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“无赖原则”预设。在探讨制度必要性和它的功能设计时，英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟(DavidHumc)提出了一条著名的原则“无赖原则”。这条原则认为，人们在考虑制度安排时，必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。人必须被看成是“理性”的谋利动物。而制度设计要达到的目的是：不论他多么利欲熏心，通过完善的制度机制的钳制功能，使人“规规矩矩”地服务于公益。休谟说：
政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的（注：［美］斯蒂芬·L·埃尔金等编：《新论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第27～28页。）。
制度设计必须达到以下效果：不仅要对“无赖”行径实施有效的钳制，而且要能防止和遏止人们萌发各种损公利己的“无赖”冲动。休谟认为，这一假设在作为描述性模式时是非真实的，而作为分析性模式时则又是真实的，可以得到事实的正当证明。这一预设表达了这样一种自由主义的核心思想：既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中，都可能成为“无赖”，那么必须有强大的制约机制在先，让人们服从制度规则。这一点，詹姆斯·布坎南是这样说的：
当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章（注：［美］詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第39页。）。
普遍“无赖”的假定，构成了国家方法论上必需的思想前提：基于“最坏情形”亦即每个政治家都可能是无赖这一最坏情形为基本出发点，而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全检查就是这样。为保证飞机运行的安全，所有乘飞机的旅行者和行李都被要求必须通过一道X光机的安全门。美国"911"事件后，世界各国尤为加强了安检的力度。事实上这意味着，每个人都已被假定为潜在的可能违禁物品携带者乃至，尽管事实上，只有极少数人会这样做。然而为确保安全，人们必须概莫能外地接受一套技术实施的安全检查。
制度设计必须对所有人一视同仁地采取消极预防措施，“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。人们没有更好的办法保证“正义”成为政治家们长期的无条件的行动准则。在休谟看来，人们显然不能靠改变人性来把人的罪恶动机变成善良的后果，人类社会在设定各种所需求的政治规则时，只能以消极的防御观为基本依归。这亦如杰斐逊所说：“在权力问题上，不要再侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”
休谟这一预设中，还蕴涵着这样的逻辑结论：即政治规则设计者们也应当被认为是“无赖”，他们可能会操纵所发明制度的有关信息。规则设计的努力应当采取一种设计与选择分开的办法：即规则的采用应当由那些不参与设计制度的人们来择定，以防止制度出现利益倾向性。这亦如哈林顿(JamesHarrington)提出的所谓“分饼”原则。哈林顿认为，“卓越的哲学家争论不休而无法解决的问题，以至整个国家的奥秘”，“就在于均分和选择”，为确保制度之“饼”的公正分配，只能是一部分人拥有“均分的自然权利”，而另一部分人拥有“选择的自然权利”（注：［英］詹姆士·哈林顿著：《大洋国》，商务印书馆1963年版，第23页。）。
非“天使统治”预设。如果说英国学者休谟的“无赖原则”是以一种“是什么”的判断方式，对人与制度的相关关系提供了逻辑结论的话，那么美国学家詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)则以一种“不是什么”的方式，从另一角度对人与制度的相关关系提供了逻辑结论。他在《联邦党人文集》一书中说：
如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅的预防措施（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）。
麦迪逊这一论断包含着两层假设：第一，人不是天使，正因为如此，所以需要政府。（美国资产阶级启蒙学家潘恩说：“政府是由我们的邪恶所产生的”，政府是一个“惩罚者”（注：［美］托马斯·潘恩著：《潘恩选集》，商务印书馆1981年版，第3页。）。）麦迪逊指出：“用种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？”（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）这也正如洛克指出的，政府起源是由于人性的先天不足所致，是一种“正当救济办法”，是人类理性的产物（注：［英］洛克著：《政府论》（下篇），第10页。）。
第二，政府作为社会的人，其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治”，不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来，纯粹的“善”只能是“天使”之为，人类做不到——正因为如此，需要对政府这个管理被统治者的统治者本身，实施外在的和内在的控制，寻求“辅的预防措施”——而这实际上一直是主义的持久话题。这种“控制”最根本的，就是国家权力体系内部有分权制衡机制；外有社会力量对“利维坦”的制约。这一目标乃是政治设计的“最大的困难”，需要高超的政治艺术与技巧。
人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也是政府的本性。人必须有外在的制约，政府更必须有外在的控制。这就是这一预设的逻辑结论。
“局限存在物”预设。詹姆斯·麦迪逊关于政府非“天使统治”的论断，由人的特质出发考察和判定公共权威的特点，那么回眸人类这个社会存在物，它的一般性特点是什么？这是政治学一切理论的原发点，也是各类政治设计的逻辑前提。
关于人类究竟是一个什么样的存在，18世纪法国启蒙运动思想家、法学家和哲学家孟德斯鸠在被伏尔泰誉为“理性和自由的法典”的著作《论法的精神》一书中，作了一个具有普遍性的理论预设：
人，作为一个“物理的存在物”来说，是和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。作为有感觉的动物，他受到千百种的支配。……这样一个存在物，就能够随时忘掉他自己；哲学家们通过道德的规律劝告了他。他生来就是要过社会生活的；但是他在社会里却可能把其他的人忘掉；立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任（注：［法］孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第3页。）。
以前的思想家，都把人的自然属性归为人的本质（注：马克思于1845年春，提出了一个超越一切关于人的旧理论的崭新论断：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”（《马克思恩格斯选集》第1卷第13页）。正是出现后，才从社会关系上真正揭示了人的本质。），孟德斯鸠这一论断基本上仍是从自然属性上界定人的。但是孟氏的这一论断对人的特质已注入了社会性的内容，强调了人的“社会生活”的特征，并提出人需要“道德”和“法律”的规范，才能介入社会生活。
这一理论预设价值在于，首先揭示了人类具有的局限性这一重大事实：人类作为“物理的存在物”，受到客观规律的制约；作为一个“智能的存在物”，人类是一个感性的存在，受到种种不定因素的影响，“无知与错误”是必然的。其次导示出“局限存在物”必然的逻辑结论——人类的这一缺陷，只有通过社会生活外在的东西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以补偿和救济（这两种事物，按制度学派的定义，乃是“正式规则”与“非正式规则”——人类制度的双重性构成。）。特别醒目的是，人类只有“通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任”这一历史性结论，必然使法律制度处于崇高的无可或缺的地位。人类设计和创制各种政治的和非政治的规则，便是理所当然的逻辑行为了。
权力无“休止界限”预设。孟德斯鸠还作过另一个经典性的、对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的理论预设，这就是人们所熟知的他对权力的特质所作的一个著名的言简意赅的判断：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。
这就是权力或权力者的特质。由此，孟氏给出具有公理性的结论便是：
从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。
这个命题业已成为检阅人类社会权力现象的基本判准。“滥用权力”的基本“规则”是：权力载体——“即是以统治者的名义行事的人，当选的立法人员、法官、官僚以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人”（注：［美］布坎南著：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第38页。）在运用权力时，一定会把权力运用到他可以运用的一切“空间效力”和“时间效力”的最大范围，实现权力效能的最大边际化。
任何一个社会都存在着公共权力和私人权利这两个领域，公共权力的原始命题是为了保障私人权利。进入阶级社会后，正如恩格斯指出的：政治权力是从“控制阶级对立的需要中产生的”（逻辑起点），“又是在这些阶级的冲突中产生的”（历史起点）（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），为了“把冲突控制在‘秩序’的范围内”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），导致了政治权力的产生。由此，政治权力一经产生便具有了“公共”的性质和名义。孟氏这一理论预设蕴示：从权力的本性上说，它“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段”（注：［法］J.马里旦著：《人与国家》，商务印书馆1964年版，第10页。）。亦如公共选择理论经济学家詹姆斯·布坎南指出的：政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向，去扩展政府行动的范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”（注：参阅詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，第373页。）。
权力的这一内在特性，决定了外在制约的极端必要性。关于这一点，法国政治思想家夏尔·阿列克西·托克维尔指出：必然有一个高于其他一切权力的社会权力；但我又相信，当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。……无限权威是个坏而危险的东西。（注：［法］托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1988年版，第289页。）
孟德斯鸠这一理论预设归纳包蕴了人类政治生活中的历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，罗素将之表述为“权力嗜好”(theloveofpower)（注：邹永贤等著：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第367页。）。权力运作者总有着一种不“休止”、乃至跨越公共“界限”去实现“权力意志”的内在冲动。二是对于“权力滥用”，最符合“事物的性质”的做法，就是以权力制约权力。权力是一种物质力量，对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量，而必须有相应的物质力量。人类发展到今天，制权一般有这样几种方法：一是“以法制权”、二是“以民制权”、三是“以德制权”、四是“以权制权”。“以权制权”才是最本质、最见效的方法。因此在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提。
“必要的恶”预设。英国籍奥地利哲学家、政治思想家波普以“证伪主义”的科学哲学、“渐进的社会工程”的政治哲学、“三个世界”的本体论哲学形成了批判理性主义哲学体系。国家学说是其政治哲学的重要的组成部分。从“证伪主义”科学哲学观点和批判理性主义哲学立场出发，波普反对本质主义的国家理论，注重探求“我们对国家的要求是什么？我们应当把什么作为国家活动的正当目的”（注：《开放社会和它的敌人》(TheOpenSocietyandItsEnemies)第1卷，伦敦罗特列杰与基根·保罗公司1952年版，第109页。）诸如此类国家与社会的功能性问题。对“利维坦”这种政治存在物，波普作了这样一个理论预设：“国家是一种必要的罪恶”（注：［英］卡尔·波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）。他说：
国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。（注：波普著：《猜想与反驳》，第499页。美国十八世纪启蒙思想家潘恩(1737～1809)也表达了这一思想：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害；因为，当我们受苦的时候，当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时，我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”（《潘恩选集》第3、241页，商务印书馆1981年版）尽管“利维坦”对于保护公民的自由是必要的，在许多思想家们看来，却是一种危险的“罪恶”，“国家是手段，不是目的”（罗素著《西方哲学史》下卷，商务印书馆1976年版，第292页。）国家如果取代目的，成为目的本身，无限制地扩展，自由这一“目的”就必然丧失。关于这一点，历史上思想大家们几乎持定一致的论断。）
如果说，孟德斯鸠关于权力“休止界限”的预设，是从权力个体着眼揭示权力的特质的话，那么，波普的这一理论预设，则是从权力的集体行动(collectiveaction)着眼揭示权力特质的。其基本判断：一是国家“是必要的”、二是它“是一种始终存在的危险或者罪恶”，前者侧重价值判断；后者侧重事实判断。
“在现代世界里，由于国家权力过大所造成的罪恶很大，但却很少被人认识到。”（注：罗素著：《社会改造原理》，上海人民出版社1959年版，第32页。）波普认为，国家权力扩张与滥用的可能性是始终存在的，无论谁执掌权力，即便是民主选举产生的统治者也不例外（注：美国法哲学家约翰·罗尔斯认为，即使是由选举产生的政权，也容易成为非正义的。他认为“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累，并且成为不平等的利用国家和法律的强制力量”（罗尔斯著《正义论》(ATheoryofJustice)英文版，哈佛大学出版社1971年版，第226页。）。因此，只要权力这种“罪恶”存在，无限扩张趋势的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示过现代国家权力扩张的必然趋势：“生产和流通的物质条件不可避免地随着大工业和大农业的发展而复杂化，并且趋向于日益扩大这种权威的范围。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第553页。）
英国哲学家、政治思想家约翰·密尔(JohnStuartMill)在《论自由》一书中，对国家权力的非制度化增长作过这样的假设：它不惜牺牲一切而求得机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果将使它一无所用。（注：［英］约翰·密尔著：《论自由》，商务印书馆1959年版，第125页。）于是，德国籍近代著名政治思想家洪堡归纳的这样“两件事”，也就成为人类文明社会理所当然的抉择了：
对于任何新的国家机构的设置，人们必须注意两件事。其中任何一件被忽视都将会造成巨大的危害：一方面，界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西；其次，政府一旦建立，界定它的活动的扩及和限制的范围。（注：［德］威廉·冯·洪堡著：《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年版，第23页。黑体为引者加。）
没有国家的干预，自由就会死亡；国家过多干预，自由同样也会死亡。这是“自由的悖论”（注：参阅波普著《开放社会和它的敌人》第11卷，第124、125页。）。波普主张，重要的是要设计出合理有效的制度，对“利维坦”进行控制。为了防止“利维坦”对社会生活的威胁，波普提出了类似中世纪“奥卡姆剃刀”的“自由主义剃刀”。（注：波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）
英国政治理论家和现代分析哲学主要创始人伯特兰·罗素认为，社会组织和权威一旦形成后，便具有一种独立于人的、非人的意志所能驾驭的力量。一方面，组织和权威不可没有，另一方面，又要对它加以限制。如何处理好这两者之间的关系问题，应该成为一切政治科学的中心议题。而在国家与社会之间，“寻找一个适当的比率”，则应当成为国家理论尤其是现代国家理论所要解决的主要任务。罗素呼吁：（像国家）这种巨大组织是现代生活中不可缺少的因素，要想废除它们是不可能的……的确，它们使维护个性更加困难了，我们需要寻找一种使它们尽可能地与个人创造性结合起来的方式。（注：罗素著：《政治理想》，纽约世纪出版公司1917年版，第22页。）
“有限理性”预设。政治和行政管理归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。按对理性作用的不同认识，决策理论分为三类：其一是绝对理性选择论，基本要点是认为决策者拥有完全的知识、明确的价值序列，并能利用所掌握的知识取得期望的价值选择。限制只在于外在的物质因素。其二是排斥理性的非理性决策，这种理论把焦点放在决策中的价值冲突上，认为所有的价值都是相对的，甚至是随意择取的，人们的决策并不以理性为旨归。其三便是美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙(HerbertAlexanderSimon)为代表的有限理性决策论。认为人的理性具有局限性，决策理性充其量是一种“有限理性”。
西蒙在《管理决策新科学》一书中认为，传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”(boundedrationality)假设。关于理性，西蒙认为，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”（注：［美］西蒙著：《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第74页。）。“广义而言，理性指一种行为方式，它第一，适合实现指定目标，第二，而且在给定条件下和约束的限度之内。”（注：西蒙著：《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社1989年版，第31页。）决策者是在有限理性中决策，因为决策者是在存在着无法控制的未知数和变化着的内外环境中决策。由于人的智能的局限，不可能搜集到和充分分析处理决策中所需要的大量信息，行政机构只能接受不圆满的决策，而不可能实现最佳决策。西蒙对这一问题进一步表述说：
如果我们假定决策者的计算能力是不受限制的，那么就可以得出两个重要的结果。第一，我们不必将真实世界与决策者对它们的认识区分开来：他或她对世界的看法与真实世界一样。第二，我们可以预言，一个理性的决策者根据对现实世界的知识所作出的选择，不需要有关决策者对感知或计算模式的知识。（当然我们确实得了解他或她的效用函数。）
另一方面，如果我们接受决策者的知识和计算能力是受到严重限制的看法，那么我们就必须将现实世界同行动者对它的看法与理解区分开来。也就是说，我们必须建立一个决策过程的理论（并在理论上检验它）。我们的理论不仅要包括理解过程，而且还必须包括形成行动者对决策问题的主观表述的过程。
在新古典经济学中，理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的的或主观的最好决策。认知心理学中的理性人则是根据可得知和计算方式而以程序上合理的方式来作出他或她的决策（注：转引自［美］道格拉斯·C·诺斯著《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第31页。）。
人的“有限理性”体现在两个方面：一是环境是复杂的，在非个人交换形式中，由于参加者很多，同一项交易很少进行，所以人们面临的是一个复杂的、不确定的世界。而且交易越多，不确定性越大，信息越不完全。二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由此可以得出这样一个结论：制度通过设定一系列规则能减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为，从而提高决策的质量。
西蒙关于“有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质因素和环境不确定的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这一预设的逻辑结论是：必须通过制度设计与制度创制，来预防和弥补人理性的不足。
政治是一个“社会中价值的权威分配”（注：［美］戴维·伊斯顿：《政治系统》(DavidEaston,ThePoliticalSystem)，纽约艾尔弗雷德·A·克诺大出版公司1960年版，第113页。）的决策领域。从本质上说，需要“完全理性”的支撑。然而“理性短缺”正是政治领域最常见的现象。英国政治学家格雷厄姆·沃拉斯(GrahamWallas)在《政治中的人性》一书中认为：国家政治首先必须克服“唯理智论”，传统的政治理论大都强调“人是理性的”，而在政治中，人往往在感情和本能的驱动下行事，“大多数政治见解并非是受经验检验和推理的结果，而是习惯所确定的无意识或半意识推理的结果”（注：格雷厄姆·沃拉斯著：《政治中的人性》，商务印书馆1995年版，第66页。）。任何组织都是人的组合，虽然拥有相当大的解决问题的权能，但是由于人的智力与理性是一种稀缺性资源，决策绝非是一种全知全能的完整理性体系。由于环境的不确定性，信息的不完全性以及人的认识能力的有限性，使得人们对环境反应所建立的主观模型差异很大，从而导致人们选择上的重大差异。人不但处于“有限理性”下行事决策，而且还常常处于“非理性”状态下行事决策。外部环境的不确定性与人的理性的稀缺性，是政治制度需求与供给的一个深刻的内在原因。
“诺思悖论”预设。国家的目标是什么，国家的基本职能是什么，这是人类历史上不断被思想家们审视和论辨的一个重大课题。在新制度学派经济学家诺斯看来：
国家提供的基本服务是博弈的基本规则。无论是无文字记载的习俗（在封建庄园中），还是用文字写成的宪法演变，都有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第24页。）。
国家既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使社会产出最大化，从而增加国家税收。是使统治者的租金最大化，还是使社会产出最大化，在许多情况下，这是一个鱼和熊掌不可兼得的两难选择。“从历史上看，在使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源”（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第17页。）。
诺斯认为，由国家来界定和保护产权可以产生规模效益，但是国家并不是中立的，竞争与交易费用的双重约束往往引导国家选择无效或低效的产权结构。也就是说，国家权力是构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落。这就是著名的所谓“诺思悖论”。事实上，包括产权在内的各种制度安排，并不完全取决于效率的或经济的原则，而在很大程度上，它是不同规模、不同地位的利益集团与统治者相互博弈以及各集团之间相互博弈的结果。这一“悖论”的实质，反映了国家行为存在的内在冲突：有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间的矛盾。按制度经济学的观点，国家是一种“制度”结构，其职能是生产和出售一种确定的社会“产品”，即公正与安全。国家提供的基本服务是博弈的基本规则。因此诺思认为：
无论如何取得效益最大化的行为准则对任何国家都是十分重要的。所以具有一个好的行为准则对一个社会来说是至关重要的，……实际上要想取得交易成本低的经济市场和有效的政治市场，也需要这种诚实的、合乎理性的、好的行为准则（注：《经济学消息报》，1995年4月8日第4版。）。
由于“公共利益以国家的姿态而采取了一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取了一种虚幻的共同体形式”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第38页。），国家作为一个“从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第166页。），不可能漠视自身的利益机制。国家的两个目标，失却其中任何一个都是不现实的。办法只能以外在制约机制，促使国家行为的内在冲突减至最微限度，尽可能地确立公正的、合乎理性的社会准则。制度在一定程度上可以减缓这种冲突。“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”（注：诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》第7页。）这是“诺思悖论”所蕴有的政治学启示。
“政治创租”预设。公共选择理论把市场经济下私人选择活动中适用的理性原则（注：在以个人为基本分析单位时，经济学假定人在市场中的私人经济活动是理性的。即经济活动中的个人在决策之前要经过仔细计算，力求一个于己最有利的结果，以追求其希望实现的目标或有价值的东西。具体到消费者身上，理便是追求效用最大化；具体到生产者身上，理便是追求利润最大化。），应用到政治领域的公共选择活动中（注：丹尼斯·缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版。），确立了国家人“经济人”角色和“寻租”预设。
在政治环境中，国家人同样扮演着“经济人”角色。公共选择理论认为，只要政治活动中的个人行为有一部分实际上受效用最大化动机驱使，只要个人与群体的一致达不到让所有的个人效用函数相同的程度，那么政治活动中的经济个人主义模型就具有价值，无论是个人还是政府利己主义行为都是正常的。问题在于，这种利己主义动机有一种与经济租金(economicrent)因素相结合的动势，由此便产生了“寻租活动”(rent-seekingactivities)。公共选择学派的“寻租理论”(rent-seekingtheory)描述了在社会经济生活中公共权力与经济财富进行交换的过程，揭示了腐败产生的现实经济根源。
所谓“租金”(rent)，是指某生产要素所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的那一部分剩余。（注：在早期的李嘉图学派中，租金是指永远没有供给弹性的生产要素的报酬，它诱使这种生产要素进入市场所必需的最小的额外收益（大卫·李嘉图《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1983年中文版）。马歇尔发展了租金的概念，认为租金还应包括被称为准租金的暂时没有供给弹性的生产要素的报酬（马歇尔《经济学原理》上、下卷，商务印书馆1983年中文版。）。现代经济学中的国际贸易理论和公共选择理论发现，政府对经济的政策干预和行政管制，由于抑制了竞争，扩大了供求差额，也能形成类似地租的超额收入。租金是由于政府行为（干预和管制）阻止了供给增加的结果。按照布坎南(JamesBuchanan)的解释，所谓寻租活动，是指人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行寻求财富转移的活动，这种努力的结果不是创造社会财富而是导的社会的大量浪费（注：Buchanan,J.M.,"RentSeekingandProfitSeeking",inBuchanan,Tollison,edc.,Towarda
TheoryoftheRentSeekingSociety,U.S.A.TexasA.&MUniversityPress,p3-15,1980.）。
租金的本质乃是在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的级差收入，而一切利用行政权力谋取私利的行为都是“寻租行为”。政府官员的寻租活动，一如塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出的：“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”（注：［美］塞缪尔·P·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》华夏出版社1988年版，第66页。）。在寻租活动的过程中，政府官员一般不只仅仅扮演一个被动的、被利用的角色，而是“主动出击”进行“政治创租”(politicalrentcreation)和“抽租”(rentextraction)。寻租活动与政府对市场过度干预紧密相关。没有政府过度干预，没有干预所提供的特殊垄断地位，租金便无从寻求。既然政府干预和行政管制能够创造租金，寻租活动便不可避免。
寻租理论阐明了腐败的深层本质。只要公共权力的存在和经济生活不停止运行，寻租活动很难根绝。一如詹姆斯·布坎南言：
纯粹租金的因素从而权力因素，更容易在复杂交易而不是简单交易中出现，从而更容易在群体关系而不是在两人关系中，以及在政治协定中而不是在市场协定中出现，这应该是显而易见的。因此，科学劳动的正确划分要求“政治科学”学科将更多的注意力集中在政治安排上，而要求经济学将更多的注意力集中在市场安排上（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。
布坎南还指出：
政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。对于这个简单观点的承认，以及由此对这个观点在现代政治环境中的含义的实证分析，是进入必定推动立宪改革讨论的更广泛的比较分析的基本通道。正是因为现代官僚理论和规则理论的洞察力，人们才逐渐意识到新的制度约束的必要性（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。
腐败作为“政治之癌”（注：何增科著：《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》，中央编译出版社1995年版。），在空间上是全球性的，在时间上是历史性的（注：恩格斯曾认为，在古代东方，掌握了政治权力的“社会公仆”正是在从事灌溉、治水等公共工程上升为“东方暴君或总督”的。（参见王沪宁主编《政治的逻辑》，上海人民出版社1994年版，第221页）。“所有权力都易腐化，绝对的权力则绝对地腐化。”（注［美］哈耶克著：《通往奴役之路》中国社会科学出版社1997年版第129页。关于权力腐败，法国著名政治学家莫里斯·迪韦尔热说过一段这样的话：腐败在“任何社会制度中都将如此。的缺点在于，它认为这种现象只存在于生产资料私有制的范畴内，只要消灭了私有制，这种现象就会随之消失。然而，所有的官僚阶层、领导阶层、比较富裕或有地位的阶层、特权集团和尖子人物都企图让后代子承父业。要想不让他们得逞，就必须建立一些制度机制来阻止他们这样做。但这些机制也难以实施，因为执行者通常正是这些机制所有限制的对象。由于相信阶级会随着资本主义的消失而消失，因而忽视在社会主义国家中对这个问题予以足够的重视并始终保持必不可少的警惕性。”（迪韦尔热著《政治社会学》第157页，华夏出版社1987年版）迪韦尔热关于腐败普遍存在于当今社会包括社会主义社会的判断，是有警策意义的。但是认为把腐败现象只划定在私有制社会的论断，显然不符合事实。当然，迪韦尔热关于以“制度机制”“阻止”腐败的见解，是有参考价值的。）
随着我国金融、财税体制改革的深入，中国应借鉴国外成熟债券市场的先进经验，并结合自身的市场环境，适时引入地方政府债券等金融工具，开发构造具有自身特色的地方政府债券市场，推动市政建设的加速发展，为地方经济腾飞创造良好的硬件基础。
1美国地方政府债券发展现状
在西方经济发达国家，地方政府债券市场经过几十年的发展和完善，形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。地方政府债券和国债、企业债券、金融债券、股票和投资基金一起，共同构筑成完整统一的证券市场。这里以美国为例介绍地方政府债券这一金融品种。
1.1美国地方政府债券市场的规模
在美国，地方政府债券是指州、城市、县以及各级地方政府，包括某些特别的行政当局（如高等院校当局、水利当局、高速公路当局）及其授权机构和机构为学校、公路、医院、污水处理等其他公用事业项目筹集资金而发行的债券。
美国的地方政府债券规模在战后发展很快。40年代初，美国发行的地方政府债券总值为200亿美元。到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍。在地方政府债券中，短期债券主要用于短期周转性支出,长期债券主要用于为公共资本支出（指教育、高速公路、社区发展、给排水、公交、电力和其它公用设施）提供资金和支持补贴私人活动。州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60％左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。
1.2美国地方政府债券的品种
按还本付息的资金来源区分，美国地方政府债券主要有以下几种：
（1）总义务债券。大部分地方政府债券都属于这一类，其还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证，资信等级最高，利率比其它地方政府债券低。
（2）特殊税收债券。其还本付息是由某些方面的特殊税收，而不是由州或市镇地方政府的税收来做保证的，资信等级要低于总义务债券。
（3）岁入债券。地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券。这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入，其资信等级不如总义务债券高，利率一般比总义务债券的利率约高20％。
（4）工业发展债券。地方政府通过发行这种债券集资建工厂，然后把工厂租给私人企业。其还本付息靠政府向租用者收取的租金，因此，资信等级不如总义务债券。
（5）住宅债券。地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。
1.3利率
地方政府债券的利率视债券的期限、用途的不同而有所不同。一般说来，其利率水平要低于公司债券。但由于这种债券的信誉高，清偿有保证，且有免税优待，所以实际收益并不低。
1.4投资人
地方政府债券的购买者主要是各商业银行、保险公司和普通居民。1996年，在美国大约有2500多亿美元的地方政府债券发售给银行、保险公司和个人投资者，人均购买额超过1000美元。地方政府债券的发行不仅促进了地区经济社会的发展，而且也为商业机构和当地居民提供了良好的投资机会。
1.5地方政府债券的市场运作
一般是由多家证券公司组成辛迪加联合包销商，以全额包销方式发行。包销方式分为竞争投标和协商发行两种，但其基本业务结构是相同的，即包销商以一定的价格从发行者手中把债券全额买进，再以稍高一些的价格销售给投资者获取利润。
1.6美国地方政府债券二级市场
交易量不大，多数投资者购买债券后，是将其持有到期满。
2美国地方政府债券市场发展对我国的启示
地方政府债券在国外发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，如美国的地方政府债券市场经过近百年的发展，在法制监管、税收安排、市场体系、各种金融技术的灵活运用和品种的创新等方面已十分完备和发达。地方政府债券市场的发展，一方面为基础设施建设和其他公用事业融通了资金，另一方面，也健全和发展了资本市场，丰富了居民的金融资产，同时，由地方政府债券市场支持的公用事业的超前发展，为整体经济的健康、持续发展奠定了坚实的基础。
对市政服务的巨大需求和对高质量的金融产品的需求共同推动了美国地方政府债券市场的发展，这是美国地方政府债券市场带给我们的重要启示。面对同美国地方政府债券市场发展的相同需求，即对市政基础设施的巨大的需求和从单纯银行储蓄向高质量多元化金融资产转化的需求，中国的地方政府债券市场有着巨大的发展潜力。
3中国地方政府债券市场的制度设计
3.1发展我国地方政府债券市场的基本原则
从发达国家的情况来看，发行地方政府债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要，而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制；而且地方政府债券的发行必须受到一系列的约束，包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等，同时，地方政府必须承担偿还债务的责任，由此可确定我国地方政府债券市场发展的基本原则。
（1）既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。中央政府在政策、法规制定和政治、经济管理中必须占据主导地位，地方债的发行要在中央的统一指导下进行。
（2）为保障借入资金的合理使用和按期偿还，市政债应以中长期的专项建设公债为主，主要用于地方公共工程建设，如道路、城建、环保等，使公债投资能为当地带来整体和长远效益，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。
（3）为防止滥用地方政府债券的行为，地方政府债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理。要坚持收支平衡的原则，公债资金应由资本预算加以反映和控制，严禁用举债方式为地方政府的经费支出筹资。同时建立财政部对债券资金预决算的管理制度，国家计委和证管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。
（4）为避免因市政债的发行引起资金在区域间的不合理流动，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。可考虑规定贫困地区的市政债在全国范围内发行，发达地区的市政债只能在本区域内发行。
(5)加强有关的法规建设。一方面，对现行《预算法》有关条款加以修订，明确地方政府的公债发行权；另一方面，适时出台《财政法》、《地方财政法》、《地方政府债券管理条例》等新法规，对地方公债发行和管理问题加以具体规范，并修改《个人所得税法》等部分法律法规。
3.2我国地方政府债券市场发展框架
我国地方政府债券市场基本框架应当考虑以下因素：
3.2.1功能定位
我国资本市场上地方政府以及中央政府的直属机构没有相应的金融工具可以运用，因此，可把我国的地方政府债券市场的服务对象界定为地方政府、从事公用事业建设的机构筹集地方公用事业建设资金。
3.2.2发行人及债券品种界定
由主要服务地方性公用事业建设项目的功能定位所决定，地方政府债券的发行人应当界定为地方政府、地方政府中从事公用事业建设的机构（如各省交通厅、公用事业局、电信局）、从事地方市政建设的公司。其中只有有税收收入的地方政府可以发行一般责任债券，其他主体只能发行收入债券。为控制风险，甚至可以暂时不发展一般责任债券这一品种，而着重收入债券的培育，直接为公用事业项目建设服务。
3.2.3税收待遇
基于公用事业对经济发展以及人民生活的重要意义，我国地方政府债券的利息也应参照各国通行做法：个人投资者免缴个人利息所得税，机构投资者在计算应税收入时允许扣除地方政府债券利息所得。
3.2.4投资者群体
在我国资本市场，地方政府债券应当作为风险极小、收益适中的金融资产而拥有自己的投资群体。应当允许政府、银行、保险、基金等机构和广大居民购买，同时允许地方政府债券对上述机构进行定向发行。
3.2.5监管部门
在美国注册制的管理体系中，地方政府债券的监管主要是二级交易市场的监管。美国证监会（SEC）极少直接干预地方政府债券市场，而通过其下属的地方政府债券规则制定委员会（MSRB）来实施监管。该委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责起草行业行为规则提交美国证监会审核批准。在我国，审核制将持续较长一段时间。我国地方政府债券发行的监管主体，应为有多年债券监管经验的国家计委；而交易监管应由证监会进行。长远来看：以国家计委为主体，吸收证监会在证券交易监管方面的经验，联合组建地方政府债券监管委员会更为合理。
3.2.6二级交易市场
我国地方政府债券市场的创建，应当包括发行市场的创建和交易市场的筹建两大块。交易市场应当交易所交易和场外交易两种并举，同时利用网络技术，鼓励交易商开展网上交易，逐步创建全国统一的地方政府债券交易网络。
3.3当前我国地方政府债券运作探讨
现阶段我国还没有颁布有关地方政府债券的法律法规，但可以参考1993年国务院颁发的《企业债券管理条例》、1998年3月中国人民银行颁布的《企业债券发行与转让管理办法》和即将出台的新的债券管理条例，作为各地发行地方政府债券的指导性法规。以下就地方政府债券的市场运作进行探讨。
3.3.1发债主体
建议地方政府成立一家专门的发债公司发行市政基础设施建设债券，作为独立的企业法人和发债主体，公司拥有一些收益较好的已建成项目的控股权，以此产生的现金流为基础发行市政收入债券。
3.3.2承销方式
为保证地方政府债券的市场运作效率，降低发债主体的投资风险，在运作初期建议采用协商发行方式，由一家具有较强承销实力和融资经验的证券公司牵头作为主承销商，联合其他证券经营机构组成承销团，以全额包销方式发行。待时机成熟时，再采用竞争投标方式，选择发行成本较低而效率最高的券商，降低直接融资成本。
3.3.3债券期限
目前，各地发行企业债券的期限一般为3～5年，但市政基础设施投资周期较长，为了保证资金的运营效益和偿债能力，同时考虑到通货膨胀因素和投资者的可接受程度，建议地方政府债券的还本期限为3～15年。
3.3.4债券利率
根据高风险高收益，低风险低收益的市场经济原则，地方政府债券的信用风险稍高于国债，因此，收益债券的票面利率应该比同期限国债的收益率高1—2个百分点。由于地方政府债券是以市政基础设施的投资收益和政府信用为偿债保证，其收益水平和信誉都比普通的企业债券高，如果其收益率与一般的企业债券持平或稍低，对机构投资者和中小投资者仍具有较强的吸引力。
3.3.5信用评级
按照国外规范化的证券市场运作方式，发行地方政府债券，必须由独立性较强和地位较超脱的资信评估中介机构进行信用评级，将发债主体的信誉和债务偿还的可靠程度对外公开，供投资者决策时参考。因此，我国地方政府发行地方政府债券，要获得权威性资信评估机构较高级别的信用等级评估，才能得到有实力的承销商的青睐。
3.3.6债券担保
根据《担保法》，政府是不能为企业的经济活动提供担保的。因此，作为地方政府债券的保证人应为经营业绩较好、净资产不低于发行债券本息总额的独立企业法人。保证的方式为连带责任保证，即当发行者在债券到期无力偿还债务时，保证债权人能够获得债券本息、违约金和实现债权的费用。以此提高债券的安全性。
3.3.7二级市场流通
地方政府债券的投资价值主要取决于流动性、收益率和安全性等。其流动性能的好坏决定内在投资价值，并直接影响到证券公司承销债券的积极性和投资者的信心。因此，地方政府发行地方政府债券的总额及信用评级应达到上海和深圳两家证券交易所的上市标准，争取挂牌上市交易。
参考文献
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社会保障制度是现代市场经济体制必要的组成部分，其实质是经济保障。如果没有充足、稳定的社会保障资金支持，那么社会保障制度不过是一纸空文。但是由于制度上的缺陷，我国现行社会保障收费制度越来越难以满足社会保障对资金的庞大需求，大量的单位和个人欠缴社会保障费，1998年企业欠缴318亿元，1999年则高达388亿元，各地平均收缴率为90%，个别地方仅为72%.这种情况的出现必将成为进一步深化经济体制改革的绊脚石。因此，为了使社会保障有必要的资金，国家应尽早开征社会保障税，这样就可以将社会保障“费”改成“税”，强化社会保障基金的收缴。本文结合一些国际经验和我国的实际情况，试图对符合我国国情的社会保障税制基本框架和具体构想作一些研究和探索。
一、关于纳税人的确定
普遍性和公平性是建立社会保障制度所追求的两个重要原则，社会保障实施的范围越普遍，越能体现出公平性。而且根据“大数法则”，参加社会保障的人数越多，互济功能就越大，抵御风险的能力也越强。因此，社会保障税的实施范围应当是全体社会成员，不分城市和农村，不分行业和部门，也不分企事业单位的所有制性质，应尽可能地将条件具备的各类劳动者确定为社会保障税的纳税义务人。当然，世界各国社会保障制度在建立之初，都很难做到筹资和支付的普遍性。在目前的情况下，我国的生产力水平和管理水平还比较低，不可能很快实现普遍征收社会保障税，只能逐步进行。
（一）当今国际上通行的做法是雇主和雇员均为社会保障税的纳税人
为了更好地与国际接轨，应使我国城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业的中方人员、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、事业单位、社会团体、民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人。
（二）从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并没有意义
从国外的情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府公务人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作系统，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本是由国家支付养老和公费医疗费用的。但正是这种“国家统包”型办法是我国实行社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下，上述人员也会面临失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保障制度改革，保持税制的规范性和公平性角度出发，应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款可以从预算经费中列支，划拨给社会保障机构。
（三）我国与西方国家国情存在的一个重大差异就在于，农业人口占我国总人口的80%以上
使广大农民享受到社会保障是新世纪我国社会保障制度建设的基本目标之一，社会保障税的开征不可不考虑到农村居民。但是由于历史和现实原因，我国经济发展呈现出极不均匀的状态，二元性特征突出，城乡差异较大，因此，城镇和农村的社会保障在筹资和支付水平上应体现出一定的差异。目前，我国农村的经济发展水平仍然非常低，多数农村居民收入偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保障改革的进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。要在广大的农村地区建立起统一的社会保障筹资制度还需要很长的时间。
二、关于计税依据的确定
国际上通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。其基本特点是：工薪收入是否包括各类奖金和补贴，视不同国情而定；工薪收入通常有最高应税限额的规定，也有的国家规定有最低免税限额；不允许有费用扣除，不包括资本利得、股息、利息所得等；个体自营者的计税依据的核定方法灵活。
我国的社会保障税计税依据的确定既应当参照国际通行做法，又应体现我国自己的特点。
首先，社会保障税是一种具有返还性质的目的税，每个人的税金缴纳应与其享受的社会保障利益相匹配，同时考虑相对公平税负的要求。从社会保障的收益来说，高收入者的自我保障能力较强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需收益。而低收入者则可能更多地依赖社会保障。因此，高收入者往往是社会保障的奉献者，根据公平性原则，我国的社会保障税应对高收入者设置免征上限，而对于收入较低者，只要其收入额超过最低生活标准一定限度，都应征税（但需要注意税后所得与最低生活费标准的衔接）。
其次，为了便于社会保障税的征缴与现行社会保障费的征缴相衔接，具体计税依据的制定基本可以参照现行社会保险缴费所规定的单位和职工个人的工资总额。职工工资总额应包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。企事业单位应以职工工资总额作为社会保障税课税对象。但是应对缴税工资基数进行调整，因为目前企事业单位通过瞒报、漏报工资基数逃缴社会保障资金的情况比较严重。据统计，1999年缴纳社会保障资金的工资与1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工资增长了11.6%.为了保证社会保障税的收入来源，应把工资外收入规范化、货币化，列入缴税工资基数。
在开征社会保障税时，对国家公务员、由财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应调整，因为这一部分人员原来的工资总额没有包含社会保障支出。这一类人员的工资总额应为：计时工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中计时工资包括职务工资、级别工资和基础工资等。
对于自由职业者而言，由于确定全部劳动报酬的难度较大，根据专款专用和收益对等的原则，应以他们获得的毛收入作为征税对象，以扣除规定的标准、照顾项目后的余额作为社会保障税的计税依据。
私营业主和个体工商户等非工薪收入者的计税依据，原则上应按一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定。但由于确定他们的全部劳动所得难度较大，可授权征收部门在当地上年度职工月平均工资一定限度以内确定，或者根据国际上的通行做法，以他们缴纳个人所得税的计税所得额作为课税对象。
三、关于税目的确定
目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险仍仅限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业性特点较强，覆盖面远没有上述三种保险广泛，故暂时不应将其作为税目的待选项目。
鉴于上述情况，有人主张社会保障税应按照不同的社会保障项目，分别设置基本养老、医疗和失业等不同项目。应当说，这种意见考虑了社会保障资金的收入和支出相对应，有一定的道理。但是，如果近期内开征若干个社会保障税目，每个纳税人势必都要根据不同的税目分别申报缴税，税务机关也要根据不同的税目分别征收入库，缴税手续和征收程序都比较复杂，从方便纳税和简便征收原则出发，建议开征社会保障税之初只设置一个税目，即“城镇社会保障税”，这样有利于税务机关将应征税款及时、足额地征收上来。
但是，考虑到征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，可以在“城镇社会保障税”税目下设立“城镇职工基本养老保障税”、“基本医疗保障税”、“失业保障税”和“其他”四个子税目，其中“其他”子税目为预留子税目。这样在税务机关征收税款时，可以统一征收“城镇社会保障税”，简化征税手续；而纳税人在填写纳税申报表时，分别填写三项子税目的金额，以便于做到专款专用，提高社会保障税使用效率，避免因各类基金搅在一起不好控制管理和产生挤占、挪用等问题，而且也为以后不断完善社会保障税的征收体制打下基础。
四、关于积累模式的选择
在确定了以开征社会保障税方式为我国社会保障筹资模式后，还应考虑社会保障基金的运行方式是现收现付式、完全积累式还是部分积累式，以便进一步确定具体税率。但是，实际上，在社会保障税的几个子税目中，只有城镇基本养老税目涉及累计模式的选择问题。因为不论从理论上还是从世界各国的实践上来看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡原则”，一般不需要实行积累模式，实行现收现付制即可。而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而，往往强调实现一定程度的积累。西方一些发达国家养老保险长期奉行现收现付制，但从其发展历程看，随着这些国家逐步进入老龄化，则不得不依靠缴费率的屡屡提高来支付不断增长的养老金支出，从而使养老保险陷入一种恶性循环之中。英、美等国家早就注意到这一问题，从政策上积极鼓励各种补充保险，甚至不惜实行强制性补充养老保险，其实质就是从现收现付制逐步向积累制过渡。
我国目前在养老保障方面面临着极为严峻的形势：一方面，由于体制的原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金负债需要偿还，而财政根本拿不出这么多钱，只好依靠目前的在职职工负担一部分；另一方面，我国正在进入老龄化国家之列，据世界银行预测，到2010年我国60岁以上人口的比重将达到12%，而老龄化社会的临界点是60岁以上人口比重为10%.面对这种形势，如果养老保障实行完全积累制，在职职工将难以承受过重的双重养老负担（据劳动部养老保障课题组测算，社会保障税税率要达到工资总额的33%以上才能提供必要的资金支持）。因此，我国的养老保险税目实行部分积累制将是比较明智的选择。
五、关于税率的确定
（一）从世界各国实行的社会保障税制情况来看，有两种税率制度可供借鉴
1.均一制，即均等税额制。均一制是指不论被保险人收入的高低，一律缴纳同样数额的社会保障税。社会保障税采取均一制的国家只有英国、爱尔兰、马耳他等少数国家。如英国，对参加“老年、伤残、死亡社会保险”的独立劳动者，每周一律按3.4英镑征收社会保障缴费；对参加社会保险的非工作人员，每周一律按3.3英镑征收。这种办法计算方便，征集简便，但是由于低收入者和高收入者负担同样的保险缴款，低收入者的负担就要比高收入者的负担重，有违社会保障互助合作的原则，而且违保障保证低收入者基本生活的原则。有鉴于此，英国自20世纪70年代中期开始，对年利润在3150～10000英镑之间的独立劳动者，除每周征收固定缴款外，还要加上利润的5%；对一切工薪劳动者负担的比率均改为按薪资比例制计算。
①就是采用这种方法。由于当时保险范围不大，被保险人的收入差别不大，所以当时没有作别的限制性规定。但后来随着保险范围的扩大，被保险人的薪资收入相差悬殊，又产生了累进费率制。薪资比例制主要包括以下几种：
（1）固定比例制：不论被保险人的收入高低，一律征收统一比率的保险费。如意大利的老年、伤残、死亡保险，被保人一律按收入的7.5%缴纳保障缴款，雇主按薪资总额的16.95%缴纳。
（2）等级比例制：先将被保险人的收入划分为若干等级，然后再就每一等级规定一个标准收入，最后以每一等级的标准收入为基础，按规定的统一比率计算保险缴费。如印度的疾病与生育保险，被保险人的工资分9个等级，均按每一等级标准工资的2.25%缴款；雇主的薪资也分9个等级，按薪资总额的5%缴纳。菲律宾的疾病生育保险也是采用这种方式。（3）累进费率制：对保险税的收取比率将随着被保险人的收入水平的提高而逐渐提高，亦即对低收入者按较低的比率收取缴款，而对高收入者则按较高的比率收取。如匈牙利的老年残废死亡保障，对每月工资在1800元以下者，税率为3%；每月工资在1800元～3000元者，税率为4%；每月工资在3000元以上者，税率为5%，以后每超过1000元加提1%，至10%为止。
（4）累退税率制：对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。这样，从缴纳的保障税与个人收入的比例来说，收入越多，缴纳的保障税在个人收入中所占的比重越小，形成个人税款的累退制。世界上有许多国家采用了这种方法。如法国的年金保险及失业保险、美国的年金保险、疾病与生育保险等。一般在对征收保险费的计算基数规定最高限额的同时，对给付津贴的计算基数也规定一个限额，而且往往是相同的。如美国在1981年对老年、伤残和遗属年金保险的交费和给付都规定了同一个计算基数的限额——19700美元。
（二）从我国的实际情况考虑，社会保障税制应采用累退税率制
1.城镇职工基本养老保障税税率。虽然我国目前的养老保障适宜采用部分积累模式，但随着改革的进行，将逐步向完全积累模式转变。为了保证养老保障税目的税率稳定性和给完全积累模式做准备，可以根据完全积累模型计算这一税目的税率。但可以从这一税收收入中取用一部分资金，而将另一部分资金纳入积累基金中，当然取用资金的比例应逐渐减少。
完全积累模式的基本原理是：根据纵向平衡原则，在对人口、工资、物价、利息等社会经济指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。
现假定：m为投保人的投保年限或工作年限；
n为投保人退休后养老金的支付年限；
W为投保人开始工作时的年工资总额；
Q为投保人开始年度的养老金给付额；
C为投保人投保期间不变的养老保险费提取率；
K为投保人工资的年平均增长率；
I为已提取基金的年平均增值率；
M为投保人退休时已积累的基金总额。
再假定：支付的费用中只包括养老费用，不包括管理费、医疗费等其他费用；不考虑支付期间年金的调整因素。
这样，基金的提取过程及计算公式将是：
基金的支付过程及公式是：
按假定，投保人领取n年养老金后即死亡，故有：
现假定我国居民参加工作时的平均年龄为20岁，60岁退休，参加工作时的年收入为W，年平均工资增长率为7%，退休时按其最后一年的工资水平的60%发给退休金，再假定平均寿命为80岁，基金的年平均增值率为8%，则城镇基本养老保障税的税率应为：
由解可知养老保障税税率应为该职工同期工资的12%.
以上是假定投保人退休后在领了养老金的年份里，都一直按退休时确定的同一绝对金额水平给付，但实际上做不到。随着物价水平的不断上升及全社会收入水平的提高，给付水平需要不断进行调整，所以费率会相应发生较大变化。
现假定给付期间每年的物价指数为P，且假定养老金给付额随物价指数变动自动调整，那么年金的支付过程及公式为：
按假设，上式应等于0，故：
这就是完全积累筹资模式费率的计算公式。现根据这一公式来计算城镇基本养老保障税的税率。
假定前面所给的原有各项已知条件不变，即给付年限n为20年，投保年限m为40年，投保人开始工作时的年工资为W，年均工资增长率K为7%，退休时的工资水平Q为0.6W（1+K）m，1，养老金的年均增值率i为8%.现假定给付期间年均物价增长指数P为5%且养老金随物价水平自动调整，则养老保障税税率应为：
由解可知城镇基本养老保障税税率应为投保人工资的18%.
可见，由于考虑了年金调整因素，在其他条件相同的情况下，养老保障税的税率要高得多。
②可见，8%的缴费率基本可以满足社会统筹的需要。关键问题是要制定一个有效的管理机制，来解决统筹账户与个人账户之间的矛盾。如果这一问题能够合理解决，这一税目的税率甚至可以定得更低。因为，医疗保障的收益原则与养老保障有很大差异，养老保障的未来收益主要取决于现时个人的积累和贡献，而医疗保障的未来收益并不与其现时的积累和贡献挂钩。从这层意义来说，医疗保险的统筹账户具有较强的公共物品的性质，对其的消费更是具有浪费性和无效性特征。因此，不宜将基本医疗保障税的税率定得过高。但是为了与现行医疗保障制度相衔接，这一税目的税率定为5%为宜，并应尽量减少统筹账户所占的比重。
③在目前我国失业者的最低生活费用标准相当于平均工资的50%，实际用于发放失业金的比例为失业保障基金的60%条件下，失业保障税税目的税率应为：
由于：
失业金发放规模=失业率×职工总人数×人均失业金=失业率×职工总人数×人均工资
可用于发放的失业金规模=失业保障税收入×60%=税率×职工总数×人均工资×60%
可知：
根据以上分析，失业保障税税率宜定在6%左右。因此，将城镇基本养老保障税、基本医疗保障税和失业保障税三项子税目的税率加总，可得出社会保障税的税率应定为29%.
六、关于起征点和财务规定
为了照顾困难职工的基本生活，可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点，凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应按照规定的税率缴纳税款。但是对于社会保障税覆盖范围内的个人，其收入确实低于政府规定的最低生活标准线，而且经有关征税部门查实的，可免予征收社会保障税。
对于企业而言，社会保障税没有减免税。即使企业破产后，在进行资产清理时，仍应补缴社会保障税。对临时有不可克服的特殊困难（如自然灾害等）的企事业单位，经过申请，可在税法中明确规定的缓缴条件下和缓缴期限内暂缓缴纳税款。
在进行财务处理时，企业缴纳的社会保障税视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税款列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支；个人缴纳的社会保障税允许从个人所得税应税所得额中扣除，以免重复缴税。
七、关于税款的征收管理
社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“企业自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；自由职业者可按规定的限期自行申报纳税，也可考虑同个人所得税一起缴纳。
八、关于税种归属选择
根据国际经验，基本的社会保障项目应由中央政府统一管理，因此，对应的税种也应作为中央税收或中央地方共享税。而补充保障项目应由地方负责。我国是典型的中央集权型国家，建立健全独立的社会保障预算对基本社会保障的收、支和结余进行统一管理应该作为中央政府的基本功能之一。为实现在全国范围的调节，社会保障税宜设置为中央税或中央地方共享税，可由国税机关统一征收，并按不同的保险税目比例在各级政府间划分收入。
与此同时，各地经济发展水平的差异可以通过发展补充保障项目来平衡。因此，从发展方向来看，为基本社会保障筹资而开征的社会保障税应作为中央税。但是鉴于目前我国管理水平、统筹层次、体制以及利益分配格局等一系列因素的制约，在一段时间内可暂时将社会保障税作为地方税管理，但应当把税收收入纳入财政专户或建立财政预算管理。
参考文献
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（3）阎坤《国际养老保障模式及其对我国的启示》，《财政研究》1998年第7期。
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（5）郑功成著《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版。
（6）李连友著《社会保险基金运行论》，西南财经大学出版社2000年版。
电视节目创新的条件
对于节目创新，我持一种宽容的态度：创新完全可以体现在局部的改造和变化，不见得非得彻头彻尾地与众不同。我们当然期盼那种完全的创新，但现实一点考虑，也许那种局部的、在借鉴他人的基础上进行加工改造的节目创新更符合实际需要。采纳别人的优点，结合本地市场的特点，创作出适合观众欣赏习惯、符合当地政策规范要求的节目，同样可以看作是一种创新。
“新”与“旧”是一组相对的概念，它因感受者的差异而不同。对于电视节目而言，应该将这个评判的权力交给观众。市场对节目评判的标准是受不受观众欢迎，而不是样式的新与旧。比如：前两年在中国大红大紫的《超级女声》是完全创新的节目吗？它的“偶像”，在美国红火了好几季的《美国偶像》是原创的崭新节目吗？《美国偶像》的英国前身《PopIdol》是完全独创的节目吗？如果我们熟悉美国“才艺秀”类电视节目的发展历史，对这些问题就可能有个较为清晰的判断。
但是毫无疑问，任何一个新节目，如果多年保持不变，它终究会陈旧下去，逐渐失去自己的吸引力和市场。节目再好，不创新也无生路，无发展。《实话实说》、《东方时空》、《幸运52》、《非常6＋1》、《开心辞典》等节目都曾经非常红火，如今却在走下坡路，有的连生存都有问题。相反，像《TheTonightShow》（1954年开始播出）、《60分钟》（1968年开始播出）、《20／20》（1978年开始播出）、《财富幸运轮》（1983年开始播出）等节目在市场上风光几十年，靠的不仅仅是当初创下的品牌，适时应变的创新改造功不可没。①因此，节目创新是“刚性”需求。
节目创新是一个整体的、综合的概念，它的核心是节目的构架模式（Format）。比如：游戏竞赛类节目的基本模式是“由主持人组织的智力问答比赛”；真人秀节目的基本模式是“真人实景展现和观众投票表决淘汰”的构架方式。但是在这个基本模式的基础上，两个类型在世界各地衍生出大量具体的创新节目个案。游戏竞赛类节目围绕是否设立奖金、单个主持人还是双主持人、参赛者是名人还是普通人、比赛过关环节的设计等等派生出不少新的产品；真人秀节目则围绕选择人为设置的场景还是事先存在的场景、表现野外生存竞赛还是室内人际斗争、提供高额奖金还是就业机会等发展出不少新的亚品种。这些都是针对节目构架模式的创新。此外，包括节目演播室的设计、节目受众定位的调整、节目内容的提供、节目主持人的更替、节目播出安排等等都可以进行创新。
一般说来，有利于电视节目创新的条件有三个层面的要求。一是政府的政策导向鼓励节目创新；二是市场建立起优胜劣汰的公平竞争机制；三是电视机构自身重视节目研发创新。有了这三个条件，电视节目创新也就获得了良性的发展环境。三者当中，政府的政策导向具有特别的重要性，它将决定电视节目的市场走向和电视机构对节目创新的积极性。电视节目创新的宏观环境好了，人才、资金也就更愿意进入，电视节目创新也才能有源源不断的“活水”。
很多人强调创新人才的重要，我认为在电视节目创新方面，鼓励和培养电视节目创新人才的土壤更为重要。这个土壤就是关于电视节目管理的制度体系，包括政府的行政规章、市场的规制约束以及制作机构的研发系统。这一套制度体系设计得好，就有利于吸引入才、资金投入到节目创新中来；否则，只能是死水一潭。
美国电视节目创新的制度特点
从商业化方面来讲，美国的电视节目市场是全球最为活跃的。美国拥有全球最大的电视节目创新制作力量，也是最有利于电视节目发挥市场影响的地方。现在，美国已经成为全世界最大的电视节目输出国。这和美国拥有一批著名的电视节目创作人密切相关。比如：游戏竞赛类节目大师马克·古德森，一生创作的节目多达39312期，总共播出21831.5小时，在美国电视节目史上占有不可动摇的地位，其中著名的节目有“What''''sMyLine”、“I''''veGotaSecret”、“ToTellTheTruth”等。像古德森这样专心于节目创新的人才很多，值得深思的是，美国怎么会涌现出那么多电视节目创作人才？这就不得不提它的相关制度设计。
美国电视传播业实行商业化为主的体制，其主管机构FCC要求各电视播出机构提供高品味、多样化的优秀节目。为了实现这个目标，就要限制电视网等播出机构的播出内容垄断，倡导节目来源的多样化，鼓励节目创新。但是，电视台／网自己养活着一帮节目制作人员，创作成本通常要比从外面竞购节目低，其一旦取得垄断地位，电视网完全可以通过提供价廉质次的节目而获得高收入。播出渠道的绝对强势地位限制了节目源的丰富多样，限制了节目交易中的价值竞争，也就扼杀了节目创新的积极性。为了解决这个问题，FCC想出了两个办法，一是实行制播分离，二是鼓励节目辛迪加的发展。而扶持辛迪加发展又是其中关键的一环。
节目辛迪加是美国电视节目发行的一个独特渠道。辛迪加组织将节目购买过来向市场销售其播出权，通过开发电视节目多轮次播放的市场价值获得利润。节目辛迪加的基本商业模式形成于20世纪30年代，首先使用于广播领域，40年代开始进入电视领域。如今的辛迪加商业模式成型于70年代。当时，FCC要求电视网剥离其辛迪加业务。维亚康姆（Viacom）就是当时从CBS剥离出来的一个辛迪加组织，它拥有包括“我爱露西”、“安迪·格里芬秀”等在内的一批经典节目。这一政策打破了电视网对优秀节目资源的垄断，加上辛迪加可以采取同时向多家电视台售出某个节目播放权的灵活经营方式，分摊的价格成本大大降低，这有利于规模不大的独立电视台获得优秀的节目资源。在辛迪加经营模式下，电视网不要的节目可以获得播出机会，旧节目可以获得新的生命，昂贵的节目可以通过多家电视台分摊的方式降低播出成本。
不仅如此，这种灵活的经营模式还使得节目创新的经济风险减少。过去不被电视网看好的节目基本上就吸引不到追加的投资，而现在，没有被电视网首轮选中并不意味着节目的死亡。通过辛迪加可向全国乃至全世界电视台销售播出权，买家更多，售出的机会也大大增加。东方不亮西方亮，很多节目正是通过辛迪加获得市场认可，又重新打进电视网的。这就为解决电视节目创新的核心问题提供了很好的方案。总结起来，美国的制度设计思路是这样的：电视节目创新需要人才和资金，只有创新的电视节目拥有良好的市场，人才和资金才愿意进来，而要想获得良好的市场，必须打破垄断实现优胜劣汰的竞争法则，FCC的政策制度就是要打破垄断实现公平竞争。
为了实现这一制度设计，FCC推出了两项政策。一个是“辛迪加—财务收益规则”（FinancialInterestandSyndicationRules），另一个是“黄金时段准入规则”（Primetimeaccessrule）。“辛迪加—财务收益规则”禁止电视网参与除他们首轮播出之外的节目的收益分配，禁止电视网参与建立内
部（尤其是在国内市场上）辛迪加机构。1977年，司法部又进一步强化了规定，禁止电视网黄金时段的节目全部由自己提供。FCC制订这项政策的意图在于打破三大电视网的市场垄断和提高节目的多样化水平。该政策的理由是：电视机构的垂直整合已经非常不公平地增加了电视网的势力。通过取消其对电视节目的长期收益权和严格限制他们对辛迪加的参与，FCC不断消除电视网制作节目的动机，做到制播分离。“黄金时段准入规则”要求商业电视网允许其附属台自主安排晚间7点至8点的节目。这项规定使得轻度娱乐性节目，尤其是游戏竞赛类节目和杂志型娱乐节目大获成功。而这类节目正是早期辛迪加经营的主要节目类型。该规则要求，前50名市场中的电视网附属台星期一至星期六之间每天播出电视网节目的时间限制在3小时以内。FCC意图限制电视网对电视最佳收看时段的控制，以期引入多样化的节目，鼓励新的节目制作者和发行商进入电视产业。有了这两条措施，FCC就完成了对节目辛迪加的制度框架设计。②
“辛迪加”对美国电视节目创新的影响
辛迪加在美国传媒产业中并不陌生。我们知道的有特稿辛迪加、图片辛迪加，等等，专门提供文字和图片的内容发行机构，而节目辛迪加则是广播电视领域的一种内容专供方案。辛迪加组织的操作模式通常是通过购买和销售内容产品的发表／播出权进行商品利润开发。它的存在对于促进美国电视节目创新具有重要的作用。主要表现在以下几个方面：
首先，辛迪加部分地打破了电视网的垄断，有力地推进了制播分离。从产业发展的角度讲，实现制播分离需要具备两个条件，一是对节目播出渠道（电视台）进行政策方面的限制，二是保证市场有足够的优秀节目可供选择。这两条不能偏废。不对电视台进行严格的限制，制播分离就是空话；没有足够优秀的电视节目供电视台选择，制播分离也很难有效执行下去。一般说来，制定政策是政府管理部门可以自主完成的，而节目市场的供应情况政府无法直接干预，只能通过政策倾斜来扶持。辛迪加就是美国政策扶持下发展起来的，并且很好地解决了实行制播分离所需的第二个条件。
辛迪加为电视节目提供了额外的销售渠道，使节目制作商摆脱了电视台的苛刻限制，为节目赢得市场提供了另外的途径。解放地方电视台（包括独立台和附属台）是对节目市场的一大刺激，辛迪加可以将大量节目源源不断地供应给它们。这样既打击了电视网的垄断，又为创新的电视节目提供了丰富的市场容量。在自由竞争的条件下，节目制作商可以“按质论价”，一心一意搞好节目创新和开发。这样，一个规范繁荣的节目市场就渐渐形成了。有了这样的市场，自然也就容易吸引资金的投入和人才的参与。这就为节目创新准备了良好的运行条件，制播分离也才能真正实现。
其次，辛迪加降低了节目创新的经济风险。电视节目制作属于高投入产业，资金风险比较大。在美国，30分钟一期的电视节目通常需要数十万美元的制作成本；一个系列节目通常需要数百万、数千万美元的投资准备。老节目享受一定的知名度，培养了一批忠实观众，因此经济收益有一定的保障。但是对于新节目而言，风险就要大得多。根据“辛迪加—财务收益规则”，节目所有权在电视网播出一定数量的轮次后自动回到制作公司手里。任何其他途经销售（包括辛迪加）的利润都由制作公司获得。因此，许多制作公司一开始赔本制作也不害怕，他们寄希望于成功的辛迪加销售。一些节目的赔本可以通过一两个成功的辛迪加节目扭亏为盈。
另外，辛迪加组织首先和节目制作商谈判，以现金或者以物易物的交易方式获得节目的额外销售权；然后，辛迪加组织再向电视台出售节目播出权。利用一买一卖之间的利益差异取得合法收益。早期的辛迪加组织一般采用现金交易的方式购买节目和销售节目播出权。现在比较普遍的做法是部分现金加上部分广告时间的交易模式。这种模式给交易双方都降低了商业风险，增加了盈利机会，因为节目播出后的商业价值是一个未知数，有了这部分商业保障，节目创新可以说底气十足。
第三，辛迪加增加了节目盈利的途径，保证了电视节目创作者的利益。电视节目商品具有可共享性和多次消费的特点。但是在辛迪加制度实施之前，电视网控制了节目的永久收益权。在电视网垄断的情况下，节目制作商将作品一次性卖给电视网只能获得可怜的利润，而那些未能被电视网购买的节目投资只能付之东流。因此，电视节目制作商的利润不高，一旦节目获得观众认可，制作商也只能眼看着辛苦创作的节目成为电视网大把赚钱的工具。这种状况当然不利于调动制作商的积极性。而辛迪加制度很好地解决了这个问题。辛迪加通过多轮次销售节目播出权的方式争取节目市场效益的最大化，每一轮次的销售中，节目制作商都可以从中分得利益。另外，随着国际交流的开展，节目海外市场的开发更是给制作商提供了额外的利润来源。
辛迪加节目授权方式分为三类：非电视网辛迪加、首轮辛迪加和互换辛迪加。如果节目首轮只是在全国电视网中的部分播放，随后这个节目就以第二轮播放权销售给其他电视播出机构，这被称为非电视网辛迪加（Off-NetworkSyndication）。有线电视频道购买NBC的情景喜剧就属于此列。比如：肥皂剧“达拉斯”首轮在CBS播放（1978年），随后作为辛迪加节目在全世界遍地开花。如果节目一开始就是卖给非电视网机构的，这类节目就叫做“首轮辛迪加”（FirstrunSyndication）节目。周播节目是一个很好的例子，比如派拉蒙公司的电视节目“星际旅行”（StarTrek）系列都是“首轮辛迪加”节目。偶尔的，一些首轮供电视网播出的节目也可能转变为首轮辛迪加节目。“海湾观察”（BayWatch）节目就是一个例子。这个节目计划首轮1989年在NBC播出，因为吸引不到足够的观众，播放一季就停播了。随后，制作方改变思路，决定走首轮辛迪加路线，结果在国际市场上大获成功。互换辛迪加（BarterSyndication）是一种互惠的交易模式。具体做法是，广告主事先购买辛迪加节目全部或者部分插播广告机会。这样，广告主获得了投放广告的优先机会，节目播出机构则从广告时段的预先销售中获得利润（节目购买和广告销售的成本起码得到了部分的保障）。节目制作方同样也有好处，因为预售广告的款项可以弥补节目制作成本中的重要部分。③
对于促进国内电视节目创新而言，引进辛迪加模式是需要的。既然电视剧节目能够在中国按照辛迪加模式来生产经营，相信其他一些娱乐节目也同样可以按照这种模式来经营；既然辛迪加模式能够在美国促进电视节目创新，相信它也可以在中国的市场发挥积极作用。真正的难题在于制度的配套。要想辛迪加模式真正行之有效，首先应解决制播分离间题。
注释：
二、会计制度设计与会计信息质量的关系
(一)提高会计信息质量是会计制度设计的目标
建立和设计会计制度的初衷就是为企业管理者在日常工作中提供所需经营依据作为参考，通过会计制度得到的会计信息可以帮助管理者达到扩展经营范围、提高生产水平的管理目的，从而实现企业的生存和发展的既定目标。
(二)会计信息的准确性依靠会计制度的贯彻执行
会计信息是从业人员利用专业方法在相应制度规范下获得的综合数据信息，其质量受制度影响很大。也就是说，会计信息质量高低受会计准则的优劣所影响，会计准则的设计水平越高、执行情况越好，所汇总得到的会计信息的质量也会相应更好，会计信息也就更准确可信，更有说服力。
(三)会计制度的设计过程保证会计信息质量的提高
会计人员应根据内部对会计信息的需要，在遵守相关法律法规维护会计制度准则的前提下，灵活处理会计制度设计的过程。例如企业可以通过制定内部凭证制度，以此建立合理有效的传递程序。通过登记执行健全名目、完备内容、连续编号的相关会计凭证信息，达到加强企业内部管理控制的目的。飞利浦公司作为国外知名企业，50年代至80年代始终不断完善自1951年就开始采用的现值会计制度，但从1992年起为了适应内外环境的变化其会计制度又调整为采用成本会计制度。通过调整会计制度降低控制的风险，从而有益于保证会计信息的及时性和有效性。
三、会计制度与会计信息质量协同发展策略
(一)推进会计制度改革完善现有会计制度体系
结合已有的研究成果可以得出结论：2001年企业会计制度实施和2007年新会计准则出炉这两次会计制度改革使会计信息质量提高显著取得了实质的效果，我国整体的会计信息质量环境得到改善。因此，应不断推进深化会计改革进程进一步提高我国会计行业水平，实现与国际会计准则接轨。
(二)重视会计制度改革对信息质量的影响
首先，在工作中由于受到固有体制和行为习惯的影响，往往对新设计的制度存在理解误差导致执行时出现失误增加执行成本。其次，新的会计制度在实施之初可能与部分利益主体造成利益摩擦成本使得新制度的执行效果受到抵制或歪曲等影响。此外，还应该注意新会计制度的执行与其他制度的配合情况减少制度摩擦。因此应该加强在新制度实施的重视，加大培训力度和相关配套制度提高完善执行情况。
(三)深化改革企业管理机制
企业自身进一步推进改革完善包括治理机制在内的各项机制，规范有效的公司治理机制从运行环境方面为高质量会计信息发挥治理效用提供环境保证。因为一方面，完善各种机制可以提高会计信息质量；同时，高质量会计信息与这些机制合力能够有效地提高企业的投资效率缓解投资不足和过度投资。
(四)提高投资者对企业的信任度加大诚信建设
整体上影响会计信息治理效用的发挥包括社会整体的信息质量环境，只有企业及其提供的会计信息被信息使用者信任并使用，非效率投资才会被有效地遏制。因此，全社会共同营造资本市场的诚信氛围改善信息环境十分重要。
一、贷款趋同现象成为银行授信业务的一个显着特点
从的情况看，金融机构授信大客户主要集中在工、农、中、建4家国有商业银行和国家开发银行及交通银行。贷款趋同的现象主要表现在以下几个方面：一是大客户主要集中在4家国有商业银行。截至2004年9月末，上述6家银行授信大客户共有181户，评估授信额度1115.87亿元，实际贷款865.44亿元，占其各项贷款总额的52.47％，其中：4家国有商业银行支持的大客户166家，占大客户总数的91.71％；授信额度1109.27亿元，占大客户总授信额度的99.41％；贷款余额613.3亿元，占大客户贷款总余额的70.87％。二是贷款在客户、行业和地区间的集中度较高。9月末，6家行前10位客户贷款余额394.46亿元，占其各项贷款总余额的23.92％，占大客户贷款总余额的45.58％。国家开发银行大客户贷款占该行贷款余额之比达97.39％。从行业分布看，主要集中在电力、交通、煤炭、通讯等行业，9月末贷款余额为582.01亿元，占其各项贷款总余额的35.29％，占大客户总贷款余额的67.25％。从地区分布看，主要集中在呼和浩特、包头、鄂尔多斯3个经济较为发达的地区，9月末3个地区大客户贷款余额578.56亿元，占其各项贷款总余额的35.08％，占大客户总贷款余额的66.85％，其中：呼和浩特市的大客户最多，达40户，贷款余额370.46亿元，占大客户总贷款余额的42.81％。三是大客户多头授信现象较为普遍。在181家大客户中，有44户在2家以上银行有授信，有的甚至在5家银行有授信，多头授信的现象较为普遍。
二、解决银行贷款趋同问题的对策
（一）转变观念，改革经营方式，走差异化发展的路子。商业银行要适应改革和发展的要求，借鉴国际通行的规则和做法，把落实国家宏观经济政策与加强结构调整和提高业务创新能力结合起来，改变多年来重同质竞争、轻差异化发展的经营方式；大力发展中间业务，改进对客户的服务，推进银团贷款和俱乐部贷款，完善项目融资，学会风险定价；大力调整资产结构、产品结构、客户结构和收入结构，提高规避风险和培育可持续发展的能力。
根据2007年1月1日起开始实施的中国注册会计师审计准则（以下简称新审计准则）第1211号《了解被审计单位及其环境并评估重大错报风险》的规定，内部控制是被审计单位为了合理保证财务报告的可靠性、经营的效率和效果以及对法律法规的遵守，由治理层、管理层和其他人员设计和执行的政策和程序。内部控制作为防范各种错误与舞弊的第一道防线，其设计是否合理与执行是否到位至关重要，应从五个方面进行构建。
一、完善企业的控制环境
控制环境要素很多，有价值观、组织结构、控制目标、员工能力、激励与诱导机制、管理哲学与经营风格、规章制度和人事政策等等。这些要素对于企业来说，不是短时间内就能改变或形成的。要改善企业内部控制环境，首先要做好如下几项工作：
（一）加快现代企业产权制度改革
真正实现产权明晰、权责清楚、管理科学、政企分开的现代企业制度，从产权制度上保证内部控制制度有效建立。
（二）要有明确的内部控制主体和控制目标
控制主体解决了由谁进行内部控制的问题，而控制目标则解决了为什么要进行控制的问题。科学的企业组织结构在企业内部应包含四个层次的经济主体，而这四种控制主体都有各自的控制目标，股东的目标是财富最大化，经营者的目标是不断增加经营效益；管理者的目标是完成责任目标、获得业务运行的真实报告；普通员工的目标是遵从企业的内部规章制度，不断提高企业的生产经营效率。
（三）要有先进的管理控制方法和高素质的管理人才
具有先进的管理控制方法，还需辅以积极的人事政策，要能培养和引进一批具有高素质、掌握先进的管理方法的人才队伍，来改善企业的经营管理观念、方式和风格，培养全体员工良好的道德观、价值观和全员控制意识，从而形成一个特定的企业文化氛围。
二、进行全面的风险评估
控制环境中包括的要素很多，但考虑成本效益原则，需要对那些会影响有关控制目标实现的要素的风险程度进行合理的评估，对那些风险水平较高的可控因素实施控制，按以下流程进行评估:工作目标风险评估控制风险的措施。以工作目标为风险评估的起点，找出控制环境诸要素中可能导致工作目标不能如期实现的关键控制点，通过对其风险程度的评估，并采用科学控制风险的措施，积极有效地加以控制，从而保证其工作目标的实现。
三、设计有效的控制活动
（一）人员控制
1.职责分离。职责分离是现代企业内部控制的基本要求，对于单位的一切交易或事项都应严格按照不相容职务相分离的原则，科学地划分各职责权限，形成相互制衡机制。
2.工作流程。明确每个岗位的职责，使每一个人的工作能自动地相互检查另一个人或更多人的工作，从而达到相互牵制的目的。为了实现这一目标，可以采用对每一个岗位设计工作流程图的办法，在工作流程图中明确规定每个人应该做什么、如何做、何时做以及正确进行工作的结果等。工作流程图设计的目的应达到使管理的过程标准化。
3.票据与记录控制。票据是证明交易发生和交易的价格、性质及条件的证据。实行票据保管、收款与会计记录人员的岗位分离;对所有票据(包括发票、支票、收据、工时记录等)进行预先编号，在此制度下，所有作废的票据都要妥善保存，对已经使用的票据有会计人员进行定期消号，并及时与票据保管人员进行核对，以防止交易漏记或重复记录现象，保证全部收入、结算款项等能够及时准确入账。4.资产接触与记录使用。资产接触与记录使用主要是指限制接近资产和接近重要记录，以保证资产和记录的安全。保护资产和记录安全的重要措施是采用实物和技术防护措施。
5.绩效考评。为了实现既定的工作目标，应实施有效的激励、奖惩机制，激励全体员工参与企业管理和控制，以充分发挥各自的主观能动性。
（二）信息控制系统
信息系统已成为现代企业管理不可或缺的部分，随着电子商务的发展，信息系统的作用越来越重要。在信息系统的日常使用中，信息系统产生的舞弊现象比在手工操作下更具隐蔽性，因而对信息系统的控制也十分重要，具体应通过采取权限控制、数据录入/输出控制、手工凭证的控制等方式，各个岗位应通过设置密码口令来防止别人越权使用自己的权限，没有权限的人绝对不允许对数据进行查阅或修改。
四、建立广泛的信息与交流系统
信息与交流，就是向企业内各级主管部门(人员)、其他相关人员，以及企业外的有关部门(人员)及时提供信息，通过信息交流，使企业内部的员工能够清楚地了解企业的内部控制制度，知道其所承担的责任，并及时取得和交换他们在执行、管理和控制企业经营过程中所需的信息。要建立一个广泛而有效的信息与交流系统，应该遵循以下原则：
（一）一个有效的内控系统需要充分的和全面的内部财务、经营和遵从方面的数据，以及关于外部市场中与决策相关的事件和条件的信息。这些信息应当可靠、及时、可获，并能以前后一致的形式规范地提供使用
（二）有效的内控需要建立可靠的信息系统，涵盖公司的全部重要活动
（三）有效的内控系统需要有效的交流渠道，确保所有员工充分理解和坚持现行的政策和程序，影响他们的职责，并确保其他的相关信息传达到应被传达到的人员
五、加强内部控制的监督与评审
一是应当不断地在日常工作中监督评审内控的总体效果。对主要风险的监督评审应当是公司日常活动的一部分。
民营企业薪酬管理的现状、存在的问题以及原因探究
近年来，民营企业得到迅速的发展。但是，由于历史的原因，民营企业的管理方式仍然没有脱离家族式管理。在薪酬管理上由于制度的不公开、不透明，形式单一等种种原因使得对员工的激励不够，不能充分调动员工的工作积极性和创造性。1.薪酬制度设计带有很大的随意性，奖金发放制度不明确在民营企业中，薪酬制度往往是老板一个人说了算，并且由于制度的不严谨，在执行的过程中有各种各样的问题出现，另外也是经常变动。2.薪酬工具单一，员工的薪酬只有外在薪酬，没有内在薪酬我国大部分民营企业的薪酬多采用结构工资制的形式，它的薪酬理论过于狭隘，只注重人们的物质需求，而忽略了他们的精神需求，可以说工资成了企业员工劳动报酬的全部，而员工参与决策的权利、享有良好的工作环境、在企业中个人的晋升机会、发展机会等却从来没有引起管理者的重视。3.薪酬分配制度不公开、不透明很多民营企业对员工的工资和奖金采取秘密发放的形式。1.家族式管理对民营企业的影响中国人以治家的心态来管理企业。同时企业内部的很多员工甚至管理者都是家族成员或准家族成员，所以在薪酬管理上做不到客观、公平、公正。2.管理者缺乏必要的薪酬管理理论和实践经验我国许多民营企业没有人力资源部门。员工的薪酬统一由老板说了算，没有科学合理的薪酬管理体系，使得民营企业的薪酬管理存在很多不规范之处。3.没有建立科学合理的薪酬激励机制我国民营企业的薪酬水平同同行业相比普遍偏低，许多员工选择离职或者跳槽，这样造成企业老员工的不断流失，又不得不招聘新员工，造成资源的极大浪费。虽然我国民营企业的薪酬管理制度存在种种不足，但由于其自身独特的优点，使得它的薪酬制度也具有独特的优越性。只要管理者增大激励力度，在一定程度上能够促进优秀人员的加盟，并留住原有人才。因此，民营企业的薪酬策略应以激励性为主。
民营企业激励性薪酬制度的设计方案
前文论述了民营企业现行薪酬制度的不规范、不合理，薪酬所能起到的激励作用微乎其微，因此，薪酬体系急需变革，该激励性薪酬模型希望能够对民营企业起到导向作用。把薪酬收入分为基本薪金和绩效薪金两部分。基本薪金根据员工的个人条件和本公司职工平均收入水平等因素来确定。而绩效薪金以基本薪金为基础，与公司的经营业绩相挂钩。基本薪金用来保障员工的日常生活需要，起到保健的作用；绩效薪金用来激励员工，所以，员工的薪酬结构可以用公式表示为：I=t1x+t2y（x）+C±Q（1）其中，x为员工的基本薪金，t1为基本薪金的调整系数，y为员工的绩效薪金，t2为员工绩效薪金的调整系数，Q为员工解雇或者离职时给与的补偿或者扣除的金额。下面具体说明基本薪金和绩效薪金的计量。基本薪金：一般根据本企业员工的平均收入水平并结合员工的自身条件来确定。但也应随着企业经营状况和经营者各方面的综合考评随时不断调整，基于此，这里引入t1对其进行综合评价后的结果进行调整。t1的引入具有合理性，能够调动员工的积极性，并激发他们的创造性。t1与年终考评相关联，如果经营业绩好，不仅绩效收入高，而且基本薪金也进行调整，大大提高了员工的积极性。绩效薪金：根据企业内部管理模式、自身的经济实力、所处的行业发展状态以及企业年度的经营成果来确定。如果企业年度经营成果逐年上升，而运营成本也有略微的下降趋势，并且企业在自己所处的行业领域内的地位也在不断的提高时，员工可按t2的比例增加绩效工资。所以员工会更加积极地追求企业价值最大化。国家法定节假日双倍或三倍工资和周末及工作时间以外的加班所得的薪酬.解聘补偿或离职扣除。如果公司对员工的表现不满意，要解聘时给与员工Q的经济补偿，同时如果员工对企业不满意，要离职或者是跳槽时，会给企业带来经济损失，企业要扣除员工的一部分收入，这在一定程度上体现了企业既保护了职工中的弱势群体，又避免了员工的随意跳槽。前面设计的员工的薪酬制度既体现了报酬、利益，也体现了责任、风险，符合薪酬管理的要求；同时，在员工的薪酬结构中的风险比例，在一定程度上体现了双因素理论，可见这种薪酬制度既能保证企业的正常发展，又对员工具有较强的激励作用。
本文作者：张润秀工作单位：南京财经大学工商管理学院
大学城建设的初衷之一是为了能够整合教育资源，实现大学集聚的规模优势，实现高校之间的教育资源共享。但是，目前的大学城建设较少考虑资源共享[2]。处于同一大学城内的各高校之间相互独立，存在着严重的重复建设问题，导致资源占有率高、利用率低。例如，在图书馆资源共享方面，大学城图书馆校际之间资源几乎没有实现共享。根据我们在昆明呈贡大学城所做的调研发现，基本没有同学借阅外校图书资料。同样的问题也突出体现在实验室设备使用和学校交通车乘坐方面。各学校按照资源独享的模式发展，造成了大学城潜在的资源浪费，与现代大学城低碳校园建设的理念要求不符。
大学城校园中的能源资源浪费现象十分普遍。有针对福州大学旗山校区低碳生活的研究发现：一般情况下，教室中每天实际自习的人数仅占可容纳人数的14%；在受访者中，有66%的学生表示自己经常使用单面复印，只有51.45%的学生会等待复印材料的回收处理，剩下的45.55%的学生基本上全部会将复印的材料丢弃；44%的学生表示宿舍没有采取节水节电措施；大约38%的同学在平日大量使用快餐盒就餐[3]。另有报道称，“如果全国近千所高校都成为‘低碳大学’，一年便可节省约210亿元。此外，还可省出26个武汉东湖的水体量，增加七个半香港大的绿化面积。[4]”可见，大学城校园的能源利用不节约行为成为低碳校园建设的重要制约因素之一。
国外低碳校园建设的实践经验借鉴
（一）注重新能源的利用和能源节约
在能源利用方面，国外低碳校园建设都不惜投入大量资金，用来采用新能源和促进能源节约。东京大学通过对各种CO2排放源的评估并结合学校的实际情况，进行了大规模的热源系统更新；为照明设备安装人体传感器；使用高效节能日光灯；升级冷藏设备以及室内空调设施等。耶鲁大学对30%的校园建筑物的供暖、通风和冷气系统进行了改造，采用全自动控制。此外，大楼安装隔热窗，尽量使用太阳能和风能。英国诺丁汉大学朱比丽分校的校内建筑充分利用自然光，来减少人工照明，来达到节约电能的作用。朱比丽校园主要教学建筑的内部被安置了被动式红外线移动探测器和日照传感器，并由智能照明中央系统统一控制：当教室有人使用时系统就会自动判断是否使用人工照明，从而代替了人工开关；如果室内有足够的自然光线，人工照明就会自动关闭，从而节约能源[7]。
（二）注重低碳理念的培育和行为引导
国外高校低碳校园建设过程别注重理念的培育和行为引导。英国东安格利亚大学在建设低碳校园过程中，始终坚持把提高师生的节能意识、树立低碳理念放在第一位[8]。加州大学伯克利分校认为要将低碳校园的建设视为一个长久的目标，而不是一个短期规划，以最终实现校园CO2的“零”排放。在管理层面，他们加强对学生以及员工的环境意识教育，提倡通过注重微小的细节为CO2的减排做出贡献：在不需要的时候随手关闭实验室的通风橱；选择爬楼梯而不是使用电梯；用完电脑后记得关闭显示器。朱比丽分校将校园的低碳理念渗透到校园的各个方面，如：在校园内为学生提供600个可以锁铐的自行车位，以鼓励学生使用更为环保的自行车，降低学生在交通上的碳排放量。
现代大学城低碳校园的建设路径
低碳校园实质上是指整个校园的温室气体的排放量低。这一结果主要受“碳源”和“碳汇”两方面因素的影响。“碳源”是指二氧化碳的产生之源。在校园建设过程中，能源利用、教学和生活是“碳源”的三个主要组成部分。“碳汇”则是指从空气中清除二氧化碳的过程或机制。因此，我们可以从减少“碳源”和增加“碳汇”两方面构建出一条现代大学城低碳校园的建设路径。
（一）校园能源结构低碳化
校园能源结构低碳化对低碳校园建设具有举足轻重的作用。有学者对北京大学生态足迹的研究发现：如何降低学校的能源消耗是北大可持续发展的关键[9]。校园能源结构的低碳化，主要是指在学校规划与建设过程中，使用低碳新能源，以取代对环境影响巨大的传统能源，以实现碳排放减量化甚至零排放。具体而言，首先要进行能源利用模式的转型，尽量改变以煤炭为绝对主导的能源利用模式，利用太阳能、风能等可再生能源。例如，校园道路照明系统的规划与设计应力所能及地采用太阳能路灯、风能路灯、LED灯等低碳照明系统。其次，在细节上，要尽量采用自然通风和自然采光；减少使用风扇、空调、电灯；少用打印机和复印机，多利用网络资源等。新型的校园建筑物的设计与建设也要采用低碳技术，通过选用保温隔热的建筑材料、合理的采光和通风的建筑设计等来实现建筑低碳化。
（二）校园教学办公低碳化
学校是文教单位，教学办公就是其重要“碳源”之一。在教学过程中实现低碳化，主要包括合理利用教学设备资源与教师资源两个方面。关于教学设备资源的合理利用，是指在教学中注意多媒体设备、教学耗材等资源的有效利用和将已经老化了的高耗能的教学设备器材更新为新型的低碳设备。关于合理利用教师资源，是指充分利用现代教育技术，通过开设一些精品课程，用远程教学等方式来实现低碳教学。低碳办公的方式有很多。例如，通过应用无纸化的办公平台，来减少办公设备耗材的使用，提高办公效率；通过召开远程会议来减少不必要的交通出行。
（三）校园个人行为低碳化
校园师生个人生活行为的低碳化是低碳校园建设的关键一环。有针对复旦大学的案例分析表明：仅个人的节能行为就能为复旦带来每年至少3％的节能减排量，这是一种高效低成本建设低碳校园的方式，对低碳校园的建设有着至关重要的作用[10]。“节能”作为一项实现“碳减排”的间接途径，可以实现能源消费的减缓，相应地也就减缓了二氧化碳排放。据粗略计算，节约一吨水，就能减少0.93kg的碳排放量；节约一度电，就能减少0.96kg的碳排放量。因此，我们可以通过宣传教育和规范约束，引导广大学生养成低碳行为习惯，做到节约水电、爱惜纸张，不浪费粮食、低碳出行等。通过将低碳校园理念融入思想政治教育，树立低碳生活光荣、铺张浪费可耻的观念；通过制定低碳校园行为规范，明确每个主体在建设低碳校园中的责任和义务。
（四）通过校园碳汇来减碳
低碳校园的建设不但要从“碳源”上进行有效的抑制，减少碳排放还应从“碳汇”的角度进行考虑。“碳汇”的方法主要有两种，一种是利用植被生长吸收二氧化碳，另一种是通过将二氧化碳捕获和埋存来减少二氧化碳在大气中的排放。例如，在校园内进行合理的土地利用规划，确保一定数量和质量的植被面积以保障校园内部的碳汇。采用覆草屋面、平台花园、垂直绿化等手段增加建筑的有机表面，以减小建筑的热（冷）负载，同时吸收二氧化碳，为校园碳汇减排做出贡献。其次，高校可以加强碳捕获和碳埋存技术的研发与技术推广，适时通过碳捕获、碳埋存技术进行碳汇减排。
现代大学城低碳校园建设的制度设计
从低碳校园建设的保障措施来看，一方面需要低碳技术的保证，只有可靠的技术保证才能使得低碳校园的建设目标具有可行性。另一方面需要低碳制度的保障，只有合理有效的制度保障才能使技术发展和应用过程中的关键障碍得到解决[11]。目前，我国现行法律法规尚无“低碳”的直接规定。但是，“节能”作为一项实现“碳减排”的间接途径，我国现行节约能源法可以为大学城低碳校园建设的制度设计指明方向。
（一）明确高校节能目标责任和完善高校绩效考评制度
《节约能源法》第49条规定“公共机构应当制定年度节能目标”；第25条规定“用能单位应当建立节能目标责任制”；第6条规定“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。高等院校作为国家的公共机构和重要用能单位，地方政府节能管理部门应该为高校科学分配碳减排任务，协助高校研究制定课堂教学、实验教学、行政办公、公共服务、科研和后勤等各个方面的具体节能目标。为了保证高校节能目标的实现，在低碳校园建设过程中，我们还应该制定完善的监督管理体制，建立合理有效的考评体系，将低碳校园建设工作纳入教工工作岗位职责和年度绩效考核之中，督促教职员工带头节能减排、保护环境。一方面，加强学校领导干部的节能目标责任，将学校节能目标实现情况作为校领导业绩考核的重要内容，做到权责分明，形成科学高效的管理状态；另一方面，完善校园能源消耗监管体系，明确各个主体职责，将能源管理效果和能源个人消费量与每一位教职员工的绩效考评挂钩，形成激励约束机制。
（二）制定校园节能专项规划和完善节能减排奖惩制度
高等学校作为公共机构，应该在上级有关部门的指导下制定和实施高校校园节能专项规划。高校校园节能专项规划是指，以节约能源资源为目标，根据学校的能源状况和学校发展需要，对一定时期内学校的能源利用、保护和管理工作所做的总体安排。学校节能专项规划是实施低碳校园建设战略的具体行动方案，对学校能源利用与管理工作具有重要的指导作用，必须进行合理规划与有序实施。学校节能专项规划应当规划期内学校能源利用的指导思想、基本原则、发展目标、阶段性任务、重点项目、政策措施及其他重要事项。《节约能源法》第67条规定，“各级人民政府对在节能管理、节能科学技术研究和推广应用中有显著成绩以及检举严重浪费能源行为的单位和个人，给予表彰和奖励。”同时，该法第25条规定，用能单位应当对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励。目前我国各大高校在制度建设上存在着不同程度的缺失，未能建立起一整套完善的奖惩机制，不利于低碳校园的有效管理[12]。学校应该按照国家法律要求，完善学校内部的节能减排奖惩制度。这一制度具体包括：学校节能减排奖惩原则、奖励的方式与种类、审批手续、以及对浪费能源行为的处理规定等。
（三）健全学校能源消费统计和能源利用状况分析制度
学校能源利用状况分析是指学校定期对主要用能设备和各部门的能源利用状况进行技术经济分析，采用必要的测试和能源消费统计分析相结合，通过能源利用状况分析，确定用能水平，查找节能潜力、明确节能方向，为改进能源管理，进行节能技术改造，提高能源利用率提供科学依据。高校要积极争取政府及有关部门在能源统计基础设施建设，能源统计能力建设等方面的大力支持，健全学校能源消费统计制度和能源利用状况分析制度。主要包括：定岗、定人、定时抄表；准确填写耗能原始记录，建立主要耗能设备台账；能源消耗量统计；编制能源消耗动态统计分析报告。
（四）强化高校固定资产投资项目节能评估审查制度
固定资产投资项目节能评估和审查工作是加强节能工作的重要组成部分，对合理利用能源、提高能源利用效率，杜绝能源浪费，以及促进产业结构调整和升级都具有重要意义。为合理配置和有效利用学校资源，保证固定资产投资项目的投资效益符合低碳校园建设的要求，高等学校应加强和规范学校固定资产投资的管理，强化高校固定资产投资项目节能评估审查制度。具体而言，学校应通过制定《固定资产投资管理规定》，把节能评估和审查作为固定资产投资项目审批、核准和开工建设的强制性前置条件，明确具体负责部门和相关程序对固定资产投资项目是否符合强制性节能标准进行分析和评价，并对固定资产投资项目节能评估文件进行审查。
――结合新交通法的争论说明“以人为本”怎样落实在制度建设中
中央提出以人为本之后，引起了人们强烈的关注。这是一种历史进步。但在理论界和社会上也存在着这样或那样一些需郑重申明为本文原创网站要澄清的认识。有人认为，现在我国经济发展水准还不是很高，提出以人为本有点为时过早；有人指出，以人为本具有人本主义的嫌疑；有人强调，以人为本就是以民为本的同义语，最好用以民为本代替以人为本。
一、什么是“以民为本”。
“以民为本”或者说“民本”思想，在不同历史时代是有不同含义的。在封建社会中，“以民为本”即“民本”，这里的“民”是与“君”相对的，有时“民”则是与“官”相对的。封建社会开明人士所说的“以民为本”，没有超出维护君权统治的范围。在现代社会中，使用“以民为本”的理念，或者用“民本位”提法，是有其特定含义的。我们目前的社会主义中所说的“民”一般也是与“官”相对的。所谓“民”就是人民群众，而“以民为本”或者“民本位”这样的表述是要说明，在我国社会中干部要以人民群众的利益为根本，以这样的原则来正确处理干部与群众的关系。这里说是“民”，并不是指全体社会成员，而是指社会成员中的“人民”这一部分人。在目前我国社会中，并不是任何人都可以称之为“人民”的。一个人能不能称之为“人民”的一分子，这在政治上和法律上都是有一定限制的。因此，就是在目前我国社会中，“以民为本”与“以人为本”这两个提法也是有明显区别的。
二、什么是“以人为本”。
“以人为本”中的“人”应包括：类存在意义上的人、社会群体意义上的人、具有独立人格和个性的个人以及一切中国特色社会主义事业的建设者和劳动者。以人为本中的“本”，主要有三层含义：第一，相对于人对人的依赖、人对物的依赖而言，它把人当作主体。在今天我国的现实生活中，存在着人的依赖和物的依赖现象。所谓人的依赖，就是人对狭隘的“人情关系”和权力意志的依赖，人丧失其独立人格，成为依附性的人。物的依赖，就是人对金钱、物质财富和交换关系的依赖，人成为物的奴隶，成为只为物而存在的人，见物不见人。这两种人的存在方式阻碍人的健康发展，也对社会发展产生着消极影响。社会发展的必然性要求我们必须进一步突出人的主体地位，强调人郑重申明-本文来自的主体性。当然，这里的主体，既是权利的主体，又是责任的主体。第二，相对于人被边缘化而言，它把人看作一切事物的前提、最终的本质和根据。在我国现实生活中，存在着人被边缘化的倾向，许多人分析、思考和解决问题，缺乏人的意识、人的观念和人的维度。其实，人是一切活动的主体和承担者，又是一切事物的最终根据和本质。社会的发展，内在地要求明确把人理解为一切事物的根本和本质。第三，相对于把人作为手段而言，它把人作为目的。过去我们往往较多地关注人以外的世界，而对人本身的世界关注不够，认为人总是为人之外的某种东西而存在，而不是为自己而存在。社会发展进一步要求关注人的生活世界，关注人本身的生存和发展的命运。
所谓“以人为本”的本来意义就是以人为根本，就是以人为中心，因为人是整个社会、整个国家的根本，而“人的根本就是人本身”，“人就是人的世界，就是国家、社会”（马克思语）。今天强调“以人为本”的理念，就是要求人们更加充分认识到，在社会主义社会中，保护人的生命，保障人的幸福，促进人的发展，无论是对于国家还是对于政党来说，都是第一位的任务。“以人为本”，从其近代形成以来，本身一直包含着这样一个实质性内容，即不能把人仅仅看作是工具，更重要的是必须把人本身看作目的。尊重人的人格尊严，在任何场合中，都要把人作为人来对待。坚持“以人为本”的理念，从“尊重人”这个最基本的要求做起，对于提高我国社会的文明水平具有深远意义。
三、“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别。
（一）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是反映的主体的内涵不同。“人”和“民”这两个概念，“民”是人相对的、特殊的概念。作为一种社会主体，它是特指的，或者说“民”是整个社会中的一大部分人。而“人”是个普遍性的概念，它是指任何一个现实的、有自然生命的、从事着实际活动的个人。这就是说，“以人为本”中的“人”没有社会身份、不分社会等级，没有“官”“民”区别，所以，“以人为本”理念中“人”这个主体，是指任何一个人而言的，是所有的人，它比“以民为本”更具包容性，外延更宽。
（二）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是理论基础不同。“以人为本”是以人人平等的唯物史观为基础，它是唯物史观的一种价值取向。“以民为本”是以“君权神授”思想为其理论基础。现在提出并坚持“以人为本”从根本上摆脱了历史局限性，对于反对特权意识、建设社会主义民主政治，是极为重要的。
（三）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是出发点不同。“以人为本”包含着对个人价值的尊重，它意味着对任何个人的合法权利都应给予合理的尊重；也意味着对人的活动所面临的对象，都应注入人性化的理念。“以民为本”维持严格的封建等级秩序，发展“民”的群体性，限制“民”的个性的道路，并以此为“民”建立生活原则和行为规范。
下面结合结合新交通法的争论说明“以人为本”怎样落实在制度建设中。
今年5月1日起，首部《中华人民共和国道路交通安全法》正式实施。连日来，全国许多城市都举办了丰富多彩的宣传活动。这部法律充分体现了以人为本、与民方便的原则，与每一个行人、驾驶员和家庭都有着密切的关系。它给中国老百姓带来了对人的生命的尊重、对守法公民的尊重以及对交通执法人的惩戒。
《道路交通安全法》明确规定，“机动车行经人行横道，应当减速行驶。遇行人通过人行横道，应当停车让行；机动车行经没有交通信号的道路上，遇行人横过道路，应当避让。”这些规定否定了“撞了白撞”，体现了对行人的充分尊重，与国际上通行的规定一致，是一个重大的进步。同时，为了敦促行人和非机动车驾驶人更好地遵守交通法规，《道路交通安全法》大幅提高了相关处罚标准。
为体现对生命的尊重，《道路交通安全法》规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，并设立道路交通事故社会救助基金。基金将用于抢救车祸中的伤者。如果机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故，由机动车一方承担责任。有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。这些条文都充分体现了对行人和非机动车驾驶人这一交通弱势群体合法权益的保护。
为了保障机动车驾驶人和乘客的生命安全，《道路交通安全法》规定，高速公路行驶的汽车驾乘人必须系安全带，否则罚款二百。守法的驾驶人将受到奖励。一年内没有违章，无累计积分的司机，可以延长机动车驾驶证，也就是驾照的审验期。
这部法律对违章驾驶员的处理，也体现出了“以人为本”，驾驶员在现场的，按规定处罚，不得拖车。拖车不得向当事人收取费用。如果拖车不当造成损坏，还要依法赔偿。
北京青年报在评论新交通法行人通行为先这一原则时是这样写的：“《安全法》第四十七条规定：‘机动车行经人行横道时，应当减速行驶；遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。机动车行经没有交通信号的道路时，遇有行人横过道路，应当避让。’这是以人为本思想的重要立法体现。对行人在人行横道以及没有交通信号的情况下赋予优先通行权，主要是考虑行人是道路交通的重要参与者，在我国人口众多，城市人口高度密集，目前大多城市还是以混合交通为主的交通现状下，行人作为弱势群体相对于机动车来讲，没有相应的保护设备和防护措施，一旦发生事故，行人的生命和健康安全将受到巨大威胁。从立法本意的角度来讲，相对于机动车的通行权，人的生命权、健康权则是更为重要的。”其实，更重要的是对生命和人格的尊重。
北京市在制定新交通法实施细则时召开了首次立法听证会，其意义深远，它标志着北京在健全民主制度、丰富民主形式、扩大政治参与、保证立法更好地体现人民的意志方面，又上了一个新台阶。
对新交通法中大多数的规定是应该得到大家的肯定的。至于最敏感的是第76条，即有关机动车和非机动车、行人方面的规定，还是引起了很大的争议。既然这次立法坚持“以人为本”的立法宗旨，为何还有如此之大的争议？我想，以人为本的理念是积极的，是应该提倡的，但新交通法在这方面的处罚和责任判定，令车主们牢骚满腹。我们不应该以此来全面否定新交通法。但是，严格约束机动车不应该等于放任行人和非机动车，否则，交通法就真的成为机动车法了。从这个意义上讲，新交通法的实施还应有相应的宣传、教育相辅。
一是加强学习、教育，不断提高各类人员的交通意识和综合素质，特别是提高行人和非机动车人员的交通意识，加强遵守交通规则的自觉性。目前，在我国只有司机学习交通规则，而行人、非机动车均不用学习，以至于他们成为交通法盲，经常违反交规。
中图分类号：G642 文献标识码：A
作为本科教学重要的实践教学环节，毕业设计（论文）是高等学校人才培养的重要组成部分，是培养学生综合素质、实践能力与创新精神的综合性环节，是对专业培养效果的检验，从一定程度上反映了学校的办学质量水平。独立学院是近十几年来高校发展的产物，总体上办学历史短，办学经验不足，缺乏科学研究的学术氛围和有效的学位论文管理机制，使得独立学院毕业设计（论文）整体质量不高。如何提高独立学院毕业设计（论文）质量，健全毕业设计（论文）质量监控机制，已成为独立学院关注和研究的重要课题，本文结合温州大学城市学院2008-2010年本科生毕业设计（论文）状况，分析影响毕业设计（论文）质量的主要因素，并在此基础上就提出提高独立学院毕业设计（论文）质量的措施和建议。
1 温州大学城市学院毕业设计（论文）质量分析
根据《浙江省教育厅关于加强普通高等学校毕业设计（论文）工作的通知》（浙教高教[2004]137号）文件精神，浙江省教育厅对我省高等学校毕业设计（论文）实行抽检制度。为更客观、全面评价本科毕业设计（论文）质量和水平，温州大学城市学院从2009届起对本科毕业设计（论文）采取抽查评审制，评审专家为具有丰富指导经验的非本院教师，评审项目包括对毕业设计（论文）的总体评价和分项评价，分项评价内容包括：选题、学术水平、应用价值、综合应用基本理论能力、文字表述能力五个指标。
1.1 本院指导教师与非本院教师对毕业设计（论文）总体评价分析
表1近三年温州大学城市学院本科毕业设计（论文）抽查成绩对比汇总表
从抽查结果来看，近三年城市学院毕业设计（论文）抽查本院指导教师评价总评成绩平均分为78.9分，非本院教师评价总评成绩平均分为74.1分，本院教师评价平均分高于非本院教师评价平均分4.8分，本院教师与非本院教师对毕业设计（论文）的总体评价差距从从2009年的6.5分缩小到2011年的3.1分。
1.2 非本院教师对城市学院本科毕业设计（论文）分项评价分析
毕业设计（论文）分项评价包括：选题、学术水平、应用价值、综合应用基本理论能力、文字表述能力五个指标。从抽查的结果来看，评价教师对毕业设计（论文）选题等五个指标评价为中等的约占75%，除了对毕业设计（论文）选题评价为优秀的占19%以外，其他四项指标评价为优秀的均在15%以下。
图12009、2010、2011年非本院教师对毕业设计（论文）分项评价平均分对比图
从表1和图1来看，独立学院学生撰写的毕业设计（论文）学术水平不高，应用价值欠缺，综合应用基本理论能力和文字表述能力有待进一步提高，毕业设计（论文）总体水平偏低。
2 影响独立学院毕业设计（论文）质量的主要因素
当前，独立学院毕业设计（论文）质量受到高校发展状况、招生生源等多方面的影响，从独立学院自身角度考虑，影响独立学院毕业设计（论文）质量的主要因素有以下几个方面：
2.1 培养方案设计有待优化
人才培养方案是对专业人才培养目标、培养层次定位的提纲挈领式文件，其定位的准确与否直接影响到一所学校培养出的人才是否适应社会的需求。独立学院或是依托于母体学校办学，或是从母体学校中脱离出来，与母体学校有着极为密切的联系，其自身发展历史都较短，这些因素一定程度上束缚了独立学院办学特性的充分展现，致使包括培养方案在内的诸多办学要件与母体学校雷同，而母体学校与独立学院的培养对象即学生在学习能力、学习态度等方面存在一定的差距，这些差距最终在毕业设计（论文）中表现出来，即独立学院学生的毕业设计（论文）质量不高。
2.2 指导教师队伍需要加强
独立学院由于办学历史、办学定位等客观原因，总体上存在教师职称结构不合理、师资水平有限、自有教师不足等现状，多数独立学院采取外聘指导教师和新上岗的教师指导学生毕业设计（论文）。新教师刚刚走上工作岗位，缺乏指导学生撰写毕业设计（论文）的经验，对论文选题、文献综述把握不到位，选题过大或理论性过强，毕业设计（论文）撰写的难度超过了学生的范围。而外聘教师有自己的本职工作，对毕业设计（论文）的指导往往力不从心。
2.3 学生对毕业设计（论文）投入不足
面对严峻的就业形势，学生选择了对毕业设计（论文）的敷衍。最后一学期是学生撰写毕业设计（论文）的关键时期，也是学生忙于制作简历、参加各种招聘会的黄金时间，与就业相比，广大学生放弃了对毕业设计（论文）的努力，毕竟，很少有用人单位会重视毕业生的毕业设计（论文）是否能取得优秀，而一份不错的工作是大多数学生一进校门就开始追求的。毕业设计（论文）是一项繁重的工程，当学校安排论文答辩时，学生才匆忙东拼西凑地完成了定稿，其质量是可想而知的。
2.4 毕业设计（论文）质量监控力度不够
独立学院对毕业设计（论文）质量监控主要包括四个方面，一是独立学院教学教务部门对毕业设计（论文）撰写时限、格式规范上的监控；二是教学督导对毕业设计（论文）选题、文献综述等论文整体质量的抽检；三是分院（系部）对本分院（系部）毕业设计（论文）各个环节的监控；四是指导教师对学生毕业设计（论文）质量的全面把关。目前，独立学院教学教务部门对毕业设计（论文）的质量监控按照传统的管理方式，工作不够深入；多数督导为返聘教师，工作量超负荷，对毕业设计（论文）质量监控不能全面进行；而分院（系部）和指导教师不能有效地管理学生，让其有足够的时间撰写毕业设计（论文）。
3 提高独立学院毕业设计（论文）质量的对策
毕业设计（论文）是学生掌握及运用专业知识、专业技能能力的综合体现，其质量直接反映高校培养人才的水准和独立办学的能力。如何切实有效地提高毕业设计（论文）质量是提高独立学院人才培养质量的一项重要内容。
3.1 准确定位人才培养模式，深化课程体系改革
毕业设计（论文）是一个实践性教学环节，其质量的提高归根结底还要从人才培养模式、课程体系建设入手。独立学院要明晰独立学院学生的特质，转变传统重理论、轻实践的培养模式，确立切实可行的人才培养模式，深化课程体系改革，注重学生课程设计和学年论文的训练，培养学生自主学习能力和实践创新能力。
3.2 构建毕业设计（论文）数字化管理平台
本科毕业设计（论文）在高等教育培养过程中所占学分比重大，涉及文档多。学生撰写毕业设计（论文）所需时间周期长，且处在学生就业、择业的关键时期，学生流动性大。在这样的背景下，如果毕业设计（论文）的指导缺乏合适的数字化管理平台，指导教师很难对学生进行在场指导，管理部门对毕业设计（论文）的过程监控缺乏可行性和有效性。因而，加强毕业设计（论文）的信息化管理，构建毕业设计（论文）数字化管理平台日趋紧迫。毕业设计（论文）数字化管理平台应该提供教师出题、督导审题、学生选题、文档上传下载、指导教师在线评阅、文档检查、师生互动交流、毕业设计（论文）抽查、成绩统计分析、毕业设计（论文）归档保存等功能。
3.3 加强毕业设计论文过程管理与质量监控
