在市局工作组指导下，我县县、乡两级民政部门已经成立了机构、出台了文件、召开了会议，目前都已进入整改总结阶段。我县城乡低保专项清理整治工作正在有条不紊地进行。5月初，市局工作组在局长的带领下深入我县各乡（镇、场）就城乡低保专项清理整治工作进行了检查指导。
二、主要做法
（一）领导重视，强化工作机制
为确保顺利开展这次的城乡低保专项清理整治工作，我局成立了以由局长任组长、分管领导为副组长、相关股室工作人员为成员的领导小组，以加强对此次工作的组织领导。并实行主要领导负责，落实主管领导为直接责任人的运行机制，将工作责任落实到具体岗位和具体责任人。县局在5月9日召开动员会议，全面安排部署了各阶段工作，明确了工作目标和工作重点：一是清查低保对象是否准确。查看保障对象是否符合条件，是否按照家庭收入的核定与家庭实际生活水平的评估情况确定低保对象；查看有无“人情保”、“关系保”、“福利保”的现象，是否做到该保的一个不漏，不该保的一个不保。二是清查操作程序是否规范。查看是否坚持个人申请、村（居）委会评议、乡镇评审、县级审批的工作程序，对评议、评审、审批情况是否进行“三榜公示”，公示的内容是否全面，公布的位置是否醒目，是否存在“隐瞒不报”现象。三是清查资金发放是否到位。查看保障对象的低保金是否落实到位，有无滞留、挪用、挤占、套取低保金行为，是否出现乡、村、组干部以各种手段欺骗、控制低保对象，冒领、重分其低保金的行为。四是明确重点清理情况。城市低保重点核查及清理或调整的有以下几种对象：①家庭拥有或使用机动车辆（两轮和三轮及残疾人专用车除外）和大型农机具；②开店办厂，雇佣他人从事各种经营性活动的家庭；③家庭成员中有领取养老金或失业保险金，家庭收入高于低保标准的；④重复享受对象。农村低保重点清除村干部违规享受及“关系保”、“福利保”等违规享受低保的情况，重点防止以下现象出现:①低保金实行二次再分配；②低保存折扣留在村干部手中；③村级统一将低保资金用于公益事业。
（二）狠抓制度完善，增强自身建设
近年来，我县相继建立健全了《县城市居民最低生活保障实施细则》、《县农村居民最低生活保障家庭收入核算试行办法》、《县最低生活保障操作规程》等一系列办法、机制，并对其学习、宣传、贯彻作出了具体部署，将制度建设和政策宣传工作纳入到基层低保工作规范化建设内容。各乡镇场通过设立板报、墙报、低保政策宣传栏以及悬挂张贴横幅、标语等形式，广泛宣传城乡低保政策的重要意义和主要内容，努力营造浓厚的社会氛围，提高工作人员业务水平和群众认识水平。我县坚持每年以会代训的形式对全县各乡镇、村居社会救助干部进行业务培训，通过加强职业道德教育和业务培训，增强基层低保管理人员“以民为本”的宗旨意识和“依法办事”的责任意识，有力保障低保政策的贯彻落实。
（三）加强动态管理，做到五“坚持”四“全部”
一是坚持民主评议制度。我县所有村（居）都建立了最低生活保障民主评议团和监督小组，并长期公示。民主评议团和监督小组由乡镇人民政府（林场）工作人员、村（居）两委成员、村（居）民小组长、村（居）民代表等人组成，经村（居）民代表会议推选产生。民主评议会议由村（居）委会主持，乡镇驻村干部全程参与。民主评议会当场晒贫、议贫，采用无记名投票方式对申请人进行票决，当场唱票，当场宣布投票结果。二是坚持逢进必查制度。凡是新增对象、补差标准需要调整的对象、来信来访的对象，县局每一户都要经过详细调查核实，坚持村、乡、县三级层层入户核实，符合政策条件，才准予纳入，入户率达到100％。同时从2013年开始，我局开展了部门信息核对工作，通过与县社保局、车辆管理所、房产局等之间信息管理系统核对机制，我们已依法取消了97户102名对象的低保申请。三是坚持三榜公示制度。居民申请享受低保待遇，在村（居）委会上报乡镇人民政府审核前，乡镇人民政府上报县民政部门审批前，以及县民政部门审批后都要在村（居）务公开栏公示。公示的内容包括申请低保户主姓名、救助人数、贫困的主要原因、拟定（核定）补助金额等，并拍照存档。公示期不少于7天。同时公布举报电话。通过公示，接受群众评议，接受社会监督，实现“阳光操作”，有效杜绝了人情保、关系保和鱼目混珠的现象。四是坚持定期审查制度。我县农村低保实行年审制度，由县民政部门按期开展集中年审。城市低保实行每季度签到制和年度续保制度，享受对象以户为单位亲自主动到所属乡镇（林场）民政所或社区居委会签到并如实上报家庭收入、人员变动等状况。对于连续两次未履行签到手续和未按时履行续保手续的人员，视同为其本人自动放弃低保待遇，民政部门将按规定停发其低保金。同时对于连续享受城市低保待遇5年以上的人员，县、乡民政部门将不定期开展入户核查。在复核时，要根据低保对象家庭成员就业、收入变化等情况，对照我县城乡低保标准，做好低保金的增减调整，对已达到和超过低保标准的对象应及时办理退保手续。五是坚持公益劳动制度。在劳动年龄段内有劳动能力但尚未就业的低保对象，在享受低保待遇期间，应当参加所在地村（居）委会组织的公益劳动，两次无正当理由不参加公益劳动的，暂停发放3个月低保金。有劳动能力的低保对象由村(居)委会统一组织，参加环保、绿化等公益劳动，让低保对象在享受政策的同时，回报社会，增强社会责任感和生活的自信心。
一是低保资金全部实行了社会化发放。将城乡低保金全部通过县信用联社，既减少中间环节，又避免出现挪用克扣和不按时发放低保金的问题。同时，为确保低保工作的公平公开，加强社会监督，在与银行方面多方联系后，我县实行了在低保金发放存折上打“低保金”字样，以示鉴别，进一步增强了低保工作的透明度。二是低保对象全部通过三道准入关。首先由困难群众通过村(居)委会向当地人民政府提出书面申请，申请材料经村(居)委会入户调查核实并提交最低生活保障民主评议团评议后，报乡镇政府进行审核；其次各乡镇政府根据村(居)委会上报的申请材料进行入户调查并进行审核，对符合低保条件的报县民政局；最后由县民政局针对乡镇政府上报的材料进行审核抽查，三级会审后最后确定审批对象，确保公平公正公开。三是低保对象全部实行了分类管理。根据低保对象的劳动能力、家庭困难原因以及实际生活水平等实际情况，将低保对象划分为常补和非常补两类，分类实施，灵活管理。通过分类施保，对特殊困难的家庭给予了重点照顾，同时确保低保对象应保尽保、能进能出。四是低保档案全部进行了整理归类。低保档案整理是低保工作当中的一个重要环节，为此，将全县低保档案按不同情况、不同类型进行了详细的分类归档，在建立健全村(居)、乡（镇)及县民政局三级原始档案的基础上，将低保对象的基本情况和动态管理录入《县社会救助管理系统》，实现低保档案的网络化、信息化管理。
截止今年9月，全县共清退城市低保对象61户125人、农村低保对象51户97人，停发城市低保7户重复享受对象，新增城市低保对象56户73人、农村低保对象34户57人，做到应保尽保、应退尽退，真正让资金落实到困难群众身上。
三、存在的主要问题
我县社会救助工作虽然取得很大的成果，但也存在一些不容忽视的问题:一是保障资金压力日益增大。比如2013年农村低保资金投入1028万元，实际支出1287.8万元，资金缺口259.8万元；城乡医疗救助资金投入575万元，实际支出635.6万元，资金缺口60.6万元;临时救助资金全年投入17万元，截止5月底，已经使用13.3万元，考虑到资金紧张，从6月开始，我们已经暂停了临时救助的审批。二是低保家庭收入不易界定。城乡居民收入日趋多元化，存在农产品自给部分难以货币化、务工收入的不稳定性等诸多因素，致使居民的家庭收入难以准确统计。价值转化过程中，存在较大的随意性，在一定程度上制约了我县社会救助工作有效开展。三是基层工作力量仍然薄弱。基层民政工作人员的不足，对民政工作的开展影响较大。我县各乡镇民政所长由乡镇干部兼职，个别乡镇借口中心工作忙，民政所仅一名工作人员，正常工作不能充分保障，未做到专人专用。这些问题的存在，一定程度上制约和影响了我县民政工作的较快发展。
四、下一步整改的主要措施
1.尽快突破“家庭收入核准难”的难点，按上级统一部署，组建我县居民家庭经济状况核对中心，在全县推行“家庭收入比对系统”，赋予民政部门真正的“权利”，保障民政部门工作的合理合法性。
为确保专项整治工作取得群众满意的效果。我局成立了由主要负责人为组长，局纪委书记和分管低保工作的副局长任副组长的城乡低保专项整治工作领导小组。各镇人民政府成立了由分管民政负责人任组长，镇财政所、民政办负责人、镇联村（居）干部为成员的城乡低保专项整治工作领导小组，并请镇纪委派员全程监督。为确保专项整治工作有序推进，我局印制下发了《关于开展社会救助专项整治活动的通知》，明确了专项整治工作目标、重点任务、具体措施和实施步骤，并于9月25日召开专题会议对此项工作进行了布置。
二、明确工作目标。
结合开展党的群众路线教育活动，以回应群众关切、维护群众利益、改进工作作风、提升服务水平为出发点和落脚点，以为民务实清廉为主题，通过开展专项整治工作，推动最低生活保障等社会救助政策规范实施，推动我县社会救助服务水平全面提升，促进民政系统党员、干部思想明显提高，工作作风明显改变。
三、明确工作重点。
以解决群众反映强烈的“人情保”、“错保“等问题和推行“阳光低保”为重点，对全县城乡低保对象开展全面排查，有效促进低保政策公平公正实施。
以建立完善“一门受理、协同办理”机制为重点，创新社会救助工作方式，完善社会救助窗口服务功能，全面提升基层为民服务水平，真正做到让困难群众“救助有门、受理及时”，社会救助利民便民。
四、工作方法步骤。
本次专项整治工作采取“张榜公示、入户调查、邻里走访、民主评议（听证）等方法进行。
（一）张榜公示。从10月上旬开始，各镇以村（居）为单位，对正在享受城乡低保对象，在村（居）公开栏、人口密集的村庄（街道）、交通要道等群众便以看到的地方进行了公示，每个村（居）公示地点都在3处以上，有的村公示到每一个村民组。同时公开举报电话，畅通投诉、举报渠道，接受群众监督，公示期间我局组织专人，并邀请县纪委、县财政负责人对全县各村（居）公示情况进行了督查，从督查情况来看，公示效果良好，受到了广大群众的关注。对群众举报线索，各镇均逐条调查核实。
（二）入户调查、邻里走访。公示结束后，各镇组织专人会同村（居）委会干部，对本村（居）低保对象逐户上门核查，重点核查家庭共同生活成员，家庭财产状况和家庭收入情况。经入户调查对不符合低保条件的家庭坚决予以清退。
（三）民主评议。入户调查结束后，对继续享受低保条件的对象，以村（居）为单位组织民主评议（听证）。评议未通过的予以清退。
五、专项整治结果。
本次专项整治全县共复核城乡低保对象17621户、29898人，清退城乡低保对象15458户、2767人，占已复核低保对象9.25%。其中正常退出1066户、2043人；占复核人数的6.8%，群众举报查实77户、142人；占复核人数的0.47%，过去政策性照顾的退伍军人、老干部、拆迁户、计划生育后遗症等，也就是“错保”405户、582人，占复核人数的1.94%。同时，对87户、159人家庭生活确实困难的低保对象提高了补差标准。专项整治期间新增低保对象176户、493人，做到应保尽保，应退尽退。
此项工作，得到了县纪委的高度重视，县纪委项正兵书记明确要求，把该项工作作为群众路线教育实践活动回头看的重点工作来抓。要求纪委每位常委对自己联系的镇城乡低保专项整治工作进行督查，镇纪委要全程参与。纪委副书记、监察局长陆再荣、纪委副书记强进以及其他纪委常委，多次深入镇、村督查城乡低保专项整治工作，每到一处都提出严格要求。要求各镇严格按照县民政局城乡低保对象专项整治工作要求。认真核查在低保申请受理、审核审批、民主评议、公开、公示及动态管理等关键环节的的政策执行情况，坚决纠正违反有关规定的做法。要明确工作目标，落实责任追究制，对工作不力、不按章办事、顶风违纪的，发现一起查处一起。对家庭生活确实困难符合低保条件的要及时纳入保障范围。同时要求县民政局对各镇专项整治情况加强督查，把好验收关。对整治工作不到位的将重新进行审核，并找出工作原因，追究相关责任。
六、存在问题。
（一）城乡低保政策宣传还有死角，一些群众对低保条件、申请和办理程序不够了解。
（二）家庭收入难以核定。
（三）少数干部们存在着畏难情绪，工作责任心不强。
（四）基层工作力量薄弱、低保工作量大、任务重，而且对象层面多，调查起来比较繁杂，基层工作人员相对不足。
七、下一步工作打算。
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“分类施保、应保尽保”为核心，坚持“公开、公平、公正”的原则，对全县城乡低保对象重新认定资格,实现政策法规落实到位、保障对象准确合理、救助标准有高有低、保障人员有进有出、工作程序规范到位、资金发放及时足额、档案资料齐全完整的工作目标，真正做到让人民群众满意。
二、基本内容
（一）村民小组摸底排序
对城乡低保对象由村民小组根据家庭人口、年龄状况、劳动能力、健康状况、致贫原因、困难程度、收入支出等方面进行综合分析，分类摸底核对，并按困难程度进行排序。摸底排序后，由村民小组组长负责将情况上报村委会核查评议。
（二）村级民主评议
村委会依据村民小组摸底排序情况，对低保对象进行定量标准与定性标准审核调查，由乡镇民政工作人员、村干部、村民代表深入低保对象家庭进行调查，核对申请人提供的户口薄、结婚证、离婚证、残疾证等证件是否真实；察看申请人住房性质、面积、新旧程度、装修程度，家庭用品配置情况，日常生活用品使用情况，家庭成员消费情况等；与家庭成员交谈，询问家庭成员生活、收入及支出情况；同时，走访群众侧面了解低保对象自保情况和提供的相关证明材料是否真实，并由调查人填写《县城乡低保家庭基本情况入户调查表》。在进行调查核实的基础上，召开由村两委会干部、村组干部和村民代表、党员代表以及人大代表、政协委员等15-20人组成的评审小组对低保对象进行民主评议，提出评议意见，并将评议结果反馈村民小组，进行一榜公示7日。公示结束后，将符合条件的拟保对象名单附相关材料报乡镇审核。
（三）乡镇人民政府审核
乡镇人民政府收到申报材料后，组织包村干部和民政专干对村委会上报的家庭逐户进行核查，然后结合核查情况，在《县城乡低保家庭基本情况入户调查表》上签署意见。召开评审小组会议，对申报对象的家庭生活状况和调查情况进行初审评议，符合条件的，由乡镇民政站提交乡镇党委会议研究，在《县城乡居民最低生活保障待遇申请审批表》上签署审核意见，进行二榜公示7日，无异议的确定为拟保障对象，并将相关档案材料一并报县民政局审批。
乡、村、组三级要对所有已保对象和新申请对象情况进行
核查，依照对象类别条件重新逐户核定享受保障资格和补差标准，从最困难户向次困难户依次进行摸底排序，将低保对象分为三类：
一类对象为“三无”对象。即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人、扶养人或法定赡养人、抚养人、扶养人没有赡养、抚养、扶养能力的城乡居民。
二类对象为特别困难对象。即家庭人均收入低且来源比较明确，家庭成员因灾、残、病、学等原因，造成生活水平明显低于低保标准，生活特别困难短期内难以改变现状的家庭。
三类对象为一般困难对象。即家庭收入来源不固定或难以确定，生活状况较差，以及家庭成员结构易变动，家庭人均收入暂时低于低保标准的家庭。
（四）县民政部门审批
县民政部门接到申报的相关材料后，抽调专人组成复查小组入户复查（入户率不低于50%），采取一看（看家庭住房和摆设）、二访（访左邻右舍，了解生活情况）、三问（问本人收入来源）、四查（查相关证件是否属实）、五核（核家庭收入）的方式最终核准审批。审批结果进行三榜公示7日，对公示无异议的对象，在《县城乡居民最低生活保障待遇申请审批表》上签署意见，并以户为单位签发《省城乡居民最低生活保障证》,从批准之月起享受低保待遇。对于不符合条件未予批准的，委托乡镇人民政府、村委会将所有证明材料退还申请人，并书面告知不予保障原因。
（五）做好档案归类和资金发放工作
实行县、乡、村三级档案管理制度，采取“一乡(镇)一柜、一村一盒、一户一袋”的办法。以户为单位，分类建档，妥善保管。各乡镇要以清理核查工作为契机，对照要求，仔细检查，充实完善档案资料。实现低保工作信息化、网络化管理。同时，乡、村要进一步完善“三个”记录，即《城乡低保对象调查排序记录》、《城乡低保对象民主评议会议记录》、《城乡低保公示记录》。
保障对象的个人档案资料包括：
（1）《县城乡低保申请书》；（2）《县城乡低保入户调查登记表》；（3）《县城乡居民最低生活保障待遇申请审批表》；（4）全家户口簿、户主身份证复印件；（5）户主近期正面免冠一寸彩照3张；（6）残疾的需提供《残疾证》复印件；（7）单亲家庭需提供丧偶或离异证明；（8）发生意外重大事故的需提供相应材料；（9）民政部门要求提供的其他证明材料；
三、实施步骤
本次城乡低保对象清理核查工作总体分三个阶段进行。
第一阶段：宣传动员阶段。各乡镇要结合实际，制定切实可行的工作措施和实施办法，培训工作人员，召开核查动员会，落实工作责任，提出开展这项工作的具体要求。
第二阶段：实际核查阶段。各乡镇要严格按照县上总体部署，抓紧时间、落实专人，深入基层一线，规范工作程序，认真抓好工作核查。
第三阶段：总结验收阶段。各乡镇要做好档、卡、表、册等资料完善工作，并对清理核查工作进行总结，将总结以书面形式上报县民政局。县政府组织工作检查组采取查看资料、入户抽查、听取群众意见等方式，对各乡镇工作进行检查验收。主要对照政策，检查申请、评议、公示、审核、审批等程序是否规范，核定的低保对象是否准确，补差是否合理，档案资料是否健全，资金发放是否到户等，对检查出的问题，责令限期整改。
四、具体要求
二、清理内容
（一）对全区正在享受城市居民最低生活保障待遇的家庭进行全面年审。
（二）在去年全区农村低保全面年审核查的基础上重点清理不符合农村低保条件的救助对象。
三、方法步骤
（一）城市低保年度审核从年3月8日开始，到年6月30日结束，分四个阶段进行。
1、宣传发动阶段
拟订年审工作方案，及时召开会议，对年审工作进行全面部署，并采取多种形式宣传低保年审政策、年审时间及要求，做到低保年审工作家喻户晓。
2、组织实施阶段
由区民政局统一组织，区低保中心落实人员深入各街镇乡进行督促指导，具体分为以下两个步骤：
一是调查摸底：各街镇乡抽调力量，组织专门人员深入各社区居委会、各低保户，摸清、摸准、摸实每个低保家庭详细情况，入户率要达到100%。根据入户调查情况，填写《洪山区城市居民最低生活保障调查评议表》，对符合条件继续享受低保待遇的对象，重新填写《洪山区城市居民最低生活保障待遇申请表》及《武汉市城市居民最低生活保障待遇申请（审批）表》。指导监督各社区居委会对核查结果进行民主评议，并在社区民主评议的记录本上做好记录。
二是集中审批：由区民政局抽调部分街镇乡及社区低保政策较熟、业务素质较高的低保专干，组成审批专班进行集中审批，审批结果要在各社区低保固定公开栏进行公示，接受群众监督。
年审过程中，对经核查及评议后认定为不符合条件的低保对象要坚决取消，并说明原因，对经核查发现有应保漏保的，要按照规定程序及时办理申请审核审批手续，纳入保障范围，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的及时清退。
3、整改提高阶段。
对城市低保年审中发现的问题及时进行整改，完善保障对象的档案资料，建好城市低保对象台账，依据年审结果对城市低保基础数据库及时进行更新，全面提高城市低保规范化管理水平。
4、总结汇报阶段
各街镇乡对城市低保年审开展情况要进行认真总结，并于年7月5日之前，将总结报告报区民政局。
（二）农村低保的清理监察：由各街镇乡采取自查自纠的方式重点对第二、三类低保对象按照政策、标准、程序进行清理，对不符合低保条件的、存在“关系保，人情保”的要迅速清退，并在6月20日之前上报自查自纠清理清查总结报告，对清理清查后仍存在不该保的还在享受的现象，出现问题由各自负责。
四、工作要求
（一）提高认识，加强领导。城乡低保年审、清理工作时间紧、工作量大、任务重、要求高，各街乡镇要成立城乡低保专项清理监察工作领导小组，抽调专门人员，充实工作力量，组织人员培训，确保专项清理工作顺利开展，按期完成。
（二）严格程序，依法办事。城市低保年审工作要严格按照个人申请、社区民主评议、街镇乡审核、区民政局审批的工作程序进行，坚持公开、公平、公正和“三榜公示”的原则，规范操作，动态管理，切实做到不重保、不错保、不漏保。各街镇乡、各社区居委会进行的入户调查、民主评议和张榜公示，要保留规范、详细、齐全的档案资料，做到会议有记录、评审有材料、公示有存根，档案填写规范、资料完整、手续齐全。建立调查、审查、审核、审批签名制度，实行谁主办、谁负责，对优亲厚友、徇私枉法等违法违纪行为要严厉查处，坚决杜绝关系保、人情保、权力保。
提高城乡低保标准是根据《省人民政府关于印发省城乡居民收入倍增计划的通知》文件的要求，以及全乡城乡居民基本生活消费价格指数涨幅和去年全县受灾的情况适时提高城乡低保标准，对于有效应对物价上涨、解决困难群众基本生活困难问题、维护社会和谐稳定具有重要的意义。根据县民政局的指导意见，结合全乡社会经济发展水平及城乡居民收入情况，坚持科学、合理的原则，继续实行“分类施保、差额补助”的方法，切实开展2014年度的城乡低保提标工作。
二、保障标准
（一）农村低保。2014年，我乡农村低保人均年保障标准提高为1950元，人均比上年增加270元，提高比例为16.07%。
（二）城市低保。2014年，我乡城市低保人均月保障标准提高为345元，月人均标准比上年增加35元，提高比例为11.29%。
三、工作要求
2014年城乡低保提标工作，各村民委要准确把握政策界线，按照工作程序和时间要求抓好城乡低保提标工作。
（一）严格把家庭经济收入核查审批关。按新的保障标准确定城乡低保对象的补差水平，以农村低保家庭收入年度核查和城市低保家庭收入核查为依据开展。各村要对2013年的城乡低保家庭收入情况进行一次全面细致的核查，按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》文件和《社会救助申请家庭经济状况核对暂行办法》规定，规范申请、审核、民主评议、审批、公示、发放程序，核查结果必须开展民主评议和张榜公示，公示期满无异议后再按程序进行审核审批。
提标工作必须与家庭收入核查紧密结合起来，确保提标建立在严格的收入核查基础上，坚决禁止不认真开展收入核查，平均提高补助（补差）水平的错误做法。
（二）控制保障范围，防止简单的“提标扩面”。我乡农低保工作经过几年的努力，基本实现了“应保尽保”。因此，在开展农低保提标工作中，必须严格控制保障面，强化对农村低保一般保障对象的动态管理，通过家庭收入核查，超过保障标准的该退出的必须坚决退出。对新申请的审核审批必须按照规定的程序进行。防止因政策把握不准，基础工作不扎实，工作方法简单，导致保障面控制不住，保障资金出现缺口。2014年城乡低保提标工作不盲目扩面，随着国家扶贫力度的加强，总体上我乡城乡低保保障人数在上年的基础应略有下降，保障面过大的村要逐步缩小保障面。
2014年农村低保提标核查工作中要严格执行“以户为单位，按户施保”原则，非特殊情况，坚决杜绝“一人保”等非正常现象。
（三）坚持“分类施保、差额补助”原则。坚持“分类施保、差额补助”的原则，确定的保障对象和补助金额要张榜公示，将低保提标工作始终置于社会的监督之下、群众的监督之下，确保低保提标工作公开、公平、公正，杜绝优亲厚友、平均提高补助水平等问题的发生。
（四）完善城乡低保台账录入工作。完善城乡低保台账信息录入，是实施动态管理的基础，也是争取上级补助资金的依据。因此，必须高质量地完成提标后的低保数据财务统计台账录入及数据更新，确保省州能以我乡最新的数据作为分配资金的依据。
四、工作步骤
2014年，城乡低保提标工作分四个阶段，在此期间，社会事务办要定期将工作进度上报县民政局低保办。
第一阶段：2014年2月底，乡人民政府出台工作方案，成立工作领导小组文件，并做好宣传工作。
第二阶段：2014年3月，各乡村民委全面开展农村低保年度核查和城市低保家庭收入核查工作。2014年农村低保季节性缺粮救助核查工作与本次低保提标核查工作同步进行。
第三阶段：2014年4月，全面完成低保提标审核审批各项工作。按新标准发放第二季度低保金，并补发1至3月新补助水平与原补助水平的差额，社会事务办向县民政局上报提标工作总结。
中图分类号:F840 文献标识码:A 文章编号:1008-2972(2010)05-0054-05
一、引言
社会保障作为公共服务一项基本内容,城乡之间在保障项目、覆盖范围、保障水平、筹资方式等方面存在较大差距。城乡社会保障支出水平则是上述差距的集中体现。陶勇、刘志英研究发现1990年和2002年社会保障总支出中投向农村的比例分别为11.4%和11.0%。胡仲明研究表明城乡社会保障支出差距更大,并呈扩大的趋势,1997-2003年社会保障总支出投向农村的比例从1997年的2.36%下降到2003年的1.80%。已有的研究对认识我国城乡社会保障支出总体状况具有一定的参考价值,但还存在一定的问题。一是社会保障支出统计口径不一致,存在重复统计和漏统等问题,导致不同学者研究结论相差甚远,缺乏可比性二是只从总量上分析城乡社会保障支出总体水平,没有对不同项目社会保障支出受益机会和保障水平进行细致的分析。三是城乡社会保障支出水平的比较缺乏延续性,对2003年以后城乡社会保障支出变化趋势缺少分析。
二、我国城乡社会保障支出差距
(一)城乡社会保障项目差异
经过多年的改革,我国已建立起了城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等多项保险制度。社会救助方面,以城市居民最低生活保障为核心的社会救助制度框架已基本形成并在不断完善。社会福利方面,我国城镇已建立起针对特殊人群如儿童、残疾人以及老年人的福利制度。此外,过去形成的行政事业单位离退休制度、公费医疗制度仍在运转。
在农村,2009年政府启动了新型农村社会养老保险试点工作,明确要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。医疗保障方面,2003年政府启动了新农合(新型农村合作医疗)试点工作,到2008年新农合在全国基本实现全覆盖。社会救助方面,1997年开始探索的农村居民最低生活保障制度已于2007年在全国范围内实施,并逐步替代已有的家庭特困户救助制度以及其他定期和临时救助制度,以农村居民最低生活保障制度为核心的社会救助制度正逐步成型。社会福利项目农村和城镇基本相同,包括儿童、残疾人以及老年人收养等福利项目。
(二)城乡社会保障总支出差距
尽管从社会保障项目上看,与城镇相比,农村只缺少失业保险、工伤保险和生育保险。但在实际运行的过程中,社会保障制度出现了“城乡分割…的二元结构特征。城镇社会保障覆盖面广,保障水平高,社会化程度高;而农村社会保障覆盖面窄,保障水平低,社会化水平低。从社会保障支出上看,0城乡社会保障支出差距远远超过因社会保障项目缺失带来的差距。1998年,社会保障总支出中只有2,2%的经费投向农村人口,而农村人口占总人口的比重为66,7%:97.8%的社会保障支出用于城镇人口,而城镇人口占总人口的比重为33.4%。到2007年,农村社会保障支出占社会保障总支出的比例上升到5.6%,城镇社会保障支出占社会保障总支出的比例下降到94.4%。从城乡社会保障支出发展的趋势来看,1998-2002年城乡社会保障支出差距逐渐扩大,农村社会保障支出占总支出的比例从1998年的1.5%下降到2002年的1.2%。2003-2007年随着农村社会保障的快速发展,城乡社会保障支出的差距呈逐渐缩小的趋势,农村社会保障支出占总支出的比例从2003年的1.5%逐渐上升到2007年的5.7%。从人均社会保障支出来看,城乡人均社会保障支出比从最高时期2000年的133.2下降到2007年的20.3。如果不考虑城乡人口结构的变动对城乡人均社会保障支出比的影响,城乡人均社会保障支出比从1998年88.5上升到2002年的164.3,随后从2003年开始下降,从134.8下降到2007年的33.2。城乡社会保障支出差距缩小主要由于新农合取得突破性的进展。2004年新农合覆盖人口只有0.8亿人,基金支出26.4亿元,到2007年新农合覆盖人口达到7.26亿人,基金支出达346.6亿元(见表1)。
(三)城乡财政性社会保障支出差距
长期以来,政府财政支出主要用于农村社会救济和自然灾害救济,对农村其他社会保障的支出基本处于缺失状态。直到2003年,新农合的启动,政府财政才开始大规模介入农村社会保险项目。但政府财政用于农村社会保障支出规模仍然偏小,财政社会保障支出的城镇偏向十分明显。1998-2005年,农村社会保障财政性支出占政府财政支出的比例不到0.5%,即使最高的2007年占财政支出的比例也只有1.1%。而1999-2007年城镇社会保障财政性支出占财政支出的比重一直在10.0%左右(见表2)。
与城乡社会保障总支出发展趋势一样,2003年是财政性社会保障支出城乡差距发展趋势的转折点,2003年之后财政性社会保障支出城乡差距逐渐缩小。1998-2002年,城乡财政性社会保障支出比从14.2扩大到49.5;2003-2007年城乡财政性社会保障支出比从34.7下降到8.4;从人均财政性社会保障支出来看,1998-2002年城乡人均财政性社会保障支出比从28.3上升到77.1,随后开始下降,从2003年的50.9下降到2007年的10.33。若不考虑城乡人口结构的变化,1998-2002年,人均财政性社会保障支出比从1998年28.3增加到2002年98.9,随后又从2003年的69.4下降到2007年的16.8(见图1)。
(四)我国城乡社会保障支出结构差异
从城乡社会保障支出结构发展趋势看,1998-2003年城镇社会保障支出正在进行结构性的调整,社会保障支出重点开始转向了贫困人群,表现在社会救助占社会保障总支出的比重从1998年的0.7%上升到2003年的2.5%。社会保险也在进行调整。城镇医疗保障占社会保障总支出的比重从1998年9.9%上升到2003年15.0%,随后比例基本稳定下来。而养老保障占社会保障支出比例从1998年的77.9%下降到2002年的54.7%,随后也趋于稳定。农村社会保障支出结构性调整比城镇要晚了几年。农村常规社会救助(不含自然灾害救助)支出占社会保障总支出的比重从2003年才开始上升,从当年的0.4%上升到2007年的1.6%。随着新农合逐渐普及,农村医疗保障占社会保障
总支出的比重从2004年的0.4%4升到2007年的3.1%(见表3)。
三、城乡社会保障支出均等化比较
逐步实现基本公共服务均等化是我国构建社会主义和谐社会的必然要求,也是现阶段我国公共财政建设的重要内容。公共服务均等化其内容包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等;二是居民享受公共服务的结果均等。就社会保障而言,机会均等要求城乡居民均有机会获得社会保障的收入或服务支持,换句话说,城乡居民都应该被社会保障所覆盖。结果均等是指城乡居民所获得的社会保障支出在数量和质量上都应大体相等。
(一)社会保障公共服务机会均等比较
农村医疗保障受益面要高于城镇。1998年全国范围内建立了城镇职工基本医疗保险制度,其覆盖对象瞄准的是有单位的正式员工。尽管有的地方将覆盖面扩大到所有员工,甚至是农民工。然而这一制度将无工作人员或儿童排除在外,尽管覆盖率逐年上升,但由于制度设计的覆盖对象有限,远远没有达到广泛覆盖的目标。到2007年,我国启动了城镇居民基本医疗保险试点工作,将覆盖范围扩大到城镇所有无工作居民和儿童,我国城镇基本医疗保险覆盖率迅速上升,但覆盖率也只达到了37.6%。1998年,全国仅有6.6%的农村居民参加合作医疗,2003年启动新农合试点工作以后,新农合覆盖率不断上升,2007年我国有99.8%的农村居民参加了新农合。新农合以家庭为参保单位,以政府出资为主,将成年人和儿童都纳入其保护之下,因而新农合的覆盖率要明显高于城镇基本医疗保险。
就机会均等而言,城乡之间社会救助的均等化水平正在不断提高。经过1998-2001年持续发展后,城市居民最低生活保障制度覆盖范围基本稳定下来,为城镇人口的4.0%左右;与之相比,农村社会救助制度覆盖面曾一度落后城镇,但从2001年开始启动农村特困户救助制度后,农村社会救助覆盖面也有所增加,但由于特困户救助标准很低,其覆盖范围也一直有限。随着农村居民最低生活保障逐渐推开,尤其是到2007年在全国普及农村居民最低生活保障后,农村社会救助的受益面迅速扩大。从2006年开始,农村社会救助受益面已经超过了城镇受益面,若考虑到农村贫困人口要比城镇贫困人口多这一事实,农村社会救助受益面高于城镇是合理的(见表4)。
(二)社会保障公共服务结果均等化比较
从结果均等来看,养老保障水平和医疗保障水平城乡之间差异仍然十分巨大。农村社会养老保险缺少政府财力支持,缴费水平比较低,因而保障水平也比较低。2000年,城镇人均养老金是农村人均养老金的9.5倍,到2007年,城镇人均养老金是农村人均养老金的11-8倍,养老保障水平城乡差距进一步扩大。若以医疗保险的补偿力度或支付比例来衡量城乡医疗保障水平的差异,则城乡之间的差距在14.0%-34.0%。据统计,城镇职工医保目前支付比例约为70%,城镇居民医保约为50%。_新农合住院实际补偿比总体上是36%。从人均医疗保险支出额来看,城乡人均医疗保险支出比从2003年21.1下降到2007年的14.7。新农合覆盖面要远远高于城镇基本医疗保险,但保障效果和水平比较低(见表5)。
从社会救助实际补差绝对值来看,城乡社会救助人均补差额存在较大的差距。若考虑到城乡低收入家庭消费支出差异,实际上城乡社会救助补助水平差别不大。社会救助瞄准的是城乡最低收入家庭,以社会救助人均补差额占城镇居民最低收入和农村居民低收入人均消费性支出比例来看,2002-2007年城镇社会救助补差额占城镇最低收入人均消费支出的比重为24.0%～32.8%,农村社会救助补差额占农村低收入家庭人均消费支出的比重为16.3%～30.4%,农村社会救助补差水平低于城镇,但差距不大。
四、缩小城乡社会保障支出差距的思路
近年来,随着统筹城乡发展战略的实施,国家对农村社会保障的投入逐渐增加,城乡社会保障支出的差距有所缩小。从城乡社会保障支出均等化程度来看,城乡社会救助均等化程度较高。而随着以政府出资为主的新农合基本普及,农村医疗保障的覆盖面要高于城镇基本医疗保险,但保障水平要明显落后城镇。而养老保障,无论是机会均等还是结果均等,城乡之间都存在巨大的差异。
基本公共服务均等化问题的实质是公共财政的问题,其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配。因此,要缩小城乡社会保障支出差异,使城乡居民获得基本均等的社会保障服务,从长远来看有赖于实现城乡社会保障一体化。而当前最为关键是政府要改变社会保障重城镇、轻农村的财政投入机制。
第一,政府要切实担负起建设农村社会养老保险的重任,扎实推进新型农村社会养老保险的试点工作。从社会保障制度运行的根本需要来看,财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。我国城镇职工基本养老保险逐步建立和完善与政府财政支持息息相关。1998年,财政补贴占城镇职工基本养老保险支出的比例为1.1%,而到2007年该比例已上升到18.6%。而农村社会养老保险制度以个人缴费为主、集体补助为辅,政府只提供政策支持,这种没有财政支持的政策导致农村社会养老保险覆盖面窄、水平低,实际上处于可有可无的境地。历年农村社会养老保险支出占社会保障总支出的比重不到1.0%。因此,在新型农村社会养老保险制度的建设上,国家不仅要有相应的政策扶持,而且要直接承担必要的财力。国家财政在全额支付最低标准基础养老金基础上,地方财政要增加对个人账户的补贴,切实调动农民参保缴费的积极性,使新型农村社会养老保险真正惠及广大农民,弥补农村社会保障结构性缺陷(见表6)。
第二,进一步加大新农合的财政补贴力度,提高参保农民的缴费额度。新农合要想发挥最基本的大病统筹保障功能,人均筹资总额要达到人均医药费用的40%～50%,或人均纯收入的2.0%～3.0%。但如果要具有城镇职工基本医疗保险的功能,筹资额将要达到人均纯收入的6.0%～8.0%左右。2008年,我国农村家庭人均纯收入为4761.0元,达到大病统筹目的需要的缴费额为95.2～142.8元;而新农合2008年缴费额为100元,勉强达到了大病统筹所需要的筹资额度,从2010年开始新农合筹资额度达到150元,虽然达到了大病统筹的筹资额度,但远远没有达到具备城镇职工基本医疗保险统筹账户功能的筹资额度。
第三,加快城乡居民最低生活保障制度一体化的建设。首先,城乡低保保障水平要随着我国经济社会发展逐步提高。社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的30%视为“极端贫困线”,40%为“严重贫困线”,50%为“温和贫困线”,60%为“近乎贫困线”。由于我国的统计年鉴没有公布收入的中位数,本文用家庭人均可支配收入为基数来估算城乡贫困线的水平。2006年城乡低保标准分别占当年人均收支均值的
17.3%和23.7%,2007年城乡低保标准分别占当年人均可支配收入的15.9%和20.3%。依据这些标准来衡量,我国城乡低保标准尚是极端贫困线。相比较而言农村的相对低保水平高于城市。其次,城乡家计调查尺度要一致。尽管农村低保水平要高于城市,而前文分析发现城镇社会救助的人均实际补差水平却高于农村。由于农村低保筹资以地方政府为主体,不排除有些地方限于财力,通过高估或虚拟农村居民的收入来达到减少财政支出的目的。最后,城乡低保中央和地方财政分担机制要大体相同。2007年中央首次安排农村低保的补助基金,不仅时间比城镇晚,而且支持力度也不及城市低保。如2008年城镇低保累计支出的385.2亿元中来自中央补助资金为266.97亿元;而农村低保累计支出的222.3亿元中来自中央补助资金为93,5亿元。旧显然,农村低保中央只承担了42.1%的责任,与城镇低保中央财政所承担的69.3%的责任还有很大差距。因此中央财政要进一步加大对农村低保转移支付力度,体现城乡平等。
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当前，切实做好低保工作，是保障和改善困难群众的基本生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现。在城镇涉及下岗失业人员、无业人员，在农村涉及贫困群众的基本生活。把困难群众的基本生活安排好了，使人民群众实实在在得到党和政府的帮助，感受到党和政府的温暖，就是代表了最广大人民群众根本利益最直接，最具体的体现。做好低保工作，是维护改革发展稳定大局的需要。困难群众的基本生活解决得不好，就有可能引发矛盾，影响社会的稳定。
一、喀什地区城乡低保及发展概况：
喀什地区辖11县1市，总面积16.2万平方公里，人口403.69万，其中农业人口311.6万，截至目前全地区共有7.6万户21.1万城市困难人群享受城市最低生活保障，占全区城市总人口的22%。纳入农村最低生活保障的农村困难群众有16.2万户，50.45万人，占全地区农业人口的16%。
喀什地区低保于1998年在喀什市和泽普县开展试点，1999年在全区全面铺开，城市低保人数范围由1999年的7721人扩大到如今的21.1万人，年需保障金由最初的460.6万元增加到目前的5.95亿元，人均每月补助从最初的49.7元提高到目前的225元。农村低保2007年7月1日按照“低标准、广覆盖”的要求，年需保证金由最初的1.35亿元增加到目前的6.83亿元，人均每月补助标准由最初的22.3元，上涨到目前的107.3元。
二、主要做法和取得成就：
（一）不断加强城乡低保基础建设。
（1）完善了低保组织体系。地区、县、街办（乡镇）三级普遍成立了由党政主要领导挂帅、相关部门领导参加的城乡低保工作领导小组，综合协调全地区低保工作。地区民政局设立了城乡居民最低生活保障管理中心，各县（市）民政局普遍设立最低生活保障办公室，配备工作人员3-5名，通过与地区劳动局沟通，为各乡、街办解决了172名低保公益性岗位，初步形成了有专人负责低保工作的城乡低保工作体系，确保了城乡低保工作的顺利开展。
（2）加强培训基层低保队伍建设。喀什地区坚持推行低保属地化管理，把社区、村（居委会）作为城乡低保工作的落脚点，通过社区、村（居委会）作为城乡低保对象实行社会化管理服务，依托社区、村（居委会）开展困难居民家庭状况普查，进行低保初审、动态管理等工作。
（二）不断提升低保规范管理水平
（1）加强了低保法规建设。喀什地区结合低保工作实践，不断完善各项低保政策制度，出台相关配套规章制度，先后制订了《喀什地区城市居民最低生活保障办法有关问题的通知》、《喀什地区农村居民最低生活保障工作实施细则》、《喀什地区城市居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区农村居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区低保量化考核标准》等规范性文件，初步建立起比较完善的城乡低保政策、制度体系，推进了城乡低保工作的法制化进程。
（2）规范了低保工作程序。喀什制订了地区、县（市）、街办（乡镇）、社区（村、居委会）四级低保工作流程，明确了各级工作职责，使低保工作各个环节都有章可循。喀什地区围绕《低保量化考核标准》按照制定科学化、申报审核程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、低保对象管理动态化，档案管理规范化的要求，狠抓了城乡低保工作规范化管理。严格进行家庭收入和财产调查，规范申请、审核、审批和资金发放程序，保证困难群众随时申请，随时审核，提高工作的实效性。
（3）强化动态管理。喀什地区在低保工作上注重把握动态管理的两个环节：一是全面落实低保对象定期核查制度，对低保对象定期复查。二是在采取不定期的抽查和每季度一次的全面集中核查中2012年，各县（市）通过认真开展全面集中核查，共核查清理城乡低保对象70069人，占城乡低保人数的9%，其中城市低保对象8501人，农村低保对象61568人，对在核查中发现的违法、违纪、违规问题进行严惩，初步形成了低保对象能进能出，低保标准有升有降的动态管理机制，基本实现了“分类施保”和“应保尽保”，有效维护了喀什地区改革、发展、稳定的大局和贫困群众切身利益。
（三）积极开展实施了社会救助资金现金发放。
城乡低保资金都是困难群众的救命钱、高压线，为确保城乡低保资金能够及时足额发放到城乡弱势群体手中，切实加强城乡低保资金的监督管理，喀什地区在民政、财政设立了专门的账户，实施封闭运行，专帐管理、专款专用，坚决杜绝摊派、拖欠、搭车收费现象的发生，充分保障了低保对象的权益。
三、存在的问题和建议：
经过多年的探索努力，喀什地区城乡低保救助工作取得了一定的成绩，但在肯定成绩的同时，在城乡低保工作方面还存在一些问题。
（一）保障员编制、工作经费、交通工具。地、县（市）民政部门管理着全区71.5万人居住分散，交通不便的城乡低保对象，民政工作任务和工作量的成倍增长与各县（市）、乡镇基层民政工作人员少（乡镇民政干事专职不能专用）、经费不足的矛盾日益尖锐，导致基层民政工作严重“缺位”，尤其是2012年1月1日起，所有的民政社会救助资金全部以现金形式发放。
建议：为确保党的各项惠民政策能在基层真正贯彻落实，改善工作条件，解决人员编制和交通工具，保障工作经费。
（二）解决低保工作人员特殊津贴或津贴。低保工作人员既要面对面接触大量有传染病的特殊困难群体（如艾滋病、肺结核、肝炎等），并且根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发【2012】45号）文件要求，还肩负着处理接待职责。喀什地区民政局低保中心仅2012年截至目前就接待群众来信来访600余人（次）。与此对应的是只有处理接待责任、义务，没有相应的权益和岗位津贴，导致基层低保工作人员对有传染性的特殊困难群众存在推诿，对事件不积极，不重视。
建议：文件规定解决低保工作人员特殊津贴或岗位津贴。
参考文献：
二、城乡低保提标工作
立即制定工作方案，根据省市《关于落实省委省政府为民办实事精神加强城乡低保管理有关工作的通知》精神。启动实施提标工作，全面扎实有序开展工作。
一是认真安排部署，大力宣传政策。今年，省市再次提高城乡低保标准，其中城市低保标准提高10%提标后的标准为230元/月。农村低保标准由850元/年提高到1096元/年，平均补助由65元/月提高到72元/月。为了规范提标工作，扎实完成提标任务，成立了提标工作领导小组，制定了提标工作实施方案，向区政府分管领导作了汇报，明确了工作重点，提出任务要求，为我开展工作打下了坚实的基础。同时，全区民政工作会议上、对乡镇（街道）社区干部和参与提标的工作人员，就提标工作进行了专门安排部署，对全区民政系统干部进行了培训，做到工作人员要做到政策熟悉，广大群众政策知晓，确保提标工作“公平、公正、严格、规范”实施。
二是确定提标范围。明确保障标准。提标任务实施中，按照省、市关于农村低保标准由月均65元提高到72元的要求，结合我区目前农村低保平均补助标准达到70.8元的实际,拟对二类对象在月人均70元保障标准的基础上提补3.0元。对于城市提标工作，各社区结合提标工作，进行清理整顿。严格按照月人均收入低于230元的新标，成立提标工作审核小组，全面测算家庭收入补助标准，上报街道和区民政部门进行审核。
三是全面调查摸底。合理确定补差标准。提标实施中，各乡镇（街道）组织工作力量，深入村组（社区）开展以户为单位的城乡低保对象排查排摸工作，认真测算困难家庭收入，根据家庭收入确定差额补贴标准，建档造册，编制符合城乡低保条件的提标对象表册。
四是严格工作程序。严明工作纪律。各乡镇、街道严格执行提标工作要求，认真落实“个人申请、村委（社区）调查、民主评议、乡镇审核、民政部门审批、三榜公示”工作程序，通过申请人陈述、入户调查、邻里走访、提供相关证明等方式，核实家庭收入，确定补助标准。按照属地管理要求，各乡镇政府、街道办事处负责本辖区提标的具体管理和初审工作，坚持谁调查谁负责，实行责任追究制度，保证了提标工作依法、规范、有序实施。
五是加强动态调整。及时规范完善。按照方案要求，集中时间，组织人员，全力对辖区所有城乡低保对象进行一次拉网式普查，共清退766户、1603人；同时对65户、176名困难对象纳入保障范围。清理整顿中，坚持属地管理，认真自查自纠，及时规范完善，加强动态调整，严格审核程序，完善档案资料，落实“三公示”和“五个程序”着力打造阳光诚信低保。5月底全面完成了区城乡低保提标工作，全区城市低保共提补10528户26756人，提补人数占保障对象的57.94%月提补资金达52.8万元，提标后月补差标准为125.77元；农村低保提标工作对二类保障对象14952人实施提标提补，月增加提补资金41.8万元，月人均提补3.0元。
三、城乡低保规范宣传年活动
一是成立领导小组。制定工作方案。为了进一步加强工作力量，靠实工作责任，全面有效开展全区开展城乡低保规范宣传年活动，局成立了由局长李仲强任组长、相关人员为副组长、低保办全体工作人员为成员的区城乡低保规范宣传年活动领导小组”及时制定下发了区开展城乡低保规范宣传年活动实施方案》印发了市区城乡低保规范化建设内容》通知，坚持从“健全制度、规范操作、提高素质、改善条件、促进公开”入手，进一步明确“规范领导责任落实、规范政策法规运用、规范保障标准制定、规范保障对象确认、规范操作程序、规范日常管理事务、规范资金发放使用、规范资料档案管理”八个方面的内容，并对街道、乡镇开展低保规范化建设内容进行了细化分解，做到责任靠实，措施有力，目标明确。区政府专题召开了全区城乡低保规范宣传年动员大会，传达学习了省、市关于开展城乡低保规范宣传年活动的相关精神，安排部署开展城乡低保规范宣传年活动具体目标和任务，扎实有序开展规范年宣传活动。同时，加强低保工作人员学习培训，采取以会代训等形式，集中学习低保有关法规文件，力求使工作人员政策熟悉，工作职责明确，操作规范严格，广大群众政策知晓，关注支持城乡低保提标工作和城乡低保规范宣传年活动。
二是采取各种措施。强化政策宣传。针对低保工作政策性强，涉及面广，与群众联系紧密的特点，加大了低保规范工作的宣传力度，印发了城乡低保评议记录、城乡社会救助文件资料汇编》城乡低保宣传单、民政工作手册，同时下发了市区城乡低保规范化建设标准》通知，积极组织和引导各街道（乡镇）广泛开展宣传活动；与中国移动分公司协调联系，开通了惠民百事通”用短信形式向广大群众宣传城乡低保提标和规范宣传年活动；设立了城乡低保规范宣传年活动咨询点，集中组织全区各办事处、社区主任、工作人员在中心广场举办了区城市低保规范性宣传年宣传活动，对广大群众面对面宣传城乡低保政策，现场解答群众反映的问题；确定专门工作人员，区民政网开设了宣传专栏，撰写宣传信息，其中有2条被《民政动态》市城乡低保规范宣传年活动简报》采用，1条（阳光低保”惠民生》被《日报》采用。各乡镇、街道办事处通过悬挂条幅、开办宣传栏、黑板报、刷写通俗易懂的固定标语、深入居民农户向广大城乡居民宣传低保政策法规；为了把宣传报道工作引向纵深，区广电局的协助下，制作了阳光低保，情暖》专题电视宣传片，进一步提高了广大干部群众对城乡低保政策的知晓率，得到社会各界的广泛认同。同时，进一步加强民政服务设施建设，区民政局设立了民政服务大厅，16乡镇成立了民政工作机构，设立民政服务办公室，统一配备了档案柜、办公桌椅、办公电脑等设备，健全了各项工作制度，提高了办事效率和服务水平。
三是明确“六严格”目标。深入推进规范宣传活动。为了使城乡低保规范宣传年活动取得有效成果，全面提升规范化管理水平，坚持抓住关键环节，解决存在问题，以“六严格”全面促进城乡低保规范宣传年活动。主要是严格操作流程，按照个人申请--村（社区）民小组摸底排序--村（社区）民主评议--乡镇审核--区民政局审批的操作流程开展工作，将符合低保条件的困难群众及时纳入保障范围，坚决杜绝随意简化程序或“隐瞒不报”暗箱操作”等现象。严格民主评议，建立健全村（社区）不少于20人的民主评议库，落实逐户逐人评议的工作机制，乡镇、街道包村（社区）干部全程参加并指导村（社区）民主评议会议，对有争议、有举报的重新调查评议，从源头上解决“关系保”人情保”等问题。严格对象确定，坚持村（社区）乡镇（街道）民政办和区民政局三级联合入户调查、审核制，新纳对象要做到100%入户调查，核实家庭收入，及时将符合条件的困难家庭纳入保障范围，清退不符合条件的对象。严格“三榜公示”坚持实行村（社区）调查评议后公示、乡镇审核后公示、区民政局审批后公示的三榜公示”制度。各乡镇、街道、村组（社区）均设立了固定的社会救助公示栏，公开城乡低保等社会救助政策和举报监督电话，公示城乡低保评议、审核和审批结果，做到政策、对象、标准、资金“四公开”严格档案管理，档案管理做到区有室、乡有柜、村（社区）有盒、户有证”区、乡两级建立纸质和电子两种档案，依托低保信息系统提高档案管理水平和工作效率。低保对象档案使用统一设计的申请、调查、审批等表格，做到一户一档、分类编号、标识清楚，审核和变更材料及时入档。严格资金发放，坚持审发分离，由区民政局负责审核对象，区财政部门负责资金的拨付、发放。城市低保金每月发放一次，由邮政储蓄银行将资金划入城市低保对象存折；农村低保金每季度发放一次，通过强农惠农一册明”一折统”形式发放到户。
一、 制约全市城乡发展一体化的障碍因素
十八届三中全会指出：城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍。现行的城乡二元结构，在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和公共服务明显滞后于城市居民，城乡发展不均衡。2012年,全市城镇户籍人口占到总人口的35.7%，同时还存在移民这个特殊群体结构，移民总人口占到农村总人口的29.8%。城乡二元结构的存在,是制约城乡发展一体化的主要障碍因素和瓶颈。主要表现在:一是户籍制度方面：目前七个县市区均实行农业户口和非农业户口二元化管理。在这种户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇。二是基本公共服务有差距：财政对农村公共基础设施建设、义务教育、公共文化服、社会保障的投入力度明显低于城镇，农村低保、合作医疗补助、社会养老保险水平明显低于城镇。城乡二元结构的存在，导致城乡公共资源严重不均衡，城乡基本公共服务不均等，城乡差距发展拉大。三是居民收入有差距：2012年，农民人均纯收入(9645元)只相当于城镇居民可支配收入（20062元）的48%，从农民收入的四大构成结构看，家庭经营性收入、工资性收入增收难度逐步加大，农民的转移性收入增长缓慢，财产性收入所占比重低，增长乏力，一直是农民增收的薄弱环节。总体上看，近年来农民人均纯收入增长幅度高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距较大,城乡居民收入比为2.1:1。另外,占全市农业人口比重29.8 %的移民收入,2012年达到3010元，只占到农民收入的三分之一。四是在城镇化发展有差距： 2012年，全市城镇化率按常住人口计算是52.2%，低于全国平均水平52.6% 0.4个百分点，按户籍人口计算，城镇化率为仅为33.7%，低于全国城镇化率35.3% 1.6个百分点。
二、 加快推进城乡发展一体化的总体思路和重点任务
十八届三中全会指出：必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。
经过调研分析，初步提出加快推进全市城乡发展一体化的总体思路是：以规划为统领、以产业为支撑，以体制机制创新为突破口，以缩小城乡差距为目标，着力推进“三大集中”（工业向园区、农民向城镇、土地向规模经营集中），建立和完善四项制度（户籍管理制度、公共财政制度、土地流转制度、城乡社会保障制度，实施“五个加快”（加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸，社会保障向农村覆盖，公共服务向农村侧重，城市文明向农村辐射），推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、民生保障、社会管理六个一体化。重点在五个方面下功夫。
一是科学编制统筹城乡发展规划。以***市总体规划为龙头，以县市区为支撑，以小城镇建设为依托，农村新型社区（中心村）为节点，统筹考虑城乡产业布局、社会发展、基础设施、公共服务和社会保障等方面现状，分县市区编制城乡一体化发展总体规划，建立新型城乡空间布局体系。分领域编制并实施层次分明、覆盖城乡、互联互通、有机融合的产业发展、基础设施、国土利用、社会事业、生态环境保护等城乡专项规划。
二是加快推进现代农业发展进程。要加快农业经营方式创新，构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。要加快土地流转步伐，鼓励承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。充分发挥肃州区部级现代农业示范区和敦煌省级现代农业示范区的引领作用，大力发展精耕细作农业、精品珍品农业和精深加工农业，不断提升现代农业发展水平，提升农业对城乡发展一体化的基础支撑能力。同时加快工业和服务业发展，不断增强统筹城乡发展的反哺带动和融合提升能力。通过建设全国重要的特色农产品生产加工基地、新能源示范基地、新能源装备制造基地、资源综合利用利用基地和区域性商贸物流中心，增强就业和吸纳能力，为农村劳动力转移和现代农业发展创造更大空间。
三是推进城乡基本服务均等化。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村三级医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会养老服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡发展差距。加快户籍制度改革，形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移的基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度，使户籍制度同农业转移人口市民化相适应，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，在户籍身份上成为完整的城镇居民。
四是协调推进城镇化和新农村建设。大力发展中心城市，重点发展县城，择优发展小城镇，形成以市区为龙头，6县市为支撑，15个建制镇为节点的城镇发展体系。加快二三产业发展，加快人口向集镇和农村社区集中，培育建设一批特色集镇。以建设美丽乡村为主题，加大农村环境集中整治，切实改善人居环境，大力推进新农村建设。真正实现城市和农村在发展空间上同谋划、基础设施上同建设、资源要素上同配置发展成果上同分享，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。
五是大力推进扶贫攻坚。推进双联行动与扶贫攻坚的深度融合，深入调查研究，理清发展思路，制定发展规划，找准移民增收路子。全面落实农民收入倍增计划，扶持发展特色种植业、设施养殖业和农副产品加工业等特色产业。着眼于改善移民乡村生产生活条件，加强基础设施建设，夯实移民增收基础。整合各类培训资源，加大移民乡村劳动力职业技术教育和就业技能培训，增强移民乡村自我发展能力。
××镇敬老院、××敬老院建设项目及民房保险工作已列入2009年度××县人民政府承诺的十件实事督办建设项目，重要工作主要是：加强城乡低保工作和医疗救助工作，稳妥做好农村、城镇特困群众，弱势群体和“五保户”大病救助工作。现将工作情况总结如下：
一、××镇、××敬老院项目建设情况 ②、××镇敬老院建设情况：××镇敬老院位于××新城区农业银行住宿区背后，占地面积9845.35平方米，建筑面积5836.29平方米，项目总投资350万元，建设规模有：住宿、餐厅、娱乐活动场所、绿化等附属工程。目前完成了土地的征用、测绘、地勘、用地土方的回填，档墙等，现已进入主体工程招投标程序，预计主体工程明年1月份可以开工，该项工程已完成投资120余万元，占总投资的34。
③两个敬老院的资金使用情况：两个敬老院前期工程投资2814373.74元，资金主要用于前期工作，征地补偿费、工程勘察费、附属工程、土方回填、工程设计图纸费、办证费、通电通水工程。 三、民房保险工作情况，完成了全县民房的统一保险工作，签订了《××县农村居民住房保险协议》。目前农村居民住房保险共理赔农户533户，其中风雹灾413户，火灾6户，保险公司共向受灾农户支付理赔金180.7万元，受灾群众得到及时理赔。
四、统一提高城乡医疗救助标准，扩大城乡医疗救助工作覆盖面 五、建立健全城乡“分类施保”和临时救助制度
按照州民政局西民保〔2009〕3号文件《关于进一步加强和规范城乡居民最低生活保障工作的通知》要求，从我县的实际情况出发，针对存在的问题，县政府7月10日召开了全县10个乡镇、四个农场、四个社区分管领导和具体负责低保工作人员参加的城乡低保专题会议，进一步加强了城乡低保政策的宣传教育，会议要求各乡镇、各农场严格按照《城市居民最低生活保障实施办法》和《农村居民最低生活保障实施办法》有关要求，切实做到不漏保、不错保、不乱保。加大城乡低保政策的宣传力度和监督工作，并组织人员深入各乡（镇）进行调研检查工作，纠正了在工作中存在的一些问题，强化监督，坚决杜绝低保工作中的不正之风。进一步加强和规范城乡低保规范化管理工作，严格按照申请、审核、审批、张榜公示的程序，科学操作，规范管理。实行集体审批，做到了公开、公正、公平，实现了动态管理，有升降，有进出，基本上做到了应保的一户不漏，不该保的一律不保的原则，使城乡低保工作稳步推进，让困难群众真正享受低保政策。 七、农村低保救助情况，农村低保救助覆盖面达到9665户2万人，发放农村低保金1440.72万元。发放农村低保一次性补贴2.02万人，发放金额128.95万元。城乡低保全面落实了应保尽保。 九、五保户供养生活得到保障全县共有五保户435人，其中：集中供养18人，分散供养417人。供养标准每人每年不低于800元，全部纳入财政预算，按时发放到五保户手中。加强了勐仑、易武敬老院的内部管理，规范了卫生、饮食、医疗等服务，使集中供养的老年人得到较好的服务。
十、存在的困难和问题
1、两个敬老院未按期完成的主要原因：××镇敬老院征用××农场部份橡胶地，××敬老院征用勐哈村委会橡胶地，土地征用手续办理较为困难，补偿费较高，附属工程投资较大，建设资金严重不足。
2、城乡低保居民收入核定难，督促检查抓落实有待加强。
3、城乡低保医疗救助工作经费不足，给工作带来一定的影响。
4、部分农户对农村民房保险工作认识不足，需要加大宣传力度。
十一、下一步工作安排
1、严格加强两个敬老院建设项目的监督管理，用好项目资金使用管理，严格做到专款专用。
2、抓紧工程建设，把好质量关，2012年5月底完成××敬老院的全部工程，并在7月份投入使用。9月底完成××镇敬老院建设，并投入使用。
3、继续抓紧抓好民房保险工作，加大农村民房保险的力度，扩大覆盖面。
4、加大城乡困难群众低保、医疗救助的覆盖面，使他们基本生活得到保障。
关键词 城乡低保制度 一体化 可行性
一、江西省城乡低保一体化必然性
1.江西省城乡低保一体化是实现江西进位赶超、跨越发展的必然要求
2009年《鄱阳湖生态经济去规划》上升为国家战略,江西省人民坚持以科学发展观为指导,全面贯彻落实总书记视察我省时提出的“三保一弘扬”总体要求,全力以赴保增长,千方百计保民生,加大力度保稳定,大力弘扬伟大的井冈山精神,全省经济社会保持平稳较快发展。也是江西省着力保障和改善民生,社会保持和谐稳定的必然要求。
2.城乡低保一体化对江西实现城乡一体化具有现实及长远的意义
首先,城乡低保一体化体现了社会保障制度的公平理念。公平、平等是建设城乡统筹社会保障制度的基本理念,既是城乡统筹社会保障制度建设的思想基础,也是构建城乡低保一体化的基本原则,城乡统筹的社会保障制度应该是以城乡居民平等的享受社会保障的制度发展的成果为基础,以维护社会公平、正义为目的的,最终实现江西人民共享社会经济发展的成果。
其次,城乡低保一体化是着力保障民生、构建和谐江西的关键一环。
扎实推进和谐平安江西建设,推动江西城乡低保制度的发展,截至2010年7月,江西省城镇居民最低生活保障人数为982102人,城镇居民最低生活保障户数447035户,农村最低生活保障人数1497525人,农村最低生活保障户数612523户,基本覆盖江西城乡居民。城乡低保一体化建设是构建和谐稳定江西的关键环节,目前江西城乡低保在城乡的差距正在逐步缩小,江西城乡经济,特别是以县域这个环节来看,江西实现城乡低保一体化,对于维护农村社会的和谐与稳定、缓解城乡社会矛盾和对立情绪起着至关重要的作用。
二、江西省推行城乡低保一体化建设的可行性
一是江西省城乡低保制度建设的成就为实现城乡低保一体化建设提供了实践基础。
江西省已有城乡低保制度虽然不够完善,但是制度建设的框架已经基本建立起来,江西省城市低保制度,初建于1996年,经省政府批准,在南昌、新余开展试点,2000年在全省基本建立,我省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。2003年我省在全国率先开展了农村特困户救助,将全省100万农村特困群众纳入了救助范围。2008年江西农村低保在全省覆盖,做到应保尽保。
经过十四年的努力,江西省城乡低保在发展过程中形成了比较科学的低保标准确定、调整方法,并在实践和实施过程中制定了符合我省省情和城乡居民生活水平要求的低保标准;形成了由省财政、市县财政参与的完善的城乡低保资金供给制度,建立了较完善的工作程序和筛选真正需要低保的城乡低保对象的甄别方法。并成功实施了对低保对象的动态管理机制;因此,我省还形成了比较完善的城乡低保管理机制,建立了以乡镇为基础的完善的低保工作机构,有一支政治素养较高的低保工作队伍。总而言之,江西省城乡低保制度在为江西的和谐社会发展、为江西在中部地区率先崛起,为维护江西社会稳定发挥了重要的作用。
二是城乡低保制度建设存在着某些相似和相通的地方。由于我省也是一个农业大省,初期是以农补工的较为特殊的社会经济发展道路。导致我省城乡二元结构的发展,也直接滞后了农村低保工作的开展,也直接滞后了本该一体化的城乡居民最低生活保障制度。在农村和城市形成了二元结构的程序低保制度的格局。虽然农村和城市低保制度建设在两个不同的领域,但是并不是两个领域的低保制度建设没有相通之处。城乡低保制度建设内容、程序、原则等都有相通之处。比如城乡低保制度建设需要遵循与当地社会经济发展水平和财政能力相适应的基本原则,城乡低保对象都必须通过个人申请审核批准和动态管理,低保水平还需要政府的财政支持等因素。所以,江西省城乡低保一体化建设也是融合城乡居民最低生活保障制度的相通之处,化城市和农村的二元结构为一体,实现制度建设过程中城乡低保标准,低保程序,低保机构等相关因素的高度整合。
三、我省社会经济发展为城乡低保一体化建设提供较好的经济后盾
在城乡低保建立之初,由于低保制度受制于城乡二元体系,社会经济发展的现实基础严重制约了城乡低保建设的发展,国家及省级的财政实力也作茧自缚,自1999年以来,我省向城乡低保制度建设投入了大量的财力,但是低保制度的建设大部分还是依赖地方财政,各个地市的财政良莠不齐,不同地区的财力导致了城乡低保千差万别,我省南昌、新余、九江的城乡低保发展较好,但是在一些贫困县,革命老区的城乡低保就较为落后,近几年来,江西经济发展迅速,特别是2006年以来,我省财政大幅度增加对城乡低保制度建设的支持力度,2009年,中央和省级共投入社会救助资金42.5亿元,其中:城市低保资金19.76亿元,比2008年增加2.63亿元,增长15.3%。农村低保资金14.21亿元,比2008年增加4.86亿元,增长52%。
