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行政体制是国家体制的重要组成部分。随着改革开放的不断深入，我国的行政体制改革进程不断加快和深化，并取得了显著的成效，为我国经济社会又好又快发展提供了强大的体制保障。党的十六大报告中把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来，十七大中又提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行的新思路，尝试借鉴西方公共管理活动的成功经验，试图用“行政三分”再造政府。“行政三分制”就是借鉴国外行政体制改革，并在其基础上结合我国具体国情来推行的行政体制改革模式，对我国行政体制改革有重大的现实意义。
1．实行“行政三分制”有利于使决策民主化、科学化，执行更加公开和透明，提高行政效率。行政三分制将决策、执行、监督三者相对分离，实际上是对决策权的分散，但是相对集中了执行权，强化了监督权。这样有助于政府集中精力通过民意调查、听证会、专家咨询等方式广泛听取民声，征求民意，采纳民智，在充分论证的基础之上形成多个决策方案来供决策者决策，从而保证了决策的民主化和科学化；执行由执行部门专门负责，只负责执行，这样就可以提高行政效率；而监督部门则负责对整个政策的制定和实施以及实施后的效果进行监督，从另一个方面提高了行政的效率。三者有机配合，使政府由过去的“决策快、执行慢”向“决策慢、执行快”转变。
2．实行“行政三分制”有利于促进中国政府的转型，为政府更好的提供公共服务来搭建平台。我国目前的行政体制是以职能分工为标准的部门行政体制，各政府部门集决策、执行、监督权力于一身，自定规章，自行执行，自我监督，缺乏对权力的有效制衡和监督，是腐败问题滋生的温床。“行政三分制”决不仅是简单的把决策、执行、监督三者相对分离，而更主要的是为政府更好的提供公共服务来搭建平台。行政三分制下的决策部门、执行部门和监督部门相互协调与配合，各司其职，进一步转变了政府职能，强化政府的服务意识，使政府由全能型政府向限权型政府转变，管理行政向服务行政过渡。同时大力构建非政府组织和中介服务组织，将政府的部分职能让渡给社会，使市场机制充分发挥作用，保证资源得到充分和高效的利用。
3．实行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理职能的重新定位，明确定位主体角色和各部门职责。“行政三分制”是把决策、执行和监督相对分离，改变了过去原有的权力高度集中的模式，打破了传统行政体制中“拍脑袋决策”、“万能首长”等错误行为，保证权力更加民主化、法制化和科学化，增强政府的公信力和权威性。同时使三个部门各司其职，各负其责，合理界定部门职能，避免了政府在行政活动中既是“运动员”又是“裁判员”的错误定位，也有利于各行政部门及相关工作人员树立一种自律、自省、自察、自控的良好氛围。
4．实行“行政三分制”有利于重新构建分权和权力制约机制来防范权力异化，有效遏制腐败问题，促进政府廉洁。我国政府目前采用的仍是集决策、执行、监督于一体的模式，这种模式缺乏自我监督和约束，造成了事实上的“权力垄断”。“行政三分制”从提高权力效用出发，使三个部门实现相互协调、相互制约和相互监督，防止权力异化，杜绝部门利益、地方利益。监督部门将单独行使监督权，这也在一定程度上有效的遏制了腐败现象的滋生，约束了权力的滥用，最终使政府行为更加规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
【正文】
行政复议是一种立足于行政体系内部的行政纠纷解决机制,既有行政性质,又有司法色彩。我国的行政复议制度自《行政复议法》于1999年颁布实施以来,中间经2007年《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)的补强细化,在实践中发挥了积极作用,但也面临诸多问题和挑战。尽管行政复议在整体上仍被视为行政机制而存在,行政复议的准司法化已成国际趋势,在学界也取得较多共识。[1]行政复议的司法化要求吸纳司法制度的长处,对复议权形成公正、公开、有力的程序约束。证据制度是司法审查的精华所在,其在行政复议中的重要性不言自明。我国现有的行政复议证据制度虽已初具规模,但无论从先天上还是从后天上看都存在不足,在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展,亟需加以改革完善。从学界来看,还缺乏对行政复议证据制度深入的专题研究。[2]有鉴于此,本文将以我国行政复议证据制度为对象,以其完善为旨趣展开探讨。
一、我国行政复议证据制度的主要特点
我国行政复议证据制度由《行政复议法》和《行政复议实施条例》构建,所涉条文有:《行政复议法》第3条第2项,第11、22、23、24条,第28条第1款第1、3、4项,第36条;《实施条例》第15条第1款第6项,第21、33-37、43、46、47、63条。这些条文构建的行政复议证据制度包括如下内容:第一,《行政复议法》第22条确立了以书面审查为原则、口头审查为例外的证据审查制度。第二,《行政复议法》第11条,第23条第1款,第28条第1款第4项,《实施条例》第21、 36条规定了举证制度(含举证责任分担、举证期限、举证主体等)。第三,《实施条例》第33条规定了听证制度。第四,《行政复议法》第24条规定了证据效力制度,根据该条,在行政复议过程中,被申请人自行向申请人和其他有关组织或个者人收集的证据不具有效力。第五,《行政复议法》第28条第1款第1项规定了“具体行政行为认定事实清楚,证据确凿”的证明标准。第六,《行政复议法》第3条第2项、第22条,《实施条例》第34条规定了复议机关调取证据制度。第七,《行政复议法》第23条第2款,《实施条例》第35条规定了申请人和第三人的查阅权。第八,《实施条例》第37条规定了鉴定制度。
从上述条文不难看出,我国行政复议的证据制度具有以下特点:第一,条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散,分布于《行政复议法》和《实施条例》之中,散见于不相邻的多个条文之中,形式上缺乏系统性,不利于形成整体认知,也不便于适用。第二,体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上缺乏系统性,就其逻辑结构来说,也存在颇多缺失,若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然,下文将重点讨论这一问题,此不赘述。第三,初始定位不准。由于《行政复议法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主义,其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。[3]在这种思想指导下,该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放,其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时,也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力,实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补《行政复议法》的先天不足,《实施条例》对证据制度做了个别补充,但仍未完成体系化改造。因此,全面梳理现行证据制度的问题,通过重新修改《行政复议法》加以一揽子解决,就日益显得必要。
二、行政复议证据制度存在的主要问题
通过上述分析可见,现行的证据制度比较原则和粗疏,影响了行政复议的公正性,亟需加以检讨。当前存在的问题主要有以下几个方面:
(一)举证责任规定不够全面
在举证责任方面,《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求,申请人只要讲清主要事实即可,无需承担初步证明责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步证明责任。但整体来看仍有不足:第一,《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利,但均未涉及其应负的举证责任。第二,《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的,忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三,在申请人的初步证明责任问题上,《实施条例》第21条虽作了补充,但仍有不周之处,忽略了不作为案件中的除外情形—在行政机关不作为案件中,行政机关往往不向相对人提供书面答复,相对人难于获取行政机关不作为的初步证据,复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案,致使行政机关不作为案件很难被立案—这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。[4]
(二)证据开示和质证有所缺失
如果说举证责任更近似于实体问题的话,那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。证据开示起源于英美,后被许多大陆法系国家所采纳,在我国一般称为证据交换,是指庭审前控辩双方相互获取案件的信息、展示证据的一种诉讼制度,在庭前交换证据中没有争议的证据可以作为定案依据。其作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容,以提高庭审的效率和裁判的准确性,防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指“诉讼当事人及其法律人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。”[5]质证制度的意义在于,它有利于法院正确地认定证据,有利于保障当事人的程序权利,有利于保证审判结果的公正性。
我国行政诉讼设置了证据开示和质证制度,其主要内容包括:(1)证据开示和质证适用的案件范围。首先,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第21条规定,对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件,法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或交换证据,并将交换证据的情况记录在卷。其次,《行政诉讼证据规定》第35条规定:“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。”这意味着所有的案件都应适用质证制度。(2)证据开示的效力。首先,根据《行政诉讼证据规定》第35条,当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定案件事实的依据。其次,根据《行政诉讼证据规定》第7条,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。除正当事由经法院批准可延期提供外,逾期提供证据的,视为原告或者第三人放弃举证权利。再次,根据《行政诉讼法》第43条和《行政诉讼证据规定》第1条,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向法院提交全部证据和所依据的规范性文件,除正当事由经法院批准可延期提供外,逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。(3)质证的效力。根据《行政诉讼证据规定》第35条,未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据,但在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据除外,也就是说,庭前证据开示和质证的效力是相同的。
比较而言,我国的行政复议以便民、快捷、效率为立法原旨,实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外(《行政复议法》第22条)的审查制度,没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度,也没有设立质证制度,而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充(《实施条例》第33条)。但是,现有规定的不足是较为明显的:第一,它没有普遍地建立证据开示和质证制度,证据的效力完全取决于复议机关的判断,未能充分保障当事人的程序权利,制度的公正性不足。第二,已经建立的重大、复杂案件的听证制度也有局限性,一是适用范围极为有限,大部分行政复议案件不可能都是重大、复杂案件,也就不可能适用听证;二是模糊粗糙,《实施条例》第33条只是一个非常初步的规定,听证的程序、效力等均告阙如,使得听证容易流于形式。从实际情况看,当前许多地方确立了行政复议听证规则,在实践中取得了一定积极效果。为巩固实践成果并为其提供法律依据,有必要对听证制度的具体适用情形及要求予以细化并规定在《行政复议法》中。
(三)证据认定规则体系缺失
证明是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。证明过程是在行政复议活动中,行政复议机关依照法定程序,运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”,是一套综合的技术规则,如证据资格、证明效力认定、推定、认知等。对此,《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”,办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。
(四)证明标准可操作性不强且严苛
“证明标准是指证明质和量的有机结合,即指证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。”[6]它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的证明标准是一个质、量结合的双面结构。根据《行政复议法》第28条第1款第1、 3项的规定,一方面,具体行政行为必须“认定事实清楚,证据确凿”,这是关于“质”的规定性,另一方面,具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”,这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛:相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的证明标准—它意味着定案的证据必须经过逐一查证,真实可靠;证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除;得出的结论是惟一的,排除其他可能性。这种证明标准要求极高,不仅缺乏可操作性,而且若严格实施,很可能对行政效率产生消极影响。
三、行政复议证据制度的重构
通过对上述问题的揭示,我们可以得出行政复议证据制度亟需全面修改完善补充,亦即在一定意义上需要“重构”的结论。下面就重构的方向、原则和具体对策等问题展开讨论。
