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当然，土地所有权受到法律充分保护并可以自由交易并不意味着个人可以随意开发土地，因为英国作为一个岛国，国土面积狭小，在城市化的进程中对耕地的保护显得相当重要。1947年的《城乡规划法》中规定，英国所有土地的发展权均归国家所有，任何人如果想开发土地，必须向国家机构提出申请开发许可。土地的所有者或开发者有时甚至需要缴纳因允许开发而获得发展价值的税金。自法律实施后，英国成为世界上最早通过立法限制土地开发的国家。此后，该法律被多次修改和补充，大量的相关法规相继颁布，完整的规划立法体系也日渐形成。
一、农村土地产权制度的内涵、功能
（一）农村土地产权的内容。产权理论自形成以来就取得了蓬勃发展。应用于土地问题上，它规范了如何分配产生于使用土地的收益，解决了集体劳作时均摊成果的懒散问题。从法律上讲：产权指财产所有权，这种所有权包括依法对财产享有的占有权、使用权、收益权和处分权。土地产权是有关土地财产的一切权利总和，其中以所有权为基础，使用权为核心。
（二）农村土地产权的功能。产权具有明显的三大功能：优化资源配置、激励以及约束。在交易费用不为零时，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置以及经济效益，因此要想最优化的土地资源配置，需要有合理的产权安排，从而更有效的利用资源；产权会影响激励和行为，它使产权主体能排他性占有、使用土地并取得相应的报酬，形成有效激励；产权有界在确定产权主体可以做什么，在什么范围做，怎样做的同时，也就确定了他不能做什么。
二、我国农村的产权分析
（一）我国农村的产权现状。我国在1978年开始施行，至今，其已成为我国农村土地产权制度的基础。家庭联产承包即：土地在名义上归属集体，但使用权却在一个满足国家和农村经济集体税负要求的合约下归属农户。家庭生产责任制使农民成为独立的农地使用者，农业经营者，全面确立了农民家庭为基础的耕作体系。
（二）我国农村下的产权制度的绩效分析。所有权与使用权分离的家庭经营模式是有效率的，它较好地解决了生产经营活动中的激励和监督问题。通过使家庭成为自身经济活动剩余索取者、家庭成员成为财产的拥护者，并赋予家长配置资源、协调生产和应用激励手段的权利，对劳动努力程度进行监督的成本会大大降低。
（三）我国农村下的产权制度弊端。（1）产权主体模糊。我国现行法律确定了乡镇、村、村民小组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型的农村土地产权主体，但这些法定的产权主体均具有模糊特征。这种模糊构架导致两方面后果。其一，作为“农民集体”组成部分的个体农民事实上被割断了与土地所有权的内在联系，不能履行土地所有权。其二，由于法律规定的土地所有者是一个抽象的“农民集体”，它不具备法律人格，也无法具体地行使土地监督和管理职能，这就产生所有权虚置现象，使集体土地的法律保护难以实施。（2）土地产权权能的残缺。以集体所有的农地产权还表现出权能的严重残缺。一方面，政府对土地所有者的权利作了严格限制，如集体不能买卖土地产权，只能出租或让渡使用权；也不能随意改变用途，实际上集体虽是土地所有权的主体，但却缺少占有、使用、收益和处分等重要权利；另一方面，由于农地产权不清及土地最终处置权由政府掌握，农民的使用权、处置权、收益权受损。确切地说，农户没有支配土地的权利，仅享有使用权，这种现象使土地的流转、抵押受阻，限制土地的高效利用和要素资本化的转变。（3）土地的流转能力弱。我国土地流动性不容乐观，由于农户与农地并不是绝对意义上的支配与被支配，他所拥有的农地还附有国家和社区的多边利益，在实施流转时就不能伤害其他主体的利益，这使得他们顾虑重重，难以实现真正的物权支配，而土地的流转恰恰是优化资源配置的有效手段，实现帕累托最优的必由之路。
三、我国农地产权制度改革的路径研究
（一）国外的借鉴。土地产权出现的问题将改革提上日程，改革往哪走，借鉴国外经验或许能给我们启发。以美国为例，美国农业高度发达，除了自然、环境等客观因素外，更与其独特的农地产权制度有关。美国国土面积中58%归私人所有，32%归联邦政府，10%归州及地方政府，可见其土地以私有制为主。同时其法律保护私有土地所有权，土地可以自由买卖和出租，价格交由市场决定。这种模式具有两个重要特征：产权清晰、完整且有保障，土地所有者在法律范围内享有充分的自主经营权、并且在土地转让、租赁、抵押、继承等方面完全不受外界干扰和侵略；地产市场发达，制度健全，美国土地买卖是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可，且价格完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议。
（二）改革的建议。（1）放宽对土地的物权权限，实现产权的完整性。农地产权应是“一束权利”并非单方面的拥有，任何成分的残缺都会引起不必要的损失，所以我国的农地产权改革应该考虑使农民享有占有支配权、经营使用权等一整套权利，而政府退出对农地的管制，放任自由，只充当土地最终所有者和处理土地纠纷的角色，这样既不会改变我国农地公有制的本质，又具有像美国农权私有的激励效能，从而解决下“农村集体”的所有权虚位和农户的经营权受限问题。（2）建立法律保障体系，维护合法农地产权。有效的产权保护是现代产权制度的重要组成部分，有效的产权制度必须保护产权的功能和结构，使产权主体具有稳定的收益预期，能够自主的形成契约，有效地解决权利纠纷，从而形成积累和投资，促进经济的发展。国家立法机构应从法律法规上进一步理清农村产权的归属问题，并进一步细化相关条文，使得每一步执法都有理可依，从法律上确定农权租赁、抵押、继承等方面完全不受外界干扰和侵略。
参考文献
[1] 罗夫永，柯娟丽.农村土地产权制度的缺陷及其创新[J].财经科学，2006（08）：35-41.
(一)近代保有权的权能首先排除了封建依附关系
英国近代土地保有权制度建立起了一个弹性很大的土地法律关系模式，用性质不一但权能类似的“保有权”涵盖了各类土地法律关系，容纳了不同的社会阶层。正如克拉潘所说，这种土地产权“已经失去了奴役制度的污点”。［4］由于有效而相对完备的权能，使得经济自由的曙光不断驱散着封建特权的阴霾。这种保有权式的产权制度，虽然仍处于封建身份之下(比如公簿保有制)，但是却已经与封建依附再无关联，人们所能运用的权能是自由并且受到保障的，产品贸易和资源流转成了人们日常生活中的一部分，正是近代保有权所扩展的权能让封建地产向产权地产的转变成为可能，也正是这样才使得土地的价值得以有效的释放，使得后来的新生阶级能够用完全不同的方式来对待土地，带来土地上生产方式和生产关系的革新。而相比之下，欧洲的其他国家则在这方面落在了英国的后头，没有一个国家在15世纪就确立起这样一种产权制度，即在保留了封建领主的身份甚至仍然通过额外义务供养着这个阶级的基础上，却同时让产权的实际内容过渡到劳动群体的手中。
(二)近代保有权的权能在农业经济中引入了商业力量
亚当•斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中认为，两种系统可以增进人民的财富，一是农业系统，另一则是商业系统，并且认为商业系统取代自然经济的过程确立于16世纪，而此时是商业系统的操作方式进入农业系统的时期。［5］商业的发展不再是与农业系统平行无关的事，而是刺激农业经济显著增长的力量。但是，商业力量要进入农业经济，必须依赖相对自由和充分的权能。土地权利人有权通过商业的方式利用自己的土地收益，甚至直接有权将土地权利作为商品纳入市场。在近代保有权制度确立之前，作为生产者群体的农民基本是不参与市场的，农民的土地权利受限、权能不足，基本无法有生产剩余参与市场交换，农民的产出大部分都作为消费品而非商品。领主庄园的产品即使可以参与市场，这种活动也是不充分的，因为大多领主并不关心如何利用市场来创造财富，没有一个广泛的市场，农产品的利润水平也不会有多高，基本上农业经济就是自给自足经济。但是近代土地保有权制度确立后，农民获得了占有和经营的充分权能，农民生产力的巨大释放必然会增加土地的产出，当其生产剩余被普遍地投入市场以换取货币财富时，普遍的市场交易行为刺激了商业力量对农业经济的渗透，农民作为土地权利主体对“改进”和“利润”都不再陌生，土地保有权的“自主性”使得他们完全有自由按照市场要求来经营土地，甚至可以将土地权利纳入市场当中，完成土地资源在市场上的优化配置。而这一切都为商业力量与农业经济越来越紧密的结合提供了前提。商业的主动精神是自私自利的，但又是富有生产力的，这种精神在17世纪时已经体现在英国的农业发展中。近代保有权制度的扩展性权能在产权结构这一层面上为英国农业经济注入了一种以市场需求主导，以商业力量带动的灵活运行机制。
目前，我国的工业化和城镇化正处于历史关键阶段。土地作为重要的生产资料，发挥着不可替代的基础性的作用。而现有的二元土地制度，在农村土地流转与土地利益分配上产生了一定的阻碍作用。怎样合理利用现有土地，实现土地价值的最大化，如何平衡在工业化与城镇化过程中各利益主体的权益，成为目前农村土地产权制度改革的最大困境之一。不论是农民、村集体，还是开发商和地方政府，都希望在土地开发和流转过程中分得一杯羹，而由分配不公出现的“小产权房”问题则成为政府的又一个难题。
我国实行二元土地制度，即城市土地所有权归国家所有，农村土地所有权归村集体所有。完全财产权利的房屋拥有“两权”，即房屋所有权和土地使用权。而小产权房，即乡产权房，指在集体建设用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只属于该农村的集体所有者，其他任何人都不能购买，并由乡镇政府颁发产权证书。小产权房的购买者在法律上不具备购买小产权房的资格，其财产权利无法得到法律上的认同。因此小产权房一直处在一个灰色地带。
小产权房的产生是多种因素共同作用的结果，本文通过以村集体和开发商为代表的利益相关主体的收益博弈分析，从相关主体利益分配的角度探究小产权房产生的根源，并提出相关政策建议来平衡各利益主体之间的权益分配。
一、政府征地与小产权房开发收益博弈分析
假设1：在小产权房开发博弈中，由于涉及的利益相关者较多，包括农民、村集体、当地（乡镇）政府、开发商、地方（县级以上）政府。为减化博弈过程，将村民、村集体、当地（乡镇）政府当作一个行为主体，以村集体为代表。政府在这里的角色比较特殊，若开发商选择商品房开发则向地方政府申报开发项目，由地方政府进行项目的审批与征地；若村集体与开发商协议单独进行小产权房的开发则不通过政府，因此这里将政府看作一个外生变量，主要分析村集体与开发商的行为博弈。
假设2：假定开发商与村集体都有两个可选择的行为，即是否与政府合作。如果都选择不与政府合作则视为小产权房开发，如果都选择与政府合作则视为正常的农地转建设用地的房地产开发。
假设3：开发商交予政府的土地出让金为α，农民得到政府的征地补贴为b，开发商建筑开发成本为c，开发商进行房地产开发最后总收入为f1，小产权房开发农民获得收益为开发商要给予农民的补贴d，开发商进行小产权房开发最后总收入为f2。综合以上假设信息，可以得出村集体与开发商的支付矩阵。
由于和性别战博弈模型的结构相似，可以得到存在三组纳什均衡。分别为两个纯战略纳什均衡和一个混合战略纳什均衡。其中一个纳什均衡是双方都选择不与政府合作，即双方协议进行小产权房的开发。村集体的收益为，即开发商给予的使用其土地的费用，而开发商的收益为，即最后售房所获的收入减去给予农民的土地使用费用以及建筑成本。另一个纯战略纳什均衡是双方都与政府合作，即通过地方政府进行农地转建设用地的房地产开发。在这里，村集体的支付为，即政府给予的征地补贴，而开发商的支付为，即最后售房所获的收入减去交予政府的土地出让金以及建筑成本。
显然，，即政府给予农民的征地补贴小于开发商给农民的土地使用补贴费用，二者都小于开发商给予政府的土地出让金，因为如果，农民则不会选择与开发商合作，如果，开发商则不会选择与农民合作。当开发商的收益满足时，那么双方都选择不与政府合作即是满足帕累托最优的状态。由于土地出让金是影响房价重要的因素之一，开发商在这里拥有定价的自，因此没有了土地出让金的压力，开发商为了更好的销售量可以降低房价，保证其更多的收益。同时村集体可以获得更多收益。
通过分析发现，在小产权房开发过程中，除政府之外的利益相关主体都得到了远高于农地征用后的收益。不论是供给还是需求，都有着巨大的推动力。但是小产权房没有合法的开发建设权利，其开发过程也可能会破坏农地、影响区域规划。同时这种非法的开发建设也严重影响了地方政府的财政收入。所以，对于小产权房的治理迫在眉睫。
二、利益分配模型下小产权房出现根源探究
从以上博弈分析不难看出，小产权房的产生与我国目前的土地产权制度与征地政策有关，由于农村土地产权安排的不完善给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口。这导致了利益分配不均并成为小产权房的出现和屡禁不止的根源。具体原因分析如下：
首先是农地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，导致了“同地不同价”，“同地不同权”问题的出现。分析中可以看到，在征地与开发过程中，政府（中央政府和地方政府）作为住房政策的制定者、执行者和利益分配者，既充当了“裁判”，又充当的运动员，还充当了利益分配者。政府通过高土地出让金和低征地补助获得巨大的财政收益，土地收益的巨大落差导致机会主义行为的产生。
其次是对小产权房的处罚成本过低。由于现有政策下，农民和村集体会发现即使违规进行了小产权房的开发其受到的处罚远低于所获得的收益，其机会主义行为是有利可图的。小产权的治理是十分复杂的，且目前已建成的和正在建的小产权房都很多。很多人购买小产权房，本着“法不责众”的心理，认为政府不会采取过激的治理行为，而政府为了社会的和谐安定也不敢轻易采取过激行动。
除内部因素，居高不下的城市房价是小产权房问题的重要推手。高房价导致众多潜在购买者望而却步，而为了早日拥有自己的住所，不少人选择冒着一定的风险购买小产权房。人们买房的重要动机中，金钱价值影响是最为重要因素。小产权房不仅为购买者提供了低于城市价格的住房，而且随着城市发展，交通也越发便捷，这也使小产权房的需求一直旺盛。
总之，小产权房问题的产生，根源是现有土地产权制度的束缚，一方面，城市化和工业化建设需要大片土地，需要农地转化为建设用地，另一方面，集体用地的产权不明晰又导致这种土地征用和流转问题不断，各利益主体利益分配不得当。
三、农村土地利益合理分配的政策建议
虽然现有的土地产权制度在改革开放三十多年间对我国经济腾飞起了重要作用，但随着改革的不断深入，土地产权制度的弊端也越来越显现出来，“小产权房”就是其弊端的一个严重后果。要改变这种局面，可以从以下几方面入手：
首先，要明确财产权利。博弈的结果表明在不明晰的集体土地上制定的征地政策的不合理性。目前集体土地产权的问题主要是土地权益得不到充分保障[4]，因此现有土地制度下，重点要明确财产的使用权、收益权和转让权。其中，转让权是重中之重，有了清晰的转让权，土地的使用权和收益权才得以保障。而法律只保证在一定时期内农民享用土地使用权，因此应给予农民更多的土地转让，收益和发展的权利，这不仅能够保障农民基本权益，对农地保护也有着积极的作用。
其次，要积极推进土地的自由上市流转。小产权房问题的出现，与土地管理上行政干预过多有关。土地的自由流转有利于实现土地的规模和专业化经营，利于充分发挥现有土地资源的最大价值。土地自由流转首先还是要保障基本农田；其次要放开集体建设用地的限制，允许其上市，充分发挥市场机制的积极作用来平衡政府、农民、开发商等利益主体的利益。
第三，要改善现有征地政策。现有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定价标准，对于农民的权益保护不到位。博弈结果也表明高土地出让金和低土地补偿的政策绝不可能长久实施下去，对于土地定价不仅要尊重市场规律，也要保障公共利益。对农民实行公平补偿，探索不同的征地补偿安置办法[5]。
第四，要转变政府职能。土地征用过程中，政府的多重身份给市场增加了很多的不确定性，畸形的行政管理结构带来了土地征用和土地自由流转上的障碍。为了获得短期财政收入的短视行为，必然会带来土地开发上的恶性循环。要转变政府职能，就要充分完善相关法律体系，使各项经济行为都有法可依；政府还要主动减小行政干预，使土地的市场价值得到充分发挥。
第五，要促进农村基础设施和社会保障建设。农村基础设施建设相对薄弱，社会保障与城镇差距较大，农民没有一个较好的基础保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活来源。若农村的社会保障建设较完善，则农民在土地征用之后也可保障其基本生活，农村剩余劳动的转移也会比较充分。
参考文献：
我国农村“四荒”土地权利流转受限较少，市场化程度高，经济价值日益凸显。如何更好地统筹配置、合理利用农村“四荒”土地，切实发挥其综合效益与价值，是城乡整体可持续发展的重大问题。
一、农村“四荒”土地权属界定
1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（以下简称《通知》）明确指出，“四荒”土地是指“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。据我国《土地管理法》、《农业法》的相关规定，农村“四荒”土地的所有权归属于农民集体。农村“四荒”土地使用权的明确大体为几个层次：《土地管理法》、《民法通则》明确了农村“四荒”土地使用权即承包经营权可以让渡，可以依法通过签订土地承包合同的形式取得；《通知》、《农村土地承包法》进一步明确了农村“四荒”土地使用权取得的家庭承包、招标、拍卖、公开协商等合法方式，以及承包经营权取得的程序；《通知》在明确治理开发者在享有“四荒”土地使用权的同时，还指出购买者以拍卖取得的使用权，并非完全使用权，不包括地下埋藏物和矿产资源的使用权。
二、农村“四荒”土地权利运行现状
（一）所有权的不完整运行
《土地管理法》、《农业法》都明确了农村“四荒”土地的农村集体所有，但在“四荒”土地资源开发利用形式日趋多样化的今天，农民集体对于“四荒”土地所表现出的并非完整意义上的所有权。所有权被称作为“完全物权”，是最充分的物权，由占有权、使用权、收益权与处分权四项权能构成。对农村“四荒”土地而言，最核心内容，一是土地使用权的充分发挥以及由此带来的应得利益的充分实现；二是土地所有权发生改变的方式、条件以及由此所带来的利益合理补偿与充分实现等问题。目前“四荒”土地所有权对于农民集体的意义仅表现为，农民集体能够凭借“四荒”土地的法定承包、租赁或拍卖等，获取来自土地开发者的一定量合同收益；基于国家需要而发生的，农民集体对“四荒”土地被动且极不完善的最终处分权，即“四荒”土地所有权的变更。何时何条件下“四荒”土地所有权从农民集体所有转变为国家所有，以及农民集体因为“四荒”土地所有权的丧失能够获得多少补偿、怎样补偿，既非由农民集体说了算，也非交由市场说了算，而是全部由国家说了算，即《宪法》、《土地管理法》所规定的：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
（二）使用权流转的效益性目标日渐凸显
“四荒”土地使用权与所有权的分离与流转，从最初的土地承包经营，到后来的土地使用权的租赁、股份合作，再到以拍卖形式取得“四荒”土地使用权，以及抵押“四荒”土地使用权，经历了不断市场化的变迁。这种变迁中，包含“四荒”土地使用权的一级市场和二级市场流转两种类型。一级流转完成了“四荒”土地所有权与使用权的分离，即“四荒”土地使用权初次转移给使用者，反映出土地所有者与土地经营者的关系，实践中主要体现为“四荒”土地使用权的承包、租赁、拍卖等行为；二级流转与所有权没有直接联系，是指经营人在经营期内，将其依法取得的“四荒”土地经营权再让渡给第三者的交易关系，如“四荒”土地使用权的转让、出租、抵押、入股等行为。
“四荒”土地的使用权，即承包经营权流转的相关法律规定，主要体现在《农村土地承包法》（2003）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005）（以下简称《流转管理办法》）、《农村土地承包纠纷解释》（2005）以及《物权法》（2007）等法律文件中。总体来说，“四荒”土地承包经营权与《农村土地承包法》的立法旨趣本质上一致。即：赋予农民长期稳定的土地使用权，维护承包当事人合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但耕地与“四荒”土地存在功能的差异性，对农民而言，“四荒”土地没有耕地那么明显的现实福利性和社会保障功能，因此，“四荒”土地目标效益更倾向于实现社会综合效益，即通过合理开发，改善生态环境，促进经济与社会可持续发展。而且我国农村目前还有相当丰富的“四荒”土地资源，开发潜力巨大，因此，“四荒”土地承包经营权立法更多着眼于效率实现。
体现这种效率性目标的制度设置，在一级市场流转上，“四荒”土地承包经营权更多是以市场化方式有偿获得，如拍卖的方式。在承包经营人方面，相对于家庭承包经营中耕地承包人一般为本集体经济组织成员而言，农村“四荒”土地的承包经营人允许非本集体经济组织成员进入。以其他方式承包农村“四荒”土地时，承包期限还可以由双方协商确定，更自由。在二级市场流转上，《农村土地承包纠纷解释》、《流转管理办法》、《农村土地承包法》明确了“四荒”土地承包经营权流转问题援引家庭承包中的相关规则，包括流转原则、限制条件、流转方式的适用前提和程序性要求等方面。其中，二者对权利处分所应遵循的条件及程序等细微处有所区别：即家庭承包中的转包、出租、互换，双方当事人合同签订后，要报发包方备案；采取转让流转的，要求转让方应当有稳定的收入来源，而农村“四荒”土地承包经营权则无此要求。此外，就是农村“四荒”土地承包经营流转接受方受限较少，可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。二者较突出的差别在于，“四荒”土地承包经营既可以家庭承包经营下的转让、出租、转包、互换等方式处分权利，还可以抵押或入股等形式处分权利。这使得“四荒”土地承包经营者享有更独立的处分权，利于“四荒”土地承包经营权更充分流转及其效率性目标的实现。
不可否认，“四荒”土地使用权呈现不断物权化的发展过程，土地权益日益明晰、完整与稳定。但笔者认为，以“四荒”土地侧重效率追求，实现综合效益的目标来论，放在当前经济社会高速发展与城乡统筹协调发展的现实环境下，“四荒”土地所有权、使用权的发展，都有更深入推进的可能与必要。在此，笔者意于对现有农村“四荒”土地所有权与使用权流转制度设置中的一些问题做些商榷与探讨。
三、关于农村“四荒”土地产权制度
变革的商榷与建议
法律是通过对不同利益的取舍来实现对利益关系的调整和分配。平衡和保护各方当事人利益应是立法的宗旨和价值尺度。具体到“四荒”土地所有权享有、使用权流转的制度设计上，是要平衡和保护土地所有权人、使用权人，以及社会公共利益。
（一）对农村“四荒”土地所有权变更的商榷
在现今城乡统筹发展背景下，国家发展，城市化推进对土地的需求客观现实，一定条件下对农村集体土地所有权给予限制，以及将一定量农村土地变更为国有具有合理性。基于此，宪法和土地管理法都明确了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用农村土地并给予补偿。但是，公共利益不能等同于国家建设。
笔者认为，基于公共利益优先原则，若确属公共利益需要，如基于国家安全和军事用途或者基于交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业建设需要，国家依上述规定征收农民土地无可厚非，这是社会公共利益实现的需要，也是社会个体义务。但在征地后，就存在补偿问题。它关涉农民土地所有权不得已发生变更时，其项下利益是否会一并受损。对此，笔者认为，应该也必须给予农民以合理补偿，以确保其不遭受实质性利益损害。这种补偿在“四荒”土地上至少体现为两项：一是，对“四荒”土地所有权人的补偿。从“四荒”土地所有权存在现状看，表现为对于所有权人，即农民集体凭借该土地从开发经营人手中获取的收益，以及农民集体丧失土地所有权的应得补偿。二是，对“四荒”土地未到期使用权人的补偿，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，导致该土地使用合同未到期而终止，给土地使用者造成的损失补偿。公共利益下的土地征收，土地所有权人未从中获益，因此，对未到期使用权人的补偿就应该由国家承担，即国家需要对未到期使用者对该项“四荒”土地的治理成果，以及未到期的预期利益进行综合评估并做出合理补偿。
对于不属于“公共利益”下的征地，即使是打着国家建设需要的招牌，也不应予以所谓“公共利益”的支持。笔者认为，此种情况应严格依宪法确定的国家财产权、集体财产权与公民私有财产权平等原则，以及“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，将农民集体所有权与国家土地所有权等同对待，即对于城市建设需要下的“四荒”土地，进行以农民集体为主体的市场化出让――不改变所有权，由农村集体作为所有权人代表进行土地的市场化出让，期限对应国有城市土地；终止原有土地经营合同，由农民集体对原经营权人未完成承包期内的损失，包括治理投入、预期回报等商定合理补偿。
此外，《通知》明确禁止将“四荒”改作非农用途，尤其是城镇郊区，并对此类行为做了限期改正，收回使用权，依法处罚等规定。这一看似属于土地使用权的规定，笔者认为在现实条件下，与“四荒”土地所有权变更不可分割。现今城市化建设快速推进中，城镇郊区“四荒”土地非农化的房地产开发绝不只是获取更大收益的问题，已然是不可回避的事实。与其不分情况地强行管制，不如厘清产权，因势利导引其健康发展。简单说，即如果基于城市化建设的需要，该项“四荒”土地资源真的具备进行房地产开发的条件，就确定由土地的所有权人收回该土地使用权，补偿使用者未到期损失，然后由农村集体经济组织作为所有权人代表将该项土地进行市场化出让，所得利益归农民集体所有，以体现农村“四荒”土地资源的效率性追求，也更充分实现收益权权能。而对于不符合城市化建设需要下所谓房地产开发，则给予坚决制止，以维护农村“四荒”土地资源生态价值的实现。
（二）进一步完善“四荒”土地使用权制度设置的思考
1. 对“四荒”土地使用权一级流转资金“村有乡管”的质疑
《通知》中关于承包、租赁和拍卖“四荒”土地使用权所收取的资金实行“村有乡管” 专款专用的规定，就是说，资金取之于“四荒”，用之于“四荒”，专款专用，对此，笔者认为无不妥当之处。但这笔资金所有权虽归农民集体，却要由乡镇农村集体资产管理机构代管，村集体使用该项资金时，需要到乡镇管理机构申领，获批后方能使用，对此笔者认为有待商榷。《通知》明确规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有。农村集体经济组织依法成立由村民代表组成的工作小组，拟定方案，实施“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖，须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。由此可知，一者，农民集体既然是土地所有权人，其依法流转土地使用权所获资金，该资金所有权人当然也还是农民集体。所有权由占有、使用、收益与处分四项权能构成，而占有是使用权得以充分实现的重要前提。在此，只要是农民集体依法流转土地，除经所有权人同意外，其他任何人无权占有该项资金。再者，农村“四荒”资源流转的行政主管机关是县级以上人民政府，与乡镇农村集体资产管理机构并无必然联系，流转资金由乡镇农村集体资产管理机构代管无从说起。第三，所有权是最充分的物权。确保资金专款专用，不被村集体挪作他用，不能成为削弱农民集体法定所有权权利的正当理由。据此，笔者认为，“四荒”土地使用权流转的资金实行“乡管”于法无据，于理不通。
2.“四荒”土地使用权二级流转法律设定的商榷
物权法定原则，是指物权的种类、内容、效力、公示方法等必须由法律明确规定，而非由当事人协议设定。“四荒”土地承包经营权作为用益物权，不得例外。但现行相关规范性文件中关于“四荒”土地承包经营权流转的规定很不完善。首先，从流转方式看，现有法律是以不完全列举的方式予以规定。这种列举方式未能涵盖实践中已然存在的赠与、互易、代耕等流转方式，也未设定未来实践中可能出现新的流转方式。进而，从现行规范适用看，现行立法是以“原则+例外”模式设计家庭承包方式和其他承包方式的流转，规定“四荒”土地承包经营权可以转让、出租、抵押、入股或其他方式流转，但对于各种流转方式适用的前提条件、程序却未予明确，需要援引家庭承包方式中的相关规定。家庭承包取得的土地承包经营权和“四荒”土地承包经营权的法律属性虽然都定位于用益物权，但二者有差异。农地家庭承包经营权是以实现社会公平价值为追求。“四荒”土地承包经营权侧重于资源利用率，经济效益的实现。不同的功能定位决定了二者的适用条件、程序等都必然存在差异，不宜简单套用。而依据现有法律设置，则必然致使不同功能与价值取向的用益物权适用相同规则，如此“四荒”土地使用权流转自身的立法价值则难实现。
笔者认为，“四荒”土地承包经营权流转立法价值取向既然定位于实现综合效益，效率优先，兼顾公平，体现在流转方式上，就应该放开对“四荒”土地流转方式的限制，但应明确不同流转方式各自的前提条件和程序性要求。对待实践中客观存在的，如赠予、代耕，以及未来可能出现目前尚未法定化的流转方式，取舍标准应在于：只要该流转方式不违反法律、法规等强制性规定，不损害社会公共利益，能够被现行法定方式吸收的，不再另行设定；不能被吸收的，应予以法律认定，同时明确各自的适用前提条件和程序性要求。如互易、赠予的流转方式即属此种情况，既不能被现有的转让、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不违法损害社会公共利益，故应予以确认，同时需明确相应规制促其正轨发展。
3. 有关“四荒”土地使用权抵押制度设置的思考
抵押，是债务人或者第三人不改变对财产的占有，而以该财产作为债权担保的法律设置。如果债务人不履行债务，债权人有权依法以该财产抵价受偿。具体到农村“四荒”土地，抵押标的物是土地使用权，不是土地本身。其抵押权是指“四荒”土地使用权人依法在规定年限内，不转移对“四荒”土地占有，将“四荒”土地使用权抵押给金融机构，同时获得相应资金。如果抵押人不履行债务，金融机构有权依法处分该“四荒”土地使用权，并由处分所得价款优先受偿。
“四荒”土地使用权的抵押属于二级流转。物权法确认了“四荒”土地承包经营权的用益物权性质，其处分权能理论就是“四荒”土地承包经营权流转，包括抵押的坚实支撑。当然，基于其农用用途的限定，农村“四荒”土地相对于一般国有土地使用权的抵押应该有土地用途受限等方面的要求。但现实中，“四荒”土地抵押实现的限制远非这些。一方面，现有立法规定不明确且操作性不强，致使凭借法律有效解决争议之路不畅。目前，我国对土地使用权抵押明文规定的法律法规，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《城市房地产管理法》（1994）、《担保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《农村土地承包法》（2002）、《物权法》（2007）等在“四荒”土地使用权抵押的规定上衔接不畅，甚至存在内容相互冲突的情况。法律规定不明确，则必然带来操作性不强的问题。另一方面，各职能部门责权利不明确规定，不科学，易导致法律适用力度不足。长期以来，缺乏专门机构，系统科学评估“四荒”土地抵押价格，交易价格不规范。目前，农村“四荒”土地抵押价格确定基本是由农村集体组织、村委小组对土地抵押价格进行商议、评估、定价，然后组织抵押双方确定最终价格并进行抵押办理。交易中，由于没有科学的价格估算标准，金融机构为获取最大利益而减小风险承担，往往竞相压低地价，导致“四荒”土地抵押价格普遍偏低；而土地所有者更多只是考虑税费成本，博弈之下，不利因素最终皆由土地使用权人承担。基于农村地域特点，农村集体成员相互间，成员与集体间具有事实上的依附关系。抵押过程中，抵押人遭受侵害虽可以诉诸法院，但面对势力强大的农村集体、金融机构，证据调取、诉讼成本等都处于明显弱势。由于缺乏有力的救济途径，农民合理权益难以保障。
现实中，农民发展现代农业需要资金，主要还是依靠发挥土地的财产属性，抵押是很好的融资手段。为进一步深化农村金融改革创新，国家加大了对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转。国务院2015年8月颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，以慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。其所指农村承包土地为耕地，工作将农户所承包耕地的经营权从承包权中分离出来，并赋予该承包土地经营权以抵押担保权能。并且，经营权的抵押担保不会改变土地承包关系，如果农民到期不能偿还贷款，失去的是几年经营收益，不会危及承包权。这无疑是在农村承包土地制度改革方面的推进。然而，制度既然能在社会保障功能强的耕地上给予支持，对于更侧重效率性的农村“四荒”土地，限制因素理应更小。但现实中却并非如此，“四荒”土地的制度推进落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用权抵押面临诸多困难和阻力。必须解决抵押估价程序不透明、金融机构肆意压低地价致使抵押人利益受损等问题，同时也要处理好抵押权人的经济期望与社会稳定、生态平衡间的关系。
笔者认为，对于农村土地承包经营权抵押工作的推进决不能只在耕地方面，它应该是各类型农村土地的全面推进，对此，修订完善现有的土地使用权抵押的法律制度体系，切实完善抵押制度，对于“四荒”土地是当务之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架构。明确“四荒”土地使用权抵押的涵义，明确规定抵押主体、客体和内容；明确抵押权取得条件、方式与程序；建立科学合理的“四荒”土地使用权价格评估机制和抵押拍卖等配套制度，保障抵押顺利进行；建立“四荒”土地使用权登记制度，即权利取得、变更、消灭等全方位的登记，明确抵押权变化过程中的权利归属，实现对“四荒”土地使用权权属变化的全过程监管。
中图分类号：F301.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0057-02
一、农村土地产权制度的基本理论
将产权的基本内涵和特征应用于农村土地（以下简称农地）问题的研究领域，就可以得出农地产权的相应概念。
这里所用的“农地”概念，是依照我国2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中对农村土地的定义，指的是农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由此，在一般意义上农地产权就可以理解为，依附于农村土地而存在的各项相关财产权利的总和，它以农村土地为权利客体，所调节的是由于农村土地的存在和使用而形成的不同利益主体之间的行为关系，作为一种权利束，它包括所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能以及由此形成的产权关系。
在明确了农地产权的含义之后，随之而来的就是如何进一步规定和保护相应的产权机构和产权关系，这就是农地产权制度的含义。产权制度就是制度化了的产权结构和产权关系，它是一系列用以规定产权如何界定、如何运营和如何保护等等的规则与行为准则，是对不同利益主体相对于产权客体的经济社会关系的调节。而农地产权制度，就是产权制度在农地资源上的具体应用，它来源于农地资源的稀缺性质，反映了社会对稀缺的农地资源合理利用的理性安排。
二、我国农村土地产权制度中存在的问题
1.农村土地产权主体模糊
农村土地产权是农村土地资产的一切权力的总称，由所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权等多种基本要素构成。从法律角度讲，农村土地产权作为一种法律权利，必然存在明确的主体和客体。然而，我国现行的农村土地产权制度恰恰出现了产权主体多元化的问题。这一点我们可以从现行的法律法规中清楚地发现。《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。众所周知，《宪法》是一个国家的根本大法，是一国法律法规体系的“母法”，其他法律法规作为“子法”，必须与“母法”保持一致。正是由于法律法规上的模糊，才最终造成了理论上本应该由单一组织代表农民集体行使农村土地产权，却在现实中演变为多重部门共同代表农民集体行使土地产权。这就是典型的主体错位和主体交叉的缺陷。
2.农村土地产权界定不明晰
农村土地产权界定模糊主要表现在4个方面:1）所有权界定模糊。法律规定农村土地所有权归集体经济组织，由于“三级所有”的废除及行政区域变更，土地所有权究竟属于乡（镇）、村还是村民小组并不清楚。2）土地使用权界定模糊。在过去二十多年的承包期中，由于土地使用权的频繁调整使得使用权不稳定，这种不稳定不利于土地的管理和长期有效利用。3）处置权界定模糊。农民集体理论上享有土地的处置权，而实际上是不完全的，国家可以凭借行政力量从集体经济组织取得对农地的使用权、收益权和处置权；乡（镇）政府和村委会不正确地行使土地处置权，侵害了农民的土地使用权；拥有土地使用权的农民只能依据法律规定的形式进行土地承包经营权的流转，有的还要经过土地所有权人的审批，处置权能受到极大限制。4）收益权不明晰。表现为农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”、“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、“农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。这样，农民的土地就只能用于农业生产，无法改变农民贫困的生活现状。
3.集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制
长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展，农民集体组织财富积累，提高农民收入等起到了促进作用。但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可。在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击，随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷；二是集体非农业建设用地使用权自发无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击；三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记。对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。
三、完善农村土地产权制度的建议
针对上面存在的问题，我们认为应该采取进一步的改革措施来完善集体所有的农村土地产权制度。
（一)明晰土地产权主体
产权制度作为一种制度规则，确立了当事人的行为选择，对不同当事人的行为进行约束。而其能否很好地发挥约束作用，关键是要做到产权明晰。因此，无论从政策、法律还是现实看，要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改革现行的农村土地集体所有制框架，实行国土所有权归国家所有和经济所有权归农户所有的双重产权结构。坚持国土所有权归国家所有，有利于形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置；而经济所有权是在默认土地国有或者全民所有基础上的二级所有权。坚持经济所有权归农户所有，使农户成为土地的真正所有者，可以更好地保护自己的权益，更好地发挥土地产权制度的内部激励功能。
（二）构建我国农村土地使用权市场流转制度
近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存着流转规模小、配置效率低，运作方式不规范等缺点，农地使用权市场化流转仍临诸多障碍：集体土地产权关系模糊不清，农地使用权流转机制不完善，农业剩余劳动力转移缓慢等等不足。实行农村土地高效流动既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保证。它的实现，不仅可以是土地所有者收益得到维护，而且有利于土地整体效益的提高。如前所述，根据我国国情，农村土地所有权流转限于依法征用或征购，土地的出卖方式也不在法律保护之列，因此我们的注意力集中在农地使用权的流转之上。
（三）坚持土地集体所有制，完善家庭承包责任制
1.土地永包制
在现行农地产权制度基础上，重新确认本社区社员资格，确认后的社员有平等的土地承包权。承包方法总的指导原则是打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实现农户对土地的永久承包权。《承包法》虽然规定农地承包期30年、50年或70年不变，其暗含一个前提是最终还要变。这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。实行农民永包制能促使农民高效配制土地资源，提高土地利用率，对保护耕地资源和合理利用土地，具有重要的意义。
2.租赁制
租赁制是将家庭承包责任制中集体所有、家庭经营，改变为集体所有、家庭承租经营，将集体和农户的关系有发包和承包的关系变为出租和承租的关系，将所有权和使用经营权的分离建立在租赁基础上。村集体把土地租赁给农户经营，农户按年向村集体交纳租金，农户既可在合同规定的范围内耕种土地，也可将土地使用权进行转让、转租和抵押。租赁制使集体和农户之间经济关系变成了货币化出租和承租关系，与承包制相比，租赁制中的产权关系更为明晰。租赁期限一般较长（100年)，土地使用期延长，给予农民较强的稳定感。这种经营方式不仅使土地使用效率提高，而且有利于土地有偿转让，促进农地流转。
3.股份合作制
股份制是社会化生产和商品经济发展的必然产物，因而以股份形式参与土地产权关系和土地经营应视为土地制度深入改革的一种趋向。所谓土地股份合作经营，是指以土地入股，劳动力入股，资金入股和技术入股，承认农户对土地的承包权和使用权，通过入股和合理确定收益分成，量化其价值，统一规化土地，统一开发利用，实行规模经营。农民以其占有的股权投资于合作制企业、农场和股份合作社。凭其拥有的股权参与收益的分配，并共同承担风险，这样易于实现土地集中，提高土地规模效益，合理利用农业资源，促进农村产业结构的调整。使农业经营企业化，实现农业生产的稳定发展。
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改革开放后，我国城市化进程加快，城市用地规模迅速扩张，过去的城市郊区和周边农村的土地被国家征用，但却无力承担征用后的农民生活和就业，通过采用保留集体非农用建设用地、村民住宅地以及少量留存的农地，兼顾征地后的集体经济发展和村民生活，从而在土地使用上促使了“城中村”的产生。所以土地问题是城中村的核心问题，完善土地产权制度就成为解决城中村问题的首要突破口。
1.城中村土地产权的概念界定和基本特征
土地产权是指存在于土地中的一系列排他性权力束，实现土地财产权力，离不开产权的界定、保护、流转和限制。土地产权制度包括土地所有权以及土地使用、收益与处分权力，其中所有权具有特殊的地位，它相当于使用、收益和处分权力的总和。土地产权是土地制度的核心，是体现土地财产权力及其真实价值的制度安排。我国城中村土地制度一直实行农村土地集体所有，其土地产权强调主体共同所有，包括农村土地的所有权、使用权、收益权、处分权等。城中村土地产权可理解为单项权利的权利束或权利组合，其不同的组合方式形成不同的土地产权结构，不同的产权结构形成了不同利益主体结构，而不同的产权结构也就具不同的产权效率。
按照产权经济学理论，即产权是人们制定的行为规则；产权是个人和组织的一种受保护权利；产权具有排他性和界定产权的目的是为了降低费用等分析城中村集体土地产权，具有以下明显特征：
1.1具有公共产权性质
城中村集体土地产权的主体是城中村的全体成员，产权的主体资格取决于村落的成员资格，产权在村落内部不具有排他性。这种公共产权的特点容易导致土地资源的耗竭性使用，降低资源的长期利用效率，产生“公地的悲剧”。城中村村民对集体土地拥有平均的产权权利，人人有份参与集体用地的收益分成，人人有份获得的宅基地。
1.2土地产权残缺
城中村的集体土地产权是一种残缺的权利，城中村村民对集体土地的使用权受到一定限制，土地只能用于村集体和村民的自用和自我发展，同时村民对集体土地的转让权也受到限制，不能直接参与市场流转。因为土地使用权和土地转让权的限制，导致其土地收益权的降低。
1.3形成了巨大的交易费用
虽然不能参与市场流通，但是政府给予了城中村土地更多的福利，这就容易产生大量的“公共区域”，诱导人们花费资源去攫取溢入公共领域的财富。如充分利用宅基地进行建设，建设小产权房等等，以最大地获取极差地租。这样，极大的社会收益与个人收益、社会成本和个人成本之间的矛盾，就形成了巨大交易费用。
2.产权制度的缺陷及对城中村改造的影响分析
2.1产权主体的模糊导致村民失去城中村改造的参与权
《土地管理法》（1998）第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”，其界定的产权主体不明晰，产权代表多元化。现实中，“农民集体”是一个看不着、摸不准的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”，不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。在具体城中村改造过程中，很多部门就把“农民集体”和“农民集体组织”混为一谈，赋予村民委会议或村民小组这一非法组织的法人地位，村民委员会只是一个社区自治团体，而非集体经济自治，让它实际掌握土地所有权，控制所有“农民集体”意志，而使每一个村民却失去了直接的参与权和决策权，造成抽象的“农民集体”取代农民个体及其群体，从而为领导自己或小集体谋利，大搞领导任期内的立见效益的土地开发。同时这种主体模糊使每个村民失去了在城中村改造过程中的知情权和参与权，还导致了在改造过程中的村民利益保证无法得到司法保障，土地使用权益的争议与侵权往往因主体不清被法院驳回。
2.2缺乏有效流转机制导致土地隐形市场活跃
我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。使得集体土地非农用地的流转行为无法得到法律认可，流转双方的权力得不到有效保护，管理部门难以实施全面有效的管理，造成城中村土地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，一些未经审批的建设用地直接进入市场，交易行为扭曲，交易方式得不到正常体现，工业用地以联营为名进行转让和出租，住宅用地通过房屋出租或私自转让进行交易。同时还造成城中村土地利用混乱，规划难以落实，村民私搭乱建等问题。
2.3发展权的缺失导致基本保障转换障碍
农地的发展权是将农业用地开发成非农业用地而获得更高的利益。农地在非农化过程中，存在着明显的的政府垄断行为，主要为：对农用地的转用实行土地指令化管理；严格土地转用审批；对农民土地的补偿按原用途倍数补偿。这些规定明显地带有计划经济时代特征，补偿的标准不能反映市场经济条件下土地资源及其附属物的潜在价值，也没有考虑农地转为非农用地后可能带来的巨大增值收益，使得村民被排除在土地增值的收益分配之外，这种土地发展权的缺失直接导致城中村村民的就业和社会保障转换机制障碍。城中村土地不仅是村民的财产，更重要是承担着村民的社会保障和基础的社会经济活动，如果土地产权发生转移或消失，而相应的承接机制又没有很好地建立起来，那么城中村的改造不可能成功。
2.4产权的缺失导致村民的弱势地位
土地的使用权是土地财产权的基础，而获得土地收益是土地财产权的实质。我国的相关法律明确规定，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地，但国家可以征用集体土地，同时部分地方性政策法规对“农民集体”的土地所有权还给予种种限制，造成农村土地最终的处分权依然是国家政府，只有经过政府征用后，农民集体才能转让其所有土地，其剥夺了农民对土地的受益权，造成农民即没有土地是否被征用的决策权，也没有对征地价格谈判的权利，农民所作的只有被动去接受政府提供的不公平的土地补偿。政府与农民就土地权益所作的博弈中，政府永远处于超越法律的绝对优势。这就是德国著名法学家Carl Schmitt所言，国家具有永远的“例外状态”，农民永远无法与者处于平等的法律地位，农村集体土地所有权的权能也远远低于国有土地的所有权权能，农村土地的征用、征用的用途和补偿等事宜只能必须服从国家与政府的意志。.
2.5转性制度阻碍城中村改造进程
农村集体经济经营性用地的供地方式无法适应城中村的改造需要。城中村改造不仅涉及对环境面貌的更新，还要完善城市功能，配备商业、服务业等附属配套建设，更重要的是要兼顾解决农转居后村民的生活出路。所以在改造过程中，城中村集体经济组织就会希望将住宅建设和经营性项目相互结合，以经营收益支撑城中村改造投入，但这种经营性用地使用权的获得必需经过土地的招、拍、挂方式公开出让，在这方面，大部分城中村集体经济组织不具备足够的市场竞争力，使得村集体经济组织在土地出让制度面前遭遇困境。同时城中村改造在用地上缴纳的各种税费较高，也严重地影响了城中村集体经济组织投入改造的积极性。
3.对城中村改造条件下集体土地产权制度的思考
随着城市化进程的不断加快，土地二元制度向一元制度迈进，城中村的土地环境将与国有土地“同地、同价、同权”，理顺和盘活农村集体建设用地，将需要进一步规范土地产权制度。
3.1明晰土地产权
按照科斯定理，足够清晰界定的产权和足够低廉的交易费用是市场达成交易的前提条件。明晰的城中村土地和房屋产权，完善的产权结构，有利于减低城中村改造的社会成本。所以要完善土地登记发证制度，通过土地利用现状调查或地籍调查，明确各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，防止权利的虚化,使其不被他人侵害，使得农民真正享有土地使用权。
3.2完善土地流转机制
在明晰土地产权的基础上，加快建立和完善集体土地使用权的流转机制，特别是要允许房屋及其土地使用权作为资产参与市场经济活动，这是实现产权、增加村民收入和家庭财产的重要方面，也是促进村民自主改造城中村的重要条件。要明确土地使用权流转的范围、条件、程序，逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。将城中村集体土地联通集体其它财产股份化，使得股权成为联系股东和集体土地财产的纽带，切断股东对土地的依赖关系，促进城市化发展。同时通过分股不分地，保存土地的完整性，集体土地也可参股流转，实现资产增值。
3.3确认农地发展权
中图分类号:F321.1 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)10(c)-0246-01
自从1979年我国实行政策以来,中国农村经济发生了巨大的变化。农业和农村的快速、稳步发展,不仅解决了全中国人民的温饱问题,还带动了整个国民经济的迅速发展,为中国经济的腾飞奠定了坚实的基础。综合国力以及国民生产总值的稳步攀升,使中国由贫穷落后走向繁荣富强。但是,随着经济的飞速发展和社会主义市场经济体制的进一步完善,中国农村集体土地所有制度也面临着新的问题和挑战。在城市化及工业化的进程中,农用土地被大量占用,土地所有权的矛盾和纠纷也日益突出,一系列社会问题也随之产生。对于失去了生产资料,却又缺乏再就业能力的农民来说,仅靠数量有限的补偿金来维持生活是十分艰难的。另外,的实行,使得每个家庭拥有的土地数量受到制约,很难形成规模化的生产经营模式,农民抵御自然灾害和市场竞争的能力相对不足,很难满足市场经济的发展和人们生活的需要。
任何一种制度都应当随时根据生产力发展状况不断加以调整和改进。现行的集体土地产权制度经过30多年发展之后,已经逐步显现出其弊端。同时,我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,这种明显带有计划经济体制色彩的集体土地产权制度难以适应新体制发展的要求。
1 我国集体土地产权制度存在的问题
1.1 集体土地所有权主体缺位
我国《宪法》和新的《土地管理法》对集体土地所有权作出了明确的规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。通过这样的规定我们不难看出,农村集体所有的土地在实际操作中,已经交给村民委员会及村民小组经营管理,但村民委员会和村民小组都属于基层行政组织,而非经济组织,无法拥有土地所有权,这就无法切实保障农民的权益,也就导致了在征用农民土地时出现的大量的纠纷,因此,建立能够保障农民利益的经济组织来管理集体土地是势在必行的。
1.2 集体土地产权体系不合理
按照一般的产权原理,产权应包括所有权、使用权和它项权利,其中它项权利又包含经营权、租赁权、抵押权等。但是,在农村集体土地产权制度中,土地产权关系较为混乱。具体表现在以下两方面:一是按照土地用途将集体土地分为建设用地和农用地,区分为集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权,这种产权划分是不科学的,这是因为这两种权利都直接来自于土地所有权,按照一般产权理论,均应当称之为使用权;二是管理体制无序化。在现行的土地登记办法中,对集体土地建设用地使用权是进行法律登记的,而对集体土地承包经营权是通过其它途径进行管理的,人为地将集体土地承包经营权排斥于《土地管理法》管理的范围之外。这就会导致产权体系混乱,造成农村集体土地的管理无序化。
1.3 集体土地产权流转制度不健全
在集体土地产权的流转问题上,国家制定了一些相关的政策。但相对于国有土地产权的流转相比,集体土地产权的流转受到的限制更多。农民集体土地的使用权是不能够出租或转让给城镇居民的,也不能用于非农业建设;对于户口迁入城镇的农民来说,其原住宅也不得自行扩建和转让。随着市场经济的发展,集体土地所有权的流转又是不可避免的,这就导致了大量农民以及农民集体的土地转让都是非法进行的,国家每隔几年就要对土地市场的秩序进行整顿。由此可见,单纯地限制集体土地所有权的转让是无法从根本上解决问题的,也无法适应社会主义市场经济发展的需要。另外,由于是按人按户承包的,土地被分割成零散的小块,限制了大规模集约经营的发展,许多农民还延续着落后的生产方式,新的技术和设备无法被普及和应用,这也限制了农业资源的充分开发和合理利用。
2 完善我国集体土地产权制度的对策
2.1 重构集体土地所有权主体
我国集体土地所有权的主体,往往都是基层的行政组织,无法真正代表农民行使土地所有权。想要落实集体土地所有权,就必须把行政组织同集体土地所有权进行分离,可以参照经济组织的形式,赋予农村社区法人资格,组建一定的经济组织代表农民行使土地所有权,这样才能够形成自治与自主的集体土地生产与经营的模式,使集体土地所有权的行使机构真正发挥经济实体的作用,避免流于形式。另外,农村集体在法人化之后,应该组织代表机构,运营财产,按经济规律办事,对全村土地的利用方式、分配或承包规则、土地利用的变动等作出最高决策,使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。
2.2 集体土地所有权内容明晰化、法定化
我国《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。农民集体所有的土地由农民集体占有就是指农民集体能够实际控制这些财产。民集体所有权的实现过程中,应当完善他物权的设定,保障承包经营权物权化。我国法律应明确规定承包经营权的内容,使其法定化,而不是由当事人双方约定,如确认承包经营人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权,有权自主组织生产经营等。
2.3 健全集体土地流转机制
将集体土地使用权界定为物权,享有转让、出租、作价入股、抵押等权利,不仅有利于土地产权的流转,而且有利于使土地真正成为资产,为农民增收和进入城镇奠定坚实的基础。集体土地使用权同样应当实行有偿、有限期、可流动的使用制度。集体土地所有者也可以以出让、出租、作价入股、划拨的方式将集体土地使用权让渡给本集体经济组织内部成员使用,若让渡给非本集体经济组织内部成员使用,则必须征得本集体经济组织内部2/3以上成员同意。
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一、引言
目前中国经济一直保持高速发展，与此同时城乡居民收入差距也在进一步拉大。1978年，城市居民人均收入相当于农村人均收入的2.57倍。改革开放初期，城乡收入差距逐渐缩小。1986年开始又逐渐扩大。1996 - 1997年期间有所缓和，1998 年以后差距再一次拉大。1999 - 2003年我国城镇居民家庭人均可支配收入分别为5854元、6280元、6859.6元、7702.8元和8472元；而农村居民人均纯收入分别为2210.3元、2253.4元、2366.4元、2475.6元和2622元，城镇居民收入分别是农村居民收入的2.65倍、2.759倍、2.90倍、3.11倍和3.23倍。城市和农村地区之间的收入差距也越来越受到国家和政府的高度重视。近年来，国家一直聚焦于“三农”问题，社会各界也关于如何提高农民收入这一问题提出了许多对策，如农业产业化、减轻农民负担，但收效甚微。
一直以来，农民收入的增长和土地制度紧密相连。土地制度的改革是增加农民收入的有效途径。增加农民收入，缩小城乡发展差距势在必行。分析农村土地产权制度对农民收入的影响机制，并有针对性地提出政策建议，不仅有助于充分利用与保护有限的土地资源，提高农民生活水平，还对推动农业和农村经济的可持续发展具有重要的理论意义和现实意义。
因此，本文以湖北省鄂州市为例，用农民人均纯收入增长率来测度农民收入增长，并选取土地调整频率、土地纠纷次数、土地交易成本增长率、非农就业比例、人均耕地面积、农用机械总量增长率、财政支农投资增长率等作为解释变量进行实证分析，探索农村土地产权制度对农民收入的影响机制。
二、文献综述
目前国内外学者关于农村土地产权制度对农民收入增长影响机制的研究有很多，主要从以下三个方面展开讨论研究：（1）土地租赁市场：Carter和Yao（1999）从土地租赁市场发育的因素和绩效进行探讨，运用中国农村1988和1993年80个村庄的农户面板数据，指出行政调整和土地市场都具有分配效应，但土地市场更有效率；Deininger和Jin（2002）利用贵州、湖南和云南三个经济欠发达地区的数据综合考虑农户能力和非农劳动力市场的农户层面土地租赁，提出减少土地交易成本是优化土地资源的有效办法；Carter和Yao（2002）通过构建分离检验的区域性模型探讨土地转让权对生产要素影子价格的影响，指出当土地租赁市场和劳动力市场都不完善时，全局性检验会显著降低土地转让权对农户间的要素价格平等效应；Kung（2002）认为加强中国农村土地租赁市场建设，扫除土地权利流转的制度障碍，可以使得更多的农村劳动力向外转移；Kimura等（2007）检验了寻找交易对象、与交易对象谈判的成本以及由于弱的土地产权所导致的失去土地的风险成本是导致土地市场失灵的高交易成本的重要组成部分的假设；叶剑平等（2006）研究表明产权和制度因素是制约中国农地流转市场发育的主要因素，规范的合同签订与承包经营权证书的发放能够促进农地流转市场的发展。（2）农村劳动力市场：田传浩和贾生华（2004）土地调整虽然降低了农户对地权稳定性的预期，但是它促进了农村劳动力的外出流动，增加了农地产权市场中的供给，从而促进了土地市场的发育；陈芳妹、龙志和（2006）利用2006年对江西省2个村54户家庭、183位个体劳动力的问卷访谈数据，运用Logit回归对农村劳动力转移决策的影响因素进行研究，结果发现土地察赋与劳动力转移概率成U型关系；Feng（2008）运用Seemingly Unrelated Bivariate Probit模型对江西省东北部3个村庄的研究，结果显示农户是否拥有土地承包合同或土地流转权利（用以反映土地产权的安全性）对劳动力转移决策具有正向作用，但其影响不显著。（3）农民收入的构成要素：杨静惠（2013）选用了人均耕地面积、非农就业比例、农用机械等指标作为影响农民收入增长的因素，进行实证分析；张德华（2013）在研究黑龙江省农民收入影响因素时，将影响农民因素归结为：农户因素、政策因素、自然环境、技术因素和市场因素等五个方面，分别考虑了农户素质、财政支农投资、农作物生长期、农业机械投入量和土地交易成本等指标；陈东俊（2013）研究广西省影响农民收入的因素时，提出从三个方面分析影响因素：家庭经营收入影响指标、工资性收入影响指标和同时影响两方面的指标，考虑了非农就业比例、财政支农、物价因素、人均耕地面积和机耕面积等因素。
由此，农村土地制度对农民收入增长具有重要意义。本文在研究鄂州市影响农民收入的因素时，结合鄂州市的实际特点，从土地市场、劳动力市场、技术因素和政策因素四个方面综合考量。其中，土地市场，用土地纠纷次数和土地交易成本作为衡量指标；劳动力市场，采用人均耕地面积和非农就业比例作为衡量指标；技术因素，采用机械投入量作为衡量指标；政策因素，采用土地调整频率和财政支农进行衡量。鄂州市的农地权制度通过对这七个因素进行直接影响，而这七项因素直接影响农民收入的增长机制，因此，通过这七个衡量指标可间接分析农地权制度对农民收入的影响机制。
三、实证分析
（一）建立模型
文中所采用的数据资料，均来源于湖北省鄂州市统计局农村经济问题2001年-2014年的统计资料。在研究农村土地产权制度对鄂州市农民收入增长的影响时，用农民人均纯收入增长率来测度农民收入增长，并选取土地调整频率、土地纠纷次数、土地交易成本增长率、非农就业比例、人均耕地面积、农用机械总量增长率、财政支农投资增长率等作为解释变量，并建立以下模型：
由表1可以看出，每一个自变量与因变量的相关系数较大，说明每一个自变量都可以充分解释因变量。除了X2与X5的相关系数绝对值大于0.9，其余所有自变量之间的相关系数绝对值均在0.4到0.9之间，由于X2与Y的相关系数绝对值大于X5与Y的相关系数绝对值，因此将解释变量X5剔除。
（二）多元线性回归分析
根据鄂州市农村调查资料整理，选择农民纯收入增长率、土地调整频率、土地纠纷次数、土地交易成本增长率、非农就业比例、农用机械总量增长率、财政支农投资增长率数据，将农民纯收入增长率作为被解释变量，其余作为解释变量进行多元回归分析。Eviews3.1运行结果表2。
四、结论与建议
通过实证分析我们可以看出，中国农村土地产权制度主要通过非农就业比例、土地调整频率、政府的财政支农和代表技术的农用机械总量等四个因素影响农民收入的增长。农村土地产权制度背景下，带来的非农领域就业比例对农民收入影响很大，说明农地权改革应该朝着有利于农村劳动力向非农领域转移的方向进行。而在农村土地产权制度的改革过程中，过多的农村土地调整对农民收入有消极作用，应减少土地调整这种行政指令；政府应加大财政支农力度，提高技术水平，对促进农民增收具有现实意义。
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中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01
土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。农业、农村和农民问题关系到我国农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着经济社会的发展和体制改革的不断深入，“三农”问题渐成为影响经济社会持续发展的问题。解决“三农”问题的核心是通过对农村土地产权制度的改革，完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织。
一、我国农村土地产权制度的现实问题
1.所有权主体虚置
我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对“农民集体”的含义却没有明确的界定。根据《村民委员会组织法》的规定，村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者。造成集体土地所有权主体的虚位。在实践中，村小组、村委会、乡镇政府及一些集体经济组织成为集体土地的实际支配者，行使所有权人的权利，成为集体土地征收、流转、经营中最大的受益者，集体土地所有权实际已经被虚置。
2.所有权的不对等性
集体土地所有权与国家土地所有权相比，虽都是《宪法》赋予的权利，但集体土地所有权在实践中是一种受到严格限制的权利，国家对其用途、流转、处置等进行严格管制，致使集体土地所有权的权能缺失。各级集体组织不是集体土地所有权的真正主体，只是国家所有权的人。实际所有权与法律所有权完全不一致，违背了所有权平等的要求。
3.农地承包经营权性质不清
以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是我国现行农村土地集体所有制的主要实现形式。农户通过承包，取得了对土地的经营权和部分收益权，但基于集体所有权的土地使用权并未给农户，而这种集体与农户之间的承包经营权性质究竟是什么，至今没有定论，扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现农户对获得土地使用权的真实权益要求，阻碍土地作为一种资产参与市场化配置的效率。
4.土地流转制度存在缺陷
虽然我国《农村土地承包法》第32条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但在实践中，没有合理有效的土地流转机制对流转客体、流转性质、流转种类进行规范，形成流转障碍：一是将承包合同定位成债券合同，承包经营权人在转包土地时需经发包人同意；二是我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。不可抵押就限制了集体土地的资产属性。
二、农村集体土地产权制度改革的思路和措施
学界提出了改革我国农村土地制度的基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地的集体所有的前提下，实行土地制度改革。目前，国有化、私有化在我国都是不可行的，进行相应的改革是一种可行途径。
1.明晰农村集体土地产权
确权是基础，流转是目的，只有明晰了产权，才能使农村土地和房屋的流转更加规范、有效。明晰所有权主体，确定使用权，做好农村土地确权、登记、颁证工作。现阶段应做好以下工作：（1）完善法律，明确农村集体土地所有权归哪一级集体所有，以解决集体土地所有权主体虚置问题。（2）基于承包经营权开展农地使用权的确权登记发证到户工作，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。
2.规范、创新农村集体土地流转形式
农村土地使用权确定和流转登记应尽快实行统一管理。加强土地使用权的流转管理和服务，建立健全土地使用权的流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿收益分配机制，明确集体在补偿收益中的分配比例和参考依据。完善集体土地流转法律法规，在规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，由村集体办理农转用手续并在不改变土地所有权性质的前提下，依法流转给相关企业，政府在农村集体土地使用权流转中应不以盈利为目的，不以单位面积出价最高者为受让标准，而以项目好、能优化农民资产、能带动农民致富为主要受让依据，做好项目盈利性、持久性、风险性的评估，在土地流转收益中仅收取一定的配套费用。其他土地流转收益大部分给予集体或农户，通过多种方式参与开发经营，获取稳定收益。
3.建立新型农村集体土地流转市场
对于集体建设用地使用权，可以将土地使用权商品化，使集体土地使用权逐步按市场规则运行。做好建立集体建设用地市场的两项工作：一是制定土地使用权流通市场规则，由国土管理部门对土地市场进行管理；二是要限制土地兼并。通过提高土地合作税和土地增值归公的办法，避免土地投资商从地租和地价增涨中攫取暴利。搞活集体农用地市场。由于目前农村经济飞速发展和小城镇改造步伐加快，部分农用地承包权人弃田经商或外出打工，许多地方出现农用地长期闲置抛荒的现象，有的地方甚至出现了“反租倒包”的现象。对此，政府只能正确引导，不能简单扼杀或一棍打死。通过引导和疏通土地使用权流通渠道，使农民和集体能够同时得到经济利益。操作上，可以将闲置土地通过一定方式储备起来，并定期对社会土地储备信息，采取转包、租赁经营、返租倒包、股份合作、土地银行等多种灵活的方式，吸引本地和外地经营者从事农地经营。
三、完善农村集体土地产权制度改革的配套措施
我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。（1）强化基层民主政治建设，建立符合现阶段农村土地发展形式的治理机制，加快推进村级综合配套改革。这也是村务管理公平、公正、公开、透明、民主的需要。如我国多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。（2）创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。（3）加快推进金融体制改革，建立适应农村资金需求特征的组织体系，服务体系，担保体系，保险体系和信用体系，拓宽农业农村直接融资渠道，引导金融、民间资金和社会资金进入农业农村，实现产权与资本的有机结合（通过产改，赋集体建设用地使用权、集体农用地使用权予国有土地同等权利，顺利实现产权资本化）。（4）建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。（5）创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。（6）完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。
四、产权制度改革的目标
农村集体土地产权制度改革是经济社会发展的需要，也是切实解决好“三农”的需要，加快对农村集体产权制度的改革与完善，就是要求政府切实以监管者和服务者做好本职工作，立足长远，调整产业结构，不争利。就是在农村集体土地产权制度改革后，使农民在土地征用或征收后，集体、农户经济都得到稳定发展，集体经济能为农户提供生产、生活上的保障，农户在生活水平上有提高，持久生计上有保障，综合素质上不断提高，形成社会基层良好的运行秩序，对促进城市化进程和农民城市化夯实经济基础和文化基础。
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土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。
一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题
（一）集体土地所有权价值难以实现
农村集体土地所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权，但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。
（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制
长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。
在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。
二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策
对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系，推动解决我国农村土地产权改革。
（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体
通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。
（二）完善农村集体土地使用权权能， 积极推动土地承包经营权流转
农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。
土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下，依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。
（三）逐步推动集体建设用地使用权流转
集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。
集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。
（四）合理分配农村土地收益
农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系，使其自觉维护集体的土地，并能有效利用和管理土地，从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。
三、完善农村土地产权制度改革的配套措施
我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。第一，扎实推进新型农村治理机制建设。如四川省多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。第二，创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理 ，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。第三，建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。第四，积极推进农村金融体系建设，加快农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第五，创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。第六，完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。
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