，行政管理过程中过分寄望于个人品质。不重视制度建设，执着于个人的道德自觉和政治教化，带有浓厚的贤人政治色彩；第三，人存政举，人亡政息的情况屡见不鲜；第四，公务员的法律意识普遍淡薄，以言代法，以权压法。以行政手段代替法律，借口执行政策而违背法律，感情用事，的现象大量存在。众多的人治现象背后，弥漫着的是源远流长的人治行政观念。它与市场经济条件下行政管理的法制化精神是相悖的。市场经济要求地方政府依法行使职权，而要使地方政府的行政活动和公务员的行政行为被有效地纳入法制轨道，除了以健全的法律法规规范政府行为、行政职能、运行方式以及行政监督的范围与方式外，更需要透过教育和规制培养地方政府及其工作人员依法行政的观念意识，树立契约观念和依法办事的观念，有效地减少行政过程中的主观随意性和个人狭隘性。
四是变封闭消极的行政观念为积极创新的行政观念。由于小生产观念的影响，地方不少公务员行政管理活动带有浓厚的封闭、保守、消极观念，比如，行政体系与其它社会体系之间、行政体系之间缺乏相互交流，行政活动缺乏相应的透明度，决策中不乏暗箱操作的情况，行政部门及其工作人员本位主义严重，管理上画地为牢，以邻为壑；行政多因袭习惯与经验，墨守成规，不思进取，不求创新，动辄言“何必尝试”、“不宜冒险”；秉持“多一事不如少一事”原则，施政以惩治犯罪、征收税费为主要任务，对公共事业则持消极无为的放任政策；有些地方公务员高高在上，养尊处优，无所用心，必待问题发生，事到临头，才头痛医头，脚痛医脚，被动应付；行政过程过分拘泥于形式和常规，做官样文章，文山会海，公文旅行，办事效率低下。这一切某种程度上都是封闭、消极行政观念的外化，都与市场经济和现代行政管理的要求格格不入。
市场经济客观上要求地方行政系统与其它社会组织不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动公务员参与管理的积极性；克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念，代之以开拓进取的开放意识。现代社会日新月异，一日千里，地方行政事务错综复杂，必须以创新的方法和制度，处理这些事务，这就要求公务员具有革新的活力和创造的精神；地方各级政府应致力于以政策的合理性、合目的性和成功的实例来引导群众，不断增进群众对政策的了解与认同，变政府的意图为群众的自觉意识，减少主观武断、动辄惩罚和制裁的简单化行政行为，多一些民主协商、科学行政。
三
旧的行政观念虽然是在旧的行政管理实践基础上产生的，但它一旦形成，就往往成为人们分析、论证和评价行政活动的一种框架或模型，成为一种顽强的力量。因此，要实现观念革新，必须顺应社会转型进行多方努力。
1、大力发展社会主义市场经济，因势利导破旧立新。旧的行政观念本来就是计划经济下高度行政化的产物。发展社会主义市场经济，改变旧的行政观念赖以生存的土壤，本质上乃是釜底抽薪，有助于行政观念的转变。市场经济本身也是新的行政观念成长的温室。通过培育市场，发挥市场的功能，使地方政府的行政管制范围合理缩小，万能政府观念和管制行政观念受到一定的遏制，尤其是在原本管制统揽过死的领域引入市场机制，展现市场的活力和效率，可以直接改变人们对旧的行政管理方式的迷信、盲从，动摇其心中陈旧而牢固的行政观念。市场经济意味着遵循价值规律，实行优胜劣汰的竞争，而竞争机制客观上有助于克服墨守成规、不思进取的保守心态，培养开放、平等、兼容、契约和效率观念。市场经济也意味着个人权利的自由交易，而实现自由交易的前提条件是对契约、对法意的尊重，必然呼唤与之相应的法律意识和法律制度。市场经济还要求增强行政体系的透明度，扩大行政体系内、外的交流，打破各种地域界限和人为障碍，有利于克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念。
2、积极推进地方行政体制改革，以制度规范来培植新的行政观念。行政观念是在行政实践基础上产生的，因此，要革新行政观念，必须从行政实践入手，通过行政改革实践培植新的行政观念。行政体制改革的过程，也是行政观念变革的过程，它既冲击传统行政观念，又培育现代行政观念。我们正在从事的这场地方行政改革，正是新的行政观念的养成所。我们务必要积极推进地方行政改革，满腔热情地投身于地方行政改革，在改革实践中培养新的行政观念。正在进行的这场地方行政改革无疑将拷问或淘汰惯常而不合时宜的行政观念，更重要的是它可以通过新的制度设计和架构，确立并有力地维护新的行政观念，使之不再是无根的“浮萍”。
3、开展有效的传播沟通。地方行政改革，内容具体而丰富，涉及方方面面，工作千头万绪，要有条不紊地进行，离不开广大地方干部、群众的理解和支持；面对这场改革以及由此而来的利益调整，人们难免困惑、矛盾。因此，需要进行适当的传播沟通，通过宣传、学习、讨论、教育、引导，使广大干部群众吸收新的行政理论，树立新的行政观念。为此，首先，要进行组织传播，即在地方各级机关内部组织学习现代行政理论和我国行政改革的有关文件，使干部接受改革思想的洗礼，了解国家与社会、政府与市场的分野；领会地方行政改革的精神实质，自觉地摒弃陈旧的行政观念，用新的行政观念指导自已日常的行政工作。其次，利用大众传播媒介宣传新的行政观念。报纸、杂志、广播、电视以及新闻电影等现代新闻媒介拥有众多的读者和听众，社会影响大，要善加利用，以人们喜闻乐见的方式宣传地方行政改革，传播新的行政观念。造成有利于新的行政观念成长的舆论环境。再次，发挥我党思想政治工作的优势，大力宣传地方行政改革的典型事例和典型人物，透过实效实绩教育干部群众，使之转变行政观念。最后，要加强行政改革理论的研究。通过研究，探索我国地方行政改革的路径，解决地方行政改革的重大理论问题，并设计更具体、更可操作的地方行政改革的目标、内容、方法、步骤等，使人们了解并逐步认同行政改革理念。
论文摘要：高等教育管理体制是关于高等教育事业的机构设置、人员配属、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称。面对瞬息万变的市场经济环境，尤其是我国加入WTO后，各种新思潮对高等教育的冲击，现行高等教育管理体制中存在的问题日益凸显。因此，我们必须把握高等教育改革的方向和思路，积极推进高等教育管理体制的改革。
一、高等教育管理体制及其改革的涵义
1高等教育管理体制的含义
高等教育管理体制是关于高等教育事业的机构设置、人员配属、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称。高等教育管理体制主要包括国家各级政府及教育行政部门对高等教育的管理体制和高等学校的自身管理体制两个方面的内容。具体而言，它既包括高等学校的管理机构、管理制度、管理体制、招生就业体制，也包括高等学校的办学体制、管理权限、投资体制、管理工作、管理人员等。
高等教育管理体制是国家管理高等教育事业的根本制度，是国家在高等教育行政管理工作中机构设置、相互关系和责权划分的制度，主要是明确由哪级政府对高等教育的行政管理进行统筹和决策、各级政府和高等学校之间的责权利如何划分以及采取何种方式才能对高等学校和教育机构进行有效的管理等。其最主要的作用及意义在于：明确的规定中央与地方、政府与学校在实施高等教育管理过程中的相互关系及各自的职能。相较各个高校这些子系统而言，高等教育管理体制是具有全局性、整体性的大系统，它决定学校的教学、科研、人事、财务、后勤等一系列管理活动，直接支配着高校的全部管理工作。
2高等教育管理体制改革的含义
从宏观的角度来看，高等教育管理体制改革是指政府或高等学校、高等教育机构对高等教育体制的改革。改革的内容相应地分为两个层次：一是政府(中央)与政府(地方政府)在管理权限方面的分配与安排，也就是中央政府和地方政府在集权与分权之间如何实现合理的安排：二是政府、社会和高等学校的关系，即政府如何进行宏观调控、社会怎样积极参与、高校如何自主办学。高等教育管理体制改革的最终目的就在于：适应新形势下经济体制、政治体制变革的要求，协调政府、学校和社会三方面的关系，增强高等学校自主办学能力，建立一个有利于调动各方面的积极性、推动高等教育事业蓬勃发展的有中国特色的社会主义高教管理体制。
从微观看，高等教育管理体制改革是指高等学校或高等教育机构内部有关管理体制方面的改革。我国高等学校和高等教育机构的内部管理体制，是在计划经济体制下形成的。有其历史的必然性与合理性。改革前，高等学校及其机构的管理机制基本上与上级主管部门的管理职能对口(一般由对口的职能部门，如各级教育部门统管)，具有明显的依附性、封闭性特点，导致高校缺乏独立、自主办学的能力。上世纪80年代以来，高校开始对内部管理体制进行改革，改革的目的是：要形成既能适应上级主管部门的对口管理需要，又具有一定的面向社会自主办学能力的内部管理体制，但由于种种原因，改革的结果离理想目标还有很大的差距。因此，在新的历史时期，尤其是加入WTO后，如何继续深化高等学校及其机构内部管理体制的改革，理顺政府、社会及各高校之间的关系仍然是高等教育管理体制改革的一项重要任务。因此，新时期高校内部管理体制改革的目标。就是要建立符合市场经济环境要求的，科学合理、灵活高效的，有利于高等学校自主办学的内部管理体制和运行机制，确保新时期高等教育事业蓬勃、健康、和谐、有序的发展。
二、高等教育管理体制改革存在的问题
我国高等教育管理体制的形成，离不开两个背景：其一，高度集中的计划经济；其二，权力比较集中的政治体制。这两个背景最大的相同点就是集权。不可否认，这种受集权影响巨大的高等教育体制曾经为我国国民经济的恢复和社会主义建设事业培养了大批优秀人才，然而，面对飞速发展的市场经济，尤其是我国加入WTO后，各种新思潮对高等教育的冲击，现行高等教育管理体制中存在的问题日益暴露出来，主要表现为以下几个方面：
第一，资源配置不合理。
长期以来，高校的行政人员普遍存在人员过多的问题，许多高校不是因岗设人，而是因人设岗，各院系“麻雀虽小，五脏俱全”，严重浪费了人力资源。此外，高校的主要中层管理岗位，通常都是职教相兼，对科研教学和学校的管理工作两肩挑，大部分人员由于分身乏术而有所偏重，这样既不利于教学水平的提高和教学质量的保证，也不利于学校的管理工作的高效与有序。
第二，监督机制不健全。
由于高校部分中层管理干部“职与教”相兼，一方面，作为学校中层管理干部要参与学校的决策过程，贯彻落实学校的办学思想和理念，制定各项具体的规章制度并监督执行：另一方面，作为教师要执行学校的各项规章制度并接受监督和检查，使得制订者本身也是执行者，监督者又是被监督者，监督无法保证，工作难以展开
第三，竞争机制不科学。
无论是高校行政人员还是教学人员由于缺乏科学的竞争机制，奖惩不及时，报酬不合理，激励不到位，没有真正做到优胜劣汰，教职员工的工作积极性调动不起来，得过且过，缺乏工作的主动性和创造性。
三、高等教育管理体制改革的政策建议
1高等教育管理体制改革的方向
首先，必须加强院校合作办学。实现优势互补。
自20世纪90年代始。院校之间的合作办学在我国蓬勃兴起。大量地理位置相近的学校通过协议就教学、科研等达成一致的合作意向，在合作中力争实现优势互补、资源共享、共同发展、最终双赢的目标。这种办学模式由于能实现校际间的资源互补，有利于提高教育质量，因此受到了教育主管部门和社会各界的追捧。近年来，越来越多的高等院校在自愿互利的基础上进行了合并，并已经取得了显著的效果。从长远来看，高等学校通过合并实现优势互补。进而大大提高教学质量这一办学模式在未来的高等教育体制改革中仍应大力推行。
其次，有必要继续扩大高等学校办学的自。
我国在20世纪80年代以来，把扩大高等学校办学自作为高等教育管理体制改革的一项重要内容加以实施。高校的办学自二十年来也确实取得了巨大的进展，大学比以前有了更多的办学自。但是，从社会发展和高等教育发展的角度看，目前的状况仍不理想，比如高校招生、教师专业技术职务、职称评审、教职员工科研项目的评定等方面仍无自。因此，扩大高等学校办学自，建立学校自我管理、自我发展和自我约束的机制，仍是我国高等教育管理体制改革必须继续坚持和壮大的重要内容。
2高等教育管理体制改革的思路
首先。要转变教育管理观念。
我国加入WTO后。在教育服务方面的承诺将对高等教育管理体制改革产生重大的影响。长期以来，由于计划性、指令l生的经济体制和高度集权的政治体制，我国各级教育部门一直信奉“高等教育管理就是行政管理”、“高等教育管理体制就是行政体制或属于行政体制”。现在，这些落后的、旧的观念必须加以扬弃，取而代之的应是高等教育国际化的理念。从而使高等学校办学自、高等教育的人才培养模式、政府的教育管理模式等满足全球化、国际化的要求，达到提升我国高等教育的整体水平和竞争能力之目的。来源于/
其次，转变政府部门的职能。
我国高等教育管理一直以政府行政机构设置模式为榜样，政府对教育管理干预过度，学校自过小。在目前的新形势下，政府部门必须尽快转变相关职能，“下放”相关权力。政府如不能做到政校分离，从繁琐的事务性管理中退出，高校的自主办学也就无从谈起。政府也就没有教育国际化视野。但这并不意味着高等教育完全脱离政府管理，政府管理仍是高等教育存在与发展的保障与基础，政府主要履行宏观的、全局性的、指导性工作。也就是说，政府部门在制定和执行高等教育政策法规的程序更为公开、更为透明：对高等教育的管理方式由直接管理转向间接管理，由事务性管理转向宏观管理；进一步扩大学校的自等。
(一)政府行政管理干预市场经济发展
这是一个普遍存在的问题，我国的政府最大的特点就是喜欢多事，很多事情政府在行政管理体制上规定了它的发展轨迹，而忽略了事物本身的市场经济特性，扭曲了其按照市场经济特征的发展模式，人为的采用行政管理机制来管理其发展模式和发展道路，限制了市场经济主体地位的自由发展，这是很多经济发达地区行政管理体制的重要问题，其实质就是地方保护主义横行，这也是行政体制管理改革的主要内容之一。
(二)行政管理机制公开化、透明度不够高
对于经济发达地区，政府行政管理部门的行政管理机制的公开程度和透明程度，一直受到老百姓及企业的质疑，很多行政管理部门，如工商管理管理局，质量监督局，物价局等等，其行政管理的执行能力和执行效率都还需要很大程度的提高，并且社会监督机制也有待于进一步完善，很多行政管理部门缺乏有效的监督机制，这也是其行政管理机制不够公开和透明的原因之一。
(三)经济发达镇政府职能与全面履行政府职能的要求不相适应
经济发展、社会管理和公共服务是乡镇政府职能的有机整体。而在调查中发现，目前，许多经济发达镇对于经济发展相当重视，但在一定程度上忽视了社会管理和公共服务职能，导致的结果是乡镇公共产品短缺，社会发展和公共服务滞后于经济发展，经济与社会不能协调发展。
二、经济发达地区的行政管理体制改革探讨
(一)行政管理体制改革内容
经济发达镇行政管理体制改革的内容主要涉及经济发达镇政府职能的定位及转变，政府事权、财权及人事权的界定，政府机构的重新设置等。
1．创新管理体制。探索“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府管理构架，创新建立符合管理部门区域特点的、职能有机统一的大部门行政管理体制。
2．扩大管理权限。以转变职能、增强效能为重点，明确地区按行政级别管理和享受县级经济社会管理权限，按照权责一致、能放就放的原则，充分放权授权，赋予与当地经济社会发展相适应的行政管理权限。
3．强化公共服务。按照统筹城乡一体化发展要求，重点突出社区建设，推进公共服务体制改革，建立多元化、专业化的公共服务机制，形成惠及当地居民的基本公共服务体系。
(二)行政管理体制改革对策
1．积极转变行政管理职能职责。根据经济发达镇政府职能的目标定位，结合其履行职能的实际情况，笔者认为，现阶段经济发达镇政府职能转变的重点有三个方面：一是按照经济社会全面、协调、可持续发展的要求，改变重经济发展，轻社会管理、公共服务的局面，全面履行经济发展、社会管理、公共服务职能。二是按照科学发展观的要求，规范经济管理职能，把乡镇经济发展职能落实到为市场主体营造发展环境和提供服务上来。三是按照构建和谐社会和建设服务型政府的要求，加强社会管理和公共服务。
2．进一步推进基层民主建设、推进依法行政。“扩大基层民主，完善乡镇政府的民主管理制度，推行政务公开，保证基层群众依法行使知情权、参与权、监督权等民利。”
1 财政联邦制与政治单一制的关系:一个无法回避的问题
众所周知，我国是中央集权型的政治单一制国家，不能否认，我国经济改革以财政体制改革为突破口，而财政体制的改革，无论是最初的“分灶吃饭”，还是后来的各种大包干，或者是现行的分税制，一直走的是财政联邦制的道路。尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上，但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。因此，必须理清楚二者的相互关系，才能做出恰当的安排，避免相互掣肘，促进和谐的央地关系的形成。但是，在我国的改革中，财政联邦制与政治单一制的关系，实际一直被有意地回避了。可能的原因是，直觉似乎告诉人们，“分灶吃饭”、大包干和分税制等财政联邦制的各种形式，都是与中央集权的政治单一制相冲突的制度，而中央集权制又是敏感的“政治问题”，只能少说为佳;或者认为弄清楚财政联邦制的各种形式与中央集权制的关系，只会阻碍改革，自然是不清楚更好。在这种氛围中，就是有一些人明知中央集权的政治单一制在我国不能动摇，因怕被人误解，或怕扯改革的后腿，也会三缄其口。正是因为这种似是而非的认识及对财政联邦制与政治单一制关系问题的有意回避，我国的财政体制改革出现了不少问题:前期各种形式的大包干忘记了中央集权的政治单一制，严重削弱了中央的财政能力，将整个国家推到了非常危险的境地;现行的分税制又因为提高了财政权力的中央集权程度而遭到不少人的批评;在不推动政治单一制改革的前提下，分税制不可能规范运行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，变成了“分钱制”， 不仅未能解决“放乱收死”的循环问题，而且还导致了严重的“诸侯经济”问题;近年来，更有一种因财政联邦制与政治单一制“不匹配”而干脆否定分税制改革的观点逐渐流行起来，[1，2]财政体制改革面临着误入歧途的严重危险。
由此可见，无论是理论，还是事实，都充分说明，在我国，理清财政联邦制与政治单一制的相互关系，实在是一个无法回避的重大问题。
2 政治单一制:财政联邦制的前提框架
在我国，中央集权的政治单一制具有不可动摇性。我国中央集权的政治单一制是由我国悠久的中央集权政治传统、大一统的儒家文化基础、大杂居小聚居的多民族构成、辽阔复杂的地理超级大国和极不平衡的经济发展等国情决定的。中央集权的政治单一制是维护国家统一和社会稳定的根本保证，因而是不能动摇的。这是已被我国几千年的历史反复证明了的结论。这些国情不仅从未有逆向改变，而且经济不平衡、新的国际环境等要求中央集权的因素正在强化，尤其是作为后现代化国家，我国正面临着迫切而艰巨的实现现代化的任务，历史和现实经验表明，这一任务的完成只能以政府为主导，必然要求完善和加强中央集权制，以保证强有力的中央政府的指挥和领导。因此，在今天，我国的中央集权制更是不能动摇的根本制度，其他一切处理央地关系的制度安排必须以中央集权制为基本框架和根本前提。显而易见，这纯粹是国情使然，而不存在什么敏感的“政治问题”。
财政联邦制是西方学者借鉴政治学中的联邦制概念而提出的一个经济学概念，只是对财政分权理论的一种形象概括。同联邦制概念一样，财政联邦制的概念只能是特征描述性的，而不能对其进行准确的内涵界定。一般认为，只要在明确中央和地方财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性，就是财政联邦制，而任何国家的央地间必然存在一定程度的财政职能分工，任何国家的地方财政都具有一定的自主性和独立性，因而财政联邦制这一概念本身具有较大的模糊性。这使所谓的财政联邦制具有了普适性，由此容易得出的结论是，财政联邦制与国家结构并无必然联系，无论是联邦制国家，还是单一制国家，都可以存在财政联邦制。问题是，这种理论严重忽视了具体的国家结构模式对所谓的财政联邦制的决定作用，很容易导致对他国制度设计的盲目照搬，其后果不仅仅是南橘北枳，而且可能是灾难性的，可能动摇我国中央集权的政治单一制，断送我国的现代化大业。事实上，具体的国家结构模式对一国地方财政自主性和独立性的决定作用，是显而易见的。在联邦制国家，联邦中央和地方的分权明确而彻底，地方的公共支出决策能完全独立于中央，地方的公共支出能完全反映出辖区内居民的需求偏好。因此，地方财政具有高度的自主性和独立性。但在我国目前的中央集权的单一制下，中央和地方之间不存在严格意义上的权力划分，中央对地方的财政收支不仅具有直接的决定作用，而且还常常通过立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的运用，施加间接而重大的影响。因此，地方财政不可能具有高度的自主性和独立性。这些事实说明的一个道理是，任何国家的财政联邦制只能以本国的国家结构为前提框架，在我国，只可能存在中央集权的政治单一制基本框架内的财政联邦制。究其实，我国几十年的财政体制改革，实质是以财政联邦制的方式，不断规范和完善中央集权的政治单一制的过程。财政联邦制改革，正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。
3 财政联邦制改革:政治单一制的改革道路
尽管政治单一制和是政治联邦制是两种不同的国家结构，但二者追求的目标却都是相同的，那就是充分发挥中央和地方的各自优势。政治单一制和政治联邦制也无所谓优劣，能实现充分发挥中央和地方各自优势的目标，就是优的，否则就是劣的，而这一目标，只有在国家结构适合本国国情的条件下，才可能实现。中央集权的政治单一制是适合我国国情的国家结构，这使我国中央和地方各自优势的充分发挥具备了必要条件，但并不具备充分条件。这一充分条件是否具备，还要看我国的中央集权制的具体形式。改革之前，我国的政治单一制类型是极端的中央集权制。这种体制将市场和地方应有的权力都集中到了中央，成为一种包办一切但又僵化无能的官僚体制，不仅扼杀了市场的活力和效率，而且还使地方弄虚作假，中央盲目指挥成为必然，不仅中央和地方各自的优势无从发挥，而且在中央极端集权的另一端，呈现的是无法根治的地方滥权，整个经济社会在央地间权力争夺中动荡不安。在30年前，这种体制将我国推到了经济崩溃和政治危机的边缘，因而不得不对其进行改革。
很容易理解，我国的改革是沿着两条线——还权于市场和分权给地方——进行的，第一条线是市场化改革之路，第二条线是财政联邦制改革之路。能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权制，只能是这两路改革的不断深入、共同作用的结果。
我国的财政联邦制改革，是完善和规范中央集权制的必然路径，其实质是在极端的中央集权政治单一制中，加进联邦制的因素，去除其极端性，给地方应有的地位，使其成为更符合我国国情的中央集权的政治单一制，以实现充分发挥中央和地方各自优势的目标，而决不是要将其改造成联邦制。明确了这一性质和方向，我国的财政联邦制改革便既不应该存在因动摇中央集权制而成为“敏感的政治问题”的问题，也不应该存在与中央集权制“不匹配”的问题。财政联邦制改革也正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。因为财政体制是央地关系的核心问题，既是经济问题，又是政治问题，对其改革能从经济问题入手，抓住关键，推动央地关系这一政治问题的解决，阻力最小，又能取得较大成果。同时，财政体制改革可以在原体制其他制度不动的条件下率先进行，可以保障国家的统一、社会的稳定和中央的权威等良好的改革环境，而财政体制的改革又必将平稳地推动其他所有制度的改革。正因如此，我国的改革以财政体制的改革为突破口。
4 市场化改革:推动财政联邦制与政治单一制改革的最主要的动力
到今为至，我国的财政联邦制改革一直是由中央政府推动的，但是，我国的市场化改革必将成为推动财政联邦制改革的最主要的动力。我国的市场化改革必然要经历两个阶段，第一个阶段的根本任务是由日益强大的市场力量，根据市场干得了、能干好的事，政府不得插手的原则，明确划分市场和政府的权力，将政府从自己的领地上驱除出去，并时时严防政府的再次侵犯，迫使其成为“有限政府”和“有用的政府”。这一阶段可称之为市场和政府权力划分阶段。第二个阶段的根本任务是由强大而理性的市场力量，根据低一级政府干得了、能干好的事，高一级政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原则，将有限的政府权力在各级政府之间明确划分。这种权力划分，实质是对公共产品的不同提供主体的选择，是从下到上的权力授予，能充分发挥“离纳税人最近的政府最能反映纳税人的需求偏好”和“分散决策”的优势，能使各级政府的产出适合当地偏好，鼓励政府间竞争和地方提供物品和服务的实验和创新，[3]也便于纳税人对政府的有效监督，能使各级政府都成为“离纳税人最近的政府”和“最好的政府”。这一阶段可称之为各级政府权力划分阶段。这一阶段实质就是由市场力量推动的财政联邦制改革。我国的市场化改革至今还基本处于第一个阶段，市场的力量基本上还无暇顾及各级政府权力的划分，但是随着力量的日益强大和第一阶段改革任务的基本完成，必然会将重点转移到各级政府权力的划分上，大力推进财政联邦制的改革。为了大力推进两个阶段的改革，市场力量必将逐步掌握和充分运用我国各级人大以实现自己的目标，而这又必将推动我国中央和地方关系，即中央集权的政治单一制的全面改革。
市场化改革的结果应该是，我国的各级人大将真正成为纳税人(市场力量)的代表机构，能真正代表全体纳税人的根本利益，能从根本上控制各级政府的行为，使其既不“越位”，也不“缺位”;各级地方政府将真正同时受到上下两方面的有效监控，既不可能欺下，也不可能瞒上，财政联邦制从下到上的权力授予使其能提供充分满足地方需求偏好的公共产品，中央集权制从上到下的领导又使其无法进行地方主义保护;中央政府将真正成为整个社会调控的核心，独一无二的位置使其能高瞻远瞩，数量不多的任务使其能集中精力，绝对大比例的财政资金使其有能力引导和控制地方的行为，抓关键和利益诱导的方式使其调控具有很高的艺术水平，这将极大地提高其维护国家统一和社会稳定、领导现代化建设的能力。这样的制度能同时充分发挥中央和地方各自的优势。这就是我国中央集权的政治单一制改革的目标模式。
参考文献
珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济中心地区域。2009年1月国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008―2020）》（以下简称《纲要》），对加快珠江三角洲地区改革具有重大意义。本文通过对照本系两个专业实际和珠三角地区的社会经济需求，就如何对接《纲要》问题进行了研究探讨。
一、对接的必要性和现实性
（一）《纲要》是本专业教学的指导性大纲和教材
国务院批准实施的《纲要》是一个重要的纲领性文件，其内容丰富，涵盖政治、经济、文化、社会、管理等诸多学科，是行管、公管专业不可多得的教科书和教学指导大纲。
首先，它体现了行政管理类专业的内容。（1）创新行政管理体制。研究行政职能是行政管理学的重要内容，政府机构设置是行政管理学研究的一个重要范畴，责权利相统一是行政管理的一项重要原则。《纲要》中关于转变政府职能、机构设置和机构改革、改进政府管理和服务方式、建立综合行政执法体系等内容为我们研究政府管理和服务指明了方向，值得行政管理教学研究探讨。（2）推进社会管理体制改革。《纲要》强调，完善社会管理制度，创新社会管理方式。这些都对社会管理提出了更高的要求，值得公共事业管理专业研究探讨。（3）推进民主法制建设。《纲要》指出，要着力构建法治政府，推进决策科学化、民主化。
其次，它反映了珠三角体制机制创新的重点、难点和突破点。（1）重点：如何发挥珠三角在体制机制创新方面的优势。（2）难点：如何突破珠三角发展“优势不再”的困境。所谓“优势不再”就是指，广东近年来在全国的改革引领作用正在弱化、退化的趋势。随着改革开放的不断深化，长三角、环渤海等经济圈的快速发展与赶超，中、西部的开发和崛起，这些优势已经转化为一种体制基础，成为普遍现象，珠三角体制机制创新将越来越艰难。因此，如何抓住体制机制创新的重点、难点?如何寻找突破“优势不再”的思路与途径？这些问题需要我们深入研究和思考。（3）突破点：对珠三角地区来说，深化行政体制改革是未来改革的突破口。
（二）珠三角体制改革经验为本专业教学提供了新课题
随着广东行政体制改革的深入和政府职能的转变，原有行政管理的性质、管理的对象和范围、管理的内容和行为方式随之发生改变。主要有：（1）深圳重启“行政权三分”改革。2009年5月《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院正式批复。改革将政府职能部门权力分为决策权、执行权、监督权，各自运行。深圳这次政府机构改革围绕建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标，对政府转变职能进行一系列探索。（2）顺德大部制改革的“党政联动”模式。顺德大部制改革从2009年9月开始，顺德大部制改革的成功经验，对广东省乃至全国的行政体制改革都具有重要借鉴意义。（3）珠海正在积极探索社会管理体制改革，努力建立具有珠海特色的社会管理和社会公共服务体系。
二、行政管理类专业教学的现状分析
目前民办高校行政管理类专业教学与珠三角社会、经济发展存在较大的差距。
（一）教学内容陈旧，理念跟不上行政管理发展的步伐。
1.过于强调传统的行政管理模式，忽视行政权三大板块即政府职能部门的决策部门、执行部门、监督部门的相互制约性。
2.过于强调行政管理主体对社会组织、社会生活和社会公众的管理，忽视社会组织逐步扩大的作用及社会公众对行政管理主体及其行为的制约和监督。由于脱离行政管理实际，教学内容不能很好地解决甚至解释广东及珠三角的实际问题。
（二）人才培养目标定位设计不明确。
目前，广东很多高校行政管理专业都是按照国家教育部1998年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》进行定位的，即定位在为国家培养公务员和公共事务管理领域的人才。这种专业定位“大一统”的培养目标，对行政管理人才的知识结构和能力要求不具体，界定也不清晰。而民办高校又是照搬公办高校的培养计划，这就导致培养目标与当前社会需求脱节，所培养的学生不能适应特定社会的需要。目前行政管理专业培养目标设计普遍存在的不足是：专业间对接生硬，课程衔接缺少过渡，缺乏本校自身的专业特色；按照公办高校的行政管理专业的人才培养目标生搬硬套，没有自己的人才培养定位，“万金油”现象比较普遍。
（三）专业设置不合理和课时安排不合理。
1.课程数量较多，传统型的、教育部规定的课程比例较大。
2.课程分布不均，政治色彩太浓。
3.在课程设计不规范性，课程雷同现象严重，专业特色不明显。
4.在同一专业的课程中有交叉、重复现象。有存在同名、或名称相近的情况。
5.培养偏重学术性，而对应用性重视不足，其突出的表现是不重视案例教学、实践教学，不重视实践环节等。［1］
（四）教学方法不适应。
1.教学方式单一，教师授课方式呆板。在大部分课堂教学中，仍然是“以老师讲学生听”为主的教学方式。
2.教师“独断”式教学，缺乏民主性。教师采用一讲到底，教师说了算的方式，缺乏平等、宽松、愉快的教学氛围，较少跟学生沟通、交流。
3.不讲究教学艺术，缺乏趣味性。
4.过于注重理论知识的教学，片面理解所谓的教学“有效性、完整性”。［2］
（五）专业教师的整体素质有待提高。
目前，各民办高校对教师的培训和科研重视不够，公共管理系或行政管理系中有不少专业教师，既没有参加过系统的专业知识培训，又没有经过行政管理工作方面的锻炼，理论和实践相结合的能力较差，照本宣科的现象普遍存在。由于教师队伍建设的相对滞后，民办院校的教学质量多年来仍在较低的水平上徘徊。
三、实现对接的路径
（一）对接《纲要》要求，明确现有专业的定位。
在当前行政管理体制改革的新形势下，我们的专业教学需要进行重新定位。《纲要》有三个部分与我系两个专业直接相关：“促进城乡基本公共服务均等化”、“加快社会事业发展”、“再创体制机制新优势”。我建议从以下思路考虑定位：一是研究行政管理体制改革创新背景下对国家行政机关及其官员管理国家事务、社会公共事务提出的新要求；二是加强对社会组织作用的研究。《纲要》提出“全面推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。凡是能够由社会组织解决的事，积极移交社会组织管理”，这就为公共事业管理专业设置“中介组织与管理”方向提供了重要依据和很大的发展空间。三是扩大对企业行政管理的研究。
（二）根据《纲要》精神，完善行政管理专业体系和结构，形成自己的专业特色。
1.根据自身的师资力量，以往专业基础及其改造，学生毕业的主要去向，以及行业归口管理等情况，在课程体系方面形成自己的特色。例如：根据珠三角实际，可以增加港澳台政府和政治、高新技术开发区行政管理、珠三角现代服务业管理、珠三角资源与环境管理等课程。
2.在行政管理专业培养目标和方向上进行细分。比如根据珠三角实际，本专业可分为行政管理、城市管理、中介组织与管理、劳动与社会保障四个方向，在课程体系上的课程设置、内容侧重、课时安排及实践环节都有不同。
3.在课程设计上要有突破。去掉一些同名、名称相近或重叠交叉的课程，加大对地方政府行政管理的研究力度，多开设一些与珠三角政治、经济、社会相关的课程，如：经济特区行政管理、珠三角行政管理创新、珠三角社会管理、产业和劳动力“双转移”研究、珠三角对外开放合作研究等课程。
（三）根据《纲要》精神，改革行政管理专业课的教学方法。
《纲要》的精神实质在于体制机制要开拓进取，不断创新，民办高校行政管理专业课教学改革的着眼点也在于创新。因此要广泛运用案例式、研究式、情景模拟和现场观摩等教学方法，加强专业实践教学环节，建立校外内各种教学实习基地，聘请有经验的教学实习基地指导老师，加强学生实践动手能力的培养，形成以应用型、实践性、技能性等课程模块为特征的课程与教学内容体系。加强珠三角内校企、校政合作，在条件允许的情况下，聘请当地政府官员、企业经理为学院客座教授，为本专业学生授课。
（四）结合“珠三角”实际，改进行政管理专业人才培养模式。
目前行政管理专业毕业生就业形势十分严峻。根据我院2010年本科毕业生就业去向情况分析，具有以下特点：（1）私营类企业所占比例较大，占77％左右；（2）考公务员或在国家机关、事业单位工作的人数较少，占14％左右；（3）行政管理毕业生专业不对口现象严重，大部分改行做其他工作。
行政管理专业的人才培养定位应从两个方面思考：一是争取通过国家公务员考试，在党政机关、事业单位、社会团体从事管理工作，这是行政管理专业的基本方向。二是适应新形势变化，扩大企业经营管理、社会组织管理人才的培养。为此建议：开设国家公务员考试技巧讲座；加强对聘任制公务员建设的研究；增设高级经理专业；增设非政府中介组织、社会组织专业。
参考文献：
［1］杨梅，刘玉琼，谭安富.对行政管理专业改革的思考［J］.科学时代杂志社，2010，（12）.
