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贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。
一、农村社会救助的主要内容
(一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。
(二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。
(三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。
二、农村社会救助存在的问题
(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。
(二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。
(三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。
三、农村社会救助制度的改革措施
(一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。
在刚出台的国家十二五规划中强调了要推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，并要求要把解决好“三农”问题做为“十二五”期间的全党工作的重中之重。在新农村建设中人力资本作为最重要最具能动性的生产要素，对农村经济的增长和新农村建设的持续进行具有决定作用和战略意义。
一、人力资本的界定
本文对人力资本的界定沿用美国著名经济学家舒尔茨的观点。舒尔茨认为改进穷人福利的关键性生产要素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平。他认为人力资本是体现在人身上的知识、能力、健康等的总和。
二、我国农村人力资本投资中存在的问题
1、从主观方面的因素来分析主要存在以下三个方面问题：
一是农民作为农村人力资本投资的直接主体，受传统观念的束缚，对人力资本投资的重要性认识不足。 在我国新农村建设的大背景下，我国农村人力资本投资最主要的形式是父母对子女的教育投资，而受传统观念的影响，父母都期望子女通过教育能走出农村，因此造成了农村人力资本的流失。此外，他们忽视自身的职业以及技能培训。人力资本投资缺乏主体的积极性，成人职业技术培训滞后，这就使得农村劳动力不仅文化素质低，而且所具备的技能也相对贫乏，无法适应市场经济和现代农业发展的需要。
二是政府作为农村人力资本投资最主要的主体，虽然近些年已经加强对农村人力资本的投资，但是相对于投资长期匮乏的农村来说，政府的财政投资仍远远不能满足需求。并且政府对农村的人力资本投资中大多数资金集中用于发展农村的基础教育，对成人职业技能培训的投入极少，还存在着人力资本投资与地区结构和供给结构的不平衡。
三是社会各界人士的支持作为新农村建设中不可或缺的力量，对农村人力资本的投资也是极少数。
2、从客观方面的因素来分析存在以下几个方面的问题：
一是农村教育体系的不健全。农村的教育体系侧重于农村义务教育体系的建设与完善，而关于的农民成人教育与职业技能培训体系尚未建立或尚不完善。此外，农村教育的基本基础设施建设不健全，硬件资源如计算机房等的配备不全，软性资源表现在师资力量与师资水平比较薄弱。
二是农村医疗保障体系不完善。农民的健康是农村人力资本形成的保证，良好的身体素质是人力资本发挥效率的关键。而我国农村医疗的现状主要表现在：政府在医疗资金投入和卫生技术人才培养方面存在严重不足；农村医疗机构管理混暖，没有一套完善的监督管理模式；农村的医疗救助非常落后，商业保险等在农村的推行也受到各种限制。
三是缺乏有效健全的人才机制。至今农村尚未建立起完善的人才开发与保护机制，在农村实际工作中既无人才培养渠道，又无人才选拔使用依据，对做出贡献的社会精英亦缺乏有效的激励机制，使得一部分有文化、懂技术、会经营的素质较高的人才转移到城市和非农产业，导致农业生产经营和管理人才严重流失和断层。
三、加强农村人力资本投资的对策探析
1、打破传统观念对农民思想的束缚，树立社会主义农村新型文化，为农村人力资本投资奠定思想基础。
这就要求政府要注重对农民进行思想教育，改变他们把自己优秀的子女送离农村求发展的观点；改变他们因循守旧、安于现状等守成意识，增强其创新意识，使他们认识到人力资本投资不是单纯的消费行为，而是一种生产性投资；改变他们将资金大部分投资在子女教育上，忽视自身的职业与技能培训的行为。
2、加大政府对农村教育医疗事业的财力投入，为农村人力资本投资提供基本的资金保障。
首先政府在教育战略上应向农村倾斜，加大对农村教育的财力投入。对基础教育而言，有充足的财力支撑就可以改变教师工资待遇，加强农村基础设施建设，支助边远农村地区发展远程教育，提高对贫困生的支助水平等。对成人教育而言，充足的资金支持就可以在农村设立职业技能培训点，宣传和吸引农民积极改善自身的技能等，从而提高农村人力资本存量。
其次在农村医疗方面，主要是继续推进农村合作医疗的开展，并加紧建设农村医疗卫生站等，提高农村医疗救助水平，解决农民看病难与看病贵的问题，使农民能有健康的身体素质积极参与到新农村建设中来。
3、积极宣传，号召社会各界人士的积极参与，为农村人力资本投资提供强有力的外部支持。
社会各界人士对农村人力资本投资的贡献包括资金、物质、智力支持三个方面。政府应采取税收减免等措施吸引各种社会力量的参与，筹措社会闲散资金用于增加农村人力资本投资，这可以相应的缓解政府的财政压力。同时，政府应对积极参与并对农村人力资本投资作出重大贡献的组织或个人给与相应的表彰与荣誉，以引起社会反响，从而带动更多的人贡献自己的一份力量。而智力支持主要是制定相应政策号召和鼓励毕业的大学生或者一些教师等志愿到农村支教，壮大农村师资力量，提高农村师资水平。
4、要完善农村教育医疗体系和建立健全农村人才机制，为农村人力资本投资提供一个稳定的客观环境。
首先是完善农村教育体系建设。要坚持农村义务教育和成人职业技术培训教育两手抓，两手都要硬。其次是完善农村医疗体系。要完善农村三级医疗卫生服务，要完善农村医疗救助体系并加大对重大疾病的防控，要鼓励发展农村商业医疗保险以实现多层次的医疗卫生保障体系。此外，还要建立健全农村人才机制。这里的人才机制包括人才的开发与保护机制以及人才的激励机制，从而建立起培养人才，使用人才，留住人才的有效机制，形成良好的人才创业条件和成长环境。
参考文献：
[1]成祖松.我国农村人力资本投资的理性思考[J].内蒙古农业大学学报.2010年第1期.
[2]刘中文，江盈.我国农村人力资本投资的研究展望[J].财经论丛，2010，7.
农村社会救助制度，是社会救助制度在农村的具体体现，它是针对因各种原因不能维持最低生活水平的农村居民，由政府按照预先设定的标准和家庭状况调查的结果，给予一定的物质援助，从而保障他们最低的生活水平。
在我国，农村社会救助制度是国家和集体对没有法定抚养人、丧失劳动能力、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等农村困难群体，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，对这些弱势群体的日常基本生活给予帮助的一项社保制度。
（二）我国农村社会救助的主要内容
我国农村社会救助项目繁多，主要包含有农村最低生活保障、农村五保供养制度、农村医疗救助、农村灾害救助和农村扶贫开发五部分内容。
1、农村最低生活保障制度。所谓农村最低生活保障，即对于那些人均纯收入没达到该地区最低生活保障标准的农村居民，政府会给他们提供金钱和物质方面的帮助，并且来保证他们日常生活的一项社保制度。
2、农村医疗救助。农村医疗救助制度主要帮助的对象是那些生活比较困难，没有参加新型农村合作医疗保险的条件的农村困难人群，政府给他们提供一些财政技术上的扶植并且发动社会慈善捐助的力量来提供专项帮助和资金支持给他们，让他们在生病时可以得到基本的医疗服务，来维持基本生存能力的医疗保障制度。
3、农村灾害救助制度。灾害救助是指当公民由于自然灾害难以维持最低的生活水平，生活陷入困境时，由国家和社会紧急提供资金和物质等资源来保证他们的生存需要的社会救助项目。它既包括灾害发生时对灾民的紧急援助，也包括灾后重建过程中对灾民基本生活的保障。
4、农村五保供养制度。农村五保供养制度是指政府对农村“三无人员”（即无法定抚养人，无劳动能力，没有收入来源的老龄人、残疾人、未满十八周岁的孩子）给予最基本生活保障的一项社会救助制度。保障范围主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年保义务教育）的五保供养。
5、农村扶贫开发。农村扶贫开发是指“在国家的帮助和扶持下，对贫困地区的资源和环境进行开发，调整当地经济结构和改善生产条件，发展商品经济，走出一条切合实际又富有地方特色的发展道路。通过经济的发展，提高当地农民的自我发展能力和生活水平，让他们走上自我保障的道路。
二、我国农村社会救助制度存在的主要问题
（一）制度建设不规范，执行不到位
主要体现在：一是制度自身设计不精细、不全面。例如对低保对象的收入水平的核定和救助标准的确定没有一个精准的制度来判定和规范。二是制度执行不到位。“招呼保、福利保”等现象屡禁不绝，这直接影响了低保的公平性。
（二）财政投入不足，救助标准偏低
我国经济的快速发展让财政收入逐年剧增，然而政府对社会救助的投入增长则相对缓慢，这就导致以财政拨款为主的社会救助资金较少，救助标准依然偏低。社会救助落后与经济发展造成困难群众的生活需要难以满足，从而出现了“接受了救助但依然贫困”的现象。
（三）政府单唱“独角戏”，社会参与度不够
我国现行的农村社会救助制度，在资金的投入和日常的管理中，几乎都是由政府一手包办，唱“独角戏”。主要体现在三个方面：一是救助资源分散，没有有效整合。二是资金来源单一。三是民间组织的力量没有得到充分的发挥。
（四）救助方式单一，缺乏开发型救助
农村社会救助的目标仅限于保障救助对象的基本生活，以物质救助为主，而没有通过制度化的方式，提高救助对象的能力，让他们自救以谋求长远的发展。社会救助手段缺乏通过投资方式来为救助对象提供自我发展所需的各项资源。
（五）制度缺乏法律保障，法制建设滞后
目前我国的社会保障主要依靠政府的行政命令和政策指示来推动，而社会保障的发展则需要相关的法律法规做基础。社会保障立法不是一朝一夕的事，也不能随便草率地进行。只有社会保障相关法律逐步建立起来，社会保障制度才能真正落地生根，广大公民才能更好的享受社会发展带来的福利。
三、完善我国农村社会救助制度的政策建议
（一）规范制度运行，打造公正透明的“阳光救助”
要打造公正透明的“阳光救助”，就必须规范农村社会救助制度的运行，可以从两个方面入手：一方面要对救助对象进行科学的识别和分类，对于他们的需求差异，给予不同的方法来施救，最大化满足其需求。另一方面要对最基础的生活救助与其他专项社会救助有明确的界定，因为每个救助对象对生活资源的需求是各不相同的，有的需要基本生活救助，有的则需要教育、医疗等专项救助。因此，我们要讲专项救助的覆盖范围适当扩大，也就是将需要生活救助之外的边缘困难人员也纳入专项救助范围。这样才能真正充分发挥各项社会救助资源的作用和功效，确保社会救助资源公平公正地运用，从而实现“阳光救助”的总体目标。
（二）保障救助资金，增加政府转移支付
社会救助资金属于国民收入再分配过程中的社会福利基金，主要由省级甚至中央政府负责筹集和发放。要实现资金的高效利用，就要加强中央和省级财政资金的转移支付，加强对地方资金的保障和使用自主权，减轻市县级财政的资金供给负担。在转移支付过程中，还要针对地区发展水平高低对资金进行合理安排，以解决社会救助资金总量不足和分配不均的问题。
（三）救济主体多元化，推动社会公益组织参与
社会救助的社会性就决定了其主体必然是多元的。社会组织可以通过自愿捐赠来整合分散的社会资源，增加农村社会救助资源的总量。社会组织数量众多，这让他们可以对多样化的救助需求做出反应，加强社会救助的实际效果。社会组织强烈的创新冲动可以在不断提高自身竞争力的同时提高资源的使用效率，弥补政府在资源使用和分配上低效率。总之社会组织参与已经成为社会救助发展的必然选择。
（四）坚持救助和扶贫开发相结合
针对贫困地区，国家应该加大资金投入，保证资金来源，对他们进行社会救助，实行救济性保障。对于另外一些生活水平较低，但是自然条件和环境相对较好的地区，可以考虑通过开展劳务输出和发展特色农业，来减缓农村贫困问题。
（五）进一步健全社会救助法律、法规
十六届三中全会提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展居于首位，要形成城乡区域协调发展的社会制度环境，实现城乡经济社会的良性互动。然而我国现行社会保障制度存在着严重缺陷，主要表现在：一是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存；二是城乡隔绝的社会保障制度，使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。当前我国社会保障制度改革与建设的重点在于：在加大对城市社会保障制度改革与完善力度的同时，应在新农村建设的过程中，着力加强农村社会保障制度建设，努力提高农村居民的社会保障水平。
1我国农村现行社会保障制度存在的问题
1．1制度体系不健全，保障项目较少
一是社会保险制度严重缺位。传统的农村合作医疗制度步履维艰，而新型农村合作医疗制度尚在全面推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。二是社会救助制度体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社会福利体系残缺不全。目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。
1．2保障标准低，总体水平不高
新型合作医疗保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相当部分参保居民由于交不起首次人院费而不能住院，进而无法享受医疗保障，新型合作医疗能否真正解决农民因病致贫致穷的问题不容乐观。
2建立和完善农村社会保障体系的迫切性和可能性
2．1建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，农民工队伍不断壮大，人口流动增强，要求尽快建立并完善农村社会保障制度加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
2．2建立和完善农村社会保障体系是广大农村居民的迫切需要和期待
随着我国人口老龄化日益显现，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。
2-3建立和完善农村社会保障体系已经具备一定的实践经验
第一，专题解决农民工社会保险问题。如北京市建立了农民工医疗保险和工伤保险制度，体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则，适应了外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点。第二，加强农村医疗救助，缓解因病致贫、因病返贫矛盾。江苏省常熟市出台了新的医疗救助实施办法，重点解决困难群体的医疗保障问题，在很大程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的矛盾。
3我国农村社会保障体系需要创新的重点
3．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新
今年国内已有部分省市率先启动了新型农村养老保险的试点。这意味着，政府将为新型农村养老保险部分“买单”。建立“低费率、广覆盖、能接续、可持续”的新型农村养老保险制度。
3．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨
推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象，基本达到了“政府得民心、农民得实惠、卫生得发展”的目标。
3．3加强服务网络平台建设，实行网络化管理
十六届三中全会提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展居于首位，要形成城乡区域协调发展的社会制度环境，实现城乡经济社会的良性互动。然而我国现行社会保障制度存在着严重缺陷，主要表现在：一是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存；二是城乡隔绝的社会保障制度，使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。当前我国社会保障制度改革与建设的重点在于：在加大对城市社会保障制度改革与完善力度的同时，应在新农村建设的过程中，着力加强农村社会保障制度建设，努力提高农村居民的社会保障水平。
1我国农村现行社会保障制度存在的问题
1．1制度体系不健全，保障项目较少
一是社会保险制度严重缺位。传统的农村合作医疗制度步履维艰，而新型农村合作医疗制度尚在全面推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。二是社会救助制度体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社会福利体系残缺不全。目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。
1．2保障标准低，总体水平不高
新型合作医疗保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相当部分参保居民由于交不起首次人院费而不能住院，进而无法享受医疗保障，新型合作医疗能否真正解决农民因病致贫致穷的问题不容乐观。
2建立和完善农村社会保障体系的迫切性和可能性
2．1建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，农民工队伍不断壮大，人口流动增强，要求尽快建立并完善农村社会保障制度加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
2．2建立和完善农村社会保障体系是广大农村居民的迫切需要和期待
随着我国人口老龄化日益显现，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。
2-3建立和完善农村社会保障体系已经具备一定的实践经验
第一，专题解决农民工社会保险问题。如北京市建立了农民工医疗保险和工伤保险制度，体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则，适应了外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点。第二，加强农村医疗救助，缓解因病致贫、因病返贫矛盾。江苏省常熟市出台了新的医疗救助实施办法，重点解决困难群体的医疗保障问题，在很大程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的矛盾。
3我国农村社会保障体系需要创新的重点
3．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新
今年国内已有部分省市率先启动了新型农村养老保险的试点。这意味着，政府将为新型农村养老保险部分“买单”。建立“低费率、广覆盖、能接续、可持续”的新型农村养老保险制度。
3．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨
推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象，基本达到了“政府得民心、农民得实惠、卫生得发展”的目标。
3．3加强服务网络平台建设，实行网络化管理
农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有十分重要的作用。从永州市的情况看，经济欠发达，598.5万人口中农业人口达504.6万人，占总人口的84.3 % ;农村贫困人口达89.7万人，占农业人口总数的17%，其中绝对贫困人口36.9万人，占农业人口总数的7%;地形以山地丘陵为主，自然灾害频发，每年都不同程度的遭受洪涝、山体滑坡、泥石流、龙卷风、冰雹、干早等多种自然灾害，常年受灾人口达200余万人次，需政府重点救助的45万余人。由此可见，进一步加强、整合和完善社会救助体系，最大限度地满足弱势群众的救助需求，是各级党委、政府面临的重大课题，是从根本上深化改革、推动发展、保持稳定，加速构建和谐社会的基础工程。
一、意义深远:助弱同进，共享发展
“按照社会公平正义的理念，包括弱势群体在内的每一位社会成员都应过上合乎人类尊严的生活，这构成了对弱势群体实行的公益救助的基本理据。”大力推进农村社会救助体系建设，全面扶助弱势群体，对于促进社会各个层面和谐进步有重要意义。
1.有利于更好地维护社会稳定
安定有序是和谐社会的重要内容，是事业进步和改革发展的基本条件。当前，永州市正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键时期，社会矛盾比较复杂，弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自身利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或处置不当，就会使他们采用非理性的方式来维护自己的利益，给社会带来不稳定隐患，进而成为构建和谐社会的瓶颈。大力推进社会救助体系建设，有利于化解突出的社会矛盾和问题，维护和保障弱势群体的基本权益，缓解弱势群体的失衡心理，有效促进社会的持续稳定。
2.有利于更好地凝聚发展合力
建设全面小康，构建和谐社会，必须坚持以人为本，让广大人民群众的工作热情充分进发，让个体社会成员的聪明才智充分涌流。困难群体作为社会成员的组成部分，由于处于弱势位置，容易被忽略，不易感受到党和政府的关怀和温暖，对党和人民缺少归属感、认同感和信任感，不利于他们在促进经济发展中充分发挥主观能动性和创造性。推进农村社会救助体系建设，不仅体现了党和国家对弱势群体的关心，更可以让社会发展的成果惠及到社会全体成员，有利于团结弱势群体，凝聚促进发展的合力，调动全体成员谋发展的主动性和创造性，全力促进和谐社会的实现。
3.有利于更好地促进社会文明进步
人与人之间和睦相处、真诚友爱是构建和谐社会的基本要求。中华民族自古以来就是一个乐善好施、扶贫济困的民族。进一步推进农村社会救助体系建设，不仅能给予困难群体物质上的救助，解决他们的燃眉之急，而且能调动社会各个层面的群众共同关注弱势群体，进一步营造互相关心、互相帮助的良好社会风气，有利于更好地弘扬人道主义精神，增强全社会的慈善意识，促进团结友爱、平等互助的道德风尚和价值观念的形成，推动社会主义精神文明和社会主义先进文化不断发展进步。
二、工作成效:因地制宜，扎实有序
1.农村低保基本实现应保尽保
目前，永州市共有农村低保对象12万户27.6万人，占农业人口总数的5.5 %，月发放低保金1049万元，月人均救助水平为38元。2008年上半年，按照上级要求进行了农村低保扩面，将农村居民中无劳动力或因病、因残等原因致使主要劳动力丧失、因生存条件特别恶劣地方常年生活困难居民等三类家庭全部纳人保障范围，新增低保对象12万人，基本实现应保尽保目标。
2.农村医疗救助制度逐步完善
为缓解农村困难群众的看病就医压力，根据上级要求，永州市从2004年开始在东安县、新田县开展农村大病医疗救助工作试点，迈出了探索建立农村医疗救助制度的第一步。2005年，对城市低保户、农村特困户、农村五保户等特困对象家庭中患恶性肿瘤、尿毒症、肝硬化腹水、白血病以及其它年医药费在1万元以上大病的，给予500-3000元的医疗救助金，在全省领先建立了城乡一体的医疗救助制度。2007年，结合全市实际，在救助范围上扩大到城乡低保边缘户，救助病种增加了精神病种，救助标准提高到1000-4000元。2008年，面向全市城乡低保户、五保户、城乡低保边缘户、百岁老人等特定对象，逐步建立和实施资助救助、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善援助五位一体的新型城乡医疗救助制度。全市在建立城乡医疗救助制度以来，共累计救助农村大病救助对象1.42万人次，发放救助金2468.8万元，人均年救助水平为1738元;资助农村五保户、农村低保户参合34.3万人次，资助金额533万元。
3.农村五保供养水平进一步提高
永州市共有五保对象51214人，占农村总人口1.27%。共有乡镇敬老院106所，村级“五保之家”46所，集中供养4854人，其它46360人由村、组分散进行供养，分散供养标准由2005年年人均600元提高到1000元，集中供养标准由2005年1200元提高到2070.46元，农村五保户生活有了较大改善。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投人、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。2008年，永州市人民政府办公室下发了关于贯彻落实《湖南省实施(农村五保供养工作条例)办法》的通知，明确规定集中供养标准每人每年不低于2000元，分散供养每人每年不低于1000元，要求将五保供养服务机构的日常管理经费和工作人员工资列人财政预算，不得在发给五保供养对象本人的供养资金中列支，从而有效地保障了五保户的基本生活权益。
4.灾害救助工作不断规范
一是规范了救灾款物管理工作。2008年，永州市民政局、市财政局、市监察局、市审计局联合下发了关于印发《永州市基层救灾款物管理使用操作规程》的通知，对救灾款物的申请、拨付与发放、管理等方面作出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物及时落实到灾民手中。二是灾害应急救助体系初步形成。2008年，市政府出台了《永州市自然灾害救助应急预案》，并成立了永州市减灾委员会，进一步完善了全市应急救助体系，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。三是救灾资金投人大幅度增加。2008年我市累计受灾人口702万人次，直，接经济损失145.07亿元。向上级争取救灾资金9395万元，救灾棉被39111床、棉大衣1000件、帐篷443顶，市本级财政配套救灾资金500万元;一年来，发放救济粮3522吨，救济灾民42万人，发放衣被20万件，救济灾民巧万人，救济伤病人口7.83万人。全市共为灾民恢复重建房屋12042户45163间。由于救灾工作应对处置及时果断，救助措施得力，在应对2008年百年不遇的冰冻雨雪灾害和五十年不遇的“6·13”洪灾过程中，做到了大灾面前零死亡，得到了上级的充分肯定。
三、存在问题:基础薄弱，任务艰巨
1.社会救助立法滞后
迄今为止，我国尚没有一部社会救助方面的专门性法律，农村社会救助工作中除五保供养以政府法规形式颁布以外，其它各项工作都是通过各种规范性文件的，缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，实施过程中有令不行、违规不禁的现象比较突出。
2.基层机构队伍薄弱
据调查统计，撤区并乡建镇以前，全市有区乡镇430个，按每个区乡镇配一名民政干部，至少有430个，撤区并乡后，全市共有198个乡镇和办事处，只有民政干部271人，平均每个乡镇1:37人，比撤区并乡前减少1s9人。所配民政干部专职的少，年龄偏大，文化偏低，素质不高。近几年民政部门新增城乡低保、城乡大病救助、乡镇敬老院和村五保之家建设和管理、五保供养资金发放等工作，全市每年救济灾民30万人以上，城乡低保人数30余万，农村五保户有4.2万人，重点优抚对象s.3万，大病救助近万人，还有71万老年人，直接工作对象140万人，日常管理的工作任务十分繁重。近年来，民政救助资金大幅度增加，由乡镇发放的民政救助资金，有的几百万元，最高的达到近1000万元，社会救助各项资金在基层的发放问题令人担忧。如宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000;余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由s3岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。
3.救助资金投入少
一是国家财政投入不足，各项农村社会救助工作普遍存在较大资金缺口，导致保障水平偏低。以农村低保为例，2008年全市低保人数为27.6万人，全年上级下拨的农村低保资金为6765万元，按人平计算，月人均仅有20元，人数是城市低保的2.6倍，上级下拨资金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保对象的1/3。二是本级财政配套资金难以足额到位。按照有关法规和政策规定，农村五保、农村低保、农村医疗救助均要由地方人民政府财政预算中安排一定比例的资金，由于市、县区财政困难，往往未能足额配套，或列而不支，致使农村社会救助工作经费得不到保证，工作开展乏力。
4.城乡救助发展不均衡
社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生、房产、司法、扶贫、国土、规划建设等多个职能部门，但各部门之间缺乏联动，存在各行其事的现象，尤其是在救助对象和救助标准确定，救助项目安排，救助资金的投人等方面缺乏统一安排，导致多头救助、重复救助、遗漏救助的现象时有发生，制约了社会救助整体优势的发挥。同时，还存在城乡救助发展不平衡的状况，如城市低保对象享有的廉租房政策及生活用水、用电、有线电视收视等价费优惠措施，农村救助对象暂时不能享有，整体救助水平较低。
四、根本举措:统筹运作，合力推进
1.加快救助立法进程
农村社会救助工作关系到困难群众的基本生活，涉及到社会的各个层面。推进农村社会救助体系建设，国家应尽早出台《社会救助法》及与之相配套的法律法规，把城乡低保、五保供养、医疗救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助及教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度以法律的形式固定下来，同时对社会救助工作机构、人员、资金保障作出刚性规定，为依法推进社会救助体系建设提供法制保障。
2.加强机构队伍建设
各级党委、政府要在社会救助机构、人员、编制等问题上给予重视支持，特别是要解决社会救助机构人员的公务员身份问题。加强乡镇基层民政工作力量，安排专职工作人员，解决有机构、有人做事的问题，我们建议在乡镇设立民政所或社会救助站，小乡镇安排3至4个，大乡镇安排4至6个干部，专门从事民政工作，在行政村设民政联络员，并适当解决待遇，以切实解决好基层民政工作有人干事的问题，为工作落实，规范管理，资金发放公平公正提供组织保证。同时，要建立社会救助工作队伍准人机制，严把进人关，加强在职工作人员的业务培训，提高队伍整体素质。
3.扩宽资金投入渠道
一是加大财政投人。市、县两级政府应根据本级财政实际，把社会救助资金列人财政预算，并逐年提高。乡镇也要设立专项救助基金，实行专款专用。二是积极向上争取。要加大跑“部”进“厅”力度，多争取上级支持。三是面向社会筹集资金。大力开展各种慈善募捐活动和对口捐助活动，积极引导和鼓励慈善团体等非营利性组织参与社会救助工作。同时，组织开展多种形式的扶贫帮困活动，如救助服务、志愿者活动等。要发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。
4.强化救助工作保障
一、山西农民生活消费水平与以往相比有很大提高
(一)消费支出显著提高。改革开放以来，我国农村社会经济持续、快速发展，农民收人大幅度增加，农民生活消费水平显著提高。2008年山西统计局的统计数据显示:农村居民人均纯收人4 ， 097.24元，比2007年增长11.8%;农村居民人均生活消费支出3 ， 097.75元，比2007年增长15.5%;农村占人口20%的低收人者收入1， 492.90元，比2007年增长11.6%。联合国在考察了大多数国家情况的基础上提出:恩格尔系数(即居民家庭食品消费支出占家庭消费支出的比重)在60%以上为绝对贫困，50%-..59%为温饱，40% -.49%为较富裕，20%一39%为富裕，20%以下为极富裕。我省农村居民家庭恩格尔系数为39%，表明我省农民整体生活实现了基本小康，这是一个具有历史意义的里程碑。
(二)消费结构进一步优化。我省农民用于吃、穿、住、用的消费支出比重下降，用于医疗保健、交通通讯、文教娱乐和其他商品服务消费的比重上升，变化最为显著的是交通通讯和文教娱乐消费的迅速增加，这种变化表明山西农民在吃、穿、住、用方面的生活得到极大改善后，越来越注重对教育的投资和对文化生活的改善，以及对交往和掌握信息的渴求。
(三)消费质量稳步改善。首先，食品消费结构更加合理。在食品消费中，粮食等传统食物消费量略有减少，全年人均消费粮食190.84公斤，同比下降3.6%;水产品和蛋类等食物消费量增加，全年人均消费水产品0.93公斤，同比增长15.1%;消费蛋类及其制品6.60公斤，同比增长10.9%。食品消费中肉、蛋、奶和水产品等动物性食品的增长，表明广大农民开始注重饮食的营养全面，食品消费更加合理、健康。其次，居住条件和环境明显改善。一部分先富起来的农民选择在城镇购置商品房，把居住空间延伸到城市;新建住房的档次也提高了，大多设施齐全。再次，新潮耐用消费品大量进人农户。随着农村电网改造、家电下乡等惠农政策的实施，电视、电冰箱、电话、移动电话、摩托车等新潮耐用消费品大量进人农家。最后，交通和通讯消费是近年来山西农民生活消费中的一大亮点。随着市场经济的发展，农民经济活动的区域不断扩大，特别是农民外出务工人数增多，带动了农民通讯和交通开支的大幅增加。
二、山西农民生活消费中存在的问题
(一)山西农民收入总体水平低、收入不确定影响着消费水平。山西省2008年国民经济和社会发展统计公报显示:全年城镇居民人均可支配收入为13 ，119.05元，城镇居民人均消费性支出为8 ， 806.55元;农村居民人均纯收人为4 ， 097.24元，农村居民人均生活消费支出为3 ， 097.75元。显然农村居民的收人水平和消费支出与城镇居民还存在一定的差距，而且长期以来，农业“靠天吃饭”的格局没有得到根本改变，农业生产抗风险能力依然较弱，自然灾害不仅影响当年农民收人，更严重的是可能导致农民多年辛苦积累的财富毁于一旦，心理上缺乏安全感，不能把有限的资金完全用于消费。
(二)农村社会保障制度不完善减弱了山西农民的即期消费倾向。目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成，解除了农民的一些后顾之忧，但受经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，我国农村社会保障事业总体相对滞后、保障面较窄、保障水平偏低，农民储蓄用于养老防病、住宅建设仍是首选，即期消费受到限制。
(三)农村基拙设施滞后制约了山西农民的消费空间。农村还有部分地方水、电、路基础设施不理想。山西统计信息网公布，到2008年底，全省通自来水的村占到总村数的71.8%。山西农村还有近30%的行政村没有用上自来水，这就直接影响到洗衣机、沐浴热水器等消费品在农村的销售。山西农村电网改造基本完成，但由于电力供应不足导致农村缺电、停电现象仍较普遍，制约了家用电器在农村的有效普及。到2008年底，全省乡镇通油路率达到100%，但全省28，107个建制村中，有24，740个通了水泥(油)路，还有12%的农村乡镇与村、村与村没有实现道路硬化，路难行影响着农民购买摩托车、农用车、汽车等的积极性。农村基础设施的滞后严重制约着农民的消费空间。 三、提高山西农民生活消费水平的对策建议
普尔公司研究论文2006年7月6日
由于中国企业部门负债水平高企，部分产业依赖外需，利率走势和外汇风险都会对企业部门造成较大影响，这将使商业银行受到牵连。在人民币急速升值或基准利率急升的情况下，企业的利润将大幅削减，许多利润微薄的企业将面临财政压力，银行被拖欠还款的情况也将会增加。
研究显示，在一定假设下，人民币升值5％，利率上升54个基点，企业利润将下跌约9％，银行的不良资产比率上升约2个百分点；假设人民币升值10％，利率上升100个基点，企业利润将下跌约16％，银行的不良资产比率上升2－3个百分点；在最恶劣情况下，人民币升值25％，利率上升200个基点，企业利润将可能下跌约34％，银行的不良资产比率上升约6－9个百分点。
中国信用风险管理人员大多没有经历重大的经济不景气，与成熟经济体的同业相比，对风险的警觉性较低。在中期内，内地银行业将可能与其他处于起步阶段的业界一样，需要付出昂贵的代价以在摸索中换取经验教训。银行业需要加快脚步，发展必要的技巧和产品来管理风险。
（详见《财经》网络版省略“财经文萃”）
社会
农村医疗改革两策
世界银行首席卫生经济学家
亚当瓦格斯塔夫
北京大学中国经济研究中心报告会
2006年6月28日
中国农村医疗卫生改革有两种可行的方案。第一种，由政府通过税收预算补贴医疗机构，保证基本医疗服务的提供，而新型农村合作医疗只保大病。第二种方案，新型农村合作医疗既保大病也保基本服务，提高补偿水平，降低共付比例。
要让新型农村合作医疗有效运作，应通过加大政府投入力度或提高农民缴费水平，大幅增加新型农村合作医疗的预算，同时，中央和省级转移支付要更多地向贫困地区、贫困人群倾斜。具体做法是，通过医疗救助制度，确定贫困的或处于贫困临界线的农民。但这需要解决可能存在的“逆向选择”问题。如果问题无法解决，则要尽量减少或完全取消农民的缴费，通过税收支持新型农村合作医疗制度。
宏观
“双轨”货币政策面临转型
国务院发展研究中心金融所研究员 巴曙松
国研报告“‘双轨’特征
的中国货币政策及其转型”
2006年6月30日
当前中国货币政策呈现十分明显的双轨特征，即在信贷市场维持较高的信贷利率，在货币市场维持较低的利率水平，从而抑制投资增长和投机压力。这种操作取得了明显成效，但也面临新的制约。
首先，直接融资的快速发展，特别是短期融资券等替代银行贷款的融资形式的发展，对双轨措施构成了直接挑战。其次，通过货币市场低利率应对升值压力的前提是，外资流入中国金融市场后，主要滞留在货币市场套利。但外资很可能会流入房地产、股票等收益率较高的资产市场。第三，国有银行在改革上市之后，充足的流动性以及相对充足的资本金，会推动商业银行更积极地发放贷款，资本约束面临软化。
缓解货币政策压力，需要更积极的扩大内需的政策和相关政策的配套，进一步改革外汇管理体制。
政策
中国农村发展深层因素
亚洲开发银行高级专家 尼玛尔费尔南多
“中国与亚行合作20周年研讨会”发言
2006年7月6日
经合组织许多成员的转型都经历了与中国类似的挑战――城乡差距悬殊，地区之间和农村部门内部发展不平衡。已有的经验显示，中国应注意农村发展的一些深层次因素。
一、初识农村社会保障
农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。
建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。
二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题
农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。
（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大
贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱
1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。
2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。
（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化
1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。
2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。
三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策
农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。
（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。
（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。
（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。
近年来，我国的投资增长过快，使得国内产能过剩，无效供给增加，资源环境压力增大，从而导致经济波动增强。在当前的国际经济环境下，中国经济的发展只能靠扩大国内消费需求，增加消费以拉动内需便成为稳定经济增长的务实之举，因此，启动消费，扩大内需将在今后相当长的一段时间内成为我国的一项基本国策。尽管中央银行多次降低利率，但国内居民消费需求依然增长缓慢，居民的储蓄却节节攀升，究其根本的原因是我国特别是农村还没有健全的社会保障制度，农民在消费时还存在着后顾之忧。中国作为传统的农业大国，农业的比重在国民经济的发展中占有十分重要的作用，特别是吉林省作为中国的农业大省，启动农民的消费对吉林省经济的全局发展起着十分关键性的作用。
一、吉林省农村杜会保障现状
1.农村养老保险。吉林省从1993年在部分县市开始建立农村社会养老保险制度以来，农村养老保险制度的贯彻执行经历了曲折的发展过程，在最初的几年里，由于地区发展不平衡，存在投保人数增长缓慢等问题，总体上吉林省农村养老保险明显落后于全国平均水平。2005年初随着进城农民工的增多，吉林省从改善农民进城就业环境，推进农村劳动力转移就业出发，明确用人单位要为农民工缴纳养老保险费，农民工参保并履行缴费义务后，可与城镇企业职工一样享受养老保险待遇。至2009年底全省各地己全部出台了被征地农民养老保险实施办法，但是到目前为止保险人数增长乏力，后期还有大量工作需要落实。
2农村医疗保障。吉林省自2003年开展新型农村合作医疗试点，2007年在全省全面展开，使全省农民“因病致贫、因病返贫”问题有所缓解。2009年，吉林省的新农合制度建设得到进一步巩固和发展，新农合管理逐步向制度化、规范化、科学化迈进，参合农民住院报销封顶线，由3万元提高到4万元，有的县(市、区)提高到了5万元。由于各级政府的财力状况和农民收入增长有限，提高财政补助标准及农民个人筹资水平都有一定困难。
3.农村社会救助。目前，我省农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济。救助对象为农村的五保户、困难户和其他生活困难群体。截至2008年9月底，我省共有农村贫困人口100万左右，农村低保年标准为767元，不足农民人均收入的五分之一，救助标准低，低保对象生活仍很困难。
二、农村社会保障存在的问题及原因分析
1.农民参保意识淡薄。由于传统的家庭养老的习惯，农民参加社会保障的意识不足。
2.原有农村养老保险属完全储蓄型模式，缺乏必要的保障和激励机制。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，以县为单位的分散管理形式不仅会增加基金被挤占挪用的风险，而且，投资形式单一，缺乏保值增值有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，必然使养老保险基金“缩水”，未来保障能力大打折扣。因此，农村养老保险受人们对通货膨胀预期的影响，在通货膨胀率较高而增值能力较差的情况下，农民参加养老保险的积极性降低，退保现象增加。
3.农民实际收入水平不高，用于养老保障能力有限。近年来，我省粮食产量增加，农民家庭人均纯收入增长较快，但纯收入按可比价格计算，实际增长幅度较小。农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
4.我省农村集体经济发展水平低，对农民养老保险没有负担能力。我省自2004年免征农业税以来，村级的收入只有财政的转移支付，村办企业寥寥无几。全省大多数村集体，除去用于社会优抚、社会救助和维持自身运转外，几乎没有能力为养老保险提供资金补充，集体经济组织很难担当起在农村社会保障体系中所应扮演的角色。
三、吉林省农村消费支出现状
1.消费能力与消费结构层次低。在吉林省居民消费结构中 ，恩格尔系数较高。如2009年吉林省农村居民家庭恩格尔系数为40. 0%，这说明在食物消费方面吉林省农村居民消费比重较大。由于农民收入有限，农村发展落后，没有相应的消费场所与服务，使得农民用于教育，服务，娱乐等方面消费比例很低。
2.消费心理谨慎。吉林省农村居民的收入状况偏低，为了躲避风险，大多数农村居民都是把收入攒起来，同时受传统消费观念和习惯的影响，以及对未来存在较多的不确定性，农民的消费心理普遍较为谨慎。在农村，许多农民保持“量入为出”的勤俭节约型消费传统。
四、吉林省农村消费支出存在的问题及原因分析
1.农民收入水平的约束。收入是消费的基础，吉林省所在的东北地区在解放后曾一度成为全国最富有的地区。但改革开放后东部经济迅速发展起来，东北逐渐失去领军地位，现在甚至已成为经济相对落后的地区，收入的不足严重制约着生活消费水平。
2.传统消费心理与消费习惯的制约。中国农民自古就有勤俭节约的传统美德，而且中国人历来就有先储蓄后消费的习惯，在农村地区尤为明显，这些严重制约着农村居民消费水平。
3.农村基础设施和薄弱，限制农村消费。我国农村基础设施薄弱，消费条件不健全。农民购物难、饮水难、行路难、上网难等问题突出，严重制约了农村消费。
4.社会保障制度不完善，限制农村消费。目前我省农村社会的保障制度还相当薄弱。统计数字表明，我省农村社会保障率仅有3%，养老、医疗、子女入学、住房等问题时刻困扰着农民，影响农民的消费能力。
五、相关建议措施
1.建立完善农村社会保障体系的主要措施及建议
(1)建立新型农村养老保险制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。政府或村集体经济组织本着鼓励参保、多缴多得的原则，对参保人给予适当缴费补助。可实行个人账户和基础养老金相结合的模式，个人账户养老金为账户存储额除以计发月数，基础养老金由国家和各级政府根据经济发展情况确定。基础养老金要适当调整，个人账户可转移、可继承、可衔接。 (2)完善新型合作医疗制度。要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。重点是各级政府要适当提高补助标准，科学调整补偿方案，提高报销起付段和报销补偿比例，扩大门诊大额慢性病补偿病种和补偿比例。抓紧门诊家庭账户向门诊统筹过度。搞好新农合与医疗救助的衔接，帮助农村困难群体解决看病难问题。
(3)完善农村救助制度。按照属地管理原则，强化地方政府职责，足额落实资金，合理掌握标准，切实做到应保尽保。解决好农村居民最低保障对象、五保供养对象、在乡重点优抚对象的困难问题，提高他们的补助标准。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度，落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策，要大力发展以扶老、助残、救孤、济困、贩灾为重点的社会福利和慈善事业，加大农村社会福利设施建设。
(4)增加投入，保障支撑能力。与城镇相比，政府对农村社会保障的投入还远远不够。为此，各级政府要把建立农村社会保障制度，列入当地经济社会发展规划，调整财政支出结构，加大财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。要按照统筹城乡发展的要求，进一步整合资源，优化配置，不断向农业、农村和农民倾斜，从而加速农村经济发展，尽快提高农村富裕程度和农民生活水平。当前应重点加大对农村养老保险、新型合作医疗和最低生活保障方面投入。
(5)强化宣传，提升对农村社会保障认识。社会保障意识是建立农村社会保障体系的前提和基础。各级政府和组织也要通过各种宣传方式和手段，改变农民的陈旧观念，调动农民参保积极性，全面提高农民参加社会保障的意识。
(6)从长期来看社会保障的支出来源于经济的发展成果，经济的发展在于人力资本的投入，社会保障制度的完善从根本上来讲应该加强教育的投入，据统计2008年，吉林省在农村教育上的各种投入有35亿元之多，在未来的几年内应继续加大投入力度。
2.促进农民消费采取的主要措施及建议
(1)提高农民收入水平。积极发展农业产业，充分挖掘农业内部的增收潜力。大力推进农业产业化经营，扶持农产品精深加工业，各级财政设立发展专项资金，用于扶持农产品加工企业的基础设施建设、技术创新和推广。对农民专业合作社、种养大户和农产品加工企业给予税收优惠，并开展政策性信用担保试点。通过财政贴息、投资参股等形式扶持重点农业产业化龙头骨干企业的技术改造，支持乡镇企业发展，加快发展农村服务业，大幅增加农业补贴。
一、新型农村合作医疗制度的概念
2003年1月，卫生部、农业部、财政部制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（后称《意见》）中，确立了新型农村合作医疗制度是由政府资助、集体扶持、个人缴费相结合，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
二、新型农村合作医疗制度的内容
（一）自上而下的管理模式
新型农村合作医疗制度的筹资模式、基金使用、补偿措施等由卫生部、农业部、财政部等国务院相关职能部门负责制定。该制度的运行主要依靠地方各级卫生行政部门。首先，由省市级人民政府组成农村合作医疗协调小组，负责该制度运行中的业务办理，成员由卫生、财政、农业等部门组成。其次，县级人民政府成立合作医疗管理委员会，负责落实县级卫生行政部门制定的相应方案，以及运行中的组织协调工作。此外，合作医疗管理委员会可选出参加农村合作医疗的的农民代表，共同组成合作医疗监督委员会，负责监督基金运行及使用情况。最后，医疗管理委员会下设经办机构，负责具体业务的实施。这些管理委员会及其下设单位成员由卫生部门负责组建，也可公开进行社会招聘，工资由卫生行政部门负责，不能从农村合作医疗基金中支出。
（二）多元化的筹资模式
《意见》明确规定，新型农村合作医疗制度采取农民自愿缴纳，集体扶持和政府资助的筹资模式。其中，新型农村合作医疗以县为单位进行统筹，中央政府只负责给中西部贫困地区提供财政补助。制度运行初期，中央政府给中西部贫困地区每人每年补助10元，截止2014年，中央政府对中西部每人每年补助提高到120元;地方政府最初实行每人每年不少于10元，随着制度在全国范围内运行，2012年地方政府对农民的补助标准提高到每人每年320元。
（三）因地制宜的补偿标准
由于我国的基本国情，新型农村合作医疗制度的补偿采取因地制宜的标准，其中包括参保人员的确立，医药费用的报销等，都必须按照地方政府的实际情况，制定不同的补偿标准。但各级政府应该按照国家政策执行，不能差异过大。对于农民缴费原则，经济发达的地区个人缴纳标准国家最低标准的基础上，可以适当提高。
（四）自愿参加的原则
新型农村合作医疗制度采取农民以家庭为单位，自愿选择参加农村合作医疗。由此可见，自愿参加原则给予了农民更多的选择权。在新型农村合作医疗制度运行过程中，农民也可自愿参加合作医疗监督委员会，对资金使用和管理进行监督和建议，充分体现了法律赋予农民的知情权和监管权。
三、新型农村合作医疗制度存在的问题
（一）自愿原则存在缺陷
自愿原则在新型农村合作医疗制度试点初期，一定程度上缓解了农民的经济压力和心理负担，受到广大农民的拥护。当随着城镇化进程速度不断加快，自愿原则出现了其弊端。首先，自愿原则增大了政府自愿的开支。在新型农村合作医疗制度运行期间，政府人员需下乡挨家挨户收取农民的医保费用，通常情况下这项工作从开始到结束需耗时一两个月之久。据调查，每征收10元新型农村合作医疗基金的成本是2-3元，其中包括征收干部的交通饮食费用等，一定程度上增加了政府的财政压力。其次，自愿原则增大了合作医疗的风险。从社会保险法则来看，参保人数越多，保险所承受的风险越小。在新型农村合作医疗制度实施过程中，由于自愿原则的贯彻，使那些在外务工，经济条件较差的农户不方便或没有能力参加医保，从而降低了新农合的参保率。因此，只有尽可能扩大覆盖面，才能平衡农村合作医疗基金的收入与支出，这样才能提高农民共担风险的能力，落实合作共济的新型农村合作医疗制度。
（二）政府资金投入不足
1.中央政府对资金投入不积极。新型农村合作医疗制度试点以来，主要以县为单位进行统筹。但由于缺乏明确的法律规范，因此政府的财政责任带有很大的随意性。试点初期，地方政府每人每年补助不低于10元，2006年提高到20元，2008年又提高到80元，截止2014年，地方政府对参合农民每人每年补助320元;而中央政府从试点初期到目前，只给中西部贫困参合农民进行补助，由最初的每人每年10元，提高到2011年的每人每年120元。从资金投入涨幅来看，地方政府在新型农村合作医疗筹资中承担主要责任，中央政府投入不积极，甚至等待观望。中央政府作为较小，不利于形成利益诱导机制，不利于调动农民参加新型农村合作医疗制度的积极性，从而影响合作共济制度的实现。
2. 各级财政资助不能及时足额到位。新型农村合作医疗制度实际运行中，全国各省、自治区、直辖市的经济发展状况不尽相同，各级财政资金投入缺乏连续性和稳定性，加之没有相应的监督保障制度，导致各地政府补助出现很大问题。特别是贫困地区，政府没有充足的资金来保障合作医疗基金，而弱势群体又占了相当大的部分，需要参加医疗保障的人数又比城镇多，这一定程度上增大了资金筹集的难度。
（三）定点医疗机构存在问题
1.定点医疗机构设置不合理。随着我国市场经济的迅速发展，农民工进城务工成为普遍现象。但根据我国现有政策和地方性法规，农民必须回户口所在地参加新型农村合作医疗制度，在务工所在地看病就医的费用不予报销，这无疑给农民工看病就医带来了不便，打消了农民工参加新型农村合作医疗制度的积极性。
2. 定点医疗机构违规收费。在市场经济体制下，我国开放了医疗政策，允许符合规定的私立医院进入市场，与公立医院一起参与良性竞争。医疗体制改革的同时，也出现了一系列问题。其中，最严重的现象是定点医疗机构违规收费。在利益驱使下，定点医疗机构无论患者病情严重与否，均要求其住院接受治疗，并开出昂贵的进口药。这极大地增加了农民的心理负担，为避免高额的医疗费用，农民生病会选择小型诊所进行医治，降低了新型农村合作医疗制度的参保率，阻碍了该制度的可持续发展。
（四）监督管理机制不完善
1.管理部门监督机制失衡。新型农村合作医疗制度的管理部门比较多元，政府既负责行政管理，又负责业务管理。在该制度运行过程中出现的问题由卫生行政部门决定，由农村合作医疗协调小组执行。这样一来，农村合作医疗互相监督机制基本丧失。对于新型农村合作医疗基金，表面上是由政府统筹调配，实则变成了卫生行政部门随意调配。管理委员会及其经办机构形同虚设，无法对农村合作医疗基金进行管理，保障农民的参与权，也无法履行监督定点医疗机构等工作职能。
2. 监管机制具有任意性。由县政府组织设立的管理委员会，负责新型农村合作医疗制度的具体业务。管理委员会可根据当地实际情况，选出部分参加农村合作医疗制度的农民，与其共同组成合作医疗监督委员会。但在实际运行当中，监督委员会成员出现双重身份。有些地方管理委员会为避免繁琐的选举程序，并没有选举农民代表参加，而是由管委会内部成员担任。这种现象，切断了农民与政府之间的纽带，使得参合农民最真实的愿望不能有效表达，由新农合的参加者变成听命者，违背了新型农村合作医疗制度的内涵。
四、问题的致因
（一）农民维权意识差
在中国农村地区，存在了几千年的小农意识仍然根深蒂固。农民普遍认为，身体是自己的事，与他人无关。他们更愿意相信“养儿防老”，却不愿意接受合作共济的新型农村合作医疗制度，农民对于享有医保权利和承当缴纳相应医保费用这一概念来说是抽象的。除此之外，部分农民也会考虑参加合作医疗缴纳的费用能否取得正比的效果。他们在理性思想的支配下，尤其是青壮年觉得身体素质良好，如果他们认为成本大于收益，就会放弃参加新型农村合作医疗制度。
（二）立法层次较低
目前，我国新型农村合作医疗制度的运行主要依靠国家政策和地方法法规，而这些法规缺乏必要的法律效力。虽然2010年出台的《社会保险法》肯定了新型农村合作医疗制度的法律地位，但仍未涉及新型农村合作医疗主体间的权利义务关系等内容。由于缺乏统一的立法，导致中央政策和地方政府规章出现冲突和矛盾，严重制约了新型农村合作医疗制度的发展。
（三）政府职责划分不明确
中央政府对新型农村合作医疗制度主要提供政策上的支持，缺乏具体的职责任务，影响了新农合制度的稳定性和统一性，不利于社会财富的公平分配。而卫生、农业、财政共同承担政府的责任，但由于业务交叉、信息沟通不及时等，容易造成推卸责任等不良现象，影响了政府的公信力，最终导致了农民对参加新型农村合作医疗制度的排斥，影响了该制度的可持续发展。
（四）缺乏法律责任机制
《意见》只规定了新型农村合作医疗制度的具体业务由经办机构负责，并没有明确其相关人员的法律责任。这种规定带有较大的随意性，使成员之间出现互相推卸责任等现象。同时，经办机构的成员大多来自社会招聘，缺乏相应的医疗管理知识，导致该制度的管理工作缺乏专业性。法律责任的缺失，很难约束基层政府的道德败坏，影响了医疗基金的管理及监督工作。
五、完善我国新型农村合作医疗法律制度的建议
（一） 加快新型农村合作医疗制度的立法步伐
