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第二条临时救助是指城乡居民因各种特殊原因造成基本生活出现临时性、突发性暂时困难，由政府给予非定期、非定量生活救助制度。
第三条区民政局负责临时救助的组织实施工作；区财政局负责临时救助资金的落实和监管工作；审计部门负责临时救助资金的专项审计工作。
街道办事处,镇人民政府与村（社区）居民委员会，在各自职责范围内负责临时救助的相关工作。
第四条临时救助的基本原则：
（一）以人为本,保障城乡居民的基本生活；
（二）救急救难、及时有效；
（三）实事求是,公开、公平、公正；
（四）一事一议、分类施救；
（五）与其他各项社会救助制度相衔接。
第二章对象与范围
第五条具有区户籍的城乡居民，具备下列条件之一的家庭可申请临时救助：
（一）城乡居民最低生活保障边缘户（家庭人均收入在当地最低生活保障标准1—1.5倍范围的低收入家庭）；
（二）城乡低保户，由于突发事件导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；
（三）区政府认定的其他需要救助的城乡困难家庭。
第六条临时性、突发性困难主要包括以下几种类型：
（一）家庭成员中有患危重疾病，在扣除各种医疗保险、(新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险,)、医疗救助部分和其他社会帮困救助资金后，个人负担的医疗费数额较大，直接导致家庭基本生活难以维持的；
（二）家庭成员中有遭遇车祸、溺水、矿难等人身意外伤害，在扣除各种赔偿、保险、救助等资金后，个人负担仍然较重，导致家庭基本生活难以维持的；
（三）因火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失，导致家庭基本生活难以维持的；
（四）高中阶段经各种救助措施帮扶后，仍然无力支付教育费用的，或被国家国民教育正式录取的应届大学生，家庭无力支付赴学校报到费用的；
（五）其他特殊原因造成家庭生活特别困难的城乡困难家庭，经其他救助措施帮扶后，基本生活仍然难以维持的。
第三章救助方式、救助标准
第七条临时救助的标准由区民政局、区财政局按照当年可用资金和救助工作开展情况制定，并及时向社会公布。
第八条临时救助根据救助对象的实际情况给予分类救助。相同事由申请临时救助，救助金额原则上相同。同一事由一年内不能重复申请，符合条件的困难家庭每年临时救助不得超过两次。
第四章临时救助程序
第九条临时救助的申请、审核和审批按照下列程序进行：
(一)申请享受临时救助的，以家庭为单位，由户主自愿（或户主委托人）向户籍所在地的镇人民政府或街道办事处书面申请，填写《临时救助申请审批表》并提供相关材料：
1、家庭成员身份证、户口簿（户籍证明）复印件；
2、收入证明；
3、造成家庭困难的其它相关证明材料；
（二）镇政府或街道办事处受理临时救助申请书后，应在10个工作日内进行入户调查、邻里走访并组织居（村）委会评议小组进行民主评议，对经初审评议无异议，符合临时困难救助条件的家庭，在社区（村）进行不少于5天的公示，写出临时救助调查材料，经政府有关会议研究并在《临时救助申请审批表》上填写拟救助金额，加盖公章后上报区民政局审批。
（三）救助金额超过区民政局、区财政局的救助标准的家庭，需各镇（街道）专题报告，民政局汇总上报区政府审批。
（四）区民政局对符合临时救助条件的家庭，应当在20个工作日之内调查、审核、审批并报区财政局办理临时救助资金发放存单。对不符合救助条件的家庭，委托镇政府或街道办事处书面通知申请人，并说明不予救助理由。
（五）特殊紧急情况，可简化程序，随报随批，事后补充相关材料，完善相关手续。
第十条有下列情形之一的，不予实施临时救助：
（一）因打架斗殴、酗酒、赌博、吸毒或其它违纪违法行为导致家庭困难的；
（二）参与政府明令禁止的非法组织活动导致家庭困难的；
（三）拒绝管理机关调查，隐瞒或不提供家庭真实收入、出具虚假证明的；
（四）法律、法规、规章以及区级以上人民政府民政部门认定不应给予救助的。
第五章资金筹措与管理
第十一条临时救助资金来源：
（一）中、省、市财政下拨资金；
（二）区财政配套资金；
（三）社会组织和个人捐赠资金；
（四）专户利息收入。
第十二条临时救助资金实行专户管理、专款专用、结转使用。
第十三条临时救助以货币的形式发放，不得以实物救助冲抵和扣缴其他款项。
第十四条区民政局建立健全临时救助档案、资金账目和临时救助对象动态管理监控系统；街道办事处、镇人民政府做好临时救助家庭信息采集和录入工作。
第六章监督与处罚
第十五条财政、审计、监察部门按规定监督和审计临时救助资金的管理使用情况。
2、司法救助范围过于狭窄，而且存在随意扩大和缩小的倾向。《规定》及《办法》采取列举式规定，很难穷尽，而且审判实践中，经常存在两种倾向：一是司法救助范围被扩大；二是司法救助范围被缩小。
3、司法救助的内容规定不具体。首先，申请减免交诉讼费用是否包括证人、鉴定人、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、生活费、住宿费和误工补贴没有规定；其次，再审案件、支付令案件、执行案件的当事人可否申请司法救助无规定；再次，救助内容只有缓、减、免诉讼费用，没有规定其他救助内容，明显过于单一。
4、司法救助条件规定不科学。《规定》第二条以“经济确有困难”、《办法》第四十四条以“当事人交纳诉讼费用确有困难”作为救助条件，但没有规定具体的标准。而“经济确有困难”在实务中很难界定和把握，没有具体标准可比对，导致司法救助随意性较大。
5、司法救助主体规定不明确。营利性法人和外国国民是否属司法救助主体规定不明确。
6、司法救助实施程序缺乏可操作性。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体的操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。
为此，笔者认为，应从以下方面对我国司法救助制度内涵与体系进行重构：
1、重新界定概念及确立基本原则
笔者认为，司法救助是人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难、诉前、诉中、诉后陷入困难或者需要法律帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这个定义和原来的定义相比在救助阶段、救助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩容，它将更好地满足人民对司法的需要，保障公民诉讼权利的充分及时行使。我国司法救助制度的重构必须遵循以下基本原则：一是合法权益及时救济原则；二是弱势群体优先救助原则；三是经济困难先决原则；四是公开、公正原则。
2、扩大适用范围和主体
法律面前人人平等的宪法原则要求司法救助制度必须具有普适性和平等性，即司法救助范围应涵盖刑事诉讼、刑事附带民事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、国家赔偿诉讼及司法ADR；不仅包括一审程序、二审程序，还包括再审程序、督促程序和执行程序；享有司法救助权利主体应包括公民、法人或其他组织，既包括福利性单位，也包括营利性法人，既包括原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人，也包括被告、被上诉人、被申请人、再审被申请人、被执行人，不仅适用于中国公民或组织，而且还根据国际条约适用于其他国家的国民。
3、扩大适用条件及救助内容
司法救助适用条件为：（1）有理由证明自己合法权益受到侵害而有胜诉可能；（2）有证据证明经济确有困难且年收入或月收入低于最低生活保障金；（3）符合司法救助主体和适用范围；（4）经人民法院审查同意。司法救助内容主要应包括：（1）诉讼费用缓交、减交、免交。缓交期限为立案阶段，适用情形为《办法》第四十七条规定的四种情形，仅适用于原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人；减交、免交为立案后至宣判阶段，减交比例为总额30%，减免交在作出判决时一并决定，并均在法律文书上载明。减交适用情形为《办法》第四十六条规定的四种情形，免交适用情形为《办法》第四十五条规定的五种情形，但只适用于自然人；（2）民事、行政诉讼、刑事自诉、刑附民诉讼、国家赔偿诉讼而有胜诉可能时指定人，适用于当事人文盲而又无人的情形；（3）刑事诉讼中指定辩护人，适用于符合法律援助条件的刑事案件；（4）设立法律咨询机构，为当事人免费提供法律咨询和相关诉讼信息；（5）建立刑事被害人救助金制度。（6）建立执行救助金制度。
4、完善启动、审批程序
（1）由当事人申请启动。在立案审查阶段、审理阶段或执行阶段，由当事人依照不同的救助内容书面提出申请并附有相关证明材料（主要是由县级民政、劳动保障部门出具的优抚对象和收入的证明等），由法院审查决定是否启动司法救助程序。如决定救助，对当事人请求缓交诉讼费用的，应当在、上诉或申请时提出，由负责立案的审判人员或合议庭提出意见，报庭长审核同意后报院长审批。在决定立案之日作出准予缓交的决定并在宣判之日补交；对当事人请求减交、免交诉讼费用的，由承办案件的审判人员或合议庭提出意见，经庭长审核同意后，报院长审批；对于申请刑事救助金和执行救助金的，由审判人员或执行人员提出意见，经庭（局）长审核同意后报院长审批。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查决定即可。法院经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》并书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。（2）由法院依职权启动。适用这种启动方式的案件应当限制在现代型诉讼，即围绕着离散性利益、扩散性利益、集团性利益引发的纷争。如医疗事故赔偿纠纷、消费者权益受损纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷、产品责任纠纷等案件。建议立法规定法院对此类案件除诉讼费用救助外的其他救助内容，可依职权启动司法救助程序。
5、增设撤销、复议程序
二、救助对象
（一）动态管理中现行城乡低保对象、城乡五保户、城乡特困户、残疾人。
（二）因自然灾害导致正常生活无法维持或房屋全倒的重灾户。
三、救助项目
（一）城乡低保救助。系对人均月收入低于本区最低生活保障线以下（现为180元）的城市居民实行的一种基本生活保障。由区低保中心组织落实，具体按《岳阳楼区城市居民最低生活保障制度实施细则》（*政发〔20*〕11号）进行操作。
（二）大病医疗救助。系对凡持本区户口且长期居住本区辖区内的五保户、特困家庭的成员，因患大病，家庭无力承担其医疗费用，且一年内支出区级（含区级）以上医院医疗费用城市3万元、农村2万元以上的家庭。有工作单位且已参加医保的原则上不在救助范围。
上述对象之外的其他对象患大病，医疗费用数额巨大，导致家庭生活特别困难，家庭无力承担巨额医疗费用的，可纳入医疗救助范围，给予一次性救助。由区低保中心负责日常管理工作，具体按《岳阳楼区城乡大病医疗救助实施办法（试行）》（*政发〔20*〕13号）进行操作。
（三）医疗援助。系专对低保对象实行医疗收费优惠的一项政策。由区卫生局在全区区属医疗卫生单位中贯彻落实，医疗卫生单位凭对象本人户口本、身份证及有效《低保证》，采取“免收挂号费”和“优惠住院总费用的5%”的办法。
（四）临时性救助。系针对需紧急救助的特困对象进行的一种专项救助。主要有三种对象：因自然灾害需紧急救助的困难对象；因重大意外事故需紧急救助的困难对象；特困群众上访求救需临时性生活费和交通费救助的对象。
申请民政临时性救助对象须有本人书面申请，并如实填写《申请民政救助审批表》，经乡（街）、村（居委会）两级初审上报，即经村（居）委会审核评议和本村（居）委会民政义务监督员入户调查认定，由乡、街道办事处民政办签署意见后，统一报送区民政局救灾救济股。特殊情况下，申请救助对象可直接将申报材料报送区民政府局。区民政局负责审核落实，具体按《岳阳楼区民政临时性救助办法》（*民发〔20*〕12号）进行操作。
（五）住房救助。系对城乡特困无房户、因灾倒房户进行的一种专项救助。由区民政局负责落实，具体按《岳阳楼区城乡特困户及灾民倒房户住房救助办法》（*民发〔20*〕13号）进行操作。其审批程序：
1．农村特困无房户由区民政部门每年核查一次。即各乡、街道办事处于年初（三月底前）将辖区内需给予住户救助的特困无房户情况（含报表和照片）上报区民政局，区民政局会同有关部门根据上报情况逐户进行实地核查后，报救灾领导小组批准，确定当年住房救助对象。
2．因灾倒房户由乡、街道办事处及时报送区民政局，区民政局组织实地核定后由区低保中心按廉租房管理规定核实并向区房管部门申报审批。
（六）助学救助。系对低保户、五保户家庭中无法上学的适龄儿童、辍学中小学生，无法继续深造的品学兼优的高中生、大学生进行的一种救助。由区教育局组织实施。“政府助学”凭个人申请（书面申请、《低保证》、《五保供养证》或《残疾证》、村（居）委会调查证明、学校证明，高中、大学生附考试成绩单和学校鉴定），由所在学校和村（居）委会公示，经乡（街）民政所、乡联校初审，报区民政局、教育局审批，采取“义务教育阶段免收学杂费”、“非义务教育阶段高中每期救助500元，大学生每年救助2500元”的办法；“结对助学”凭个人申请（同上要求），由民政所初审，报区民政助学办公室调查核实，介绍结对帮扶对象，采取“原则上不低于政府助学规定标准”的办法。
（七）就业帮助。系针对有劳动能力而未就业的城乡特困群众进行的专项帮助。由区人事劳动和社会保障局组织实施。申请人凭《下岗失业证》、《再就业优惠证》、《低保证》或《特困户救助证》、申请书及其它有关材料到所在村（居）委会申请，由村（居）委会、乡（街）劳动和社会保障站逐一审核并公示后，上报区人事劳动和社会保障局，由区人事劳动和社会保障局采取“提供就业培训、提供就业信息、进行劳务输出”的具体措施进行帮助。
（八）法律援助。系对本区户籍的民政救济对象实行的一种专项救助。由区司法局法律援助中心组织落实。当事人持有效的救济证件（《五保证》、《低保证》、《特困证》或《残疾证》）和申请，经村（居）委会出具特困证明、乡（街）审核后，并经区民政局初审转区司法局法律援助中心，主要采取对当事人进行维权的办法。
（九）司法援助。系指人民法院对当事人为维护自己合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交的一种救助。由区人民法院组织实施，具体按《岳阳楼区人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的试行办法》（*法〔20*〕12号）进行操作。
（十）残疾人扶助。系专对残疾人在康复、就业、维权、住房以及残疾人学生、特困残疾人子女就学等方面进行的一种扶助。由区残联组织实施，具体按《岳阳楼区残疾人扶助方案（20*—20*年）》（*残字〔20*〕18号）进行扶助。
（十一）科技援助。系专对从事种养殖业生产的特困农户进行的一种科技援助。由区农林畜牧水产局组织实施，具体按《关于对我区特困农户实行农业科技优惠政策的通知》（*农林畜水〔20*〕22号）进行操作。其主要内容：
1．免费为农户开展种、养殖、加工生产方面的技术咨询，免费为特困农户提供各类农业生产技术、信息资料；
2．免费在各乡、街道办事处组织开展3—5期各类种、养殖技术培训班；
3．免费为各特困农户在区农林畜牧水产局网站上各类农产品生产资料及产品供求信息；
4．免费为特困农户各类动植物重大疫情预测信息、防治办法，并免费为其提供畜禽防疫疫苗；
5．对国家森林生态实行重点保护，发放本文来自新晨生态效益补助（每亩扶持4.5元）。
一 基本原则
考虑我国的国情，依据司法救助制度的理论基础，借鉴国外的立法经验和补偿实践，我们认为，建立我国刑事被害人司法救助制度应把握以下几个方面的原则：
1、加害人赔偿前置原则。所谓加害人赔偿前置原则，是指被害人及其近亲属因加害人的犯罪行为所遭受的损失在没有通过法律救济途径（一般是指刑事附带民事诉讼途径）要求加害人赔偿，并就加害人的财产依法强制执行仍不能得到赔偿前，无权申请国家补偿。也就是，如果加害人有责任有能力赔偿，则被害人及其近亲属无权再要求国家补偿。因为，被害人所遭受的损害，直接的侵权主体是加害人，是加害人直接的犯罪行为所致，按照“行为责任理论”理应由加害人承担赔偿责任。而国家补偿虽体现了一种国家责任，但更多的则是体现国家对弱势群体的救助，国家并不是直接的侵权责任主体。因此，被害人及其近亲属申请国家补偿前必须先行要求加害人实际承担加害赔偿责任，否则，被害人及其近亲属放弃对加害人要求赔偿的权利或者在对加害人的财产没有实际强制执行仍不能得到赔偿前，无权申请国家补偿。
2、国家适当补偿原则。刑事被害人司法救助制度，国家承担的只是一种国家救助补偿责任，体现的是对弱者的救助理念，更多的是一种道德责任。因此，国家对被害人的救助金额应坚持适当补偿原则，并且国家救助金额和被害人及其近亲属实际从加害人处获得赔偿金额之和，一般以达到当地的最低生活水平为准。司法救助具有补偿性和抚慰性，它不同于国家赔偿；救助不是阳光普照式的福利，只有在符合救助条件确有必要时才能进行；对被害人的救助也不是全额补偿，仅仅是部分救助；救助金的确定要区别不同情况，综合考虑被害人的受伤害程度、救助对象的生活状况、当地居民生活水平和职工平均工资水平等各种因素，以彰显救助制度公平合理之本色。
3、司法救助从属性原则。被害人从其他法律途径获得赔偿的应先予扣除，禁止重复赔偿。关于应扣除的“其他法律途径获得的赔偿”有着不同理解。台湾《犯罪被害人保护法》第11条规定，“依本法请求补偿之人，已受有社会保险、损害赔偿给付或因犯罪行为被害依其它法律规定得受之金钱给付，应自犯罪被害补偿金中减除之”。德国暴力犯罪赔偿法规定首先要从赔偿金中支付医疗保险公司为被害人治病或进行治疗所预付的医疗费用，有人不无幽默地称该法为“医疗保险公司赔偿法”；瑞典刑事损害补偿法也规定应扣除保险金。
4、司法救助与社会救助相结合原则。司法救助，资金主要来源于国家财政，国家财政收入一般都是为了大型的国家公共利益建设和国家安全防护设施的需要，如果一切都要国家财政开支，势必会出现“僧多粥少”的局面，并且犯罪是一种社会风险，每一个社会成员应风险共担，才能体现社会的公平和正义理念。因此，被害人补偿制度应坚持国家补偿与社会救助相结合的原则，可以成立刑事被害人社会救助基金会等组织，收集社会捐赠，予以救助。
5、效率原则。需要国家补偿的被害人通常处于经济上的窘境，迫切希望能得到经济上的帮助，同时，也是为了避免被害人再度受害，国家补偿应该在被害人提出申请后及时、迅速进行，不得无故拖延；补偿程序的设计和运作要科学、高效、方便、快捷，能够切实保障被害人补偿权的顺利实现。
二、救助的对象及范围
绝大多数国家的被害人国家救助制度的救助对象主要是暴力犯罪的被害人，但从我国实际来看，非暴力犯罪被害人得不到充足赔偿的现象大量存在，只限暴力犯罪被害人不利于国家救助制度的有效开展，考虑我国的实际情况，我国被害人救助的对象也应当包括两种：一是因遭受犯罪侵害生活极端困难的被害人或者因遭受犯罪侵害而导致严重人身损害的被害人和死亡被害人的近亲属，不包括单位；二是因帮助执法官员而受到伤害的人，即在企图阻止犯罪发生或者企图抓捕嫌疑犯的过程中受伤或死亡的人。其他人一律不予救助。近亲属只限于配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹以及被害人生前的法定扶养对象。受到救助的近亲属可以排列顺序：第一顺序为被害人的配偶、父母、子女和被害人生前的扶养对象；第二顺序为被害人的祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹。有前一顺序补偿对象的，后一顺序的不能补偿，但确有特殊情况的例外。同一顺序的救助对象为数人时按比例分配，但不得代位受偿。至于犯罪的类型则无需细分，无论故意与否，只要犯罪行为侵犯被害人生命健康权并导致被害人死亡或重伤或者是被害人生活陷入困境即可。行为人被决定不起诉或免予刑事处罚或终止刑事诉讼，不影响被害人等的受偿权。同时救助对象一般应排除以下情形：（1）被害人诱发犯罪的；（2）被害人的死亡或重伤应归责于本人的；（3）具有补偿资格的近亲属是伤害被害人的行为人或对被害人曾经实施过犯罪行为的；（4）被害人死亡前，具有救助资格的近亲属故意使申请救助金的先顺序或同顺序的遗属死亡的；（5）被害人死亡后，具有救助资格的近亲属故意使申请救助金的先顺序或同顺序的遗属死亡的；（6）具有救助资格的近亲属因实施其他犯罪行为正在服刑或者正受到刑事责任追究的，包括囚犯、假释者、缓刑者、共犯、有组织犯罪的成员等。
在救助范围上应坚持有限范围补偿原则。首先应坚持犯罪类型有限化，也就是不是所有的受到犯罪侵害而得不到加害人赔偿导致生活极度困难的被害人都应得到国家救助，救助的犯罪类型应坚持人身受到伤害造成死亡或重伤致残导致劳动能力丧失的原则。被害人丧失劳动能力不能再通过自身的努力改善自身和其近亲属的生活困境，并且其近亲属本来也没有劳动能力，也不能通过其近亲属的努力改善家庭的生活困境的，这时国家应伸出救助之手进行补偿。如果被害人及其近亲属没有丧失劳动能力，虽然没有得到加害人的赔偿，但完全可以通过自身的努力可以改善其生活困境的，国家完全可以不进行补偿，或者只帮助其走出一时的生活困境即可。其次应坚持过错责任化，也就是国家补偿也要考虑被害人的过错，被害人在受到犯罪行为侵害的过程中无过错的优先赔偿，有过错的降低赔偿数额，有严重过错的，可以不予救助。对因见义勇为、正当防卫、紧急避险等受到犯罪行为侵害的被害人，符合国家补偿标准的应优先救助。再次应坚持有限对象受救助，也就是实际应当得到补偿的当事人的范围应有所限制，一般应是被害人本人及其近亲属和有其他抚养赡养关系的人，范围和刑事附带民事诉讼的原告范围大致相同，包括父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。在救助项目上应限于：（1）被害人的医疗费用。（2）对被害人扶养对象的救助，可以参照当地居民最低生活保障或最低生活标准，再乘以若干倍数，实行分期发放；该扶养对象还有其他法定扶养义务人的，应当扣减其他扶养义务人应当承担的部分；该扶养对象获得了其他社会援助或者补偿后又取得赔偿的，应相应减少补偿金额。（3）基于特殊需要而救助被害人或其近亲属的特殊救助金（比如死亡补助金、残疾赔偿金、精神抚慰金等），一般不考虑生活或医疗的实际开支，实行一次性定额补偿，具体金额可以以上一年度当地职工年平均工资额乘以法定倍数计发。（4）死亡被害人的丧葬费，可以参照目前民事赔偿的数额确定，但不能太高，以不超过3000元为宜。
三 救助金额的确定
1、资金来源和管理
设立被害人补偿制度的国家一般都设立专项补偿基金，由专门机构负责管理。联合国《基本原则宣言》第13条提出：“应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的做法。在适当情况下，还应为此目的设立其他基金，包括受害者本国无法为受害者所遭伤害提供补偿的情况。”我国也应该设立被害人专项救助基金，基金的来源渠道可以多样化，除国家财政拨款为主外，还可以考虑如下来源：（1）对罪犯适用附加刑中的罚金；（2）监狱服刑者的劳动收入的一部分；（3）犯罪人的犯罪所得或其财产依法没收后的变卖所得；（4）考虑将管制和拘役“以罚代刑”；（5）法院收取的诉讼费的一部分；（6）国家代位求偿所得；（7）社会捐赠等。
为防止资金被挪用，保证专款专用，应由基金管理部门统一管理，并且在基金的管理上实行基金管理部门与救助决定机构相分离的原则，基金采取专款专用、单独核算、帐务公开的管理办法并接受救助决定机构的监督。基于救助基金的补偿安抚功能，可以考虑由民政部门作为基金的专门管理机关，但救助基金应该与其它类型的救助金相分离。救助金的决定由人民法院承担，具体而言，人民法院内部设立刑事被害人司法救助委员会，并吸收社会上的法律工作者（如律师、法学研究者等）和医疗机构的专家参与。
2、救助金额确定标准
刑事被害人司法救助制度是对被害人的补偿，是国家对被害人的一种救助或援助，具有国家福利的性质，而不是赔偿刑事被害人的一切损失。因此，在建立国家补偿制度时应对救助金额的总额根据我国财政情况进行适当的限定。同时，在救助金额时，既要考虑被害性质、程度，也要考虑刑事被害人在被害过程中的过错与责任。
四 救助管辖
各国一般以犯罪发生地的救助机构管辖为原则，因为这样有利于补偿机构审查核实有关案件事实。我国的补偿管辖也应以受理刑事案件地的中级人民法院救助委员会管辖为原则，补偿任务较重的中级人民法院可以设立若干分支机构或委托有关机关协助核查救助证据；我国公民在外国受到侵害需要在我国提出补偿申请的，应该向被害人原住所地或最后居住地的救助机构提出，但犯罪发生地所属国已经予以救助的除外。
我国各级救助机构管辖案件的划分应以救助金的数额为标准，救助金不超过5万元的由中级人民法院司法救助委员会管辖，其中对于事实清楚，证据充分，补偿数额不超过3000元的可以由补偿委员会中的一人单独作出决定，超过3000元的由委员会成员3至5人作出，需要听证的则由救助委员会全体成员决定；5万元以上不超过10万元的救助决定由中级人民法院核实证据后报高级人民法院司法救助委员会决定；救助数额超过10万元的应逐级层报最高人民法院设立的国家救助委员会决定。另外，对于社会影响很大、涉及救助人员很多、救助数额很高的特大型案件（比如石家庄棉纺厂爆炸案）的救助可以由国家救助委员会直接管辖。
五 救助程序
救助程序是指被害人取得犯罪损害补偿应当履行的手续及救助机关作出补偿决定应该遵循的方式、方法和步骤。为避免刑事被害人在申请补偿过程中再度被害，必须建立方便、快捷的救助程序，使符合条件的刑事被害人能够及时、迅速地得到公平合理的救助。救助程序一般包括启动、调查、听证和裁决、执行、救济等几个阶段。
1、救助的启动
救助的启动以适合条件的申请人在法定期限内向有关机关提交救助申请表为标志，救助的启动应包含以下内容：
（1）救助权的告知。为了保障被害人及其家属救助权的实现，法律应当规定公安司法机关的告知义务，即负责案件侦查、起诉、审判的公安机关、人民检察院、人民法院在办案过程中应当及时告知被害人或者其近亲属有申请司法救助的权利，负有告知义务的机关没有依法履行告知义务的，被害人的申请期限可以适当延长。另外，对被害人进行援助的服务机构也应当负有一定的告知义务。告知的内容应当包括救助的条件、申请期限、申请应当提供的材料、申请提交的机构、补偿的救济等。在告知时，告知义务机关应该重点告知申请应该符合的前提条件。
（2）申请的前提条件。被害人及其近亲属提出申请必须符合下列情形之一：A、公安机关在立案后二年内无法侦破的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。B、检察机关作出的生效不起诉的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。C、人民法院作出的生效无罪判决的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。D、人民法院作出的生效裁定无法执行被告人财产的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。
（3）提起申请的期限。对提出救助的期限，国外有不同的规定。美国各州对报案时间的要求从1天到3个月不等，一般为3天，若超过时限，则不予受理。日本对被害人的补偿是由被害人或其家属在知道犯罪被害之日起2年内或从被害发生时起7年以内提出。法国要求补偿金的请求应当自犯罪之日起1年内提出，逾期将丧失请求权；对侵害人追究刑事责任的，1年期间应予延长自法庭对刑事诉讼做出确定裁判时算起，但逾期提出请求的人能够证明自己有正当理由时，委员会应当接受其请求。具体到我国，申请期限可以分两种情况设定：一是对被告人或其责任人单独或附带提起过民事诉讼的，自执行终结裁定生效之日起1年；二是犯罪嫌疑人不明确、下落不明或死亡而无法行使请求权的，可以在知道或应当知道犯罪侵害之日起3年内提出，但最长不超过5年，逾期则不予受理；但超过申请期限的申请人确有正当理由的，有关机关可以受理。
（4）申请人提出申请的途径和应提交的材料。一般而言，申请人应当直接向有管辖权的救助委员会提出申请，申请人向公安机关、人民检察院、人民法院、被害人援助机构或者服务机关提出申请的，这些机构应当将申请材料及时转交有管辖权的救助委员会。申请人提出救助申请时须填写申请表，救助申请表通常可以通过公安司法机关或被害人援助和服务机构获得，或者直接通过救助机构获得；申请人书写有困难的，有关机关应当按照申请表的内容询问申请人并代为书写。救助申请书应当写明申请人的基本情况、职业状况、月收入水平、有无扶养人、加害人（犯罪嫌疑人、被告人或罪犯）的基本情况、被害人与加害人的关系、被害的程度、有无后遗症及其种类、已经和将要发生的治疗费用、被害人有无过错、损害赔偿情况、有无加入保险、目前生活状况等。申请人提交申请书应当附有相应证据，如个人身份证明、被扶养人情况、被害人医疗诊断证明及法医鉴定书、医疗建议书、基层组织或所在单位出具的生活困难证明、刑事判决书附加执行终结裁定书或刑事立案决定书附加犯罪嫌疑人尚未归案证明，撤销案件决定书附加犯罪嫌疑人死亡证明，不起诉决定书等。申请表填写完毕后申请人应当签名或盖章。
2、救助调查
救助委员会接到申请后需指派一名或数名委员会成员单独或组成合议庭进行调查，救助调查主要以书面方式进行，必要时还可以派专人或请求有关组织、单位进行调查、询问，申请人及有关单位和个人应当予以配合。调查人员认为必要时，可以要求被害人接受检查、复验。被害人拒不合作或提供虚假证据材料的，救助委员会可以驳回申请。调查的内容包括程序性事实和实体性事实两个方面：
转贴于
（1）救助的程序性事实包括：A、申请人是否具有申请资格；B、申请是否符合申请时效的规定；C、案件性质是否属于救助的范围，申请是否属于受理的救助委员会管辖；D、申请手续是否完备，申请表的内容和所附材料是否明确具体。
（2）救助的实体性事实包括：A、被害人的性别、年龄、职业及收入、受养人的有无及基本情况；B、加害者的性别、年龄、职业及收入、受养人的有无及基本情况；C、被害情况：包括原有的健康状况、被害的程度、已造成的物质损失及远期影响、后遗症的有无及种类、治疗费的数额、被害者与加害者的关系、被害者责任的有无及程度，被害人同司法机关的合作情况等；D、被害后的影响：包括由该犯罪被害引起的被害者职业变化、收入变化、家庭成员生活变化等；E、损害赔偿的状况：被害人是否受领过损害赔偿金和紧急补偿金，损害赔偿金和紧急补偿金的受领额及方式，是否参加保险，是否接受过社会捐助等；F、犯罪的性质：国外对犯罪性质的要求一般限于严重暴力犯罪，基于对人的生命价值的尊重，我国对犯罪性质限定不能太严，只要是导致被害人重伤或者死亡的犯罪都应该包括在内，但财产犯罪一般应排除在外，除非财产犯罪造成了被害人生活极端困难；G、救助委员会认为需要查明的其他事实。
3、听证和裁决
救助委员会在审查后应当及时作出是否救助的决定，对于符合听证条件的，救助委员会应申请人的申请举行听证。
（1）听证。为确保司法救助的客观公正，5000元以上的救助在作出决定之前，应当告知救助申请人享有要求听证的权利。救助申请人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，救助委员会应当在20日内组织听证。救助委员会应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知救助申请人。听证一般应公开举行。救助委员会应当指定调查该申请的工作人员以外的人员为听证主持人。听证主要围绕救助的事实、证据和法律适用等方面的内容展开，主持人应听取各方的陈述意见，审查各方提出的事实、证据并组织各方进行辩论与质证，在此基础上查明事实。听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签名或盖章。救助委员会应当根据听证笔录作出公平合理的补偿决定。
（2）裁决。救助委员会应在受理申请后30日内或听证程序结束后10日内作出是否支付救助金的决定，决定支付的，必须同时决定支付的具体金额。救助金额应综合考虑被害人实际遭受的损失、救助对象的生活状况、被害人过错程度、被告人的犯罪事实及经济赔偿能力、当地的生活水平和职工平均工资水平等因素，对于被害人是老弱病残或者未成年人的，国家应根据其生活来源情况予以适当补偿而不必考虑其责任大小。决定书一经送达即发生法律效力，申请人即取得受领救助金的权利，此权利的时效期限可定为6个月，并且不得转让。
4、救助决定的执行
对于救助委员会作出的救助决定，申请人有权要求有关部门给付救助金，有关部门应当执行；执行救助决定主要是指基金管理部门依照救助决定发放救助金，这涉及支付方式、先行支付、支付救助金三个方面。
（1）支付方式。各国救助金的支付方式归结起来主要有三种：一次性支付、定期支付或部分支付；有些国家为防止被害人逃避付账，救助机构直接把救助金付给救助被害人的主体（比如医院）。具体到我国，除残疾赔偿金可以分期支付外其他费用应坚持一次性补偿原则，丧葬费等其它费用可以直接付给申请人，必要时，医疗费救助金可以直接支付给医院。
（2）先行支付。救助委员会受理申请后，因无法查获加害人或者被害人的伤害程度一时无法确定而不能迅速作出是否支付救助金及其具体金额的决定时，如果被害人的生活状况已因其受害而极度恶化或被害人急需抢救而需治疗费用时，救助委员会有权在审查核实后作出支付紧急救助金的决定，并区分不同情况采取一次性或数次临时支付的方式先行支付。此后，如果救助委员会作出正式救助决定，则按照多退少补的原则进行支付或退回。
（3）救助金的支付。救助委员会作出救助决定书后应该在10日内抄送基金管理部门和送达救助申请人，救助申请人接到救助决定书后应当在法定期间内持该决定书和其他相关材料（比如身份证）请求基金管理部门支付救助金，无正当理由逾期不提出申请的则不予救助；基金管理部门接到救助委员会抄送的救助决定书和救助申请人要求救助的申请后应当在7日内进行审核并予以支付。基金管理部门应当每半年定期向救助委员会书面报告支付情况。被害人取得的救助金，免征个人所得税。
5、救助的救济程序
申请人对驳回申请的决定或者对决定的救助数额不服的，可以在接到救助决定书后15日内向上一级救助委员会申请复议，上一级救助委员会应当在接到复议申请后20日内作出维持原决定的决定或变更决定。复议期间应停止原决定的执行。
（六）救助金的返还和国家的追偿权
引言
民主法治、公平正义、安定有序是社会主义和谐社会的重要要素，司法救助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义、安定有序，以及维护社会稳定和谐具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。党的执政理念实现了由追求社会稳定到追求社会和谐的重大转变，建设和谐社会已成为整个社会的共识。人民法院作为党领导下的国家审判机关，其根本职责就是化解社会矛盾，维护社会稳定，保障经济发展，促进社会和谐，实现公平正义，它既是和谐社会的建设力量，又是和谐社会的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”。因此，在和谐社会目标下完善司法救助制度刻不容缓，通过对现行司法救助制度缺陷的分析，探析寻求解决的措施，具有重大的现实意义。
一、正辩：司法救助制度与和谐社会
司法救助（AccesstoJustice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主和法制进步的表现。司法救助，又称诉讼救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的，最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰，还一度创立了穷人登记册，在册者若提讼，则可免费得到法律顾问和人帮助。（2）对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。
我国正在构建的和谐社会是一个民主法治、公正正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是一个公平、稳定、利益协调的社会。但和谐社会并不是一个没有矛盾与冲突的社会，而是一个能够有效化解矛盾冲突的社会。人民法院就是法治社会中专门处理社会矛盾的机构，人民法院职能作用的发挥，对于建立和谐社会具有重要意义。我们当今的这个社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素，随着经济的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社会发展不协调。据统计，我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众。（3）对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因和认知能力而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的必然要求。
司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，最高人民法院院长肖扬提出：“司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。”（4）司法求助制度的建立解决了确实需要救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，更重要的是，它是构建和谐社会的必然条件。
（一）体现司法为民：和谐社会的民本基石
目前，司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件之一。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”（5）现实中，一些弱势群体，请不起律师、交不起的诉讼费，权利无法得到保护。即使打赢了官司，因为同时面对被执行人也是弱势群体，执行难以到位，权益实现不了，同样使他们的生产和生活陷入困难。例如一些涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件。这些案件的当事人即使不打官司，也需要政府照顾，打赢了官司，却因为对方同样是特困群体而得不到执行，权利无法实现，这不仅严重伤害了他们的感情，而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。实行司法救助，不仅仅是帮助弱势群体打得起官司，而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司，更重要的是要实现他们的权益。建立司法救助制度，有利于树立人民法院司法为民、亲民的良好形象，巩固和谐社会以民为本的坚强基石。
（二）实现平等原则：和谐社会的内在要求
实行司法救助，是实现“公民在法律面前一律平等”原则的需要。在我国，宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的原则，公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利，国家权力机关虽制定了各种程序法和实体法予以保障，但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则，还需相关法律的完善和司法机制的保障。因为我国地区之间经济发展不平衡，公民的经济收入有差异，还存在一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、不能平等地实现自己的合法权益的情况下，这就需要国家和社会对这部分公民提供司法救助。司法救助制度对“公民在法律面前一律平等”原则的保障作用主要体现在两个方面：第一，无论公民的条件是好还是差，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序；第二，经济确有困难的公民，不论其居住地、工作所在地有何不同，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序。这两个问题的解决，关系到国家法制的统一实施和公民民利的保障，确保了法律不受财产多少、社会地位高低的限制。司法救助制度是对实现在法律面前人人平等原则制度化的阐释。它是“公民在法律面前人人平等原则”在司法上的价值体现，为和谐社会的构建提供必不可少的法律保障，体现和谐社会的内在要求。
（三）有效化解矛盾：和谐社会的外在表现
实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。
（四）维护公平正义：和谐社会的价值追求
司法救助制度是法制观念不断发展完善的结果。对于司法救助的理论依据主要有：第一，保护人权观念的影响，消除因经济能力或个人条件不平等而产生人权利实际不平等的现象；第二，保护公民诉讼权的需要；第三，对实有权利保障的需要。实现司法公平正义，需要参加诉讼的双方当事人享有平等的诉讼权利，通过法院的司法救助，从客观上使弱者能够抗衡强者，使劣势上升为均势，实现公平、正义的裁判，司法救助还有助于加快人类社会迈向文明步伐，在胜诉的特困群众由于权利无法得“兑现”时，由法院发放救助金，这不但体现了国家对公民的人身、财产负有保护的责任，也体现了司法的公信和权威。
二、反思：现行司法救助制度的缺陷
我国司法救助制度起步较晚，相关规定最先见于刑事、民事、行政三大诉讼中。例如，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，进一步完善了对指定辩护人的相关规定。《民事诉讼法》第64条规定：当事人及其诉讼人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要收集证据，人民法院应当调查收集。2003年8月，最高人民法院提出的23项司法为民措施中的相关规定：对涉诉群众在民事、行政诉讼中的诉讼权利和义务以及申请执行等行为进行指导，使群众正确适用法律保护自身合法权益；依法提供法律援助，保障当事人诉讼权利，维护司法公正。
目前我国有关司法求助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，（该规定于2005年4月5日由于最高人民法院进行了修订和完善，以下简称《规定》），《规定》第一次提出了司法救助这一概念，并将司法救助定义为：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度的确立。2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第六章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全国法院实施司法救助案件、人次和减、缓、免交诉讼费的金额依法为：228282件、10.57亿元，263860件、10.9亿元，266732人次、12.65亿元，282581人次、12.11亿元。（7）司法救助制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起了积极的推动作用。然而现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷，主要表现在：
（一）立法缺陷。到目前为上止，最高法院的《规定》、国务院的《办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架，是我国司法救助制度的重要法律根据，其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法上所面临的问题主要是立法层次不高，现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙，缺乏统一完整的立法，难以全面对司法救助制度进行规范。
（二）定义上的缺陷。最高法院《规定》将司法救助的概念定义不准确，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。
（三）范围上的缺陷。司法救助的范围应涵界诉前、诉中、诉后的各个阶段。按照构建和谐社会的要求，在诉前，人民法院有义务，有责任通过司法救助，切实解决经济困难的当事人打不起官司；在诉中，人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险；在诉后，人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。而现阶段，我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助。
（四）规则上的缺陷。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。
（五）资金困境。我国没有设立专项的司法救助基金，我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是拨付了一部分启动资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助常常面临资金难筹的困境。
三、对策：重构司法救助制度。
存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要，因为“没有救济的权利就不是权利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重构，应体现合法权益及时救济、弱势群体优先救助、公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求，针对我国现行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升层次，在内涵上扩大范围，在成本上体现国家责任，在适用上界定具体案件类型，在程序上重新设计。
（一）从司法救助规则制定的主体：提升立法层次
据有关资料表明，司法救助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关司法救助的原则性规定，而且都制定了有专门的司法求助法，如英国有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韩国也有《法律援助法》，等等，司法救助（在欧美国家被称为法律援助）的具体实施被纳入了高规格的法律化、制度化的轨道。（8）在我国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高司法救助立法层次的重要性。由立法机关制定详细完备的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合现代司法理念的《司法救助法》，用法律规范、约束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。
（二）从司法救助的内涵：扩大内容范围
如此所述，司法救助的内涵不仅仅是诉讼费用缓、减、免交的代名词。而法官在审理案件过程的释明制度及司法为民措施的开展，则是诉中救助。近年来，各地法院探索建立的执行救助制度及刑事被害人司法救助制度，将司法救助从诉前、诉中延伸到诉后。一些地区在执行救助制度的试行上还取得了成功的经验，例如，山东省三级法院在2006年开始设立执行救助制度，2006年共救助特困当事人1287人，救助金额达663.7万元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度。前者，是罪犯确无赔偿能力，而犯罪行为给受害人造成重大经济损失，导致其生活困难，应当以国家的名义给受害人一是救济；后者，是被执行人无还款能力，而对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人进行救助。
结合以上分析，笔者认为应该给司法救助下这么一个定义：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对诉前、诉中、诉后陷入困境或者需要法律或经济帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这一定义和原来的定义相比在救助阶段、求助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩展，它将更好地满足人民对司法的需要。
（三）从司法救助的成本：体现国家责任
在现代法治国家，当事人依法获得司法保护乃是一项宪法权利，而保证经济确有困难者亦能有机会平等地利用司法程序在本质上则是一种国家责任。基于此理，现阶段，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是极为不妥的，毕竟法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务。因此，在对法院的财政拨款中应有专门的司法救助经费，以体现国家责任，法院进一步完善财务管理制度做到专款专用，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义。
（四）从司法救助的适用范围：界定类型标准
我国诉前救助案件范围，可严格执行最高法院的《规定》和国务院的《办法》；对诉中救助案件的范围，可涵盖所有需要救助的弱势群体的案件；对诉后司法救助的案件应严格审查，严格把关。目前对诉后司法救助无相关的法律规定，笔者认为对于刑事被害人的救助应参照《规定》中“经济确有困难”这一标准。对于执行救助案件的范围，笔者认为不宜过宽，应界定在如下案件：1、追索赡养费、抚养费、抚育费案件；2、交通肇事或其它人身伤害赔偿案件；3、追索劳动报酬案件。而且需具备两个案件：一是执行不能，人民法院尽了一些执行措施，被执行人确无履行能力的；二是申请执行人经济困难不能维持当地最低生活标准的。
（五）从司法救助的途经：厘清程序之设计
1、启动审批程序。人民法院依照当事人的申请，由审理或者执行案件的审判组织或者执行组织进行审查合议，对于申请减交、缓交、免交诉讼费用、申请刑事救助金及执行救助金等救助事项的，需报请院长批准，并在七日内作出是否决定救助的决定；对于经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》，书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应当制作《不予司法救助决定书》，书面告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查并口头决定即可。
2、撤销、复议程序。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，人民法院应当作出撤销司法救助的决定。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。
3、建立相关罚则。（1）对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；（2）对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚；（3）当事人骗取诉讼费用救助的，人民法院应当责令其补交诉讼费用，拒不补交的以妨害诉讼行为论处；（4）申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的，应依法追回，并以妨害诉讼行为论处。
结语
司法救助制度在我国的发展只短短的七年，在取得一定成就的同时，我们应看到也应该重视司法救助制度所面临的困境。而且司法救助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，本文中由于笔者学识有限所论述的观点存在局限性也是必然的。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，但就目前而言，构建和谐社会，司法救助任重而道远。
注释：
（1）李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》（修订版），武汉大学出版社2001年版，第358页。
（2）徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。
（3）马勇霞：《开展法律援助，共建和谐社会》，载《人民网》，2005年7月20日。
（4）肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《求是》，2007年第5期。
（5）同（4）。
（6）分别引自当年度的《最高人民法院工作报告》。
（7）齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第95页。
1、坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则；
2、坚持公开、公平和公正原则；
3、坚持生活救助和扶持生产相结合、定期救助和临时救助相结合的原则；合理确定对象，采取政府救济与社会互助相结合原则；切实保障农村特困群众的基本生活；
4、坚持属地管理原则，即有本县户口的农业家庭人口。
第三条农村特困户指因病、因灾、因残和其它原因导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的农村家庭和有劳动能力，因病、因残、因灾和自然条件差，造成基本生活困难的农村家庭，且家庭年人均纯收入低于800元。农村特困户救助以户为单位，将家庭成员全部纳入救助范围，根据特困户家庭困难程度，对特困户实行分类救助，即分为家庭成员每人每年救助300元、200元、150元和100元四个档次。
第四条农村特困户救助对象的确认程序。
1、由本人提出申请或村民小组提名，经村民小组核实后报村委会；
2、召开村民代表会议进行评议，初定救助对象和类别，在村务公开栏张榜公布3天以上，广泛听取意见后，符合条件填写《县农村特困户社会救助申请表》（一式三份），报乡（镇）政府审核。
3、乡（镇）政府审核同意后，将《县农村特困户社会救助申请表》报县级民政部门审批。
4、县级民政部门审查后，通知其所在地村委会，并在村务公开栏张榜公布3天后，如无异议，确认为救助对象。
第五条农村特困户社会救助对象实行动态管理。
1、对农村特困户发放《农村特困户救助证》，每户一证。
2、《救助证》由县民政部门每年核发一次，年度审核按救助对象的确认程序进行，做到实事求是、有进有出、动态管理；对农村特困户社会救助实施“政府负责、民政主管、部门协作、社会参与、乡村操作”的管理制度，并实行证（卡）和动态管理；
3、《救助证》有效期为一年，《救助证》过期或作废的，由乡（镇）民政部门收回并归档。
第六条农村特困户社会救助对象死亡的，乡（镇）民政办应在一周内报县民政局，第二个月终止发放救助资金。
第七条农村特困户社会救助资金根据分级负担的原则，县级按所需救济金额的20%列入财政预算。
县民政部门每年12月20日前，根据救助对象的数量和救济资金的测算情况，提出下一年度的用款计划，经同级财政部门审核，报县政府同意后列入财政预算。
第八条已列支农村社会救济事业费的地方，要将救济事业费改为农村社会救济资金，并按计划列入预算。
要加强对农村特困户社会救济资金、五保供养金和农村政策性救济资金的使用管理，建立健全各项规章制度，切实做到专户管理、专款专用。
第九条救助资金由县财政部门定期拨入同级民政部门，然后由县民政部门定期拨到乡（镇）民政办，由乡（镇）民政办直接发放给救助对象，以保证各项救济资金不被挤占、抵扣、挪用。资金的管理使用要接受财政和审计部门的检查及有关部门和社会监督。
第十条救助资金拨付过程和要求。
1、县民政部门于每年3月底前向县财政部门抄送《县农村特困户救助对象家庭备案表》。
2、上级补助的救助金下拨到县级后，县民政部门及时向县财政部门抄送《县农村特困户救助资金分配表》和《县农村特困户救助拨款单》。县财政部门收到拨款单后，必须在7个工作日内将上级补助救助金连同县本级配套救助金拨入县民政救助专户；
3、县民政部门必须在救助金到位后的3个工作日内将救助金拨入乡（镇）民政救助专户。乡（镇）民政办必须在救助金到位后一周内将救助金直接发放到户。
4、救助金由县民政、县财政部门联合发文下拨。
第十一条积极创造条件，实行特困户救助金的社会化发放。救助金的机构必须无偿为救助对象提供服务。救助对象凭机构存单和《农村特困户救助证》到指定机构领取救助金。
第十二条鼓励社会组织和个人为农村社会救助对象提供捐赠、资助，所提供的捐赠、资助应当全部纳入农村社会救助资金。
第十三条各级政府应当给予农村社会救助对象扶持和照顾。
1、免费提供职业技能培训；
2、优先开展劳务输出；
3、免收九年义务教育的学杂费、书本费等；
4、法律规定减免的农业税和其它规费；
第十四条财政、监察、审计和民政部门应当定期对农村社会救助资金进行检查和监督，及时查处违法违纪行为。
第十五条工作人员有下列行为之一，造成不良后果的，由其所在部门、单位或者上级主管部门和单位给予行政处分；情节严重并触犯法律的移交司法机关追究法律责任。
1、，的；
2、违反审批程序优亲厚友，造成不记影响的；
3、利用职务之便贪污、挪用、扣压、拖欠救助资金的。
第十六条农村社会救助工作领导小组实行例会制度：分别于每年的6月底和12月底前召开例会，会议由县民政部门牵头。
第十七条建立和完善农村社会救助工作档案。
以党的十七届四中全会精神和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学的发展观，进一步创新工作机制，化解社会矛盾，消除促进和谐社会的发展，整合力量，全面加强对辖区道路交通事故的联动管理，落实责任，提高效能，让市民满意，让领导放心。
二、实施机构
市新区综治办
市交警大队
市法庭
三、目标任务
目标任务：对辖区道路交通事故，做好基层诉讼与非诉讼解决机制的衔接，完善基层诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，解决社会矛盾纠纷。
四、实施措施
(一)整合管理资源。
在管理过程中，综治办、交警、法庭三部门联合行动，各司其职，形成合力，提高管理队伍的综合战斗力。通过实现管理资源的共享，进一步提高执法管理工作效能。
(二)加强沟通联动。
实现联勤联动机制，关键是构建一个畅通高效的联络网。综治办、交警、法庭将通过各自部门，将情况通报给联勤单位，联合管理、及时处理。在日常管理工作中，双方要加强沟通，了解相互的管理职责，根据实际需要，不断创新工作机制。
（三）互补管理职能。
根据管理职能和有关法律法规，综治办负责辖区各单位的治保部门出面协调本单位当事人之间关系；交警部门主要负责道路交通事故事故认定、赔偿调解等工作；法庭主要负责对道路交通事故的调解及判决等工作。实施联勤联动机制，综治办、交警、法庭三部门除严格履行各自的管理职责外，还要注重相互的协调与配合。
（四）实施步骤
1、人员机构联动，确保处理交通事故案件工作机制
无缝对接
为解决交警部门和法庭在处理交通事故案件时机制、
程序不畅等问题，由新区综治办、交警大队、法庭共同成立联动工作领导小组，分管综治的管委会领导为组长，综治办主任、法庭庭长、交警大队大队长为副组长，交警大队事故处理中队设为工作办公室，具体负责联动工作中的沟通、协调工作。成员单位每两个月召开一次座谈会，总结联动工作经验，研究解决处理交通事故案件的新情况、新问题。交警大队定期对人民调解员的法制培训，提高人民调解的调解能力和法律意识。
2、调解联动，确保交通事故矛盾纠纷最大限度地化解
《道路交通安全法》实施以后，交警部门的调解不再是提起民事赔偿诉讼的前置程序，交警部门的行政调解案件数量下降。由于交通事故案件通常争议大、当事人人数多等各种原因，诉至法庭的交通事故纠纷调解率也不高。因此虽然相关法规未将调解作为交警部门处理交通事故的必经程序，但为了更好的化解矛盾，交警部门要尽可能组织调解，每宗案件调解不得少于2次，两次调解时间间隔3天以上，并制作调解笔录。交警部门在处理交通肇事刑事案件民事调解过程中，针对被告人积极理赔的情形，可书面建议法庭对被告人从轻处罚，法庭应充分考虑交警部门量刑建议。在调解过程中三部门均可邀请对方相关人员协助调解。为了统一执法力度，法庭制作了《交通事故调解中各项损失计算标准参考》，供交警部门调解时参考。对于经交警部门调解成功的案件，若当事人申请法庭制作民事调解书，法庭在收到申请后2日内审查并制作民事调解书。
3、工作联动，确保处理交通事故案件工作效率最大化
提前收集证据材料，确保案件准确审理。交通事故损害赔偿纠纷中常出现肇事司机与车辆所有人之间存在挂靠、借用、租用、车辆转让未过户、被盗等复杂情况，这给法庭查明事实、确认责任主体造成很大困难。为此交警部门在处理事故发生时，就要有意识、有目的地及时、全面收集相关证据，查明车辆实际所有人、支配人及流转情况。
提前财产保全，保证权益实现。有的肇事方在事故发生后转移、藏匿、毁灭财产，致使法庭判决难以执行。为此，交警部门对无法达成调解的案件就直接告知受害人向法庭提请财产保全申请，并将法庭制作的格式化诉前财产保全申请书交给当事人填写，并告知其诉讼相关事宜。法庭作出保全裁定后，送达当事人及交警部门，由交警部门保管查封车辆至法庭对查封车辆作出处分为止。
协助查扣车辆，多领域合作。为了充分发挥交警部门在查扣控制车辆方面的有利优势，对非交通事故案件的其他执行案件，法庭如须查扣车辆，交警部门在收到协助查扣通知书后予以配合。
4、救助联动，确保事故受害人最大限度地得到救济
为加强对交通事故受害者的救助力度，交警部门保管法庭查封车辆时保全期间的停车费用原则上由肇事方承担，但若肇事车辆依法定程序处理后所得款仍不足支付赔偿款的，可由交警部门减少或免除停车费用。对于经济困难的重大交通事故案件受害人，综治办、交警部门和法庭应分别从各自职能方面提供必要的法律援助，尽可能的减、缓、免受害方预交诉讼费用。
5、宣传联动，确保交通安全意识最大限度地普及
为了增强大众的交通安全意识，从源头上减少交通事故的发生，综治办、交警大队与法庭定期共同举行交通安全宣传，并将宣传教育范围拓展到社区、工厂、单位、学校和家庭。
五、工作要求
以党的十七届四中全会精神和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学的发展观，进一步创新工作机制，化解社会矛盾，消除促进和谐社会的发展，整合力量，全面加强对辖区道路交通事故的联动管理，落实责任，提高效能，让市民满意，让领导放心。
二、实施机构
市区综治办
市交警大队
市法庭
三、目标任务
目标任务：对辖区道路交通事故，做好基层诉讼与非诉讼解决机制的衔接，完善基层诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，解决社会矛盾纠纷。
四、实施措施
(一)整合管理资源。
在管理过程中，综治办、交警、法庭三部门联合行动，各司其职，形成合力，提高管理队伍的综合战斗力。通过实现管理资源的共享，进一步提高执法管理工作效能。
(二)加强沟通联动。
实现联勤联动机制，关键是构建一个畅通高效的联络网。综治办、交警、法庭将通过各自部门，将情况通报给联勤单位，联合管理、及时处理。在日常管理工作中，双方要加强沟通，了解相互的管理职责，根据实际需要，不断创新工作机制。
（三）互补管理职能。
根据管理职能和有关法律法规，综治办负责辖区各单位的治保部门出面协调本单位当事人之间关系；交警部门主要负责道路交通事故事故认定、赔偿调解等工作；法庭主要负责对道路交通事故的调解及判决等工作。实施联勤联动机制，综治办、交警、法庭三部门除严格履行各自的管理职责外，还要注重相互的协调与配合。
（四）实施步骤
1、无缝对接，人员机构联动，确保处理交通事故案件工作机制
为解决交警部门和法庭在处理交通事故案件时机制、程序不畅等问题，由区综治办、交警大队、法庭共同成立联动工作领导小组，分管综治的管委会领导为组长，综治办主任、法庭庭长、交警大队大队长为副组长，交警大队事故处理中队设为工作办公室，具体负责联动工作中的沟通、协调工作。成员单位每两个月召开一次座谈会，总结联动工作经验，研究解决处理交通事故案件的新情况、新问题。交警大队定期对人民调解员的法制培训，提高人民调解的调解能力和法律意识。
2、调解联动，确保交通事故矛盾纠纷最大限度地化解
《道路交通安全法》实施以后，交警部门的调解不再是提起民事赔偿诉讼的前置程序，交警部门的行政调解案件数量下降。由于交通事故案件通常争议大、当事人人数多等各种原因，诉至法庭的交通事故纠纷调解率也不高。因此虽然相关法规未将调解作为交警部门处理交通事故的必经程序，但为了更好的化解矛盾，交警部门要尽可能组织调解，每宗案件调解不得少于2次，两次调解时间间隔3天以上，并制作调解笔录。交警部门在处理交通肇事刑事案件民事调解过程中，针对被告人积极理赔的情形，可书面建议法庭对被告人从轻处罚，法庭应充分考虑交警部门量刑建议。在调解过程中三部门均可邀请对方相关人员协助调解。为了统一执法力度，法庭制作了《交通事故调解中各项损失计算标准参考》，供交警部门调解时参考。对于经交警部门调解成功的案件，若当事人申请法庭制作民事调解书，法庭在收到申请后2日内审查并制作民事调解书。
3、工作联动，确保处理交通事故案件工作效率最大化
提前收集证据材料，确保案件准确审理。交通事故损害赔偿纠纷中常出现肇事司机与车辆所有人之间存在挂靠、借用、租用、车辆转让未过户、被盗等复杂情况，这给法庭查明事实、确认责任主体造成很大困难。为此交警部门在处理事故发生时，就要有意识、有目的地及时、全面收集相关证据，查明车辆实际所有人、支配人及流转情况。
提前财产保全，保证权益实现。有的肇事方在事故发生后转移、藏匿、毁灭财产，致使法庭判决难以执行。为此，交警部门对无法达成调解的案件就直接告知受害人向法庭提请财产保全申请，并将法庭制作的格式化诉前财产保全申请书交给当事人填写，并告知其诉讼相关事宜。法庭作出保全裁定后，送达当事人及交警部门，由交警部门保管查封车辆至法庭对查封车辆作出处分为止。
协助查扣车辆，多领域合作。为了充分发挥交警部门在查扣控制车辆方面的有利优势，对非交通事故案件的其他执行案件，法庭如须查扣车辆，交警部门在收到协助查扣通知书后予以配合。
4、救助联动，确保事故受害人最大限度地得到救济
为加强对交通事故受害者的救助力度，交警部门保管法庭查封车辆时保全期间的停车费用原则上由肇事方承担，但若肇事车辆依法定程序处理后所得款仍不足支付赔偿款的，可由交警部门减少或免除停车费用。对于经济困难的重大交通事故案件受害人，综治办、交警部门和法庭应分别从各自职能方面提供必要的法律援助，尽可能的减、缓、免受害方预交诉讼费用。
5、宣传联动，确保交通安全意识最大限度地普及
为了增强大众的交通安全意识，从源头上减少交通事故的发生，综治办、交警大队与法庭定期共同举行交通安全宣传，并将宣传教育范围拓展到社区、工厂、单位、学校和家庭。
五、工作要求
第一条为维护__县__文化广场（以下简称广场）正常秩序，保持环境卫生，保护公用设施，为公众提供一个良好的活动、休闲、游览环境，根据国家有关法律、法规的规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条广场范围内所有机关、企事业单位、居住户和进入广场从事各种活动的任何单位和个人，均应遵守本办法。广场具体界线以规划确定线为准。
第三条__县__文化广场综合管理办公室为广场主管部门，负责广场的日常管理和有关的组织协调工作，具体包括广场的安全保卫、车辆管理、设施维护、摊位规划、环卫保洁、绿化养护、重大活动管理与审批、综合收费等。相关部门按照各自职责，根据工作需要协助广场综合管理办公室做好其他监督管理工作。
第四条广场应保持青石板、护栏等设施完好，蔡河（广场段）应保持达标水质，地面破损或者设施损坏的，广场综合管理办公室应当及时维修。广场综合管理办公室应加强对广场内绿化植被的管理和养护，保持环境整洁。
第二章管理范围
第五条广场内的摊位及其周围经营业主应按规定申报并办理相关手续，严格依法经营、依法缴费。
第六条进入广场的单位和个人，应当自觉维护广场内的交通秩序和社会治安秩序。广场内禁止下列行为：
（一）自行车、三轮车和机动车辆进入蔡河南广场；
（二）机动车不按规定的路线或位置擅自在广场内行驶、临时停放；
（三）殴打他人或者故意伤害他人身体；
（四）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等寻衅滋事行为；
（五）强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务；
（六）盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物；
（七）非法集会、游行、示威；
（八）在广场上聚众赌博或者出售、传播书画、音像制品或者其他物品。
第七条进入广场的单位和个人，应当自觉爱护广场内的市政公用设施。广场内禁止下列行为：
（一）损毁广场青石板、护栏等基础设施、健身设施、电信设施、照明设施、公告栏、各类标志和其他公共设施；
（二）在公用设施范围内擅自摆摊、搭棚、盖房。
第八条进入广场的单位和个人，应当自觉爱护绿地和绿化设施。广场内禁止下列行为：
（一）践踏花坛、绿地；
（二）偷挖、折损、刻划花草树木；
（三）盗窃、损毁或拆解绿化设施或改变其使用性质；
（四）其他破坏绿地及卫生设施的行为。
第九条进入广场的单位和个人，应当自觉维护广场市容和环境卫生整洁、美观。广场内禁止下列行为：
（一）随地吐痰、便溺或乱扔、乱倒废弃物。
（二）向广场临湖区域和蔡河（广场段）乱扔、乱倒废弃物。
（三）在建筑物、构筑物或其他公用设施上涂写、刻画或未经批准张挂、张贴宣传品。
（四）吊挂、晾晒有碍市容物品。
（五）其他影响广场市容和环境卫生的行为。
第十条在广场内从事下列活动，须经广场管理办公室批准后方可进行：
（一）进行商业性文体、娱乐等活动。
（二）散发、悬挂标语、条幅、充气球等宣传品、广告。
（三）设置公用服务和经营设施。
（四）其他临时性占用广场的活动。
第十一条申请临时占用广场时，应提交下列资料：
（一）申请书。内容包括使用时间、期限、面积、目的和活动人数等；
（二）使用广场开展含有宣传、文艺、体育、商业等内容的活动，必须提交文化、体育、工商等部门的审核意见；
（三）广场综合管理办公室要求提供的其它资料。
第十二条经批准临时使用广场的单位和个人，应按照批准的内容和范围开展活动，并按要求设置临时收集垃圾、废弃物的容器。
第十三条临时使用广场应当按照价格行政主管部门核定的范围和标准缴纳有关费用，所得费用全部上缴财政，专款用于广场的日常管理和维护。需要使用广场 电力或水源的，还应支付相应的电费或水费。
第三章罚则
第十四条违反本办法第六条第一项之规定的，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第六项之规定，处以200元以上元以下罚款；
违反本办法第六条第二项之规定，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第六项之规定“机动车驾驶人不在现场或虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的”，处以20元以上200元以下罚款，并予以口头警告，令其立即驶离。
违反本办法第六条第三项至第八项、第七条第一项及第八条之规定的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》有关规定追究刑事责任。
第十五条违反本办法第七条第二项之规定，依照《河南省城市市容和环境卫生管理条例》实施办法第三十二条第二项之规定“擅自在广场临时堆放物料、摆摊设点影响市容的”，处以50元以上200元以下的罚款；“搭建非永久性建筑物、构筑( ）物或者设置商亭、电话亭或其它设施，影响市容的”，处以300元以上1000元以下的罚款。
第十六条违反本办法第九条第一、二项之规定的，依照《河南省城市市容和环境卫生管理条例》实施办法第三十条第一项之规定“随地吐痰、便溺和乱泼污水、乱扔果皮（核）、纸屑、烟蒂、包装纸（袋、盒）、饮料罐（瓶、盒）、口香糖渣、废电池、动物尸体等废弃物的”，处以5元以上50元以下罚款；
违反本办法第九条第三项之规定的，处以10元以上50元以下罚款；
违反本规定第九条四项之规定的，处以5元以上20元以下罚款；
违反本规定第九条第五项之规定的，依照《河南省城市市容和环境卫生管理条例》实施办法有关规定处罚。
第十七条未成年人、精神病人造成广场内公用设施、环境卫生设施、道路交通设施以及园林绿化设施等各类公用财产损失的，由其监护人承担赔偿责任；
第十八条广场管护人员在执行公务时，应做到持证执法、文明执法和公正执法，收取罚款时要出具财政部门统一印制的收据。否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。
第十九条侮辱、殴打、围攻、威胁、恐吓、无理取闹等妨碍、阻挠广场管护人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条之规定进行处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第二十条当事人对行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定向__县人民政府法制室或人民法院申请复议或。逾期不申请复议、也不向人民法院提讼又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。
第二十一条广场管护人员、、的，依法追究其行政或刑事责任。
第四章救助
第二十二条受理拾遗物品，劝解、制止民间纠纷；
第二十三条为行人指路，救助突然受伤、患病、遇险等急需帮助的人员；
第二十四条对流浪乞讨人员、精神病人，应当及时采取措施，予以先行处置；对处在醉酒状态，可能危害他人或者本人安全的人，应当通知其家属或者单位领回，必要时交由附近公安派出所约束到酒醒。
第五章附则
中图分类号：D923，D923.99 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2011)06－0167－11
一、缘起东星：重整个案之反思
重整制度源于美国1978年的破产法，成熟于西方自由市场体制内的经济实践，其功能的发挥很大程度上依托于“市场因子比较成熟、要素市场较为发达和优胜劣汰的市场竞争法则深入人心的市场社会”。重整制度的引进是我国破产法上的一次重大立法突破，司法实践中也已出现大量困境企业的重整案例，但应当引起重视的一个问题是：市场环境的迥异，使立法者在引进制度之初相对缺乏实务经验的支撑，在立法设计精细程度有所不足，进而导致司法机关在处理具体实践问题时，难免方法各异，莫衷一是。本文聚焦于重整启动的必要条件，文章立意则缘起2009年的东星航空破产案件。
东星航空有限责任公司(以下简称“东星航空”)是一家民营航空企业。自08年下半年起，其因资金链紧张而陷入困境。09年3月10日，通用电气商业航空服务有限公司等6家公司作为其债权人，向武汉市中级人民法院提出针对其的破产清算申请，并为法院裁定受理。4月8日，东星航空的最大债权人中航油有限公司联合其旗下油料公司、多家机场公司等向武汉中院提出对东星航空进行重整的申请。6月12日武汉市中级人民法院以重整方主体不适格为由驳回重整申请。10天后，东星国旅引进上海宇界作为战略投资者后，向法院递交重整申请，但法院以同样的理由再次裁定不予受理。8月11日，东星集团与北京信中利投资公司达成合作协议并制定重整计划方案后，向武汉中级人民法院第三次申请破产重整。该法院于19日以重整方案不可行为由作出不予受理裁定。东星集团不服，提出上诉。8月23日，湖北省高级人民法院裁定由中院立案受理。25日，武汉中级人民法院组织东星集团、信中利公司、东星航空公司破产管理人召开听证会。经审理，法院认为“东星集团及信中利公司明显缺乏对东星航空公司重整的资金能力，提交的重整方案不具有可行性”，而后于次日驳回重整申请。
本案中，引起笔者关注的是，法院先后几次裁定的理由：首先，针对中航油等公司提出的重整申请，法院驳回的理由系“民航总局内部有明文规定，重整方根本不允许参与航空公司经营”，即重整方不适格；其次，针对东星国旅的重整申请，法院不予受理的理由系“申请者主体资格不合格”；再次，针对东星集团的重整申请，法院驳回的理由是：“东星集团及信中利公司明显缺乏对东星航空公司重整的资金能力，提交的重整方案不具有可行性，故东星航空不具备依法重整的条件。”
可以发现，除针对东星国旅的裁定外，武汉中级人民法院驳回中航油等公司与东星集团的申请时所主张之理由分别涉及重整方资质、重整计划可行性的实质判断，本质上已是对困境企业是否具备“再建希望”的审查，即对“企业通过重整程序得以继续经营企业，获得经济收益，偿还债务，摆脱财务困境，从而作为独立的公司进行正常经营活动的可能性”进行审查。
但依照破产法学界的通行观点与现行立法，我国法上申请重整的要件仅需具备重整原因，而不要求具备再建希望。但若此观点成立，上述法院裁定是否于法无据?若此观点不能成立，则推理基础为何成文规范?为厘清此问题，现对我国《企业破产法》规范梳理如下。
二、规范理路：现行立法之分析
我国《破产法》的规范安排呈“一体两翼”之结构：以破产程序(第一至七章)为体，以重整(第八章)与和解(第九章)程序为两翼。而重整属广义之破产程序，重整申请亦属广义之破产申请，故为第七条所涵盖。依体系解释之进路，《破产法》第二章“申请与受理”下的相关规范亦得适用于重整之申请与受理。
首先，从申请人角度观察，根据《破产法》第二条、第七条，我国现行法上重整启动的必要条件仅为“企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；企业法人有明显丧失清偿能力可能”或“债务人不能清偿到期债务”。故申请重整仅需证明存在资不抵债或明显可能资不抵债的重整原因，而无需证明企业具备再建希望。
其次，从法院审查角度观察，根据《破产法》第七十一条，法院裁定债务人重整的依据系“符合本法规定”。所谓“本法规定”除第二条、第七条外，还具体指向第八条规定的破产申请书、财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况等材料的审查。因再建希望系基于债务人状况、重整方能力、重整计划可行性等因素的综合考量结果，故法院对上诉债务人单方材料的审查似不应认定为对再建希望的审查。
最后，从后续程序观察，根据《破产法》第七十八条至第八十八条的规定，在法院裁定债务人重整后，重整程序是否存续，方才涉及债务人的经营状况和财产状况是否继续恶化，是否缺乏挽救的可能性的判断与重整计划是否得到批准等涉及企业再建希望的考量。
综上，在我国法上，启动重整程序，未有对企业再建希望的要求；在重整程序启动后，企业再建希望方才纳入考量，成为重整程序是否终止的实质要件。故如上武汉市中级人民法院以不具备再建希望驳回重整申请，似无现行规范基础。由此，东星案之司法推理与成文规范未尽相符，自不待言，但更应关注的是，在重整启动的必要条件中排除“再建希望”之立法设计本身是否合理?在将“再建希望”作为启动重整程序之要件又有无必要?且容笔者详叙。
三、利益衡平：再建希望为重整启动要件之必要性
(一)重整程序的整体要求
重整程序是“对已具有破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的旨在挽救其生存的积极程序”。但是，不能回避的问题是：在短时间内，相较于破产清算程序，债权人因受第八章下规范的限制，其各种权利的行使受到一定阻碍；而且相较于清算和和解程序，重整“耗资更大、费时更长、一旦失败对债权人造成的损失也最大”。对这个问题，波斯纳认为：“公司重整并非灵丹妙药，不仅因为对公司进行司法估价是一种值得注意的错误，另一个问题是，在清算中将丧失工作的经理和在清算中不可能取得任何东西的小债权人，都会在即使清算使财产更具价值时也要使公司生存下去，如果重整能够使股东在重整企业中得到很小的股本利益，他们也会对重整极感兴趣。因为，重整对他们来
说是一个没有任何损失的建议。如果重整企业盈利了他们就可以分得利润；如果它失败了，全部损失就落到债权人身上。所以，正像有些破产案件中由于可能使大债权人将成本加于其他利益人而使清算为期过早一样，重整也可能在有些案件中由于可能使经理、小债权人、股东将成本加于其他债权人而使清算不适当地延期。”
由此，可以发现实际上重整程序在带来巨大社会作用的同时，也存在着不小的风险，特别是针对债权人的风险。重整程序的启动也完全有可能是恶意的小债权人、股东、经理推动所导致的结果。因此在重整程序的制度设计上，必须重视两个问题：第一、如何进行尽可能准确的“司法估价”，排除恶意的小债权人、股东、经理的影响，法院独立作出对企业是否具备重整原因和再建希望的判断；第二、如何防止“对公司债务仅负有限责任的股东利用重整程序在没有任何风险的前提下把重整失败的损失转嫁给债权人”。这两个问题的解决无疑首先需要在重整程序启动之时，不但要顾及困境企业利益作较低的重整原因要求，也应当要顾及股东向债务人转嫁风险的可能性，将“再建希望”也作为启动重整程序之必要条件，消解股东滥用重整程序之可能，弥合对债权人利益保护之欠缺，实现利益衡平。
(二)重整启动阶段的特殊要求
重整启动阶段系重整程序的开端。重整一旦启动，直至法院否决重整计划之时，方出现首个法定退出机制。这意味着，恶意之重整申请人，自法院裁定债务人重整至重整计划被否决之宽裕时间段，完全得为不利于债权人之活动而致资产减损。于债权人角度观之，重整程序的风险是否转化为实际的伤害可能在程序之始即已确定。重整启动阶段，性质特殊，谓之“牵一发而动全身”，亦未见其过，故其重要性自不待言，惟更应注意此阶段规范之设计与重整制度要旨之逻辑自洽，具言之如F：
重整制度毕竟非传统宣告企业“死亡”之狭义破产程序，而肩负“起死回生”之特殊规范功能。故其程序开展之逻辑推理，并非“证明将死亡――宣告现死亡”的传统进路，而是“证明需要救助且有救活之可能性――宣告启动救助”之特别进路。故仅仅存在重整原因，尽可证明企业确已濒临困境有救助之必要，而未涉及企业是否存在“被救活之可能性”之证明。故附加“再建希望”之要件，本自重整启动之当然逻辑要求，虑及如上所述股东滥用重整程序伤害债权人之可能，作此要求之必要性，更自不待言。
(三)中国具体司法实践的要求
中国重整立法所面对的司法环境，迥异于西方重整制度所依托的市场土壤：中国破产重整制度出台的初衷，很重要的一点就是解决国有企业“大而不倒”的特殊问题。在我国的司法实践中，存在大量国有企业运营状况不佳，陷入财务困境，进而申请重整的现象。国有企业往往规模巨大，一旦破产清算会产生巨大的社会影响。因此，无论是国有企业的管理层，还是当地的政府机关，往往都希望国有企业能通过重整的方式再生，而非走向破产清算。这导致实践中大量国有企业在无“再建希望”的前提下，在政府甚至司法机关的默许下，滥用重整程序，损耗现有资产，严重伤害债权人利益。如此司法实践状况下，将再建希望纳入重整启动之要求，防止恶意的债务人启动重整程序而造成债权人利益的损害和社会资源的浪费，则尤显重要。
三、他山之石：域外立法例之借鉴
针对规模较大的困境企业(如股份公司)的重整申请，目前域外立法均不同程度地采取了要求企业再建希望的立法例，具体如下：
《美国统一商法典》第11章将重整程序被分为自愿型重整与非自愿型重整(强制型)，前者由债务人提出，后者由债权人提出。法院对于前者无特别程序要求，债务人随时提出适用第11章规定，启动重整程序。但对于后者，法院则要求债权人证明重整合理性的存在，即既需要证明重整原因，也需要证明再建希望。表面上，对于自愿型重整似乎美国法上作较为宽松的要求，但因大量重整程序终止或向清算程序转换的规定存在与“重整预案制度”的运用，实际上对于自愿型重整的审查已往往包含了对企业再建希望的审查。
英国现行破产法中的重整规范主要集中在管理(Administration)程序中。依其规定，陷入债务困境的公司可向法院申请管理命令，“在法院任命管理人之前，有一个‘临时延缓偿付期’。而在法院任命管理人后，就进入‘完全延缓偿付期’(fullmoratorium)。”在此，公司对管理命令的申请，实际上就相当于是困境企业提出的重整申请。而英国法上公司在提出管理命令申请时应具备的条件之一表述为“重整结果至少应达到以下目标中的一个或几个”。有学者认为此规定即对“再建希望”的要求。
德国现行破产法是1994年通过并于1999年实施的《德国破产法》。据其第156条、第157条规定，“在报告期日，破产管理人应当报告债务人的经济状况及其原因，阐明债务人的企业是否具有整体性或者部分维持的前景、重整计划具有何种可能以及它们各自对于向债权人进行清偿将产生何种影响。债权人会议将根据上述报告决定是否停止经营或暂停继续经营债务人的企业，而且债权人会议还可以在以后的期日中变更其决定。”故德国没有将重整程序的启动权赋予独立的司法机关，而交由债权人会议，并要求在管理人或债务人申请重整时即提交重整计划。故德国法上的重整申请亦以困境企业的再建希望为要件。
亚洲主要国家和地区重整申请中对“再建希望”的要求则更加明显：日本《公司更生法》第1条明确规定：“股份公司申请更生，首先必须具备再建希望。”同时设立“调查委员会”以辅助法院审查企业“再建希望”；韩国《公司重整法》则更进一步，不但在实质审查的严格程度类似于日本法，同时还对“再建希望”的概念进行了修正，提出了营运价值大于清算价值的经济性概念，以明确实质审查的对象；而我国台湾地区的《公司法》第288条的规定，法院在“公司营业状况，依合理财务费用负担标准，无经营价值者”的情形出现时，应当驳回重整之申请。故可见台湾地区重整立法上亦采纳了“再建希望”为重整申请实质要件。同时，其《公司法》第284条至286条，规定了详尽的对“再建希望”的法院审查措施：第一，裁定前之意见征询。根据第284条规定，“法院对于重整之声请，应即将声请书状副本，检送主管机关、目的事业中央主管机关、中央金融主管机关及证券管理机关，并征询其关于应否重整之具体意见。法院对于重整之声请，并得征询本公司所在地之税捐计稽征机关及其他有关机关、团体之意见。”第二、检查人之选任与调查。根据第285条，“法院除为前条第一项征询外，并得就对公司业务具有专门学识、经营经验而非利害关系人者，选任为检查人，就下列事项于选任后三十日内调查完毕报告法院……”第三，调查债务人情况。根据第284条第4款规定，“声请人为股东或债权人时，法院应检同声请状副本，通知该公司，可令其提供相应得文件。”根据第286条规定，“法院于裁定重整前，得命公司负责人，于七日内就公司债权人及股东，依其权利之性质，分别造报名册，并注明住所或居住所及债权或股份的总金额。”
综上，考察域外立法的总体状况，可试得出的结论是：困境企业重整启动之要件由重整原因扩展至再建希望，在国际上似已成为通行规则。各国对于“再建希望”概念的理论研究和法院具体审查措施的立法规范，为我国提供了可行性研究的范例。而在中国法上能否借鉴域外经验，发展出本土化的制度规范，尚需对中国法上建立该制度的可行性进行细致研究。
四、投石问路：再建希望为重整启动要件之可行性
(一)双岳拦途：再建希望纳入重整启动要件之双重障碍
目前，对于再建希望纳入重整启动要件的质疑主要集中在以下几个方面：
首先，法院在性质上只是司法机关，并不具备专业的财务知识和判断能力。故其并不具备对企业提交的说明财务状况的材料进行实质审查，科学地判断其是否具备“再建希望”之能力。司法机关的专业性不足，系再建希望纳入重整启动要件的第一重障碍。
其次，回顾我国《企业破产法》的起草过程，再建希望是否纳入重整启动之要件的问题其实在立法之初就引起过学界的探讨。《企业破产法》起草小组组长王卫国教授对此曾做过精辟的论述：“没有人能够在开始阶段把握有否挽救希望，就好比说一个病人刚一进医院，医生还没有经过诊断就说你这个病人有没有救。那就只能是一个态度：你进来再说吧。所以我们后面就有一个条文，如果进来以后没有拯救希望的话，那就马上转入破产清算，有一个出口。有几个条件，如果说债务人不配合，或者有欺诈，都要马上转入破产清算。我们想让它进来以后，经过调查了解和方方面面的协商，如果最后判断不能拯救或拯救成本非常高，就转入另一个程序”。依王教授看来，“再建希望”之概念具有固有的模糊性，导致没有人能在重整启动之初就断言“再建希望”之有无，必须经时间之沉淀、程序之进展，方可作出经验判断。故“再建希望”概念之模糊性，系再建希望纳入重整启动要件的第二重障碍。
(二)愚公移山：双重障碍之消解
1、消解专业――法院调查措施和听证程序的设计
在现代社会中，法院在性质上的确仅仅属于司法机关，但其功能却不仅仅局限在司法裁判。也就是说，法院除了司法裁判的直接功能外，同时还具备其他的延伸功能：按照庞德的观点，“法律是近代社会的主要控制手段，也是社会控制最有效的工具。法院通过对于纠纷的审理和判决，明确的告知社会，什么是‘可以为’，什么是‘不可为’，从而达到维护整个制度的目的”；而按照三权分立的理论，“现代社会在进行制度设计的时候，出于对于公民权利保障的考虑，以及对于国家权力过度膨胀的担心，都会赋予法院一定程度上的对于其他两种国家权力的制约功能”；按照政治学理论，现代社会中法院则正在“逐渐获得通过对于具体案件的审理、影响涉及到公共利益的政策的决策及制定的权力”。
这些法院的延伸功能要求法官除具备深厚的法律知识外，对社会其他领域的知识也应有所涉猎。回到重整立法领域，既然在制度设计上将法院作为独立的第三方，赋予其司法干预的权力，那么相应地也应该对法官提出更高的要求：即要求其较为熟练地掌握基本的财务会计知识。这一点在域外的司法实践中是有实例支撑的，以法国为例：在法国破产重整的司法实践中，“负责处理重整事务的商事法院的法官是从富有商事经验的、在商事领域德高望重的商人中选举产生的，他们比一般的专业法官更了解企业，更有资格判断困境企业是否具有重整能力，以裁定是否批准重整计划。”
但是中国的司法实践状况下，处理企业重整案件的法院，在财务会计等经济等领域的确缺乏相应的人才和知识储备，面对纷繁复杂的重整实践问题，确实不可强行要求法官独立地作出判断。那么既然短期内无法解决司法机关的专业知识短板，可以依赖的第二种方法即是通过一定的法院调查程序的设计，让精通财务会计知识的专业人士辅助法官们进行科学判断。
在这方面如前所述，域外立法例均有相应的制度可供借鉴，如美国和英国的“检查人”制度，法国的“鉴定人”制度，日本的“调查委员会”制度，加拿大的“重整受托人”制度等等，其湾地区的规定最为详尽。
考察中国实际情况，笔者认为除了上述制度外，还有一种程序值得注意：听证程序。这是一种在我国司法实践中大量运用的程序。特别是在民事和行政案件中，法官在对案件的具体问题(特别是技术性问题)有疑问时，往往会召开听证会了解实际情况，以便做出正确裁判。听证程序有如下优点：第一、公开性。在听证中，允许各界人士旁听，允许新闻媒体采访报道；在听证过程中，当事人有权公开陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方的主张和证据。在重整申请审查运用听证程序，可以使法院充分听取双方意见，从而对困境企业的实际财务状况有更加准确的理解。第二、技术性。听证本身即是一种技术性审查活动，法院通过当事人、调查人员相互对对方所提供证据的质辩，来审查证据的真实性和事实的客观性；双方对适用法律的质辩，来审查适用法律的准确性。
因此，在重整申请的受理阶段，法院可以进根据申请人提供的材料，对困境企业的重整原因和再建希望进行较为宽松的审查。但是在受理后，法院既可以通过召开听证会的形式，要求债务人、债权人、独立第三方鉴定机构(专家)参与，对困境企业的财务状况进行实质审查。这种程序设计符合中国司法实践状况，各地法院也较为熟悉，不失为一个解决法院专业的有效方法。
2、消解“再建希望”概念模糊性的障碍――“营运价值与清算价值比较”之审查标准的设计
如前所述，“再建希望”是一个较为模糊的概念，在司法实务中法官在个案审查时的确遇到了极大的困难。如何明晰“再建希望”的概念，设计判断“再建希望”的具体审查标准，是首先需要面对的基本问题。对此，韩国司法界对“再建希望”的探讨及其后的立法选择不失为一个具有借鉴意义的研究样本。
“韩国大法院于1992年7月29日出台的《公司重整案件处理要领》例规中规定了‘难以视为有再建希望’的14种情形，但也未明确定义何为再建希望。直到1992年11月2日韩国大法院在其作出的1992.11.2字，92?468号裁定中第一次对‘再建希望’的意义及判断标准下了一个明确的定义”。“即‘再建希望’是指按照重整计划继续经营企业，获得经济收益，偿还债务，摆脱财务困境，从而作为独立的公司进行正常经营活动的可能性。申言之，再建希望是应从经济性、经营性视角判断的问题，即公司如继续经营，可以获得收益，并在一定期间以此收益偿还过去所欠债务的相当部分，偿还部分至少不低于债权人通过清算程序可获得的分配额，其后，公司在没有法院监督的情况下也可以独立进行经营活动。由此可见，韩国法院判断公司是否具有再建希望时，综合考虑公司的收益能力、公司财产的价值、债务的性质和范围等因素，但收益能力被视为最重要的因素。而收益能力取决于经营所需资金的确保，生产供应能力与市场的确保，合理化经营和管理体制的确立，公司所属行业的经济前景等。”1998年2月“韩国修订公司重整法时确立了经济性概念，以此提高了重整程序开始及存续要件的客观性和透明度。具体而言，将公司重整的适用对象从‘有再建希望的
股份有限公司’改为‘经济上有再建价值的股份公司’；公司重整开始申请的驳回事由中‘没有再建希望’改为‘公司清算价值高于公司营运价值’。而1999年修订时改为‘公司清算价值明显高于公司营运价值’，从而进一步放宽了重整程序的入口。此外，公司即便被许可重整，一旦证实‘清算价值明显高于公司营运价值’，重整程序将被终止。与此同时，韩国大法院《公司重整案件处理要领》例规规定了营运价值与清算价值的概念及计算方式，而作为公司重整程序开始要件之一的公司的公益性即重整的必要性内容予以删除。”
可见，韩国重整立法上采取“营运价值论”的分析方法来明晰“再建希望”的概念和设立审查标准。这样的分析背后存在的逻辑是：企业的正常运作需要其“营运价值高于其清算价值”的财务状况维持，一旦有困境企业的状况明显与此常态要求相反，则推定其不具备“再建希望”。这样的逻辑推导在我国学界同样有相关的研究支撑，如有学者认为：“在多数情况下，企业的营运价值高于其清算价值，即高于它的净资产通过清算变价所能获得的价值回收，其原因在于：首先，营运价值包含了资本组合的成本，而这些成本不能被物化在可供清算变价的财产中。如果对企业资产进行变卖清算，由这些成本所形成的那部分营运价值或全部或部分丧失。其次，营运价值包含了无形的资产和利益，而这部分利益基本上无法在清算时出售变现，但是对于营运中的企业却是创造价值的重要因素。第三，企业资产在清算变卖中可能存在着价值损耗。此外，在多数情况下，企业具备破产原因，不是因为它的资产贬值，而是因为其财务上的困难。这种财务困难可能归咎于经营上的失误，也可能归咎于市场的变化。这意味着一个破产企业有可能在营运状态下仍不失为具有营业能力的资本实体。”可见，以“营运价值和清算价值的比较”为主要的审查标准，确实是一种可行的立法模式。
综上，笔者认为我国立法上针对“再建希望”的审查程序和方式可作如下设计：
第一、由于单纯依靠“营运价值和清算价值的比较”无法涵盖所有情况下的“再建希望”判断，因此在审查方式上，可以“营运价值和清算价值的比较”为主，同时赋予法院一定的自由裁量权，以灵活解决纷繁复杂的个案状况；第二、由于在营业价值和清算价值差距极小时，不能轻易下结论评价企业不具备“再建希望”。出于谨慎的态度，笔者建议将“营业价值明显低于清算价值”作为消极要件规定，即法院在审查时，一旦发现符合此要件，即可驳回重整申请；第三、在具体立法模式上，应采列举加概括的开放性立法框架。具体来说，可在立法上明确列举“应当视为无再建希望”的具体情形，然后附加兜底条款“其他营运价值明显低于清算价值或法院认为无再建希望的情形”；第四、明确在立法上规定营运价值与清算价值的概念及计算方式。
一、充分认识法律援助在社会建设和社会管理中的重要作用
(一)法律援助在社会建设和社会管理中充分体现了以人为本的理念。当前，我国正处于社会主义初级阶段和社会转型时期，社会矛盾纠纷多、利益多元化的阶段性特征比较明显，这些矛盾和问题是我国发展的阶段性特征在社会建设和社会管理中的集中反映。而在这种大环境下，经济困难、能力欠缺的弱势群体已成为一个规模庞大、结构复杂、分布广泛的群体。弱势群体是人民群众的组成部分，是应该倍加关心、重点帮扶、倾斜保护的特殊群体。而法律援助制度具有法制的保障性、受援的广泛性、服务的无偿性和援助的社会性的优势，直接面向困难群众提供免费周到的法律服务，帮助他们依法维护和实现自身合法权益，使他们能够共享改革发展成果。
(二)法律援助在社会建设和社会管理中起到保障社会公平正义的作用。让人民群众平等地享受法律保护，是社会公平正义最集中的体现，实现社会公平正义，是人民群众对政法机关最现实、最强烈的呼声和要求。但是，法律诉讼是一项专业性、技术性极强的活动，弱势群体由于经济、身体、知识等各方面原因，不仅权利容易受到侵害，而且在寻求法律救济时，更处于一种实质上不平等的地位。法律援助通过以制度化的形式对法律资源进行再分配，保障处于弱势的困难群体平等地行使诉讼权利，促进案件公正审理，确保每个公民不因经济困难而请不起律师、打不起官司，使他们的合法权益得到及时有效维护，这是“法律面前人人平等”宪法原则的具体落实和体现，是形式公正和实质公正的有机统一。
(三)法律援助在社会建设和社会管理中起到促进民生改善、维护社会稳定的作用。随着经济体制的深刻变革，社会机构的深刻变动，利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，社会矛盾纠纷不断凸显，维护困难群众合法权益显得尤其重要。按照构建社会主义和谐社会的要求，大力推进以改善民生为重点的社会建设和社会管理，积极化解社会矛盾、维护社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展，是各级党委政府的责任。法律援助作为一项扶贫帮困的民生工程，是健全社会救助制度的重要内容。通过法律援助帮助困难群众依法解决就业、就医、就学等切身利益问题，对于促进社会和谐，温暖和凝聚民心，充分调动广大人民群众的积极性、创造性具有十分重要的意义。法律援助在维护社会稳定中就发挥着“调节器”和“减压阀”的重要作用，它能使社会成员中的贫困弱势群体在遇到矛盾和纠纷的时候，能够获得法律的有效保护，畅通他们反映合理诉求的渠道，采取理性、制度化的方式来表达诉求，从而实现社会和谐稳定。
二、我县开展法律援助工作的基本情况
近年来，我县认真贯彻落实《法律援助条例》和《云南省法律援助条例》，坚持“诚信为本、援助为民、大胆创新、扎实工作”的工作原则，以“贫者必援、弱者必帮、残者必助”为服务宗旨，不断健全工作机制，创新工作形式，扩大法律援助覆盖面，努力维护弱势群体的合法权益，赢得了县委、政府的好评，赢得了群众的赞誉，为建设“平安大关、和谐大关”作出了积极贡献。
(一)健全工作机构，构建法律援助组织网络
法律援助是政府为民服务的“民心工程”，是司法行政部门组织实施的“希望工程”，为保证这项社会系统工程能够顺利实施，我县以法律援助中心为主体，在全县9个乡镇建立法律援助工作站，把法律援助工作延伸至基层一线，从而在全县构建起了以县法律援助中心、乡镇法律援助工作站为主，以“12348”法律服务中心、律师事务所、公证处、乡镇法律服务所为配套的全县法律援助网络服务体系，畅通了法律援助申请渠道，有效满足了基层困难群众对法律援助的需要。
(二)加强队伍建设，提高服务本领
目前，全县从事法律援助工作人员有21人，主要由律师、公证员、基层法律服务工作者组成，他们是我县法律援助战线上的主力军。为实现这支队伍纪律严明、作风优良、业务精通，县司法局切实加大了管理力度：一是统一思想，提高认识。通过深入开展“规范与质量”检查活动、“树新风、强作风”教育活动、“社会主义法治理念教育”和行风整顿等系列活动，使全县法律援助工作者从讲政治和践行“三个代表”重要思想的高度，理解法律援助的深刻内涵，充分认识到法律援助在保障群众合法权益、维护社会和谐稳定和促进经济发展中的重要作用。二是加大培训力度，全面提高业务综合素质。县法律援助中心通过加强与省、市律师协会、公证员协会、基层法律服务工作者协会的配合，采取集中培训、经验交流等方式，全面提高队伍的业务素质，两年来共组织参加各种培训5次。三是严格规范法律服务市场，树立正确的执业观。县法律援助中心在完善办案补贴的基础上，大力倡导行业奉献精神，始终强调把社会效益置于首位，要求全县法律援助工作者必须以一流的水平、一流的服务、一流的形象开展工作，不辱使命。通过严格的要求与规范的运作，努力打造了一支较高水平的法律援助队伍。
(三)规范健全制度，认真落实法律援助相关规定
1、建立完善审查制度。一是建立申请人经济状况、案情申报制度。要求援助申请人填写《法律援助申请书》，如实说明案件基本情况和经济困难程度，并承诺如有弄虚作假行为，可终止法律援助。二是建立书面审查与实地
调查相结合的审核制度。目前，政府对公民个人财产监控困难，公民隐性财产大量存在，单靠申请人申报，未必可信。因此，县法律援助中心在书面审查的基础上采取派人和委托乡镇司法所调查的方式，掌握申请人真实状况，严把立案审查关，确保有限的法律援助资源能用在最需要的对象上。
2、建立案件指派制度。在办案过程中，由法律援助中心统一援助案件标准、统一受理法律援助案件、统一指派法律服务人员办理援助案件、统一监督检查援助案件质量，使全县法律援助工作纳入了制度化、规范化的管理轨道。
3、建立督查制度。为执行好《法律援助条例》和《云南省法律援助条例》关于“法律责任”的有关规定，县法律援助中心加大对法律援助案件的监督。一是实行政务公开。将法律援助的职责、程序、条件及范围向社会公开，增强透明度，接受群众监督。二是严格执行立卷归档制度和案件质量跟踪制度。通过对结案卷宗复查和跟踪检查，确保办案质量。三是建立法律援助工作目标考核责任制，把法律援助案件数量、工作质量、服务态度列入法律服务人员的年度目标考核内容，落实奖惩措施，促进和推进法律援助工作的健康规范发展。
4、建立回访制度，提高法律援助办案质量 。为扩大法律援助的社会影响，进一步加强机关作风建设，改善服务态度，提高办案质量，县法律援助中心建立了案件回访制度，把法律援助工作作为为弱势群体排忧解难，作为便民、亲民的一项具体行动。通过回访，一是征求受援人对承办案件的意见;二是对《云南省法律援助条例》进行广泛宣传，使社会各界更加关注法律援助工作;三是让受援人更加感受到党和政府的温暖，密切党群、干群关系;四是促进法律服务人员服务质量的提高和作风的转变，增强诚信为民的服务观念。
(四)践行为民宗旨，开创维权新篇
围绕“公平与正义”这一主题，县法律援助机构在公民申请法律援助经济困难标准的基础上，强化为民服务意识，进一步降低经济困难的标准，扩大法律援助的覆盖面，对具有城镇居民最低生活保障金领取证、农村特困家庭救助证、五保供养证、特困职工证、失业救济金领取证、再就业优惠证、乡(镇)政府出具的经济困难证明之一的，均可得到法律援助，让更多弱势群体得到必要的法律服务。近两年来，全县共办理法律援助案件241件，提供法律咨询486人次，法律事务文书152件。
三、存在的问题
近年来，我县法律援助工作取得了比较显著的成绩，但距离党和人民群众的要求还有一定差距，还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
(一)各法律援助工作站专业人员较少，专职律师缺乏。目前，乡镇法律援助工作站主要依托司法所开展工作，其人员大多都由司法所工作人员兼任，缺乏具有法律专业资格的人才，严重阻碍了我县法律援助工作的开展。
(二)法律援助经费投入总量还较低。目前，我县法律援助经费主要依靠财政拨款，社会捐助、行业及其他方面的经费收入均处于零状态，经费渠道相对单一，与所需援助经费之间的差距较大，严重制约着法律援助职能的发挥。
(三)对法律援助的宣传还不够广泛、深入。一些部门和领导对法律援助了解不多、重视不够，存在种种误解，有的认为法律援助只是司法行政部门甚至是律师的事情，与己无关，因此在复制材料、查询档案等方面配合不够默契。
(四)法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高。个别援助律师和法律工作者责任心不够强，草草阅卷，准备不够充分，办案质量不高，没有尽到应尽的职责。
四、关于加强和改进法律援助工作的思考和建议
(一)不断加大法律援助制度的宣传力度，提高法律援助的社会知晓率。司法行政部门和法律援助工作机构要充分运用各种形式，加大对法律援助工作的宣传力度，使各级领导更加重视和关心法律援助工作，使社会各界更加关注和支持法律援助工作，使各级各部门更加认识和理解各自在法律援助工作中所担负的职责，形成全社会都来关心、支持、参与法律援助事业的良好氛围，使更多需要法律帮助的困难群众了解并实际运用法律援助维护自身合法权益。
(二)切实担负起法律援助的政府责任，建立健全法律援助经费保障机制。法律援助是政府出钱维护社会公正的一项社会事业，法律援助工作的好坏，直接影响着党和政府在人民群众中的形象，同时也影响着社会的和谐与稳定。各级政府要把法律援助工作列入重要议事日程，作为政府为民办实事的一项“民心工程”来抓。要加大对法律援助专项经费的投入，根据我县法律援助事业的需求，建立与其相适应的法律援助经费保障机制。要积极鼓励社会各界踊跃捐助法律援助事业，拓宽法律援助经费来源，以减轻财政压力。确保经费投入，保障法律援助工作的开展。一是要把法律援助经费作为专项经费列入地方各级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加。二是拓宽法律援助资金来源渠道。遵循“政府主导，社会参与”的原则，多方筹措资金，采取成立法律援助基金会、建立法律援助资金募集捐献机制等方式，开展多种形式的社会捐助活动，接受社会团体、企业及个人捐赠和赞助。
(三)进一步提高法律援助服务水平，提升法律援助质量。司法行政部门要履行好监管职能，加强对援助律师和法律服务工作者的管理。要积极探索建立法律援助案件的质量监督机制，建立合理的奖惩机制，宣传、鼓励和表彰优秀法律援助工作者。要坚持通过对结案材料审查、办案质量反馈、评估、回访等行之有效的方式，督促律师和法律服务工作者尽心尽职地开展法律援助工作，确保法律援助服务的质量。
