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2.科技公共服务体系存在的问题
（1）科学技术与经济系统协调不足。在科技管理体制改革过程中，科技系统和经济系统在推进科学技术进步方面都取得了很大进展，但这依然是在各自相对封闭的系统内部完成的，科技系统与经济系统依然是两个平行的系统，没有广泛的交汇点，科技与经济结合的问题并没有从根本上得以解决。具体表现在：经济方面：产业技术进步主要依靠技术引进，许多重要产业没有形成自主创新能力，一些重要领域甚至依赖于国外技术，产业本身缺乏自主创新，竞争力不足，在竞争中常常陷入被动局面。科学技术方面：科技改革和发展主要在科技系统内部完成，没有完全走出自身的小循环，没有全面进入经济社会发展大循环之中。我国科技体制是一个自封闭的垂直结构体系，科研单位从事科学技术研究除了追求科学技术本身的发展之外，更多地考虑对上级领导部门负责，而缺少与社会及企业之间的横向联系，是的科技成果转化成生产力的过程中遇到阻力。这两方面因素导致了科技和经济之间问题无法从根本上得到解决。科技与经济相互脱节的关键原因在于管理体制：政府的科技与经济管理职能在组织结构和管理对象上分离，科技管理职能与经济管理职能分别由科技管理机构和经济管理机构行使，科技管理机构的管理对象主要是科研机构，经济管理机构的管理对象主要是企业。在工作上，科技管理机构与经济管理机构彼此间缺少有效的配合与协调。在这种体制下，经济政策与科技政策之间缺乏有机衔接，不利于科技与经济的有机结合和协调发展。
（2）顶层体制设计尚有欠缺。当前南京市在科技管理机制上，没有突破传统的计划管理模式，行政色彩浓厚，体制性的障碍仍是制约科技发展的“瓶颈”。如条块分割、各自为政的局面仍然存在；没有建立起适应科研和技术开发规律的研发、评价和监管机制；对如何为科研人员创造良好的工作氛围、培养鼓励创新的环境等探索不够。结果造成科技资源分散、组织动员能力与协调能力不足，甚至影响到科技发展目标和科技发展战略的实施。分析南京市目前科技管理体制存在的问题，在很大程度上是由于旧制度的问题和制度变迁引出的问题。只有逐步探索、研究和解决好这些科技管理中出现的新情况和新问题，走一条适合我国社会主义市场经济的企业科技管理之路，我国的科技发展才会有一个更健康、稳定的发展基础。
（3）科技管理部门管理不当。南京市的科技工作由于长期以来传统的影响，无论是管理模式的思维不够开阔，效率也都不够高。并且管理的范围过于宽泛、工作过于死板，而且制度陈腐且不善于与时俱进，这些都为科研机构的自主创新造成了很大的障碍。这种注重细节的管理方式很难保证科研经费的使用效果。另外，一些科研组织和科技管理部门之间的信息不对称，造成双方形成了一种“委托与”的关系。使得政府对社会组织的情况不可能进行全面的调查和了解，工作效果不能达到最好。因此科技管理部门监管还存在许多的不足之处，也因为这些原因科技管理部门科技管理难免存在较大盲目性，最终获得的效果也就不言而喻，而目前凸显的问题有：①计划管理缺乏科学性和公正性，管理人员对项目决策参与程度较高。近年来，南京市出台了《科技计划管理办法》，但《办法》大多都是集科技计划管理部门的项目决策、实施管理、监督、验收等职能于一体，对内部各处（科）室之间相互制约的关系很少。《办法》中还缺乏有关公开征集项目或课题的条款，也没有有关科技项目评估、信用制度等方面的条款，使得计划管理的科学性、公正性受到影响。管理人员对项目及经费的安排拥有较大的决定权，专家的意见只是辅助手段，再加上各种人为因素的影响，使项目管理缺乏科学性和公正性。②缺乏监督控制机制，计划的跟踪管理、绩效评价还较薄弱。目前地方科技计划“重立项，轻管理”的现象在一定程度上依然存在，在科技计划审批论证、立项确认及实施中，时有入口紧，中、后期松的情况。项目立项、实施、产业化情况缺乏必要的监督和控制机制，对管理人员和科技人员均缺乏必要的约束机制，导致了项目申报和审批立项的随意性。计划项目执行的绩效评价体系，特别是更加科学、高效、符合市场经济规律的外部评估体系还没有形成。
3.科技公共管理体系———南京科技广场服务模式
南京科技广场由南京市人民政府主办，南京市科学技术局、鼓楼区人民政府、南京工业大学三方共同建设，通过整合科技资源、行政资源和中介服务资源，建设创新创业人才集聚区、科技成果转化示范区、专利技术交易窗口区、科技产业发展高端区，将建成“两大平台五个中心”，实现“十大功能”。省科技情报研究所查新中心是原国家科委批准的国家一级科技查新咨询单位，以其查新报告的权威性、客观性、公正性树立了良好的科技咨询服务品牌。
4.完善科技公共管理体系的政策建议
（1）支持南京实现股权激励试点。在宁高等院校和科研院所以科技成果作价入股的企业、国有及国有控股的院所转制企业、高新技术企业、其他科技创新企业，可以对科技成果研发和产业化做出突出贡献的技术人员和企业经营管理人员实行股权奖励、股权出售、股票期权、分红激励等股权激励。企业用于股权奖励和股权出售的激励总额，不得超过近3年税后利润形成的净资产增值额的35％。其中，激励总额用于股权奖励的部分不得超过50%。企业以股票期权方式实施激励的，应当在激励方案中明确规定激励对象的行权价格以及行权的业绩考核目标等事项。企业以科技成果实施产业化、对外转让、合作转化、作价入股形成的净收益，可以根据不同情况采取收益分成的方式进行分红激励。由本企业自行投资实施科技成果产业化的，自产业化项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年投资项目净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；向本企业以外的单位或者个人转让科技成果所有权、使用权（含许可使用）的，从转让净收益中，提取不低于20%但不高于50%用于一次性激励；以科技成果作为合作条件与其他单位或者个人共同实施转化的，自合作项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年合作净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；以科技成果作价入股其他企业的，自入股企业开始分配利润的年度起，在3～5年内，每年从当年投资收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励。股权激励具体办法参照财政部、科技部有关《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》(财企[2010]8号)文件执行。
Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生 管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
2?运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。
美国地区艺术组织产生于文化艺术跨地区发展的实际需求。上个世纪60年代，美国中部各州开始在文艺领域建立协调机制，共同组织了一系列跨地区的文化活动，并且特别注意吸收偏远社区加入，取得了很好的成效。1973年，美国国家艺术基金正式提出促进地区文化发展的思想，并且明确指出：“各州之间的合作以实际行动显著地支持《联邦艺术和人文基金法》的目标……地区合作能够更充分地利用它们的资源，更好地满足人民多元化的文化需求。”根据这个指导思想，美国各州以地理位置相邻关系建立了6个地区艺术组织，分别是新英格兰艺术基金（New England Foundation for The Arts）、美国中部艺术同盟（Mid-America Arts Alliance）、中西部艺术（Arts Midwest）、大西洋中部艺术基金（Mid Atlantic Arts Foundation）、南部艺术（South Arts）、西部各州艺术联盟（Westem States Arts Federation）。
美国地区艺术组织的体制和机制
由于文化艺术的内涵丰富，强调多元化和平衡发展，因此美国文艺管理机构都采用委员会式的集体决策体制。例如，新英格兰艺术基金的决策机构是指导委员会，包括18名委员，其中7名是各州政府文艺机构的代表，其他委员则是来自地区文艺领域的专家、艺术家或者企业家。委员会主要负责审议批准发展战略、项目计划以及组织管理等重要决策。该组织的执行机构是指导委员会聘用的职业经理人和专职工作人员，负责财务、管理、研究分析等内部事务，以及项目开发、合作、推广等外部事务。
地区艺术组织的主要工作内容就是获得资金支持然后资助文艺项目。资金来源主要分为两部分，一是公共资金，来自国家艺术基金和各州政府；二是社会资金，来自企业、基金、组织以及个人等民间捐赠。经美国国会审议批准，美国国家艺术基金每年从联邦财政获得大约1.5亿美元资金，其中40%直接分配给州和地区的文艺机构。根据美国相关法律政策，组织个人向国家艺术基金以及依法成立的公益基金会进行捐款可以享受免税的待遇。这个政策促进了社会各界对文化艺术的慷慨捐赠。例如，新英格兰艺术基金2015年共获得资金695万美元，其中74.2%都是来自基金会和企业组织的捐赠。相比而言，国家艺术基金和州政府的资助份额并不是很高。
美国地区艺术组织的工作内容与特色
地区艺术组织的主要工作是支持本地区文艺发展，促进地区内文艺交流和跨地区文艺交流。受到资助的文艺活动都是非商业性的传统艺术、高雅艺术和大众艺术。具体包括音乐、舞蹈、戏剧，以及其他各类舞台表演艺术、公众艺术、民族艺术等等。在注意多元化和平衡的基础上，不同地区的艺术组织会根据本地区的文化艺术特点突出支持一些有特色的文化艺术活动，如，南部地区的舞蹈艺术，大西洋中部地区的爵士乐和舞台表演艺术，中部地区的手工艺术，西部地区的民间音乐等等。
地区艺术组织除了直接资助文艺组织、文艺项目、艺术家之外，也会自己主办和协办各类文艺庆典和文艺交流活动。此外，地区文化艺术发展状况的汇总统计以及研究分析也是地区艺术组织的重要工作。例如，新英格兰艺术基金建立了文艺发展数据库，统计本地区艺术家、文艺团体、文艺活动的总体情况和变化情况。该组织还利用这些数据开展地区文艺发展研究，包括创意经济发展战略、非营利文艺活动对经济的影响、创意经济领域劳动就业等课题。
作为地区文艺公共管理机构，美国地区艺术组织有一些共同的工作特色，主要包括：支持美国印第安传统文化艺术以及具有本地特色的传统文化艺术；主要支持非营利文艺活动，促进文艺多样化发展和平衡发展；支持社区的文化艺术建设，促进文艺活动深入到中小社区；支持文艺交流活动，特别是跨地区跨国家的交流，并且注意吸收偏远社区融入文艺交流活动。
所谓实践教学体系是由公共管理各专业实践教学活动过程中各要素相联系、相互影响共同构成的一个有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等要素，它们各自发挥作用，又协调配合，发挥实践教学体系的总体功能，本文是指通过构建案例教学、实验教学和社会实践教学的“三位一体”公共管理实践教学体系，实现公共管理案例教学、公共管理实验教学和公共管理社会实践与理论知识讲授的有机结合，更好地指导公共管理领域高层次、复合型、应用型专业人才的培养。“三位一体”中的“一体”是指整个公共管理各专业人才培养计划中的实践教学，相对于纯理论教学而言，是在公共管理给本科专业人才培养方案中以培养学生的创新精神和实践能力为主的，在教学过程中学生为主、教师为辅的教学活动形式。“三位”分别指公共管理案例教学、实验教学和社会实践教学。
（一）公共管理案例教学
所谓公共管理案例教学是一种在任课教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论已被整理出的公共管理领域典型事件某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法，通过组织学生阅读案例、思考问题、分析案例中体现出的矛盾和冲突、同学之间讨论和交流，提升其发现、分析和解决实际问题的能力。公共管理案例教学是一个完整的体系，包括以下几个方面：一是课前案例文本的准备；二是在课堂上案例文本的使用；三是案例教学中教师角色的定位；四是案例教学的过程管理。
（二）公共管理实验教学体系
所谓公共管理实验教学指的是学校任课教师基于完善的实验室和电子模拟软件，构建与公共管理实践相仿的实验环境，让学生不用去真正的管理部门而能够体验实际管理部门操作流程的教学模式。实验教学完全不同于传统的课堂教学，是通过让学生完全沉浸在模拟的管理实践情境中去体验管理过程，感受管理实践，进而培养其管理技能和素质。因此，在公共管理专业人才培养过程中需要重视实验教学环节。管理类专业的学科特点及专业技能的应用环境，决定了其实验实践环境的特殊性。高校无法让学生有足够的时间在真正的管理部门实践，真实的实验环境非常难以构建。而学生在学习过程中又必须有一个与实际工作环境相仿的实验实践环境。这一矛盾是目前公共管理类专业实验教学及实验室建设面临的最大困难。这一困难导致在进行公共管理类专业实验教学体系建设的过程中，在课程设置、教学安排等方面存在严重的盲目性，与现实的管理环境脱节。学生在这样的实验实践教学体系下，很难将课堂所学的理论知识转化为实践能力，综合素质难以提高，多元化、创新性更是无从谈起。
（三）公共管理社会实践教育体系
所谓社会实践教育，就是指在实践课程体系中，重新设计社会调查、社会实践、专业实习等实践环节，构建三者相互配合、相互补充、相互促进的框架结构，使各个实践环节之间做到有机结合、循序渐进，使学生能够把所学理论知识运用到社会实践中去。
二、公共管理实践教学体系的构建重点
公共管理实践教学是一个新生事物，相对于传统的课堂理论教学还很不成熟，因此，在构建公共管理实践教学体系时需要抓住关键，突出重点。
（一）公共管理案例教学体系的构建重点
公共管理案例教学体系的构建是一个系统工程，需要重点解决的问题有：一是公共管理案例库建设，尤其是既具有区域特色，又具有典型性和真实性的案例建设，这是公共管理案例教学的重点和难点。因为我们所看到的案例教学，仅仅是整个案例教学过程的一个环节，案例教学需要依托一定案例文本，而教学案例的开发与编写，需要投入大量的人、财、物和时间资源，这一点往往很多院校不甚重视。二是公共管理案例教学中教师角色的定位以及教师掌握和运用案例教学法的能力。案例教学不同于传统的教学模式，需要任课教师改变过去“以教师为主”的观念，重新定位教师在案例教学中的角色并需要通过培训掌握案例教学方法。三是公共管理案例教学的设施建设及案例教学的过程管理也是需要加以重视。案例教学对于教学设施的要求较高，需要有配套的多媒体教室和移动桌椅，通过教学设施的布置创造一定的“场域”，在这个“场域”中便于学生分组讨论、争论和思想碰撞；基于此，案例教学的过程管理显得尤其重要，需要任课教师掌握过程管理的方法及时调动学生参与到案例教学中来。
（二）公共管理实验教学体系的构建重点
实验教学体系的构建涉及到实验室的建设、电子实验软件的配置、实验教学师资队伍和实验教学管理体制的建立等方面，是一项复杂的工作。基于此，公共管理实验教学体系的构建应注重以下几个方面：一是公共管理实验室的建设。实验教学需要依托一定规模是的实验场地，这是必需的硬件设施，不可或缺。需按公共管理类各专业招生规模、人才培养方向和学校专业定位建设不同规模和类型的实验室以满足实验教学的需要。二是公共管理类专业实验教学平台的建设。按照公共管理各专业人才培养目标和专业特征，加大相应的财政资源投入购置相关专业实验软件。在电子实验软件配置时，可考虑构建公共管理学科实验教学平台和各专业实验教学平台两个层次；公共管理学科实验教学平台是适用公共管理学科下的所有本科专业，可称之为“大平台”，各专业实验教学平台要体现各专业的特性和较强的专业性，可称之为“小平台”。三是公共管理实验教学师资队伍的建设。可通过“走出去、引进来”的策略建设实验教学师资队伍。“走出去”是指派出实验课教师积极参加各级各类实验课程培养和交流；“引进来”是指作为文科院系课效仿理工科院系的做法，可引进部分能够胜任实验交的人才。四是探索建立实验教学管理体制。实验教学涉及到实验室、实验软件、师资队伍、实验课程设计等环节，没有一个高效的实验教学管理体制，实验教学无法有效开展。
（三）公共管理社会实践教学的构建重点
从目前国内高校普遍情况看，专业实习与社会实践是薄弱环节，也是难点。因此，在构建社会实践教育体系时，需要从以下几个方面进行探索与实践。一是实习实践基地的功能、作用要切实发挥，并具可持续性，这是把专业实习落到实处的物质保证。切实做好实习实践基地的建设工作，尤其是公共管理学科，需要与公共部门进行密切的合作。将专业实习安排在各级各类公共部门，既解决专业实习问题，又可使学生从公共管理的具体工作中了解公共管理、公共政策及方法，了解社会管理存在问题，了解公民对公共管理的需求。二是探索建立社会实践校外导师制。探索聘请公共管理实践部门管理者作为学生社会实践的校外指导教师，负责学生的社会实践环节。三是借鉴和改造古代“修学旅行”的社会实践模式。让学生在假期把专业实习、社会实践、社会调查结合起来，具体地去调研一个或几个地方，然后用课堂上学习到的方法进行定量或定性的研究。例如一个旗县区基础教育的调研、农村人力资源（劳动力、教育情况、人员结构）的调研、城市公共交通的调研等。
三、公共管理实践教学的保障体系
公共管理实践教学的开展与实施，需要从教学理念、师资队伍、人才培养方案、经费和制度等方面予以保障。
（一）确立公共管理实践教学理念
由于受到高等教育体制和观念约束，再加上可用于实践教学的物质保障不足，公共管理教学主要以课堂内教学为主，往往只注重对理论知识的讲授，实践教学内容、教学形式和课时等方面安排的不合理或不充分。这一现状已经影响到了公共管理人才培养质量，这就需要打破教育体制和传统观念的约束，确立将实践教学体系作为整个公共管理学科教学体系有机组成部分的理念。
（二）打造适应实践教学的师资队伍
公共管理实践教学需要“双师型”的师资队伍，即打造一支高水平的、既具有实际经验又掌握基础理论的实践教学师资队伍是的公共管理实践教学体系的关键。实践教学不同于传统的课堂教学，需要教师掌握案例教学、实验教学方法、技术与规律，同时在指导学生进行社会实践时需要了解熟悉公共部门运作流程。因此，有条件的学校应创造条件和机会，选派一些年轻教师到公共部门进行挂职锻炼或兼职，增加教师的公共管理实践经验。
（三）优化公共管理类各专业人才培养方案
人才培养方案是公共管理类各专业人才培养和课程体系设置的指导性文件，是所有教学活动安排的依据。因此，需要优化公共管理类各专业人才培养方案，把案例教学、实验教学、社会实践与公共管理类各专业的本科人才学培养方案进行有机结合，使实践教学融入到必修课、限制性选修课和任意性选修课程中，实现公共管理实践教学体系与公共管理理论教学体系的良性互动。
（四）公共管理实践教学应有相应的经费保障
经费保障是开展和实施公共管理实践教学的物质基础。公共管理教学案例文本的开发与编写、实验室的建设与实验教学软件的购置、社会实习基地的建立与维护、师资队伍的建设都需要大量的经费投入。基于此，学校、学院应多方筹措经费，加大对实践教学的投入，保证实践教学的正常开展。
公共管理专业旨在培养为政府部门和非政府机构以及企事业单位的人事和行政机构培养宽口径、复合型、应用型的公共管理高层次专门人才。通过综合运用经济学、政治学、社会学等学科的知识，培养学生对当前政府事务和社会公共问题的综合分析能力，注重实验环节培养教育是公共管理专业的必然要求。近年来公共管理专业发展迅猛，培养出了大批优秀人才，但他们的实际操作能力距离岗位工作要求尚有提升空间，因此，在公共管理专业人才培养过程中，应当注重实验教学体系的完整构建，提升学生的专业实践技能，培养学生分析和解决公共管理相关实际问题的能力。
1目前高校公共管理试验教学体系初探中存在的问题
1.1专业培养目标不清晰
随着我国市场经济的迅猛发展与转型，社会管理需要解决的任务日渐繁重，国家也对高校的公共管理人才的培养有了新的要求，应当注重从理论型的人才转变为务实性的人才，注重高校对于学生的综合实践能力的培养，但是部分学校仍受到传统教育观念根深蒂固的影响，认为理论知识的掌握是最重要的，忽视了实践能力的教育，更有甚者将实践能力看作专业教学无关紧要的部分，对其重要性认识不足，这种观念直接导致了高校对公共管理的人才实践方面培养的欠缺，无法跟上时展，无法充分满足社会需求。1.2实验教学体系不完善当前有部分高校虽然已经开设了公共管理专业的实验教学课程，为学生的实验能力的培养创造了机会，但是没有就应用型人才这一目标设定具体的培养计划，缺少完整的实验体系，没有按照实验教学的规律来制订教学计划，没有按照公共管理人才培养的方案制定实验课程实施中的保障机制与管理机制，这些未解决的问题都影响着学生学习的实际效果，不完善的教学计划、软硬件设施不完备以及缺乏专业性的理论指导都使得公共管理的实验教学缺乏完整性，各个教学模块间也未能统一与协调[1]。
1.3实验教学环节有缺失
一方面目前普遍存在的问题是公共管理类专业的实验教学方法陈旧且形式单一，缺乏创新性。学校长久以来以学习理论作为主要内容，片面追求基础理论知识的传授，缺少对实验教学的创新与探究，没有一个系统的规划，所采用的教学实验方法是比较古老的传统方法，较为宽泛，缺少针对性，可操作性不强，导致学生的积极性不强，学习兴趣不浓。另一方面是实验教学多是以教师为主导，教师进行讲授，而学生只会一味地模仿，缺少独立探究的能力，实验学习的开展处于被动状态，很难有实质性进展，学生无法掌握在实验中得出的经验性知识[2]。
1.4实验师资队伍待加强
当前高等教育正朝着大众化与普及化发展，高校师资队伍逐渐向着年轻化发展，虽然年轻教师的理论知识结构新颖，但是他们的实验教学经验尚未同步丰富，有过相关政府部门和企事业单位工作经历的年轻教师更少，这就导致他们在进行实验课程教学时缺乏贴近实践的特性，开展过程也会底气不足。而一些高校为这些年轻教师提供深造的机会不多，也缺少专业的公共管理实验教学专职教师对其进行指导。这些专业教师还要从事科研工作，缺少充足的时间与精力同时去进行大量实验课程的培训学习，随着高校扩招，有实践经验的教师越来越难以满足实际需要，长此以往，师资队伍质量和规模难以得到有效提升和扩充[3]。
2公共管理实验教学体系的构建
2.1实验教学体系的构建
公共管理专业应用在多个领域都有所涉及，因此应当根据人才培养的要求，以公共问题和社会需求为中心，以学生的能力建设为核心，将实验创新教学体系逐渐完善。首先，分层次、分类别、分阶段进行人才的实验能力培养。分层次需要结合社会的实际需求与人才的培养目标，分层次地进行公共管理人才的能力培养，在专业认知能力方面，应当对公共管理的基本原理和方法都有一定的了解，在专业的应用能力方面，要对行政管理、公共服务、社区管理等有一定操作与应用能力，在创新方面，应当具备一定的专业创新与研究的技能；分类别需要根据课程的不同，设计侧重点不同的实验教学课程。在专业的基础知识方面，通过对学生的基础试验的培养，让学生具有一定的认知能力，让学生对逻辑、信息管理及数据处理等基本理论有全面了解，在专业技能实验方面，培养学生的公文写作能力、社区工作等能力，在专业技能方面得到提升。在综合实验方面，通过专业的模拟和实验活动，培养学生对于公共政策分析、城市治理与社区服务等方面的综合技能。在研究创新实验方面，通过一些仿真推演和方法创新的实验，培养学生运用所学知识参与到公共管理的仿真模拟中，培养学生对于实际问题的分析判断和解决创新能力；分阶段需要根据学生的实际学习进程和个性化特征，让不同年级的学生进行不同实验教学的锻炼。其次，注重校内实验和校外实习的统一、模拟仿真和实验操作的统一、实验教学和创新创业的统一。校内实验和校外实习的统一需要学校联合当地的政府部门、公共服务中心等，合作建立校外实验实训基地，让学生能够在校内与校外实现实验与实习的轮训，培养他们的实践参与能力；模拟仿真和实验操作的统一，需要将理论的课程和实验教学在课程设置方面实现统一性，例如，一些公共危机事件的模拟、虚拟政府等将这些仿真课程和社区工作实务、公共政策案例分析等实验现场有机结合起来，让实验课程内容的设置更为丰富；实验教学和创新创业的统一，可以借助一些实验教学课题，提升学生对于实验教学基础原理的理解，合理运用所学知识提升自身的实验能力，还可以指导学生参与高校创新创业比赛，如“互联网+”、挑战杯、市场调查与分析等学科竞赛，激发学生创新创业潜能。最后，需要注重实验教学模块，在基础实验部分，主要面向低年级学生开展，让他们在知识水平、综合素质及能力锻炼方面得到培养；在技能实验部分，主要面向中年级学生开展，注重对他们的分析能力和综合实验能力进行培养，为他们未来就业提供保障与基础；在综合实验部分，主要面向中年级的学生开展，加强他们对于公共管理理论知识的理解，巩固他们的专业知识，提升专业技能，为综合模拟奠定基础；在研究创新部分，主要面向高年级学生开展，让他们有意识地培养创新创业能力，提升个人竞争力[4]。
2.2实验教学平台的构建
为了让学生有一个良好的实验教学平台，高校应当整合现有资源，充分发挥教学平台的功能，完善教学平台的使用效能。首先是应急模拟仿真平台，这个平台的建立可以让学生形成公共危机预警的习惯，及时发现问题，设计公共危机应急处理方案并不断进行优化；其次是案例研发平台，这个平台的建立可以为学生提供案例教学的数据库，为学校的实验教学开展提供数据支撑，也可以为政府与社区提供相关决策与咨询；再次是电子政务模拟平台，这个平台的建立可以让学生在实践中掌握电子政务，帮助学生掌握电子政务系统的操作技能，体会电子政务为公共管理带来的巨大便利；最后是社区管理平台，这个平台的建立可以将高校周边社区联合起来作为实践基地，让学生参与到社区服务中去，体验社区工作实务及社区管理等实际事务[5]。
2.3实验师资队伍的构建
高校公共管理的实验教学体系离不开教师的引导作用，因此打造一支知识技能多样化的教师队伍也是体系构建的重要内容。首先，教师的来源应当多样化，学校可以从实践教育合作基地聘任一部分有相关经验的教师，还可以面向社会公开招聘，让更多有经验的政府与社区管理人员参与到实践教学中，充实教师队伍的人才储备；其次，教师的结构应当多样化，让教师自由组合开展教学实践活动，将理论型教师与实践型教师进行组合，为学生进行实验指导时能设计较为全面；最后，教师的培训机制多样化，为学校教师开展岗前实验培训与定期专题培训，让教师去政府、社区组织中实地锻炼和深入培训，选择优秀教师国外进修，给教师提供高质量的学习平台[6]。
2.4实验管理模式的构建
在公共管理实验教学的开展中，还需要注意管理模式的合理构建，注重信息化管理的构建，完善学校的实践教育中心与合作单位的信息化管理系统的完善，实现资源的共享共用，实现实践教学管理体系优化，结合实际情况开展具体工作。实现网络化的管理，有效解决实验探究过程中实验资源、实验管理等多方面有效沟通协调，将现有资源进行整合，实现资源、教师、教学等网络化管理，教学计划、实验内容等也可以实现资源共享[7]。
3结语
当前高校在开展公共管理实验教学体系的过程中仍有一些问题需要解决，但实验教学的重要性是值得引起重视的，由于公共管理专业具有一定的特殊性，因此结合实际，从构建实验教学体系开始，构建完善教学平台与优化提升师资队伍，打造合理的管理模式，让公共管理实践教学体系真正落实到位。
参考文献
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危机事件是社会经济不断发展的必然产物。突发公共卫生事件作为危机事件的一种，其对人民群众生命财产安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是无法消除的。近年来，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆发等突发事件，均属于公共卫生事件的范畴，其造成的后果有目共睹。对于如何应对突发公共卫生事件不仅应该成为政府亟待解决的实际问题，也应该成为政府治理领域的一大学术研究课题。
一、突发公共卫生事件的理论阐释
国内学术界对于政府应机管理的相关研究大致是从2003年“非典”疫情之后才开始，虽然起步相对于国外来说比较晚，但是发展速度也比较快，十年来，在这方面也取得了相当多的理论成果，对我国政府危机管理的实践也起到了很好的指导作用。
美国学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。C.F.赫尔曼（Hermann，1972）基于危机所处的情境状态这一维度来下的定义，“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，是一种情景状态，决策改变所获得的反应时间非常有限，其形势改变也往往出乎意料”。国内学者薛兰、张强、钟开斌从危机的诸多构成要素的角度来分析，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。综合以上国内外学者的研究成果，危机事件具备内外两方面的特征：内在面是指危机的发生会破坏社会系统的正常运行秩序，导致社会运行的停滞甚至倒退；外在面是指危机的发生具有突然性、破坏性。
突发公共卫生事件是指突然发生的，严重损害公众健康的危机事件。我国于2003年5月公布了《突发公共卫生事件危机条例》，其中第二条明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。作为危机事件中的一种，突发公共卫生事件也具有危机事件的一般性特征，一是时间上的突然性和偶发性；二是空间上的波及面广和破坏性大。共性之外，突发公共卫生事件也有某些个性特征：一是公众健康成为主要的影响对象。二是政府联动成为主要的应对方式。
二、地方政府在应对突发公共卫生事件中的实证研究
之所以选择地方政府作为实证研究的对象，是因为地方政府其相较于中央政府而言与民众联系联系更加密切，且制定的决策更加具有微观上的可操作性，因此，地方政府应该成为应对突发公共卫生事件的主体。
（一）我国突发公共卫生事件的现状分析
资料显示，20世纪以来，国际上影响范围较广、后果较严重的200多起突发性公共卫生事件中，核辐射10起、食品中毒32起、药物中毒7起、化学品泄漏造成污染42起、毒气泄漏和煤矿爆炸60起、有毒生物引发的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自杀或释放毒气伤害他人的8起。建国以来，我国地方政府在危机管理体系建设上作出了很多应有的工作，虽然迄今为止仍然存在诸多问题，但也取得了相应的成就。进入21世纪以来，我国突发公共卫生事件呈现高发态势，非典、猪流感、禽流感、霍乱等，一次次地威胁着社会公众的身体健康，考验着政府的危机管理能力。
1.流行性疾病爆发成为主要类型。突发公共卫生事件按照类型来划分，可分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故、自然灾害导致的伤亡等等。重大传染病疫情被列在突发公共卫生事件的首位。根据国家卫生和计划生育委员会的统计数据：2011年我国甲乙类法定报告传染病发病数及死亡数为3237558例，报告死亡病例为15246例。传染病发病数位居前五位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占总发病数的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血热，占总死亡病例的97.68%。
2.粗放型经济增长成为根本原因。经济的粗放型增长方式是导致突发公共卫生事件频发的根本原因。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制作为我国的主要经济体制后，我国进入了经济发展的快车道。但是，这种经济的增长却是以资源环境的过度消耗为代价，经济高速增长的背后是资源的过度开采和环境状况的极度恶化，工业生产排放的废水、废气和废渣等污染物，严重破坏了居民的生活环境，影响了人民的身体健康。
3.地方政府成为应对的唯一主体。在突发公共卫生事件的应对上，地方政府始终处于主体的地位。这客观上是由突发事件的紧急性所致，若是应对主体多元，会造成协调上的困难和决策上的迟缓，不利于突发事件的及时解决；但是，应对主体的单一也存在一定的弊端，如政府和群众之间的信息不完全和政府自身的自利倾向会使得政府凭借自身的公权力过滤和歪曲一些重要信息，以此来维护社会的“刚性稳定”，如事件发生的原因和实际伤亡人数。
（二）我国地方政府应对突发公共卫生事件取得的主要成就
1.应急管理体系基本形成。我国目前已经形成了“一案三制”的应急管理体系。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。
2.相关法律法规逐渐完善。我国的政府危机管理法律法规体系属于条块结合、上下统一型。中央政府与各级地方政府（省、市、县、乡）形成的纵向管理体系和中央各部、委、司、局与地方各管理局形成的横向管理纵横结合形成的法律法规网络治理体系。
3.公民应急能力明显提高。危机事件的管理向来就不是政府一方的事，政府应该成为主导，但是仍需要公众掌握相关的应急技能和知识，公众能第一时间展开自救往往比政府救援更加及时和有效。在经历了非典疫情、汶川强震等重大突发事件后，国家加大了对公众的危机事件应急教育和培训，安全教育也已经进入学校课堂和街道社区，我国公民的应急能力有了很大程度的提高。
4.社会参与程度持续加深。危机管理中的社会力量不仅包括作为个体的社会大众的参与，还，需要有组织的公众参与，因为个体之间自身能力和素质存在较大差异，组织化程度也不高，盲目地参与应急救援容易出现“帮倒忙”的情况，因此，一支组织化程度高、训练有素的志愿者队伍就可以弥补个体救援的劣势，另外，民间组织也成为了危机管理的重要力量。
（三）我国地方政府应对突发公共卫生事件存在主要问题
一是政府内部管理不善。政府的内部管理主要是针对横向各职能部门和纵向各层级政府之间的管理，目的是使政府组织的日常运行能做到条块结合、形成合力。目前我国地方政府在应对突发公共卫生事件中，主要采取的方式是成立临时的专门工作小组，协调各个职能部门的运作，这种方式有助于整合各方面资源，比较灵动，节省经费开支，有一定的积极作用。
二是政府预警能力不足。危机预警是指通过对收集到的相关情报信息、疫情监测等进行综合分析，目的是对未来短期内或中长期可能发生的危机或灾害的地域空间、程度大小、后果轻重等做出研判和预测，采取相应的预防和减灾措施，最大程度降低灾害发生对社会的影响程度。我国地方政府大多是在突发事件发生之后才进行应急预案制定的，事前并未有相关工作的开展。由于突发公共卫生事件具有较强的传播性特征，若不及时预防处置，传染病病毒会随着人员的流动而发生大面积的扩散。
三是政府信息沟通不畅。顺畅的信息沟通渠道是政府应急管理工作顺利开展的重要保障。政府的信息流通主要有两个方面：一是政府内部的信息交流，二是政府与外界社会之间的信息沟通。目前我国地方政府在应急信息处理上存在三个问题：首先是政府内部横向和纵向之间的条块分割的现状导致信息流通不畅；其次是应急工作缺乏专家智囊的专业信息作为指导；三是政府对外界的信息披露工作不到位。
三、构建应对突发公共卫生事件管理体系的价值分析
在以“制度真空”和“道德失范”为主要特征的历史转型时期，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系，科学有效地处理好突发事件，对于我国的政府、市场和社会发展都将起到重大而深刻的作用。
首先，消弭危机影响，维持社会正常发展秩序。突发公共卫生事件具有发生时间的突然性、影响范围的广泛性和造成后果的严重性等基本特征，它的出现会给社会正常发展带来沉重的打击，同时也会造成民众情绪的极度恐慌。过渡时期，社会稳定是压倒一切的工作重点。另外，从危机发生的周期上看，突发性公共卫生事件有其事前、事中和事后三个阶段。因此，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地从源头上降低危机事件发生的风险，危机事件发生后，又能在第一时间在最大限度上消弭其所带来的社会危害，减少民众心中的恐慌，同时也能在危机后调动一切社会资源来开展善后恢复工作。
其次，完善政府职能，推动构建服务型政府。服务型政府不仅要存在于常态社会下，同时，在非常态型社会――即出现突发事件导致社会发展的正常模式被打破这样一种社会状态――中也需要服务型政府。应对突发公共卫生事件的管理体系的建构是对政府职能的进一步完善，同时也是对非常态社会下如何构建服务型政府的积极探索。
最后，减少经济损失，确保经济健康有序发展。突发公共事件的发生通常会造成一系列恶性连锁反应，如禽流感发生后，有些地方政府大规模扑杀家禽，造成鸡鸭类供需失衡，同时，也会导致部分商品物价上涨，比如，由于受到年初禽流感疫情的影响，造成2013年底羽绒服价格普遍上涨。构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地降低危机事件对宏观经济运行的影响。
四、突发公共卫生事件管理体系建构的现实路径探索
（一）完善政府应对公共卫生突发事件的全过程管理系统
1.建立公共卫生突发事件预警子系统。地方政府必须要强化对危机事件的预防和警示意识。预警子系统的建立需要先进的信息技术作为支撑。一方面，地方政府要依靠先进的网络信息技术建立起预警子系统的硬件设施；另一方面，要建立一支能熟练操作和利用这一系统的人才队伍。
2.建立公共卫生突发事件决策子系统。决策是管理活动的核心环节，决策活动贯穿于整个管理工作的始终。一方面，从机构设置上看，地方政府要建立常态化的危机决策机构。横向上，该机构行政级别应高于政府各职能部门，赋予其充分的调动各个部门的行政权威；纵向上，不仅要在省一级设立该机构，市、县、乡等基层政府也要相应地设置，因为危机事件大多发生在基层，基层政府对事件的信息掌握更加充分，要赋予基层政府更大的决策自来应对危机事件。另一方面，从人员配置上看，危机决策机构的人员编制应该要扩大专家学者的比例，因为危机应对工作的专业性较强，特别是公共卫生事件，涉及到的专业知识较多。让更多的专家学者参与到危机应对的决策工作中来，可以使危机决策更加科学、合理。
3.建立公共卫生突发事件善后子系统。突发公共卫生事件的善后工作，即在危机事件发生后，对受影响的公众进行及时救治，对未受影响的群体及时保护，同时，尽可能消弭危机带来的影响，使中断了的社会生产和生活得以继续。善后子系统是以充足的资源储备为基础的，资源包括资金、物资、技术等诸多方面，地方政府应针对该地区可能发生的各种突发事件做好相应的资源储备。
（二）建立社会组织参与子系统
1.推进医疗体制改革进程。我国医疗体制改革的一大目标，就是健全基层医疗体系。对于基层的医疗机构要予以一定的财政补贴，同时建立医生的多点执业制度，鼓励优秀的医疗人才跨区域流动，支援基层医疗机构的发展。医疗机构市场化改革的重点在城市，在农村则需要政府构建起公共卫生服务系统。只有基层的医疗体系完善了，才能增强抵御突发公共事件的能力。
2.发挥非政府组织的优势。非政府组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非盈利机构，是政府、市场和社会三者之间的桥梁和纽带。在应对突发公共卫生事件的过程中，虽然要发挥政府的主导作用，但是，来自社会的力量同样不容忽视。非政府组织一方面可以起到发动、号召社会大众参与到事件应对中来，另一方面，通过培养一支训练有素的志愿者队伍，可以分担政府的救援处置工作，另外，还能增强整个社会的凝聚力、向心力，在无形之中也增加了社会财富。
3.运用新媒体完善沟通渠道。以社交媒体和移动终端为主的新媒体正在迅速发展，并一点一滴地改变着人们的生活。在政府危机管理工作中，新媒体的作用也不容小觑。政府要顺应新媒体的发展趋势，利用新媒体及时向社会突发事件的救援进展情况，以消除社会大众的恐慌心理，并遏制谣言的传播；另外，由于新媒体在社会中的受众面较广，地方政府可以将此作为宣传、教育大众的手段加以利用，对其宣传疾病预防、控制的相关知识，提升民众的自救能力。
（三）建立公民公共卫生知识普及教育子系统
社会大众是突发公共卫生事件应急管理体系建设的最终受益者，是这一体系建设的根本之所在。因此，要想打牢这一防线，最重要的是依靠群众的力量。第一是地方政府要加大对群众宣传相关法律法规的力度，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》等；二是卫生部门、疾控部门、医院等要加强对公众健康方面的教育，让他们掌握基本的急救常识，因为发生突发事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一时间展开救援是最快速、最有效的办法；三是发挥公众的监督作用，对政府和有关部门的日常工作，或是在突发事件发生后的应对工作展开全面而深入的监督，督促政府更好地完成工作。
参考文献
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该文受SRT项目资助（项目编号：851713063）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2014年1月2日
一、公共事务及跨区域公共事务管理
（一）公共事务。公共事务从广义上看，它可以被定义为组织的所有非商业化行为；从狭义上看，公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。
所谓社会性公共事务，是指不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医疗卫生等，又如政府社会保障中的社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。它与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性。而本文就是基于社会性公共事务展开了相关论述。
（二）跨区域公共事务管理。跨区域公共事务管理是指在城市群内相邻行政区之间，地方政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，寻求合作，共谋发展，针对城市群成员政府共同面对的发展难题通过联合管治而开展的持续性活动。城市群政府跨区域合作管理的主体是由不同层次政府、非政府组织、民间团体代表、专家学者所组成的一个“多中心”网络结构体；城市群政府跨区域合作管理的目标是通过城市群内政府间多元的合作，破解区域发展难题，增进区域协调关系，拓宽区域合作领域，实现共赢利益格局，进而提高公共事务服务的质量。
二、国内跨区域公共事务管理建设现状
（一）为何推行跨区域公共事务管理。在经济全球化、区域一体化的形势下，当今世界步入知识经济和网络化时代，原本属于地方政府“内部”的社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，区域公共事务涉及面更宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭地方政府之力“单打独斗”难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，地方政府必然会有追求自身利益最大化的冲动。因此，强调区域政府间合作，政府与非政府组织间合作，寻求一条由“囚徒困境”向“双赢博弈”转化的城市群公共事务合作治理之路，日益成为政府有效治理的理性回归。
（二）跨区域公共事务管理建设面临的主要问题
1、部分地方政府的跨区域合作观念滞后。在跨区域合作治理过程中，有些地方政府存在着单打独干的意识，以及怕吃亏、怕担风险、怕负责任等思想，同时缺乏信用观念，地方保护主义问题突出。这些滞后的观念导致跨区域公共事务管理建设存在一定难度。
2、地方政府间跨区域合作管理法律体制不完善。我国区域治理的实践和研究起步较晚，一些相关体制尚不完善、不健全，这极大地阻碍了跨区域合作治理的顺利进行。目前，区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此）；相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划等。由此看出，我国关于区域合作治理的法律缺失，导致地方政府在实行跨区域合作管理时因没有后续保障而不敢大力开展。
3、区域公共治理存在非均衡性。一方面随着社会进步、经济发展，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强。较之以前，区域间合作的深度和广度有了进一步加深；但另一方面由于区域间发展不同步，导致区域间发展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿实现公共治理和资源共享。
由以上三点可见，区域一体化进程中亟须解决的政府滞后观念、法律制度缺失、区域发展不均衡是当前区域公共管理的难点问题，如何合理解决这些问题成为实现政府间跨区域公共治理的重要突破方向。
三、国外跨区域公共事务管理模式借鉴
以美国为例，从20世纪五十年代开始，美国的城市发展模式发生了变化。大城市的边缘地带涌现出许多新城镇，地区的政治单元呈“碎片化”状态。为了适应大都市地区的一体化发展趋势，同时又兼顾各市、镇居民的利益诉求，大都市地区纷纷通过政府间合作实施跨区域治理。
跨区域治理主张政府组织由金字塔形向扁平化方向发展，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。同时，也代表着建立以合作为基础的互惠的民众与政府关系，强调政府间在自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。
再者，府际管理提出了公共产品和服务的多元化供给与多方协商、调和的合作机制。注重建立合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。主张政府协商公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观，建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径，其被广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。
府际管理的兴起打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义，这对国内政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。
四、跨区域公共事务管理建设思想
区域公共事务管理的主导者是地方政府，然而有些时候单靠政府的一方力量毕竟存在局限性，无法真正满足各区域的发展需求。区别以往制度设计中的对象，本模型引进另一方力量，即非政府组织，打破地方政府单一管理体制，并通过建立三个机制，即信息共享机制、监督约束机制、动力激励机制，规范区域合作程序，加强二者之间的联系，实现资源的合理配置，信息的共享交流，促使双方利益最大化，从而进一步实现跨区域公共事务的合理管治，提升社会公共服务能力。（图1）
（一）本模型的相互作用分为6个方面（合作对象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府组织1 非政府组织2
（3）非政府组织1 地方政府1
（4）非政府组织1 地方政府2
（5）非政府组织2 地方政府1
（6）非政府组织2 地方政府2
即不再局限于政府间或政府内部的单一交流，而是巧妙依托非政府组织的力量，在政府与非政府组织之间架起一座桥梁，然后再加以制度的约束，从而达到公共利益最大化。
（二）本模型的合作机制（制度建设）
1、动力激励。制定双方一致认同的奖励协议，各区域提供优势资源共享，取得收益后，根据“投入比例”及“收益原则”，采取成果合理分配方式，从而实现跨区域治理的良性循环。（图2）
2、监督约束。为了防止合作中的机会主义，政府间可以利用权利进行相互监督制约。但涉及到与非政府组织间的合作，强制执行力将会使合作的预期效果大打折扣，所以需要设计一种契约来协调双方的合作，使双方在达到共同利益最大化的同时，能够继续保持一个积极的合作态度，从而贯彻可持续合作理念。（图3）
图3融入美国的府际管理模式，借助第三方力量，将区域治理的合作双方从一种僵硬对抗的关系中解脱出来，实行一种民主积极的合作形式。这里的第三方类似于美国洛杉矶的邻里政府、邻里议会等组织，主要负责协调区域管理双方的合作。故可建立这样一个第三方，作为合作的促成者与协调者。
3、信息共享。在互联网技术日益迅猛发展的今天，区域间的合作治理，就可以通过建立一个完善的信息系统，利用“信息高速公路”，以及庞大的信息数据库，来进行更加全面、快捷、准确的信息共享交流。（图4）
该模型的基本思想是：一个结构完整的跨域公共事务治理系统至少应该包括用户层、应用层、数据层三个层次。用户层对用户身份进行管理并提供交互界面；应用层是相关应用、服务程序的集合；数据层则是所有数据资源的集合，在此系统中一般是指RDBMS。
此外，根据目前社会的信息化发展情况来看，一方面不难发现庞大的数据资源中良莠不齐，且不能保证用户能够有效甄别信息真伪，因此无法真正保障用户的权益；另一方面数据资源本身的广泛性、全面性又决定了其也必定具有冗杂性，故用户对数据资源的检索也存在一定的难度，即获取其所需信息需花费一定时间。所以，在原有模型的基础上，增加“高效层”，其实质在于希望通过该层次的环节设计，能够有效改善甚至解决以上两大难题。高效层两大任务：①对信息分类整理，尽可能将其细化到各个小的领域，进而大大缩短用户检索时间，提高效率；②对数据资源进行甄别，将一些有危害性或潜在危害的数据进行处理，从而构造一个整洁健康的数据资源环境。
跨区域公共事务管理的建设涉及诸多民生问题，关系着最广大人民群众的根本利益，因此这也是各地方政府一直在不断探索的一条道路。本文就一些已有研究成果的基础上进行不断摸索创新，建立一套新的管理体系，从合作对象的选取与制度结构的设计两方面入手，详细描绘了建设跨区域公共事务管理体系的蓝图，借此希望能为有关部门或组织提供一些建议。除此之外，解决跨区域公共事务管理的根本之处，还是在于提高公民自身的水平，同时再加以政府的合理管治，相信一定能够大大改善社会公共事务管理的效果，进而日趋完美。
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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.025
[中图分类号]F275 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-00-01
政策评估是指利用科学的方法和技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。工会预算管理是对工会预算的编制、审批、执行、调整及其结果评估组织实施和监督控制，是工会财务管理工作的中心环节，也是收好、管好、用好工会经费的重要手段。对于工会组织为了解决某项公共问题或者满足某项公共利益需要，根据相关政策而使用工会经费的预算执行情况，要通过科学有效的政策评估来衡量其是否取得了预期效果、多大程度上达到了预期目标以及政策所产生的社会效益、经济效益、生态效益如何。虽然政策评估在工会预算管理中发挥着越来越重要的作用，但仍然存在一些问题。
1 我国工会预算管理体系中政策评估的现状
1.1 规范化、专业化的第三方评估机制有待健全
虽然我国目前已经有不少评估机构可以为工会预算管理提供政策评估服务，但总体上还处于零散的、自发的探索阶段，尚未建立起广泛覆盖、常态化、规范化的第三方评估机制。而且不少所谓的第三方评估机构都限定在政府指定的小范围内，这些评估机构有些原先是政府部门的下属事业单位，有些机构的负责人原先是政府部门的领导，甚至有些机构通过与政府官员搞好关系实现了区域内的业务垄断，由这些与政府有着千丝万缕“姻亲”关系的机构来实施政策评估很难真正做到规范化、专业化。
1.2 部分工会进行政策评估的主观随意性比较强
目前，我国对于哪些政策应当进行政策评估没有通过法律或行政法规的形式予以明确，使得有些工会可以根据自身需要有选择性地进行政策评估。例如，对财政资金投入较多的重大项目进行评估，由于对“重大”的理解不同造成有的工会对财政支出10万元以上的项目进行评估，而有的工会却仅对财政支出100万元以上的项目进行评估。再如，有些工会故意选择看得见成效的政策进行评估，有助于凸显政绩，而对于那些收效甚微甚至是预算执行有问题的政策却不进行评估，这样的政策评估变成了“鸣礼炮”，偏离了通过政策评估来发现预算执行过程中存在的问题并及时纠正的初衷。
1.3 有些工会对政策评估意见重视程度不够
政策评估完成之后，只有评估意见被工会采纳，才能体现其功用。如果评估结果没有被运用到工会决策和预算执行的改进上，即使政策评估过程科学、有效，也会失去其存在的意义。但有些工会偏偏将政策评估看作是一种形式，认为只要评估过就万事大吉，对于评估意见根本不采纳。还有些工会仅关注评估意见中提到的现实的、可观察到的结果，而忽略那些长期的、隐性的影响。
2 完善我国工会预算管理体系中政策评估的对策
针对上述我国工会预算管理体系中政策评估存在的问题，笔者认为在党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系”的背景下，为了使政策评估发挥应有作用，我国工会可从以下三方面着手。
2.1 提高工会政策评估专业化和职业化水平
工会一方面要加强与独立的第三方政策评估机构的合作，通过运用政府采购平台进行政策评估项目的网上公开招投标，根据需要与不同层面、不同类型的第三方评估机构接触，探索建立广泛覆盖、常态化、规范化的第三方评估机制。另一方面，要积极培养工会自身的政策评估专业人才，不断提高工会政策评估的专业化和职业化水平。
2.2 建立科学完善的工会政策评估指标体系
工会政策评估指标的设计要紧紧围绕和突出维权基本职责、满足工作创新转型的总要求，以“控办公、惠会员、可持续”为基本统领，找准服务党政中心工作和工会工作全局的切入点和着力点，聚焦经费投入重点，优化预算经费使用，努力为工运事业健康发展提供强有力的财力支持和资金保障，逐步消除政策评估过程中的主观随意性。
2.3 回访工会政策评估意见整改情况
工会通过经审组织和财务部门发挥好监督职能来规范预算管理，确保预算目标的实现，把对预算编制的审查同预算执行情况的审查结合起来，把监督贯穿于工会预算管理的全过程。在此基础上，上级工会定期回访工会政策评估意见的整改情况，督促基层工会重视评估意见，消化、吸收评估成果，提高工会预算管理水平。
3 结 语
工会作为群众团体性质的非营利组织，为了切实履行好党和政府赋予的公共管理服务职能，必须坚持以预算支出结果为主要导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，重视政策评估，在工会预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金的产出和结果，不断改进和提升服务水平，将有限的预算资金真正用在职工群众最需要的地方，向社会公众提供更好更充足的公共产品和服务，使建设服务型政府的行动更加务实和高效，从而不断提升工会经费的使用绩效。
中图分类号：G642.3 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2014）12-0010-03
1998年教育部本科目录首次增加公共事业管理专业，并将本专业纳入公共管理一级学科。自1999年在全国开始首批招生以来，经历了迅猛发展历程，2001年招生本科院校达到132所，2004年发展到327所。2012年最新的专业目录中仍然将本专业定位为公共管理下设的二级学科，经过十几年的发展，其专业培养目标、课程体系、师资队伍以及教材建设都有了不同程度的发展。然而近两三年来尴尬的是，其名称不断出现在“十大冷门专业”[1]、“十大最没有前途的专业”[2]之中。究其原因，主要是由于该类专业人才的就业没有实现专业初创时的预期目标，专业需求与市场脱节，大量本科毕业生因专业能力问题并未在市场中掌握就业的核心竞争力。有学者认为实践教学体系建设不完善是影响因素之一[3]。
与此同时，2005年教育部《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》指出：“大力加强实践教学，切实提高大学生的实践能力。高等学校要强化实践育人的意识，区别不同学科对实践教学的要求，合理制定实践教学方案，完善实践教学体系。”在此背景下，以满足就业需求为导向，提升学生能力为目标，改善专业实践教学课程，是提高本专业人才培养的质量和专业人才的就业竞争力的关键环节，也是更好地推动公共事业管理专业发展的必然选择。
一、实践教学体系的内涵及研究概况
广义的实践教学体系是由实践教学活动中的各要素构成的有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等要素，它们各自发挥作用，又协调配合，发挥实践教学体系的总体功能。狭义的概念是指实践教学的内容体系，即围绕专业人才培养目标，在制订教学计划时，通过课程设置和各个实践教学环节的配置而建立起来的与理论教学体系相辅相成的内容体系。
关于实践教学体系的研究，有两个大的方面，一是用广义上的定义，从宏观面上对于实践教学体系的建构、运行、评价进行的研究，包括从不同的角度阐述实践教学体系的构成，从而明确实践教学体系的内涵[4];从整体上对学校的实践教学体系进行案例分析，点评其构成特点和发展趋势;对学校的实践教学体系进行案例分析，对实践教学体系的目标、内容、运行机制、评价指标等一系列原则性的问题进行梳理。二是用狭义上的定义，从专业的角度分析实践教学体系存在的问题并提出对策，主要是分析各专业特点，改善专业实践教学体系，提出符合专业人才培养需求，更加具有专业针对性和适应性的实践教学体系构建。例如，在制药专业上构建以药品检验综合职业能力为核心的情境实践教学体系[5];在电子商务专业领域构建四个层次十二个模块的实践教学体系[6];在法学专业构建以司法实习为中心，以“模拟法庭实验”和“法律诊所”为主干，以其他实践课程和实践教学活动为辅助的多层次的实践课程体系[7];在人力资源管理专业建构“系统化”的实践教学体系[8]。这些研究都从各自专业的特点探究其实践教学体系的改良和完善，主要是使其更加具有专业针对性和适应性。这样研究基于我们研究公共事业管理专业实践教学体系的重要借鉴。
二、公共事业管理专业实践教学体系建设现状
公共事业管理专业自1999年开始招生，由于其专业建设历史不长，其实践教学体系的研究和发展尚属一个比较新的课题。从现实情况来看，主要在目标体系、课程体系、基地建设以及保障体系上存在问题。
（一）人才培养目标不明确
经验表明，目标体系不明确，不可能产生良好的实践教学效果。2012年《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》（以下简称“专业介绍”）中规定公共事业管理专业的培养目标是“培养具备现代公共管理理论、技术与方法等方面的知识……能在文化、体育、卫生、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事管理工作和综合管理工作的复合型人才”。由此看出“专业介绍”对于人才培养目标所适应的范围是非常宽泛的，涉及政府部门、非政府组织等多类组织，科教文卫环保社保等各个领域。学校在培养的过程中应根据自身特色凝练方向，集中优势力量和师资培养某一领域的专业型公共事业管理人才，不可大而全。但是，学校在各自专业发展的过程中，并没有及时确立人才培养的目标以及有效的凝练专业方向和特色，导致实践教学目标不明确;或者凝练了专业特色但只顾理论课程建设忽视了实践教学的同步，不能针对目标有效地开设实践课程和展开社会实践，实践流于形式。
（二）实践课程体系设置缺乏针对性
多数学校公共事业管理专业的教学实践主要是两个环节：入学时的专业认知教育和毕业实习或综合实习，内容过于狭窄。这类实践课程往往不能针对具体的某项知识或技能进行操作性练习或培训，这对于管理类专业的学生来说是远远不够的。实践课程体系应配合理论教学，通过校内模拟或虚拟的实践环境，在教师的指导下，结合相关案例，有机地安排观察实习、模拟实验、技能训练、咨询服务等实践活动[9]。对技术性操作性强的课程，如人力资源管理、办公自动化、城市公用事业管理等，应该有针对性地开设专门的实践环节，以加深和强化学生对专业知识的理解和掌握。
（三）缺少对口实践基地
在2012年教育部颁布的“专业介绍”中，公共事业管理是针对事业单位、行政管理部门和非政府组织培养管理的复合型人才。由于我国的社会体制改革和政治体制改革正在缓慢推进中，落后于经济体制改革;事业单位改革不彻底，没有明确单位性质与主要责任;非政府组织缺乏相应的法律制度的保障，发展缓慢。这些都说明社会中公共事业管理组织的发展远远滞后于公共事业管理专业的发展。这使得本专业有针对性地寻求对口实践基地，发展潜在的就业基地的行动举步维艰。实践基地的发展滞后于专业教学的推进，不利于提高本专业学生综合素质，赢取就业市场的竞争力。
（四）实践教学保障体系不健全
健全的实践教学条件保障是实现实践教学目标的坚实基础。有了师资队伍建设、经费保障以及实习时间的合理安排才能让专业实践教学不虚化，避免“放羊式”和“赶鸭式”的现象[10]。公共事业管理专业发展历史比较短，专业教师大多数较为年轻、职称较低，尤其是年轻教师从学校毕业后直接走上讲台，缺乏相关的职业技能培训和管理实践，教师自身实践教学能力不足，不能提供高质的实践指导，影响实践教学效果。学校实践经费多年没有提升，实践教学时间安排不足或者结构不合理的现象普遍存在。
三、“四位一体”公共事业管理专业实践教学体系的框架
我国事业单位的人事制度以及公共事业管理专业知识的“大杂烩”[11];公共事业人才培养发展过快，公共事业发展缓慢;非营利组织和第三部门不成熟等问题都使得公共事业管理专业学生陷入就业困境[12]。在应对就业困境的策略上，普遍采用了控制办学规模，科学定位专业方向，加强师资队伍建设，改革课程设置，改变就业观念，加强就业指导等方式[13]。除了以上方面，面对就业困境，有针对性地改革实践教学体系对提高学生就业能力有着不可或缺的作用。对此本文提出建立“四位一体”的实践教学体系框架。
图1 公共事业管理专业“四位一体”实践教学体系
（一）人才培养目标定位
公共事业管理专业实践教学体系的构建首先是对实践教学目标定位。诚如以上分析，公共事业管理专业的就业已经陷入一个困境。其培养规模和社会就业岗位有限之间的矛盾，专业能力培养与技术岗位需求之间的矛盾使得专业学生往往在专业与就业之间只能择其一而不能两全。如果说前一个矛盾期待事业单位改革的推进和社会的成熟来缓解，那么后一个矛盾则是要通过学校对学生专业技能的培养提高来解决。学校必须分析自身特点和环境优势，有针对性地选择某一目标为重点进行实践体系建设。从现实调查看，本专业学生毕业分流主要有四个方面：政府事业单位、公司企业、高校研究工作、转行。培养院校可在“考研”、“考公务员”、“企业就业”“自主创业”等目标选择中根据本校办学特点合理选择，明确专业建设的基本导向。
（二）增强实践课程体系的针对性
在确立了学生培养的基本目标后，需要根据目标确立公共事业管理专业实践教学课程体系内容，有的放矢，增强课程内容的针对性。例如如果有意识地针对公务员、村官系统培养人才，则需要增加基层实践教学的内容，以及进行政策分析方面的实训，并把学生暑期社会实践，如“三下乡”等活动与专业实践课程的目标任务结合起来，既完成学生素质教育活动，同时也提高专业技能。例如湖南农业大学公共事业管理学生的“三下乡”就不再是单纯的文艺表演，而是结合专业研究的特点，进行农村社会调研，解决实实在在的基层社会治理问题。如果人才培养目标不强调政府部门和非政府组织的导向，而囊括企业就业，则可以在专业理论课程中不必过分强调公共部门人力资源管理或公共组织财务管理，而在实践课程中直接加入企业人力资源管理、财务管理等方面的实践和实训。
（三）校企合作，共建实践教学基地
人才培养需要学校、政府和社会力量联动和合作。许多高校公共事业管理的实践实习流于形式的重要原因之一是学校没有挖掘足够的社会实习岗位提供给在校大学生，于是许多实践实习采用的是学生分散实习形式，不利于学校教师进行指导和联系，也无法保障实习内容和效果。因此，需要开发性地建设合理的实践教学基地，构建适应目标的多元化的实践教学基地。政府、社会和企业的支持是实践教学重要的社会资源保障，和实习单位确立长期稳定的合作需要有双方共赢机制。例如学院整合力量，有针对性地为签订实习基地协议的公共部门、非营利组织或企业提供管理咨询;协调实习时间，解决实践基地临时项目用人需求等。
充分发挥实践教学基地的作用，离不开充分的准备和细致的管理。对于要去不同实践基地或不同组织部门的学生，应按照部门性质配备好相应的校内指导教师。指导教师在送学生去实习基地前，应与学生一起讨论，制定细致的实习任务或实习课题，并提出明确的目标要求。这样去实践基地实习的学生才能有计划、有目标、有秩序地去完成实践步骤，而不会认为去实践基地是打杂，充当廉价劳动力，或者“印帝”“印后”。
（四）健全落实实践教学保障体系
建构公共事业管理专业实践教学保障体系，主要以师资保障、时间保障和经费保障为抓手，确保课程教学内容落到实处。首先，在师资队伍建设上，要鼓励教师针对自身擅长的方面以及结合学生培养目标有计划地进行培训和实践锻炼，解决教师从书本到书本的弊端，增加教师实战经验。例如，以培养企业人力资源管理人才为目标，教师可以有针对性地联系实践基地，到企业参与人才管理实践或者经常性地要求一线人力资源管理人员举行讲座和交流，充实指导教师队伍建设。
其次，在时间上也需要进行优化安排。对于校外实践基地的实习必须结合校外组织的用人需求，尽可能地安排比较集中并保证一定的时长。一般而言，选择在第六学期的后半期可以较好地和暑假联系起来，形成长达3个月左右的集中实习期。这有利于学生真正掌握一门实践技能，而不是走马观花。对于校内的实训实习，则需要注意与理论课程的衔接和连贯性问题，这样有利于理论联系实际，增强学生在人才市场上的竞争力。
最后，在经费保障上，专业实习经费应按年度划拨固定经费支持，纳入学校年度预算。除了基本课酬及基本硬件建设外，软件开发以及实训耗材的购买应允许另外申请经费支持。
大学生就业问题已经需要引起全社会的高度重视。这不是一个简单的问题，需要政府、社会、学校、用人单位、学生多方齐动。但是从矛盾的内外因来看，学校在专业教育阶段，针对人才培养的明确目标，增强实践课程体系建设，培养专业学生的实践技能和就业能力，构建“四位一体”的实践教学体系，提高学生动手能力是解决这一问题的关键，也是赋予专业可持续发展的必然选择。
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[中图分类号＼]G642 ＼[文献标识码＼]A ＼[文章编号＼]2095-3712（2014）25-0042-03＼
2005年教育部《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》指出：“大力加强实践教学，切实提高大学生的实践能力。高等学校要强化实践育人的意识，区别不同学科对实践教学的要求，合理制定实践教学方案，完善实践教学体系。”在此背景下，以“出口”为导向，改革专业实践教学课程，是提高公共事业管理专业人才培养的质量和提升专业人才的就业竞争力的关键环节，也是更好地推动公共事业管理专业发展的路径选择。
一、公共事业管理专业实践教学体系的内涵
广义的实践教学体系是由实践教学活动中的各要素构成的有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等，它们各自发挥作用，又协调配合，实现实践教学体系的总体功能。狭义的概念是指实践教学的内容体系，即围绕专业人才培养目标，在制订教学计划时，通过课程设置和各个实践教学环节的配置而建立起来的与理论教学体系相辅相成的内容体系。＼[1＼]对实践教学体系的研究主要有三种：一是从不同的角度阐述实践教学体系的构成，从而明确实践教学体系的内涵、构成特点和发展趋势；二是对学校的实践教学体系进行案例分析，对实践教学体系的目标、内容、运行机制、评价指标等一系列原则性的问题进行梳理；三是分析专业特点，改革专业实践教学体系，提出符合专业人才培养需求，更加具有专业针对性和适应性的实践教学体系构建方案。本文从目标体系、课程体系、基地建设及保障体系四个层面来探讨以“出口”为导向的公共事业管理专业实践教学体系的建设。
二、公共事业管理专业实践教学体系存在的问题
公共事业管理专业由于专业建设历史不长，其实践教学体系的研究和发展尚属一个比较新的课题。尽管本专业自1999年开始招生，但是从已有的研究来看，2007年才出现相关方面的研究成果。从现实情况来看，公共事业管理专业实践教学体系主要存在以下问题：
（一）目标体系不明确
2012年《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中规定公共事业管理专业的培养目标是，“培养具备现代公共管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文化、体育、卫生、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事管理工作和综合管理工作的复合型人才”。由于学校在各自专业发展的过程中，没有及时确立人才培养的目标以及有效地凝练专业方向和特色，导致实践教学目标不明确，不能针对目标有效地开设实践课程和展开社会实践，实践流于形式。＼[2＼]
（二）课程体系不科学
多数学校公共事业管理专业的教学实践主要是两个环节：入学时的认识教育和毕业实习或综合实习，内容过于狭窄。实践课程往往不能针对某项具体的知识或技能进行操作性练习或培训，这对于管理类专业的学生来说是远远不够的。实践课程体系应配合理论教学，通过校内模拟或虚拟的实践环境，在教师的指导下，结合相关案例，有机地安排观察实习、模拟实验、技能训练、咨询服务等实践活动。＼[3＼]
（三）基地建设滞后
在2012年教育部的专业介绍中，公共事业管理专业是针对事业单位、行政管理部门和非政府组织培养管理复合型人才的专业。由于我国的社会体制改革和政治体制改革在缓慢推进中，落后于经济体制改革，事业单位改革不彻底，没有明确单位性质与主要责任；非政府组织缺乏相应的法律制度的保障，发展缓慢。这些使得社会中公共事业管理组织的发展远远滞后于公共事业管理专业的发展，使得本专业有针对性地寻求对口实践基地、发展潜在的就业基地的行动举步维艰。
（四）保障体系不健全
有了师资队伍建设、经费保障以及实习时间的合理安排才能让专业实践教学不虚化，避免“放羊式”和“赶鸭式”的现象。＼[4＼]公共事业管理专业发展历史比较短，专业教师大多数较为年轻、职称较低，尤其是年轻教师从学校毕业后直接走上讲台，缺乏相关的职业技能培训和管理实践，教师自身实践教学能力不足，不能提供高质的实践指导，影响实践教学效果。＼[5＼]学校实践经费多年没有提升，实践教学时间安排不足或者结构不合理的现象普遍存在。
三、“出口”导向的公共事业管理专业实践教学体系基本框架
我国事业单位的人事制度以及公共事业管理专业知识的“大杂烩”，公共事业人才培养发展过快，公共事业发展缓慢，非营利组织和第三部门不成熟等问题都使得公共事业管理专业学生陷入就业“出口”困境。＼[6-7＼]在应对“出口”困境的策略上，学校普遍采用控制办学规模，科学定位专业方向，加强师资队伍建设，改革课程设置，改变就业观念，加强就业指导等方式。＼[8＼]除了以上方面，面对就业困境，有针对性地改革实践教学体系对提高学生就业能力有着不可或缺的作用。对此本文提出建立“四位一体”的实践教学体系框架。
图1 公共事业管理专业“四位一体”的实践教学体系框架（一）“出口”导向的目标定位
公共事业管理专业实践教学体系的构建首先是对实践教学目标定位。公共事业管理专业是公共管理下的二级学科，其本科毕业生的就业方向分为四类：政府和事业单位、公司和企业、高校、其他。＼[1＼]学校可在“考研”“考公务员”“企业就业”“自主创业”等目标中，根据本校办学特点合理选择，明确专业建设的基本导向。
诚如以上分析，公共事业管理专业毕业生的就业已经陷入一个困境。其培养规模和社会就业岗位有限之间的矛盾，专业能力培养与技术岗位需求之间的矛盾使得专业学生往往在专业与就业之间只能择其一而不能两全。如果说前一个矛盾期待事业单位改革的推进和社会的成熟来缓解，那么后一个矛盾则是要通过学校对学生专业技能的培养提高来解决。而学校也不可能做到“大而全”，必须分析自身特点和环境优势，有针对性地选择某一目标为重点进行实践教学体系建设。
（二）有的放矢的实践教学课程体系
在确立了学生培养的基本目标后，需要根据目标确立公共事业管理专业实践教学课程体系内容，有的放矢，增强课程内容针对性。如果要针对公务员、村官系统培养人才，则需要增加基层实践教学的内容，以及进行政策分析实训。如果“出口”目标是企业，则可以在专业实践课程中强调人力资源管理、财务管理等方面的实践和实训。
在进行实习课程之前，要让学生明白实习的目的是什么，在实习过程中要注重小组学习和讨论。一位指导教师带领6～8人的实习小组，在实习前期做好实习准备，让学生对“为什么选择这门实践课程”“在这里准备学习些什么”等问题有明确的认识；在实习之中需要组织各个小组的学生对实习实践的过程、内容、体会、难点、问题进行交流讨论和解惑；在实习课程结束后，要及时进行综合交流和总结，让实践课程发挥它应有的作用。
（三）开发性地建设实践教学基地
人才培养需要学校、政府和社会力量联动和合作。许多高校公共事业管理专业的实践实习流于形式的重要原因之一是学校没有挖掘足够的社会实习岗位提供给在校大学生，实践实习采用的是学生分散实习的方式，不利于学校教师进行指导和联系，也无法保障实习内容和效果。因此，需要开发性地建设合理的实践教学基地，构建适应目标的多元化的实践教学基地。政府、社会和企业的支持是实践教学重要的社会资源保障，和实习单位确立长期稳定的合作需要双方建立共赢机制。例如学院整合力量，有针对性地为签订实习基地协议的公共部门、非营利组织或企业提供管理咨询；协调实习时间，解决实践基地临时项目用人需求等。
充分发挥实践教学基地的作用，离不开充分的准备和细致的管理。平时要建立与实践基地的日常沟通机制，明白他们什么时候需要人，需要什么样的人，并结合双方要求，制订细致的实习任务或实习课题，提出明确的目标要求。这样去实践基地实习的学生才能有计划、有目标、有秩序地完成实习任务。
（四）落实好实践教学保障体系
建构公共事业管理专业实践教学保障体系，主要以师资保障、时间保障和经费保障为抓手，确保课程教学内容落到实处。首先，在教师队伍建设上，要鼓励教师针对自身擅长的方面并结合学生培养目标有计划地进行培训和实践锻炼，增加教师实战经验。例如，以培养企业人力资源管理人才为目标，教师则可以有针对性地到企业参与人才管理实践或者经常性地要求一线人力资源管理人员举办讲座，与教师进行交流，切实加强教师队伍建设。
其次，在时间上也需要进行优化安排。对于校外实践基地的实习必须结合校外组织的用人需求，尽可能地安排比较集中并保证一定的时长。一般而言，实习时间选择在第六学期的后半期进行可以和暑假衔接起来，形成长达3个月左右的集中实习期，有利于学生真正掌握一门实践技能。对于校内的实训实习，则需要注意与理论课程的衔接和连贯性问题。
最后，在经费保障上，专业实习经费应按年度固定划拨，并纳入学校年度预算。除了基本课酬及基本硬件建设外，软件开发以及实训耗材的购买应允许另外申请经费。
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［中图分类号］F252 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）6-0077-02
1 现代服务业体系的基本概念与时代特征
现代服务业伴随着信息技术和知识经济的发展产生,用现代化的新技术、新业态和新服务方式改造传统服务业,创造需求,引导消费,向社会提供高附加值、高层次、知识型的生产服务和生活服务的服务业,既包括新兴服务业,也包括对传统服务业的技术改造和升级,其本质是实现服务业的现代化。根据英国经济学家克拉克和美国经济学家库兹涅茨的研究成果,产业结构的演变大致可以分为三个阶段：第一阶段,生产活动以单一的农业为主的阶段,农业劳动力在就业总数中占绝对优势；第二阶段是工业化阶段,其标志是第二产业大规模发展,工业实现的收入在整个国民经济中的比重不断上升,劳动力逐步从第一产业向第二产业和第三产业转移；第三阶段是后工业化阶段,其标志是工业特别是制造业在国民经济中的地位由快速上升逐步转为下降,第三产业则经历上升、徘徊、再上升的发展过程,最终将成为国民经济中最大的产业。
对比工业化阶段规律,服务业结构演变同样具有规律性。一般来讲,在初级产品生产阶段,以发展住宿、餐饮等个人和家庭服务等传统生活业为主；在工业化社会,与商品生产有关的生产迅速发展,其中在工业化初期,以发展商业、交通运输、通信业为主,在工业化中期,金融、保险和流通服务业得到发展,在工业化后期,服务业内部结构调整加快,新型业态开始出现,广告、咨询等中介服务业、房地产、旅游、娱乐等服务业发展较快,生产和生活服务业互动发展。在后工业化社会,金融、保险、商务服务业等进一步发展,科研、信息、教育等现代知识型服务业崛起为主流业态,而且发展前景广阔、潜力巨大。按照服务对象的不同,现代服务业一般可以划分为四大类：一是基础服务类,包括通信服务和信息服务；二是生产和市场服务类,包括金融、物流、批发、电子商务、农业支撑服务以及中介和咨询等专业服务；三是个人消费服务类,包括教育、医疗保健、住宿、餐饮、文化娱乐、旅游、房地产、商品零售等；四是公共服务类,包括政府的公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等。
现代服务业的主要特征可以概括为“高端,创新,集群”。“高端”是指高文化品位,高技术含量,高增值服务,高素质、高智力的人力资源结构,高感情体验、高精神享受的消费服务质量。“创新”是指创新服务领域和新服务模式。创新服务领域,指现代服务业体系适应现代城市和现代产业的发展需求,突破了消费业领域,形成了创新的生产业、智力(知识)型服务业和公共服务业的新领域。创新服务模式,指现代服务业是通过服务功能换代和服务模式创新而产生新的服务业态。
“集群”是指现代服务业在发展过程中呈现集群性特点,主要表现在行业上的集群和空间上的集群。
2 传统服务业体系发展模式的构成与比较
综合来看,我国传统服务业发展的模式主要有：整合模式、外包模式、招商模式、内涵式发展模式等多种形式。
2.1 整合模式
包括不同服务行业之间的横向产业整合、服务业与制造业间的价值链整合、同一服务行业内部的资源整合,以及区域内资源整合等形式。一是服务行业之间存在着产业关联。服务企业通过制订合作计划,在合作伙伴圈中通过与互补企业合作来实现互惠互利、共谋发展的目的。二是制造业与服务业互动。经济发展既需要强大的现代制造业作为支撑,也需要发达的服务产业与之相配套。三是从服务企业的角度看,整合包括生产业务单元整合、资本业务单元整合、信息服务整合、经营整合等。在服务企业内部要以客户需求为中心,对企业自身组织架构、人员、流程、信息、渠道等内部资源进行重组和配置。四是区域服务业的发展还需与周边城市产业发展规划的协调和整合,积极寻求城市之间在服务业上合作的切入点,考虑产业的承接性、延伸性和互补性。
2.2 外包模式
即企业从专业化角度出发将一些原属于企业内部的职能部门转移出去成为独立经营单位的行为,或者取消使用原来由企业内部所提供的服务,转向使用由企业外部更加专业化的单位所提供服务的行为。通过资源外向配置和业务外包,企业可以实现与外部合作伙伴共担风险、缩减成本的目的。
2.3 招商模式
通过建立招商促进机构,多种形式的招商活动吸引内外资来投资服务业。由于服务业项目占用土地资源少,该模式可以突破土地制约瓶颈,创造较高经济价值和社会效益。
2.4 内涵式发展模式
即以大型服务企业为龙头,依托行业和产业链平台,通过创新服务业管理体制、组织形态和服务品种,走以知识型、效益型、生产配套型为核心的可持续发展道路。
3 基于供应链的现代服务业体系创新建设的必要性和建设路径
从宏观经济的角度看,实施供应链管理是市场经济发展的必然要求,在一定程度上可以看做政府在财政、货币之外的第三类宏观调控手段。供应链管理包含生产、流通及消费等经济活动的所有环节,整合和包含了物流、金融、信息、外贸、中介服务、商贸流通等各类传统、现代和高端服务业资源,实施供应链管理不仅可以有效整合服务业体系资源、实现区域经济社会效益的优化配置,而且对于促进宏观经济结构的调整升级也具有重要意义。
经济学意义上的供应链管理(Supply Chain Management,简称SCM),是指在满足一定的客户服务水平的条件下,为了使整个供应链系统成本达到最小而把供应商、制造商、仓库、配送中心和渠道商等有效地组织在一起进行产品制造、转运、分销及销售的管理方法。
从运作模式的角度看,供应链管理实际上是供应链成员企业之间为追求整体成本最小化而达成的合作协议。从经济管理的角度看,供应链管理较好地实现了社会经济资源的有效配置,在供应链内部达到了最优化。推而广之到现代服务业管理过程中,借助供应链管理模式,通过建立相关制度,政府主导、市场运作,为物流、金融、商贸流通、中介服务等服务业与相关产业搭建合作平台,促进经济资源有效整合,那么,既可以加快转变产业发展方式,促进经济效益最大化,同时也可以有效发挥政府的宏观调控与社会服务职能,实现社会效益的最大化。
实施供应链管理有助于提高区域经济发展质量与效益。既然从宏观经济的角度看,物流、金融、信息、外贸、中介服务、商贸流通等不同的经济门类都可以作为区域经济供应链的一个环节,纳入到对地区经济的宏观供应链管理之中,那么,在区域经济发展的宏观指导中引入供应链管理的理念,有助于统筹协调不同经济部门的功能与作用,有助于优化配置各类社会经济资源,进一步提高区域发展的经济效益、社会效益与环境效益,提高经济和社会发展质量。
按照服务业的演进历程看,现在许多地区在发展规划中所要大力发展的现代服务业,主要是指现代化了的传统服务业,比如,现代化程度比较高的银行、保险、货代等行业,它们并不属于严格意义上的现代服务业。根据我国服务业现有的技术能力和管理范式,把提高传统服务业的现代化程度作为发展服务业的抓手是符合当前实际的。现代化的传统服务业往往提供了一个服务的流程,而基于供应链的创新现代服务业则是对流程进行深度优化和资源整合,深度专业化及整合性就是现代服务业与传统服务业的最大区别。而供应链的管理则是实现深度专业化与整合性的捷径和重要工具。
从事现代服务业的企业必须具备集成和整合资源的能力,它对公司内部和具有互补性的服务供应商所拥有的不同资源、能力和技术进行整合和管理,提供一整套供应链解决方案,这样,它就具备了把单一的环节做成大规模产业的能力；而由于在整个服务业当中每一个环节都是大规模的,因此从整体上拓展了现代服务业的疆界,从而有效地带动发展现代服务业。
4 基于供应链的现代服务业体系创新建设的方法和对策
建设基于供应链的创新型现代服务业管理体系要通过供应链联盟这种新型管理模式对服务业中各行业经济组织主体进行全面管理,协同、扶持,构建跨部门、跨行业、跨业态的新型服务业管理综合体系,涵盖服务业中的总部经济、信息产业、金融产业、物流产业、电子商务，并覆盖、影响、带动传统制造产业升级和产业转型。主要方法：
一是以现代物流为主线,贯穿于服务业发展脉络。二是以金融与中介服务为依托,支撑起服务业发展体系。三是以信息与电子商务为平台,转变服务业发展方式。
通过转变服务业发展方式、调整服务业经济结构,主要是加快实现由传统服务业、主要是消费型服务业占主导向现代服务业、尤其是生产业占主导的根本转变。要建立政府引导与市场化运作的运行机制。按照政府引导、市场运作的原则,整合服务业资源,打通服务业瓶颈,建立和完善信息互通渠道和服务业发展运行机制,为企业、特别是现代服务业企业提供优质高效的投资与发展环境。通过整合区域产业资源建立推进供应链联席会议制度、服务业工作联络员制度、服务业信息交流制度；通过搭建平台,分向引导产业合作,通过建立新型的服务业经济体系管理监控体系、统计体系,对服务业的经济运行有效的进行监管,实现实时、可视化的管理,通过推进社会管理创新和对优秀的社会组织的培养和培育,实现对社会管理和行业管理领域进行过程引导和规范,实现政府对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励,形成卓有成效的社会管理创新生态机制。
参考文献：
［1］ 黄少军.服务业与经济增长［M］.经济科学出版社，2000.
［2］ 西蒙•库兹涅茨.现代经济增长［M］.北京：经济学院出版社，1989.
