时间：2023-03-06 16:06:10
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农村小学教导主任述职报告1尊敬的各位领导、各位老师：
20____年的钟声已经敲响，在辞旧迎新的交叉口，每个人都会自觉不自觉地对已逝韶华进行反思、总结，当然我也不例外。身为____小学的教导主任已有多个年头，每年都会有不同的收获、不同的感受，特别是近两年，在辛勤忙碌的同时，更感到了自己肩上的责任是多么重大而光荣。下面我就对上学年的第一学期的教导工作做一报告：
一、工作回顾
1、积极组织教师深入学习各科课程标准，认真学习，认真做笔记。
领悟新课改精神、新课程理念，转变教师的教育教学思想。各教研组根据本组实际情况搜集有关教学理论，组织教师学习，用理论来指导教师的教育教学实践，提高广大教师的教科研理论水平，使广大教师能运用理论知识解决教学中的实际问题。
2、积极开展教研活动。
(1)积极组织参加校内外研讨课。
本学期开展了许多教学教研活动：教研组的校级公开课;组内教师的研讨课等。每次活动都有讨论，有记载，有评价，有总结。这些教学教研活动，为教师的专业成长搭建了舞台。教师们学有所得，研有所乐。
(2)努力开展全校性公开课活动能力。教导处每期组织了一次有针对性的公开课活动，由教导处主持，就教学中遇
到的某些教学难点的突破展开学习讨论，激发教师参与教研的主体意识和创造热情，鼓励教师合作、交流、共享教研成果。各位老师畅所欲言，大胆发表自己的意见看法。在一定程度上，提高了老师们的理论知识和实际操作能力。
(3)学校领导深入课堂听课，教师互相听课。教导处及各教研组长以身作则，在全校掀起了听课热潮。大家实实在在地研究课堂教学微观领域经常面临的问题，发表见解，交流困惑，提高了教研组的凝聚力和科研能力。
3、理论指导实践。
学校对教研组的教学研究活动、集体备课、教师的听课作了具体要求，对教师的上课、备课、听课、教学随笔或反思也作了具体的要求，让理论运用于实践当中。
4、抓常规，促进管理更加规范。
(1)抓备课。备课是上好课的关键，我们要求教师依据课程标准，创造性地使用教材，恰当地选择教学方式和方法，有效地提高课堂教学效率，成为大家共同关注和思考的问题。本学期教导处对各教师的教案检查了三次。每次检查后，教导处都认真总结，如实反馈，促使教师改正缺点，发扬优点。
(2)抓上课。上课是教学过程的中心环节，上好一节课是提高教学质量的关键。本学期继续加强听课，采用随堂听课制度，促使教师的教学观念转变，尽可能把更多的时间留
给学生，提高了课堂效率。
(3)抓作业批改。本学期学校对教师的作业批改进行了新的考评办法，提高作业批改的要求，加大了激励措施。我们针对情况，对每一位老师提出了不同的整改要求，并用书面的形式通知老师，下次检查时重点看改正的情况。
(4)抓教后反思。《课程标准》要求教师要及时进行教后反思，在反思的基础上使自己的教学促进全体学生的全面发展，可见教后反思的重要性。要促进教师的专业化发展，教学反思也是一个重要的手段。我校要求教师课后要及时进行反思，并对反思进行具体要求，以书面、小组等形式进行教学反思，达到提高自身教学水平的目的。
5、加强教研组建设，实行组长负责制，各位组长订好计划，组织学习各学科教育丛书和新教材调整意见，积极探索各种教学模式，开展各项活动，使全体教师的业务水平不断提到提高。
6、加强对新教师的培养，做好新上岗教师的考核工作，加强对他们的指导，多给他们开课的机会，使他们的教育教学能力都有了一定的提高。
7、加强对骨干教师的培养，给他们定任务、压担子，在科组活动上，要求他们上一堂示范课，供其他老师学习，使他们迅速成长，取得了较好的效果。
二、取得成绩
(一)教学改革走进教师的心中，进入课堂教师们都在积极的参与尝试，从迷糊到开始运用，到不知不觉间已经走进人们的心中，从注重知识的传授到注重能力的培养，教师们都费了不少的经历和时间，取得了不少的成绩。
(二)课堂教学，师生之间学生之间交往互动，共同发展。本学期我们结合各种培训的契机，动员老师采用“自主高效的课堂教学模式”，教师每人一份总校印发的重点文件，努力学习，大胆尝试，休息时间争得面红耳赤，课上、课下都在努力着。
(三)以评价激励、促进学生全面发展。我们把评价作为全面考察学生的学习状况，激励学生的学习热情，促进学生全面发展的手段，也作为教师反思和改进教学的有力手段。
三、存在的问题
1、在教师的业务培训方面还是缺乏系统性和全面性，模范教师的引领作用还没有得到充分的发挥，部分教师的基本素养还跟不上时代的要求。
2、学生良好的学习和行为习惯还有待于进一步加强。
3、在学校工作方面做得不够细尽。
平时只顾忙着尽力去做好本职工作，不太注意周围发生的事情，对与自己无关的或关系不大的事还不够热心、不够主动，也没能更热情更主动地关心群众，与其他老师交流不够，没能热心地帮助周围的同志有针对性地去想办法，帮助解决实际问题。
4、在工作协调性方面较差。
平时总认为自己能做好的事情不必劳驾他人。相反，自己关心、帮助他人也不够，与他人谈心、交流、沟通的机会比较少。因此，做了很多自以为是不错的事情，却得不到教职工的理解或认同。
三、今后打算
1、抓常规：检查情况与教师工作量化考评挂钩。
2、抓教师培养，全面提高教师素质
3、组织开展兴趣小组活动际评比，充分发挥教师的特长优势，丰富学生的课余生活，发展学生的兴趣特长，做好培优工作。
总之，下学期面临的学年质量考核，教导处要做的事情还很多。我们只有在实践中探索，在研究中改进，在完善中发展，相信今后的教导处，工作目标会更加明确，工作作风会更加硬朗，工作思路会更加清晰，为全面提高教学管理水平，提高教学质量努力工作。
农村小学教导主任述职报告2根据学校会议安排，现将本人任职以来所做的工作及取得的成绩述职如下：
一、政治思想表现：
政治思想表现：热爱党，热爱社会主义祖国，忠于党的教育事业，认真学习和执行党的方针政策，努力提高自身的思想认识，不断增强全心全意为人民服务的意识。认真学习和实践新的教育教学理论知识，更新教育观念，用科学发展观指导自己的教育教学工作，有良好的教师职业道德，教书育人，为人师表，坚持“德育为首”，狠抓德育工作，以自身良好的思想道德素质引导学生树立远大的理想，培养学生良好的思想品质。
二、工作表现：
二年来，本人以镇委镇政府政府关于“教育强镇”的指示精神为指针，认真落实学校及教导部门的工作计划，在学校领导及全体老师的关心支持和配合下，
认真做好教师队伍的管理与建设、教学常规管理、教研教改等各方面工作，圆满地完成了上级领导布置的工作任务。工作中认真执行和遵守学校的各种规章制度，做到不旷课，不迟到，不早退。对待工作认真负责，积极主动，有较强的事业心和责任心，能与广大教师密切配合，开展各种教育教学活动。所承担的教学工作能与同组、同年段的老师加强交流和沟通，不断提高自身的教育教学能力，提高课堂教学质量。在承担的公开观摩课堂教学评优活动中，受到学校领导和老师的好评。教学常规管理是提高教学质量的保证，能根据《安徽省教育常规管理实施方案》对教学常规工作常抓不懈，能向其他行政领导虚心求教，不断提高工作质量。
三、工作实绩：
积极组织和参加各级各类大型教研活动，本人撰写的论文《农村学校语文教学现状分析》在广安市语文教学教研论文评比中获得市级论文二等奖，在广安市第五届青少年书信大赛中获得优秀辅导奖，撰写的日志《如何改变孩子的坏习惯》荣登“三人行网络班级”的首页。
四、廉洁自律：
廉洁自律：加强学习，不断提高思想认识，增强了自觉执行党风廉政规定的自觉性。努力做好本职工作，积极配合主要领导做好工作。切实履行好自己工作职责，能够严格执行廉洁自律的规定，没有违反廉政规定和制度的行为。廉洁自律，保持__员本色。保持了艰苦朴素的作风，没有奢侈浪费和到过高档娱乐场地消费活动。
五、存在问题
1、教育教学常规管理水平有待提高。
个别教师综合素质还有待提高，教师自觉学习的积极性还有待激发，需要从管理的方式方法上下功夫。
2、教研组教研活动实用性不强，部分学科教研活动欠规范，在新的学期里将采取有效措施弥补。
3。没能登高望远，在具体事务中花费了很多时间，但在部门工作中总体上缺乏开拓性工作的开展。
六、今后的工作思路
一是要进一步加强学习，解放思想。方法、途径、措施和活动等都要适应新时期学校教学工作的特点;二是不断加强自身修养，提高管理和工作水平，发挥敢于争先，勇于创新的精神，开创学校教学工作的新局面;三是想方设法着力研究解决学校存在的突出的留守学生厌学问题。
在新的一年里，在校领导班子的英明领导下，再加上有各位老师的大力支持，我对学校教学工作充满了信心。我相信我校的教学工作一定会更上一个新的台阶!
农村小学教导主任述职报告3本学期，我校在乡中心学校领导下，以科学发展观为统领，深入学习贯彻党的十及十八届五中全会精神和区教育局20____年工作要点精神，紧紧围绕教育“科学发展、规范发展、均衡发展、内涵发展、优质发展、协调发展”六大主题，以“聚焦课堂，全面提高教育质量;创新方式，全力提升教研品味”为要务，以促进学生全面发展和教师专业成长为目标，努力改进教师教学教研方式和学生学习方式，全面深化教学改革，全面推进素质教育，坚持特色办学，优化教学管理，深化教学改革，提升办学效能，不断提高教学质量。现将本学期教导工作汇报如下:
一、加强常规管理，督促工作规范
1、树立规范意识
我们强调规范学科课程，强化教育法规意识，严格执行课程计划，按照规定开齐、上足、教好所有规定的课程，以保证学生的全面发展和个性发展。坚决做到教师、教室、教导处的课表一致。以标准化建设和均衡化发展为契机，学校成立课程检查落实小组，每天对全校教师落实课程情况进行抽查，实行推门听课，取得一定成效;减轻学生课业负担，严格控制学生在校学习活动时间。
2、严督教学常规
教学工作是学校的中心工作，认真上课是教师的基本要求，必须加强各级管理，做到层层把关，处处落实、环环相扣，即“谁的班级谁负责”、“谁的课堂谁负责”、“谁分管的谁负责”，强化岗位责任意识。学校对教师的教学常规进行严格规定：抓好“备、讲、批、辅、考、思”六个环节，优化教学过程。通过对6个方面的要求，强化学校的常规管理，明确教师的常规工作。教师能认真备课、上课、按时批阅作业、耐心辅导学生，做好每节课有反思。
二、加强业务学习与研究，提高教师素质
教育教学理论能指导教育实践，能不断更新教师的教育观念，提高教师的理论修养和业务水平。加强业务学习与教育教学研究，能有效提高教师的专业水平。
1、本学期，我校认真组织以师德建设为核心加强教师队伍建设，提升教师职业道德素养，打造一支爱岗敬业、品德高尚、无私奉献、公正廉明的教师队伍。
2、积极组织教师深入学习各科课程标准和《义务教育法》，认真学习，认真做笔记。
领悟新课改精神、新课程理念，转变教师的教育教学思想。各教研组根据本组实际情况搜集有关教学理论，组织教师学习，用理论来指导教师的教育教学实践，提高广大教师的教科研理论水平，使广大教师能运用理论知识解决教学中的实际问题;积极组织中青年教师学习、熟练使用交互式电子白板技术，掌握现代教学技术，促进课堂教学。
3、“请进来，走出去”。
鼓励教师积极参加片、乡、区、市级各类教学和教研活动，如乡“1234”教研、“七助一”办学共同体活动、全区城乡百名教师成长结对活动、中心片级教研、区“图书漂流”活动以及区“三定备课”;支持青年教师参加网上培训：促进教师更新观念，更新知识，提高业务水平。
4、给老师搭建发展展示的平台。
本学期，学校教导处积极配合组织教师参加乡中心学校“电子白板使用环境下三环五步课堂教学模式”展示活动、第五届教育博客评比、班主任教育案例评比、评课论教等，让教师们展示风采，引领教师专业成长，促进教师专业发展。
5、以课题研究为引领，促进学校教研水平的提升和教师专业化发展。
本学期，我校继续组织力量，参加迎江区基础教育科研小课题研究项目《预防和纠正小学生错别字的有效策略研究》，与兄弟学校一起，分工合作，现已完成第二阶段的研究，并获专家组的肯定。我们将积极参与研究，争取早日结题。
三、构建高效课堂，提升教学质量
1、组织教师认真学习探讨研究“三环五步”教学法和交互式电子白板技术，以先进的教学理念和教学技术武装自己。
2、扎实开展校本教研。
本学期教导处进行了“一人献一课”校本教研公开课，上课的老师都能课前认真备课、为上好公开课做好充分的准备工作;听课的教师都能认真做好笔记;课后在教研组长的主持下对每一节公开课进行评课。在全校教师中开展“构建高效课堂”的大讨论，引导教师改进教学方法，提高教学效率，不断提高课堂教学质量。
四、关注学生全面发展，提高办学水平
教育应以人为本，为了进一步促进学生素质的全面提高，在抓好文化课的教学质量的同时，我校也没有放松体育、卫生、艺术教育：全面实施《国家学生体质健康标准》，开展学生“体育、艺术2+1”活动，建立学生体质健康监测体系;组织开展了丰富多彩的活动，如安庆市青少年科技创新大赛、交通安全知识竞赛、小学科学学生实验操作技能竞赛、写字比赛等。众多的活动为学生提供了展示交流的平台，丰富学生的文化生活，优化了育人环境。同时也检验了我校创建特色学校的成果。
五、探索发展创特色
特色学校的建设，是全面实施素质教育的需要，是学校发挥优势、开拓创新的有效载体。是学校是否可以持续发展的关键。
本学期，我校加快以书法为特色的特色学校建设步伐，切实做好创特色学校创建工作。努力提升办学品位，提高教育教学质量，真正使学校成为师生身心愉悦、健康成长的乐园。
六、存在的问题
1、专业教师配备不齐，虽然体育课有走教教师，但是科学、艺术等专职教师不足，从而使该方面教学不能取得良好成绩;
2、教研还只停留于本校、本乡，影响面较小。
七、下学期工作思路
1、继续抓好常规工作，保证教学质量;
2、加强校际教学交流，发挥辐射作用，鼓励与兄弟学校开展各种校际间的教研、教学交流活动，搭建互助平台;
3、继续抓好课题研究;
4、完善教师学习制度，加强教师业务水平的提高;
5、开展具有本校特色的各类活动，促进学生全面发展。
农村小学教导主任述职报告4时光飞逝，一转眼一个学年又要结束了。回顾自己本学年的工作，最深的体会就是自己的辛勤付出有一点收获。本人在这一学年里继续担任教导主任一职，分管学生学籍管理、教师业务培训工作、学生成长记录袋、文明学校网管理及科学、思品等的教学研究工作，并担任六(2)班语文教学。一年来，本人恪尽职守，勤勤恳恳，踏踏实实做好每一项工作。现将有关工作情况做述职如下：
一、政治思想方面
本人能坚持四项基本原则，拥护党的方针政策，忠诚党的教育事业，有爱岗敬业的思想，能自觉遵守社会公德和教师的行为规范。平时能关心时政，认真学习和领悟____________同志提出的荣辱观，牢固树立为学生服务、为教师服务、为学校服务的思想。真诚、热情、公正的对待每一个人、每一件事。平时能严格遵守学校的各种规章制度，平时从不迟到、早退、不中途离校。严格遵守学校的教学管理制度，做到上课不迟到、不早退、不拖堂，能深刻认识到中层干部应做身正为范、自觉遵守学校制度的表率。严于律己，尽心尽责，以较高的要求来约束自己。
二、教育教学工作
本人能牢固树立以上课为本的思想，在教学过程中能与同年级组的教师一起研究，讨论教学内容、教学方法和教学思路。平时重视教学方法和教学思想的探究，注重课堂教学效果，注重减轻学生负担，注重学生学习能力和语文素养的提高。在这一年的任教中，对于学习习惯较差的学生我坚持经常协助班主任，与其父母多沟通。在学校里多关心学生的学习情况，对于作业经常不做的学生，让他们利用课余时间完成。对于接受能力较差的学生进行个别辅导。在每次的素质检测中，所任班级的同学均能取得较好成绩。多名同学在各类作文竞赛中获奖，自己撰写的教学论文也在省、区级获奖。
三、管理工作
作为学校的一名中层干部，能做到相互团结、相互尊重、相互配合，工作认真负责，坚决服从组织决定，办事公平公正，敢于承担责任，不计报酬，不计名利。
(一)学籍管理工作：
1、学年初认真组织一年级各班主任搞好新生基本信息的采集，搞好新生学籍审批。
2、每学期开学初，为转走学生办理转学手续，并为转入学生及时办理学籍增补。
3、对我镇小学生的学籍档案进行管理，组织班主任老师搜集、录入学生学籍资料、数据，把学籍数据上传入库，实现了小学生学籍的电子化管理。
(二)教务工作
教务工作是一项经常性、持久性的烦杂工作，需要的耐心和细心。
1、平时能把各种教研活动、会议的通知、车辆安排等都能准确及时地传达到各办公室及有关人员手中。
2、本学年各种会议和教师病事假较多，我能细心做好平时调课、代课工作，为了落实到人，做到调、代课、会议通知不带信，宁可跑上奔下，走东窜西。
虽然人劳累一点，但只要能保证学校的教学工作能正常开展我就心满意足了。
(三)业务学习工作
1、积极组织教师以校本培训为主要方式，深入学习课程改革教育丛书，领悟新课改精神，新课程理念，逐步转变教师教育教学思想，本学年，教导处组织全体教师学习了《常州市小学学科教学建议》、“如何说课”、《探索课堂的真谛》等的理论学习。
还组织了五年级的老师参加区举行的新教材教法培训，弄清新大纲的要求和教材修改的内容。活动后组织教师开展研讨，撰写教学反思。同时认真做好资料收集、整理工作。
2、本学年，仍坚持把校本培训融入学校教研，安排好教师参加各级各类的教学研讨和培训活动，以次提高教师的教育教学水平。
各学科组开展的教研课，交流课，为教师的专业成长搭建舞台。教师们学有所得，行有所感。
(四)其他工作
1、根据上级的精神，及时收集有关信息，做好文明学校电子台帐管理的信息录入、上传工作。
2、做好学生成长记录袋的管理工作。
督促班主任老师及时收集、增添资料，把工作做实做细。
3、协助教导主任组织并落实各类调研、竞赛活动。
本学年，以教学质量为中心，组织了一年级拼音过关测试、三年级语文、四年级《品德与生活》调研，出好试卷，及时作好分析与反馈工作，使教师们心中有数，以便采用相应的教学措施，提高学科质量。做好毕业班的阅卷、试卷质量分析等工作。
五、存在的不足
1、组织教师业务学习工作深入创新力度不够。
2、深入课堂、深入班级不够。
教学管理水平和教育教学质量还有待进一步提高。
我想这些是我在今后的工作中应当注意的问题，也是自己锤炼的方向，相信在大家的帮助下能不断地加以克服，本人也将一如既往地尽自己的力量为学校的不断发展做出贡献。
在这一年的工作中，我得到了领导和全校教职工的大力支持，在此对你们表示万分的感谢，谢谢大家!
农村小学教导主任述职报告5本学年我继续担任____小学教导主任工作，教导主任的工作任务很多，事情琐碎繁杂，但我能尽自己最大的努力恪尽职守，勤勤恳恳，踏踏实实做好每一项工作。我的原则就是“抬头做人，低头做事”。现将一学期来的工作向领导和各位老师汇报如下：
一、政治思想方面
我忠诚于党的教育事业，爱岗敬业，能自觉遵守社会公德和教师的行为规范。牢固树立教育是一种服务的意识，为学生服务、为教师服务、为学校服务。真诚、热情、公正的对待每一个人、每一件事。严格遵守学校的各项管理制度，能深刻认识到自己应做身正为范、做自觉遵守学校制度的表率，要求教师做到的，自己先做到。校长吩咐的事，尽自己的努力去办好;教师需要解决问题，尽自己的所能去解决。工作从不推诿懈怠，我热爱教育工作，热爱自己的学校，心系教育。
二、教学工作
本人能牢固树立以教学为本的思想，时刻不忘我是一名教师，严谨教学是我的风格，追求教学优质、高效是我的教学目标，每一节课我都精心谋划，精心准备，经常制作课件，使用多媒体教学。教学过程中能与其它年级的教师一起研究，讨论教学内容、教学方法和教学思路。平时重视教学方法和教学思想的探究，注重课堂教学效果，注重减轻学生负担，严格控制学生作业量，关注学生的全面发展。关注学生良好学习习惯的养成，严格要求，加强训练。我所任教的班级人数多，有许多学生是中途转来的，学困生也多，作业批改、补差任务重，但我都能坚持按时认真批改，利用课余时间认真细致地对差生进行个别辅导。
三、管理工作
作为学校的教导主任，我能做到相互团结、相互尊重、相互配合，工作认真负责，坚决服从组织决定，办事公平公正，敢于承担责任，不计报酬，不计名利。
日常工作
1.及时认真做好相关资料的上报工作，如学籍的整理、统计和上报，建立学生流动台帐，学籍管理规范。
2.学期初重新编排了课表。
3.安排好教师外出参加听课学习、参加教研和培训。
4.认真完成中心校要求必须完成的各项电子表格档案上报工作。
教学常规管理
1.精心制订教学工作计划，工作目标明确，工作思路清楚，工作要求具体，对教学具有指导性。
2.对教师教学常规性的工作进行了检查，检查包括：备课、听课、作业、教后反思、班务工作等。
3.课堂教学是质量的关键，是教学工作的核心，因此，本学期平时工作重点抓课堂教学，组织了听课，通过看备课是否与上课一致，查备课的有效性。
组织了教师相互听课评课活动动。
4.提高教学质量仍然是教育的根本，是学校工作的重要目标，期中前，对各年级的教学质量进行了抽测，并进行质量分析。
期末组织全校统一考试，组织教师进行质量分析，为下学年调整教学思路作准备。考试工作是件比较复杂的系统工程，涉及到方方面面，每个环节都不能疏忽，我总精心谋划、细致安排，。
其它工作
1.值班做到按时到岗，全身心投入管理，多事之秋，麻痹不得。
2.配合校长完成多项校园工作。
大家好!在驻村工作队工作一年多以来，在镇党委、政府的关心及村“两委”的支持和广大村民的配合下，紧密围绕全村发展规划，认真履行驻村工作职责，始终坚持认真、负责、求真、务实的工作态度开展驻村扶贫工作。现将我的驻村工作情况汇报如下：
一、主要工作开展情况
(一)资料收集、整理
今年，是我村脱贫摘帽的关键年，为确保我村顺利通过脱贫攻坚验收工作，我协助第一书记对村级脱贫攻坚资料进行了系统的整理、完善，务必保证我村在今年的脱贫验收工作顺利摘帽。
(二)政策宣讲，落实
通过农名夜校、入户宣讲政策方针，每月至少开展2次农民夜校学习活动，确保农民夜校学习活动常态化、制度化。
（三）全心全意服务群众
驻村以来，紧紧围绕全心全意为村民服务的宗旨，在镇党委、政府的领导下，完成了村社道路硬化等一系列项目，确保每一位村民都能享受各项扶贫惠民政策。
（四）严于律己，恪守纪律
驻村以来，我严格遵守工作纪律，每周从周一到周五吃住在村，与村两委一起坚持在工作第一线，严格执行考勤、请销假、外出报备等日常管理制度
二、工作体会
（一）努力工作，依靠组织
驻村工作者一年多以来，我深深的感受到只有把群众的期盼转化为工作的动力，切实解决好群众身边的问题，才能不辜负这两年的驻村工作；及时向单位汇报驻村工作开展情况及困难，单位给予最大的支持，让我能够静下心来，将全部精力放到脱贫攻坚的工作中去。
（二）加强学习，锻炼本领
一、深入调研，及时了解村情动态
自3月21日任职以来，在村“两委”的大力支持和密切配合下，克服种种困难，会同驻村工作队员认真细致地开展调查研究，及时了解村情动态，掌握村里基本情况，通过召开村两委干部座谈会，村两委工作会议，走访村里老党员，困难户等不同层次的村民代表，对村里进行了详实的摸底，如村里的人口人数、困难户数、地理条件、存在的各项问题和困难等。再如留守学生数，老百姓的心声和想法，空巢老人和留守儿童情况等等，根据村里的实际，听取群众的意见和建议,确定了驻村工作目标：一是帮助发展村集体经济促增收致富；二是帮助村民解决热点难点实际问题为民办实事解民忧；三是走家串户访疾苦提高群众满意率助推工作高效开展。
二、做好政策宣传和社会稳定工作
在驻村工作中，一是宣传党和政府的扶贫政策和农村教育、医疗、养老、低保、救助、产业发展、扶贫贷款、农业保险等各项强农惠民政策。二是利用进村入户的有利时机，开展普法教育，教育和引导村民提高法制观念和法律意识，教育村民遵守《村规民哟》。三是积极协助村两委对辖区内的社会矛盾纠纷定期进行摸底排查，对所排查出的矛盾纠纷，及时进行调解疏导化解。同时广泛宣传开展清洁环境、美化家园、培育新风、造福群众的重要性，组织动员农民群众发挥主体作用、积极参与加强生态文明乡村建设，营造爱护生态环境的良好风气。
三、努力工作，加强队伍建设
一是强化管理。在《甘肃省贫困村驻村帮扶工作队管理办法》的基础上，常山村驻村帮扶工作队结合实际制定了切实可行的考勤管理办法，对队长、队员的出勤、请销假、值班、工作汇报等多方面进行了细化，管理效果明显。二是强化学习。常山村驻村帮扶工作队设置了政治理论、惠农政策和农业科技三方面学习内容，每周开展一次集中学习和探讨，不断增强驻村干部的政策理论水平和服务能力。三是强化服务。工作队将全体成员照片和联系方式在常山村民微信群中予以公示，公开承诺接受电话咨询政策和到村到户帮办实事、化解矛盾纠纷等。同时将入户走访作为常态性工作，经常性摸排，强化宗旨服务意识，提高帮扶成效。帮助村两委对各自职责进行了细化分工，建立了村干部分工协调机制，进一步明确了工作任务，提升了工作效率。驻村干部组织指导村两委干部召开了常山村经济工作会议，向群众代表当面汇报工作，与群众面对面交流商定村级发展重大事项。这些举措帮扶常山村两委班子规范了工作程序、创新了工作方法、提升了工作效率。
四、寻路子、添措施，推进精准扶贫工作
一是督促完善农民专业合作社。镇原县金元种植养殖专业合作社是驻村帮扶工作队帮助常山村创办的第一个发展种植养殖业的农民专业合作社，也是唯一的村集体经济形式。为了合作社的发展壮大，驻村帮扶工作队先后带领村干部及种植养殖专业合作社负责人到正宁县、平泉镇、太平镇、城关路沟考察学习农民专业合作社创办经验，已投入18万多元修建了砖混结构钢架羊棚200平方米，彩钢结构草料棚105平方米，彩钢结构办公室104平方米，下一步将投入湖羊养殖带动贫困户脱贫、增收、致富。 二是及时向县政府分管领导和有关部门汇报沟通，帮助协调解决常山村硬化道路，已列入预算项目，争取在资金到位后实施硬化，切实解决群众出行问题。三是用2017年度第一书记经费7000元联系了两台工程用铲车及工程用挖掘机整修了常山至申塬3、8公里道路。四是结合六查三讲一强化百日行动，携手庆阳市爱心企业筹措21000元深入常山村和五里沟村看望慰问困难群众。
五、全面入户走访，核查 “四类分类”落实完成
由驻村帮扶工作队牵头，协调县镇各级帮扶单位及帮扶干部，加强与贫困户的联系，抓紧落实“四类分类”政策资金落实情况，对进度缓慢的帮扶单位和帮扶干部及时进行了提醒和督促。在“一户一策”方案制定工作的基础上，进一步摸清底子，建立常山村贫困人口数据库，由驻村帮扶工作队专人负责数据维护，定期进行走访及时更新信息，实现贫困户信息数据动态管理，为帮扶攻坚发挥指导作用。围绕脱贫验收指标，解决“两不愁、三保障”存留问题。其中重点关注C级危房改造和安全饮水等当前最急需解决的问题，确保贫困人口如期实现脱贫。将走访入户与政策宣传相结合，积极培训动员帮扶干部，在进村入户走访时，用群众听得懂的“语言”宣传与贫困户切身利益相关的惠农政策，为群众解疑释惑，做到了人人都是宣传员。通过这项工作，让贫困群众享受到党的政策的实惠，也抓住了产业发展的重要机遇，为稳定增收脱贫致富打下了基础。
农民的生活好起来
“人民生活一变再变，变得多、变得快。”上姜家山村村主任阮同志代表讲述了村里的一个故事：姜家山村有位90多岁的老人，过去几年里一直住在城里的儿子家中，去年回到村里，他感触深刻：山间小路变成了高速路；肩挑手提变成了货车来往。阮同志代表说，经济发展不仅让城市大改变，农村的受益更明显。道路修好了，城乡距离拉小了，从关到村里不到半小时车程；建立新农合、养老保险等保障机制。农村出现了新变化，农民的生活变得多姿多彩了，老百姓笑在脸上，甜在心里。
注重科技跨越发展
“去年，企业销售额增长80%，这得益于我省制定科学发展、跨越发展的好政策、好举措。”东亚南有限公司董事长郭同志表说。他说，企业要实现跨越发展，就要注重引进高科技，生产出高端产品。轻纺材料科技股份有限公司总经理王代表则说，自年创业以来，轻纺从一家传统的服装生产企业发展成为创新型高科技企业，与重视引进高科技分不开。公司一直注重提高面料的技术含量，加快设备更新换代，提升公司管理水平。去年，在纺织业整体反弹的趋势中，企业业绩不俗，销售额增长超过30%。王代表说，技术改造和提升管理是企业实现跨越发展的关键。年至今，海天仅在设备技改方面就投入了1.1亿元。“十二五”开局之年，企业将紧抓机遇，开拓国内外市场，并力争通过上市增强实力，实现更快更好发展。
从“小”到“大海西”
当前我国农村经济体制改革不断创出辉煌业绩，为农村经济的发展起到重要的推动作用。目前我国对“三农”问题日益重视，在这样大好的形势下，农村集体资金的安全性保障，离不开完善的农村集体经济监督机制。只有监督机制发挥出应有的作用，才能实实在在地维护农民群众的利益，对农村经济工作的开展起到保驾护航的作用。
1农村财务会计监督体系建设的主要内容
1.1监督主体
有关会计工作规范对于会计监督都有详细的规定：在单位经济活动中，会计监督是由单位会计机构及会计人员来负责的，村集体组织也同样是这样的规范约束，但有其特殊性的一面。其一，村集体不在国家基层政权之列，只设村会计和出纳，独立会计机构则不需设立，村会计工作人员担负村内的会计监督职责；其二，我国部分条件允许的村可以在村民会计的领导下，成立审计监督委员会，对村财务和村干部进行监督，村民会议赋予审计监督委员会监督权利，审计监督委员会需向村民作工作报告；其三，对村集体的会计监督也可由有关部门来实施，如财政、税务、农经、审计等。另外，还可以委托给注册会计师。上述都是农村财务会计监督体系的监督主体。
1.2监督依据
监督主体进行监督的过程中，需要的监督依据主要有如下几类：财经法律、法规、规章；会计法律、法规和国家统一会计制度；地方各级财政和业务主管部门依据《会计法》和国家统一会计制度制定的具体实施办法或者补充规定；村集体根据《会计法》和国家统一会计制度制定的村内部会计管理制度。
1.3监督内容
农村财务会计监督体系内部会计监督工作开展时，必须遵循有关会计规定。监督内容主要有：原始凭证、会计帐薄、实物款项、财务报告人和财务收支等方面的监督，同时还要对其他经济活动进行监督。对于农村财务会计监督除去这些内容外，还有村集体组织财务明细公开、农民负担轻重、土地流转情况，及村民关心的直接与其经济利益相关的经济活动的事项进行实时监督。同时，村集体经济组织还要受到财政、审计、纪委等职能部门的监督。
2农村财务会计监督体系建设的有效策略
2.1优化发票管理，完善审批制度
优化发票管理，第一是要规范发票的管理制度，要做到发票专人负责管理，且要求发票管理人员与印鉴保管人员各司其责，不能混用，发票领用、核销要做好详细的登记；第二，开局发票的程序一定要规范，必须严格遵守如下程序：提出申请，相关领导同意签字，开具发票，开具人签字；第三，乡镇的经管站要定期检查发票开具情况；第四，要完善开假发票和虚开发票的惩治制度［1］。财务审批要发挥民主小组的职能，村级财务支出须报告村民小组并经其批准。在财务审批时，要具有正规合法规范的原始凭证，不能出具正规合法原始凭证时，要求证明人出具证明并要求签字。
2.2财务公开要正确规范
正确规范财务公开主要包括规定财务公开的形式、时间、地点、程序和内容。依据财务的实际需求，可选择2种形式公开，即定期和不定期。正常情况下，定期公开的时间在季末、年末。财务公开的形式有多种，主要有书面公开、张榜公示、广播传达等［2］。农村的财务公开形式一般是张榜公示，财务公开张榜一般张贴在比较显眼、人流较多的地点。财务公开的程序要规范合理，公布的财务需由村主任、村民主小组审核并签字盖章后才可张贴。对于财务公开的内容要求做到清晰、详细，特别是农民关心、敏感的问题必须做到一目了然。如村里的招待费用的用处、干部工资的多少、拆迁费明细等。
2.3提高外部审计监督力度
2.3.1完善农村财务审计制度。我国规定，农村的财务审计工作由乡镇财政所审计，由乡经管站对农村财务管理实施管理，使审计工作具有独立性。但是事实上，乡财政所一般会委托乡经管站来进行审计，这样审计监督工作的有效性就会受到影响。基于此，在农村财务会计审计中，乡镇的纪检监察部门也应参与进来，从而对乡经管站的权利形成一定的约束，对乡经管站及村级财务审计工作发挥出监督作用。2.3.2做好村干部的离任审计。因为村、支两委与村民之间信息不畅，导致一些农村村官自认为巧妙地利用了这一可乘之机，无视国法，损公肥私，严重影响了农村的和谐与健康。加强对村干部的离任审计，对于增强村干部的履职意识，发现农村财务会计管理中的不足具有十分重要的意义。在我国农村，村支书和村主任权力较大，而对其监督体系存在很多漏洞，大部分发生在村支书和村主任身上。对村干部的离任审计，包括村级项目投资情况的审批、土地的承包及出让情况、村集体资产如何处置、管理费用如何支出等。2.3.3引入注册会计师的审计机制。将第三方注册会计师引入到农村财务中，且定期进行财务会计审计工作，确保审计工作的效率。首先，注册会计师作为独立的第三方，保证了农村财务会计审计工作的客观与公正，克服了农村财务会计审计工作中的一些障碍；其次，注册会计师具有很高的专业技术知识，保证了农村财务会计审计工作的质量［3］。
2.4加强对农村会计人员的监督
第一，要重视推行农村会计委派制度和制度。农村财务会计要面向社会统一公开招聘会计人员，并通过考试考核后，本着公平、公正、公开的原则，择优录用；第二，被委派的会计人员要接受有关领导对其进行会计核算和监督，并要参与村中内部事务管理［4］。与此同时，在实施制度的过程中，在确保村级集体资金不变的前提下，保证其应该拥有的所有权和使用权、监督权等不变，并由村级的报账员定期将收据交由乡镇的会计服务机构进行管理，明确管理规范。
3结语
农村经济发展是关系着国计民生的重大问题，在当前形势下，强化对农村财务会计监督体系的建立是势在必行的。基于此，要不断完善优化农村财务会计监督体系，深入改革农村财务会计工作，构建一套完善的高效的财务会计监督体系，为农村经济发展发挥重要作用。
作者:李金 单位:连云港市赣榆区青口镇农村经济服务中心
参考文献
［1］石艳杰.浅析农村财务会计监督体系的建设［J］.中国经贸，2015（5）：228.
深山里飞出的“微信村”
走进铜关村，村口的横幅――“中国移动4G进村，为‘互联网+乡村’保驾护航”，显得格外抢眼。每个字村民都认识，但是65岁的吴培珊老人说不出“互联网+”的意思，尽管这个词被国务院总理写进了政府工作报告，并以铺天盖地之势影响着各行各业。
吴培珊只知道可以在村里的小卖部外“蹭”WiFi，与远在广东佛山打工的小儿子用视频聊天。“免费的！不要钱！”她高兴地一遍又一遍重复。
去年腾讯和贵州移动合作，投资100多万元建了一座4G基站。4G网络成了腾讯放入这个乡村试验场的第一个“反应物”。紧接着，腾讯添加了另一项“反应物”――智能手机。腾讯给铜关村村民免费发放了100多台智能手机。当然并不是每个人都能领取智能手机，腾讯有着严格的申请标准。
怕村民舍不得花钱买网络流量，贵州移动每个月为领到手机的村民赠送1G的网络流量，鼓励他们开启移动互联网之旅。
随后，村委建立了“铜关村微信群”，在外打工的村民也加入微信群，村民们在群里及时了解村里的动态。
村委在微信公众号里公布了低保家庭名单（初评）。令铜关村村支书吴珍刚没想到的是，微信群里一下子炸开了锅。
老太太杨绍英不识字，听说自己家没评上，在微信群里“哭”了起来。年轻人在微信群里回复：“名单都是内定的，别指望村干部了！”其他村民也随声附和。
当晚村支书吴珍刚浏览微信信息时，吓了一跳，130多条信息，全是村民们的抱怨与不理解。
吴珍刚当了12年村支书，他了解杨绍英家的情况。她儿子高位截肢，三级残疾，以前经常拿低保。但是，今年县里下发了红头文件，二级以上残疾才符合评审标准。吴珍刚耐心地在群里跟他们解释政策的变化，争取群众理解。他还发语音告诉杨绍英，会帮助她去镇里争取。
村主任吴荣盛则在群里仔细解释：“第一榜是对符合低保条件的村民进行民主评议的结果，第二榜是对民主评议过关的村民再次审核，如（群众反映的）有车有砖房有小卖部的（农户），并不等于第一榜通过，第二、第三榜就能通过……”。
村民们看到村干部的积极回复，在微信里回之以惊讶和鼓掌的表情。村干部们这才松了一口气。
铜关村微信群成了村民们社交的工具，月均交流信息超过千条。如今，有了移动互联网，村里的留守老人可以利用互联网跟外出打工的孩子联系;村干部能更高效地管理村庄;村民接收信息的渠道更多。
对此，吴珍刚深有感触，他在日记里写下这样一句话，“在互联网里，打开了寨门。”
生态博物馆成为“造血”平台
背靠高山，水田环绕，19座仿侗寨式木制建筑在田坝上聚成一个小建筑群，这是腾讯基金会给铜关村捐资搭建的“侗族大歌生态博物馆。”
2014年，腾讯公益投入1500万元，组织本地村民用传统建筑风格和技术，造出了一组占地46亩、建筑面积5600平方的“铜关侗族大歌生态博物馆”。
如今，这个博物馆不仅成为乡民的公共精神寄托空间，成为接待游客来游览铜关村的展示窗，还为当地村民提供了就业机会。
“建生态博物馆全部雇佣当地村民，直接支付了400万元工钱，建成后经营利润也全部归村寨。”腾讯企业社会责任总监、“为村”项目负责人陈圆圆说。
生态博物馆设置了10个固定村民岗位。吴家乐就是生态博物馆里面的一名服务人员。“在家门口就业，既可以照顾家人又可以赚钱。”她笑着说。
吴家乐不仅是一名服务员，也是侗族大歌艺术团的成员。她告诉记者，游客来到生态博物馆旅游，她们表演侗族大歌，生态博物馆的工作人员会给她们一定的报酬。
“我们这里的人都会唱侗族大歌，以前没觉得有什么，现在可以靠唱歌挣钱，挺意外的。”吴家乐说。
一位阿姨织的100多条帕子，卖给博物馆，赚到了4000多元钱。这样的帕子，一名妇女一天能织四五条，博物馆配备在客房，供住客使用。
村民吴定芝经营着一家小卖部，同时还把自己织的侗布卖给博物馆，她一个月可以织一张100米的侗布，卖给博物馆1800元一张。“之前博物馆就在我这预定了400米的侗布，收入还可以。”提起“互联网+”给村里带来的改变，吴定芝笑着说：“我其实也不清楚‘互联网+’到底是个什么东西，但是村里人都用上了智能手机，能跟在外打工的家人联系，这就挺好的。我准备过段时间把自己织好的侗布晒微信圈，指不定也有人跟我预定。”
博物馆的外墙，挂上了精心设计的民宿改造方案示意图。村民吴国荣成了第一个“吃螃蟹”的民宿主人，他家房子，一楼180平方米面积被规划出五房两厅三卫一厨，二楼改造成6间客房。总造价25万元，公益基金提供10万元免息贷款，吴国荣自筹15万元。客房每间夜128元，与博物馆错开消费层次（博物馆客房最低699元）。房款暂时由博物馆代收，每有客人入住一夜，45元用于还贷，45元支付女主人的清扫费，38元为运营费用。据测算，只要入住率达到三分之一，3至4年可还清10万元贷款，民宿主人也有10万元收入。贷款还清后，房款收入全部归主人。
“为村”连接财富机会
“为村开放平台”能给村民带来多少钱？
“我们做的是连接，我们创造的是连接财富的机会。”陈圆圆说，中国农村发展的整体滞后是由“失连”造成的，因信息获取的不对称和资源分配的不平衡所产生的数字鸿沟横亘在城乡之间，所以需要通过“连接”来为乡村找到一个更系统而有效的解决办法。而腾讯开放平台上来自社会各界的资源，就能集结产生出许多奇妙的“化学反应”。
据悉，为村以“连接，为乡村”作为口号，是一个用移动互联网发现乡村价值的开放平台，以“互联网+乡村”的模式，为乡村连接情感，连接信息，连接财富。
为村开放平台“连接”的方法，可以总结成“为村三式”。
通过对农村财务管理模式的调查研究发现，在我国的农村财务管理中存在一定的问题。首先缺乏一套完善成熟的农村财务管理体体制。现行农村财务管理体制的主要局限性与农村实际发展情况不符合，农村管理机制缺乏合理的资金收入和资金管理机制，对资金使用去向没有明确的管理规范和规章制度，群众监督更是农村财务管理体制中的短板，许多村民参与财务管理的意识淡薄，村干部在进行财务管理时掌握的权利多于法律法规中规定的权利，容易造成村干部贪污或者挪用公款等腐败现象或者违法乱纪情况，不利于农村财务管理的长远发展[1]。第二，在农村财务管理中没有科学合理的记账档案。村会计在进行账务的记录时缺少一致规范的手段使得账务与实际数目不符出现数据误差，或者对记账的科目记录较为随意，资金的收入支出情况没有一一落实和核对，这种不完整的财务记录和财务管理档案不能够全面地反映农村财务管理活动状态，对农村财务管理监督起到了负面影响和作用。这主要是因为在农村财务管理中对收支情况的管理不严格，多数村会计由村干部兼任，这样缺少了一个对农村账务管理有效监督的程序，对财务管理和记账管理不够重视，为腐败和违法行为营造了一个能在农村中快速发展的温床。第三，在农村财务管理中缺少标准规范的会计和财务管理程序。对资金进行支出使用时不能开出财务原始凭证，或者是缺少专门的审批人员签字，对支出项目和使用金额没有落实到具体的账务记录之中，仅凭工作人员的人工记忆或者印象记录，在对资金进行盘查和清点时往往会多出现金或者缺少现金。第四，在农村财务管理中对账务收支没有一个标准的管理程序和规范。凭证审核没有达到一定的水准，在现存的农村财务管理中开支凭证既可以由村支书签字，也可以由其他村干部签字批准，并且审批手续较为简单、审批较为宽松，村干部为了自身的利益在知晓批准项目违规的情况下依旧会批准，这种错误的财务管理意识滋长了农村财务管理中的违法乱纪现象和腐败行为，没有一套对财务管理监督的体系就无法对农村财务资金进行有效管理和监督，村级监督小组形同虚设无法发挥真正的作用。第五，农村在进行财务管理时缺少有效的财务预算规划。在进行财务管理时对资金的预算规划是重要的一个环节，分为年度预算、季度预算和月度预算，避免在年终结算时由于预算规划不当造成收支不平衡，减少资金乱投入的现象。第六，在农村财务管理中没有一个严格规范的会计档案管理制度。许多农村还不具备建立村级档案室的条件，对财务管理的资料更无法进行记录和整理，许多财务支出和收入情况就在会计家中或者根本没有原始凭证，会计人员的自由性很大，缺少严格规范的档案管理制度，使得会计人员将发票乱扔乱放，年终结算时找不到账本和单据的情况时有发生，长期储存在村中的凭证和资料，也由于管理不当造成损失，经过长时间的腐蚀、虫蛀、发霉等情况，这些原始凭证和发票在相当长的时间后无法反映出完整真实的财务数据[2]。第七，农村财务管理中缺少一个稳定、高素质的会计团队。对农村财务进行管理的工作人员缺乏会计必须具有的专业技术能力和综合素质水平，没有接受一定的专业技能培训和文化知识学习，不具备对村账的专业管理和综合分析核算素质，对农村财务管理工作的开展比较混乱。村会计多数由村干部兼任，受换届影响，更换较为频繁，且文化水平与总体素质参差不齐。
2推动农村财务管理完善的方案
第一，在农村财务管理中村支部书记（村主任）需要提高自身对财务方面的领导能力，强化自身法制意识，推动农村财务管理朝着法制化和规范化方向发展，重中之重是提高管理层的法治理念和对财务管理工作的重视，要把村级财务管理作为农村领导层重要的事项之一，营造一个良好的财务管理工作外部环境，解决农村财务管理工作中出现的一些问题，形成一整套完善、合理的财务管理规章制度。从资金来源入手一直到资金的使用去向和对资金的监督情况，形成一套农村民主资金管理机制和报表机制向有关部门时常进行汇报工作，将村中的账务公开化、透明化，尤其是资金的使用去向和收入支出账目。第二，提高农村财务管理的会计水平，加强对农村财务管理的会计团队建设，选取具有较好的思想政治觉悟、较高专业技术能力、认真负责精神的优秀人才来担任农村村级会计，把素质较差能力较低的原有会计清除出去，所有会计人员必须遵循凭证上岗制度并且接受定期的理论水平和业务能力学习培训，培训合格的会给予证书，若考核不合格或者没有接受培训的不具备证书就不能担任村级会计职位，不断提高会计职称考试的优惠政策，例如村集体来承担村会计的考试费用来减少农村人才流失；还要建立一个会计团队的奖励和惩罚机制，在农村财务管理中取得较好工作成绩的人员可以进行表彰给予奖金，工作效率低下或者在账务管理工作上出现误差的会计要给予一定的批评和相应惩罚，例如扣除奖金、写检讨等，通过这种对会计的培训、凭证上岗机制和奖励惩罚机制，确切地提高了农村财务管理会计对工作的负责任程度，在不断改革和创新中有效提高农村财务管理整个会计队伍的业务能力和综合素质水平。第三，在农村财务管理中对形成的规范制度要严格遵守，村级会计管理账务，资金和账务管理任务需要分配给两个不同的人，出纳管理资金的支出和收入，每一笔项目支出或者资金收入都需要有事由、验收人、经手人和审批人签字批准作为原始凭证，确保原始凭证的手续符合规章制度和内容真实可靠，农村财务管理急需解决的一个问题就是推动村级账务的账款与原始凭证一致，在每一日都能够清算出当日的资金收入和支出情况并且在月底的时候结算清楚不拖延到下一个月；创新原来的农村财务管理方式，将村委会集体审批方式与支出一人决定机制相互融合共同作用，避免个人资金支出容易的现象产生，推动农村资金使用收益审批和资金收入支出预算规划机制进一步完善，财政所负责分析和测算村级经济发展情况和资金使用情况，做出一份农村财务收支管理计划报告发送给政府、人大和党委，农村在进行财务管理时一定要符合中央的重要指示与群众融为一体，将账务和收支项目、收支预算规划公布给民众从而接受村民的公开监督，杜绝擅自建立收费项目的情况发生，保证村中资金的审批都是专款专用而不是私自使用，当村干部换届时一定要进行资产审核，村民如果有问题要举报或者反映要积极听取并展开充分地调查，对村中干部、会计触犯了法律的必须要严格审理和追究[3]。第四，在农村财务管理中加强审计监督工作的开展，成立农民理财小组来监督财务的收支和预算情况，对预算规划方案有没有贯彻落实，在年度、季度和月度都做出一份财务管理报告并将收支账目进行审核，向村委会和全体村民汇报财务工作情况和收支账目，认真听取村民对财务管理的问题和建议，并根据这些建议进行积极答复和调整，在年底时需要撰写一份理财工作报告和村委会财务状况调研报告，认真审查账目、现金、存款是否一致并进行公布，公布的数据信息必须由村干部签字批准，确保农村民众对民主理财权利的贯彻和落实，避免村委会在公开账务上的作假行为，此外，需要认真审核和监督账务内容是否真实，符合规定要求的才能贴到宣传栏中。
【参考文献】
【1】柴晓杰，村级财务管理模式改革优化研究[J].时代金融，2015（21）：209-210.
财政涉农又称农业财政投入和支出，是政府为克服市场缺陷，通过财政手段支持农业发展的各种经济行为的总和。包括：农业基本建设支出、农业挖潜改造资金、农业科技三项费用、支援农业生产资金、农业事业费、农业综合开发支出。本文的财政涉农项目主要有工程类和非工程类两大项。工程类涉农项目，主要是指全部或部分使用财政资金的农业基础设施建设项目和农业产业化项目；非工程类涉农项目，主要是指农村文化建设、农村社会救助、农村社会保障事业等。
（二）财政涉农政策的种类和主要管理部门
财政涉农政策主要有支持农村基础设施建设、农业防灾救灾政策和资金以及支持农村社会事业发展的政策和资金两大类；涉农项目和资金的管理部门主要有林业局、水利局、交通局、财政局、扶贫办等，涵盖了大部分政府管理部门。
二、X镇涉农项目和资金管理中存在的主要问题及原因分析
（一）项目申报缺少科学管理
1.项目申报随意性大，缺少科学的程序。基层乡镇涉农项目的申报，缺少科学的程序。X镇各行政村在项目申报时也遵循“好中选优、优中选强”的原则，也通过“两委会”充分酝酿和讨论，但这些程序大多流于形式。当基层党员、群众对促进本村未来发展的关键项目有不同的意见时，仅凭几个村领导就决定了拟立的建设项目，使村民失去了主体地位。
2.涉农资源“散”，缺少统一管理。财政涉农项目之所以名目繁多的原因是各个部门分别掌握各自的涉农资源，这些项目和资金最根本的表现形式就是“散”，部门散、资金散、项目散、去处更是散！这就难以进行规范化、精细化、科学化的管理，也不可能把有限的财政涉农资源用在刀刃上，用在最优的项目上。同样因为“散”，基层乡镇只能分别各个相关机构申请涉农项目和资金，缺少统一的领导协调机构。
3.涉农资金缺口没有保障机制。由于涉农项目配套资金短缺，村领导只能靠个人关系，向上级机关争取或向乡村在外创业成功的“能人们”“讨米下锅”，但这些资助只是杯水车薪，不能满足涉农项目工程建设的资金需求。如X镇T村2012年、2013年的村级建设项目中，虽然从外面争取的资金达100多万元，但也仅够总需求的20%左右，这种“讨米下锅”的做法不可能成为新农村建设的长效机制。
（二）涉农项目的审批缺少科学的制度
1.涉农项目立项缺少科学论证。有些村为更多地享受到“优惠”政策，通过种种不当手段去争取，这必然干扰涉农管理部门正常的工作程序。如X镇A村、B村、C村，经常有各种项目得以立项；而F村、H村、M村等，两三年也没有一个项目。这就使基层干部群众怨声载道，导致出现“党的政策虽好，我们享受不到”、“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”的怪象，参见下表案例分析。
从2011年至2014年3月各村合计涉农项目奖励、补助资金看，A村达1161.8388万元；B村在缺少2011年补助资金数据的情况下，其三年合计也达908.0785万元；C村合计达869.4305万元，而M村和H村却只有67.293万元和21.612万元。
2.人情关系影响涉农项目和资金的审批。基层村镇，人情关系错综复杂，大家都碍于面子。曾在该镇某区域任职的一位领导，担任镇部门领导后，在资金、项目等的安排上，会更多地向这个村“倾斜”。并且，这种项目和资金的安排多“锦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建设”。从该镇A村、B村、C村2011―2013年度村级集体经济收入看，已经很富裕了，但“锦上添花”的“面子工程”却还常有其“份”，各种涉农项目和资金源源不断地流向这些村。因为这些贫困村的主要领导与上级机关沟通、协调不足，地理位置相对偏远、信息比较闭塞，“跑镇”不够，有的村甚至还“不认识”有关领导。所以，分配不到各种涉农资源。这从表1中，A、B、C、M、H村所得到的项目类奖励和资助资金的多寡已经可见一斑。
从排名情况看，A村和C村的各种收入一直名列前茅，而H村和F村等几个行政村的各种收入，在该镇所有行政村中，一直排名靠后，但却一直没有得到相关涉农资源的分配，参见如下案例分析。
案例分析：人情关系影响涉农项目和资金的审批
从上述表1-5中可知，H村和F村的各种项目类奖励补助资金远少于A、B、C这三个富裕的村。在调研中我们发现：其主要原因是他们不愿意“跑政进金”，不愿意找领导争取项目和政策支持，同时该村所处的地理位置也相对偏远。用该镇一位部门领导的话说：“我都不认识这些村的书记、村主任，那么，我们的涉农项目放到他们村里去，我能放心吗？”。这足以说明，在基层村镇，要得到涉农资源没有人情和关系，不跑机关、不找领导，得到的资源就少，甚至没有。
3.领导结对的村，涉农资源来源广。与贫困村联系结对是各级领导一项重要的帮扶工作，如C村在地理位置上虽然远离中心城区，但因为是市领导联系村，近几年得到的名目繁多的各种外来资金和涉农项目络绎不绝，使C村的财政扶收入从2011年的49.75余万元、排名第13位，突然跃居到2012年的415.06余万元、排名第一，2013年虽然退居到第三位，但其绝对值从415.06万元增加到了431.62万元，年增长率为3.99%。虽然三年来C村的外来资金占其总收入的比例平均高达95.82%以上，但如果不能有效地利用这些外来资源，增强村集体经济“造血”功能，那么该村的发展仍将是不可持续的，参见表4、表5。
三、促进涉农项目和资金科学管理的政策和途径选择
（一）成立财政涉农项目和资金综合管理部门
1.设立涉农项目和资金综合领导机构。根据《宁波市政府投资项目管理办法》的规定，市（县、区）发展和改革委员会是政府投资项目的综合管理部门，项目由发改委负责，资金由财政部门负责。建议宁波市成立涉农项目和资金监管领导小组，与“三农”工作相关的涉农部门的行政正职作为领导小组成员；设立涉农项目和资金科学管理联席会议制度，对涉农项目的申报、审核、审批等工作相互通报；涉农资金实行“一支笔”审批；对涉农项目实行专家审核、科学评审、部门协调、党委讨论决定的管理机制。
2.实行信息公开，克服“钱”出多门。财政涉农项目和资金，从申报、评审、审批、招投标、实施、验收等各个环节，都必须全程公示，包括在各级政府网站、报刊媒体和项目所在乡村公告，并在各级财政预决算报告中公开资金去向、用途和详细清单。按照“科学规划、集中投入”的原则，统筹安排财政涉农资源，建立财政涉农项目和资金信息横向互通平台，做到信息互通、运作规范、资金整合，杜绝因职能交叉重叠造成的漏洞，克服“钱”出多门，提高资金使用效率。
（二）加强涉农项目的程序化管理
1.规范项目立项的科学程序。加强涉农项目的科学管理，规范项目和资金的申报程序。首先，由村“两委会”酝酿、讨论，提出拟立的涉农建设项目，报镇党委和相关部门审核、备案。其次，由市（县、区）涉农工作联席会议办公室会同相关涉农部门共同审核，并组织有关专家实地调研、科学论证、充分酝酿、无记名投票表决，决定是否给予立项。再次，对初步确定的拟立项目，报市党政机关和人大常委会，由书记或市长办公会议讨论决定立项的项目及资金安排，并由分管的市（县）级领导一支笔审批。
2.加强科学论证，实行科学管理。按政府投资项目的绩效理论，要加强对拟立项目的可行性、技术方案、项目的社会效益和经济效益、项目立项的重要性以及项目建成后的维护保养和基层乡镇的科学管理能力等方面的科学论证，以决定是否给予立项。加强项目施工的科学管理，要聘请思想硬、懂技术、会管理的专业人员进入项目领导班子；建立科学的评估、测算指标体系，做好项目的评估、测算。要提高生产率，建立健全有效的激励、约束、调控机制；要抓好工程质量和安全生产管理，落实好项目的监督、检查、指导和考核工作。
3.加强跟踪验收，做好后续管理。建议由市和乡镇涉农部门和纪检机关，对全市（县）在建项目进行经常性的跟踪检查，对非工程类的如社会保障、文化教育等工作，也进行经常性的监督检查，并形成长效工作机制。对验收合格的工程项目，颁发相关的资质证书；对检查不合格的项目，要责成有关负责人落实好补救措施或重新建设；情节严重的，要追究相关领导和责任人的法律责任和经济责任。
（三）统筹发展规划，主导资源分配
1.集中资源，竞争择优。以X镇为例，各市（县、区）财政涉农项目和资金的使用与分配过程中，要强化绩效理念，引入竞争机制，实行竞争性分配；要实行“多中选好、好中选优”的原则，项目申报、评估审查到使用监管等环节、办法和标准要公开、统一，要公正、透明，广泛接受社会监督。杜绝“暗箱”操作和人情关系，杜绝“能人村”、“关系村”、“强人村”跑“政”进“金”。
2.突出重点，统筹规划。财政涉农资源的使用与分配，要统筹兼顾，协调发展，切实做好本区域经济社会发展的规划，依托现有产业基础，发挥特色农业优势，发挥区域资源和区位优势，实现规模化发展。对高山村、空心村、无力村、落后村要通过退宅还田、退宅还耕、退宅还林，实现土地资源集约化利用；要加强中心村、文明村、生态村、重点村、专业村建设，加大项目和资金的支持力度，以进一步促进这些村的建设水平，起到示范、榜样和引领作用。
3.加强调研，掌握主动。在镇党委和政府的领导下，由镇发改办具体负责，加强调研，切实把握涉农项目和资金分配的主导权，克服“能人”项目、“关系”资金等现象。通过运用好财政涉农项目和资金的使用与分配工作，达到统筹兼顾，协调发展、产业延伸、重点突破，从而促进X镇经济、社会和文化的稳步协调发展。
几点说明：
（1）数据来源：X镇人民政府一般预算及基金专用账；2009年―2014年X镇人民政府工作报告；2011-2013年各村收入统计表。
（2）2011-2013年X镇涉农财政和新农办给予各村收入数据按年份排序情况表，只选取了其中排名最前和最后的五个行政村；
（3）（4+5）/总收入（%），指该村外来资金收入与村集体经济总收入的比例；
为大力培育农业支柱产业，不断增加农民收入，持续推进农业稳县战略，早在20*年，县委、县政府就鲜明提出了积极发展5万亩竹子、3万亩蚕桑、2万亩花椒、1万亩优质水果的“5321”经济发展思路，明确了做大做强竹文章，把竹产业培育成为全县农村经济发展支柱产业的主导思想。这些年以来，通过实施天保工程、退耕还林工程、竹子基地建设，我县的竹产业得以快速发展，全县竹林面积已达12.1778万亩，其中20*年以前已有竹林面积3万亩，20*年至2009年共新发展竹林9.1778万亩(慈竹1.4692万亩，黄竹1.*73万亩，水竹8378亩，杂交竹3.1631万亩，麻竹1.7116万亩，苦竹2173亩，毛竹6315亩，绵竹1100亩)。分年度来讲，20*年发展3247亩，20*年1793亩，20*年8429亩，20*年474亩，20*年2835亩，20*年0.5万亩，20*年1万亩，20*年3万亩、2009年3万亩。按80%的保存率计算，我县现有竹林保存面积10.3万亩，现已发放各类竹苗493.5万株，在促进农民增收、农业增效和维护生态平衡中发挥了重要作用。
二、具体做法
(一)领导重视，措施有力。我县在林业产业发展上，经过了多次尝试，先后规模发展过蚕桑、五倍子、花椒等，但因市场行情发生变化，均未收到较好的效益。就如何做大做强林业产业，县委、县政府高度重视，科学调度，在经过大量调查、反复研究的基础上，于20*年确定了“5321”农业产业发展思路，通过五年的实践，只有竹产业取得了明显的效益，县委、政府看到了这点，并引起了高度重视，于20*年县委、政府再次明确提出了要做大做强竹文章，把竹产业培育成为全县农村经济发展的支柱产业。成立了以县长为组长，分管副县长为副组长的竹产业领导组，出台了《*县人民政府关于发展竹产业的意见》，并出资12万元聘请了西南林学院董文渊博士为我县竹产业发展顾问。特别是20*、2009年加大发展力度，每年都发展3万亩(20*年省厅只给3500亩、40万元，县上配套200万元发展到3万亩，2009年省厅下达23000亩、184万元，县上配套7000亩、56万元)。为了全面完成20*年3万亩竹产业发展任务，年初召开了全县竹产业发展动员会，安县长亲临会议并作了重要讲话，并层层签订了目标责任书，将目标任务落实到了乡(镇)，实行主要领导亲自抓、分管领导具体抓、包片领导经常抓的工作机制，三个乡(镇)的党委书记、乡(镇)长都亲自到村、到社、到地块指导农户栽竹;春节收假后，县林业局以水林发〔20*〕2号文件组建了以三个副局长为组长的三个工作组共27人，立即分赴三个乡(镇)督促指导此项工作，县派干部驻镇到村督促指导，栽竹期间县乡村干部1000多人次坚守在栽竹现场，严把宣传发动、技术培训、规划设计、苗木检疫验收、造林施工、检查验收关。同时还实行风险责任金制度(如向家坝镇各村总支书记、村主任交400元，林业站工作人员交200元，任务完不成不予退还)，有的村还成立造竹专业队进行造林，通过采取一系列行之有效的措施办法和艰苦卓绝的工作，使全县竹产业发展任务得以较好完成。经20*年8月县级检查验收，全县共完成竹产业3*79亩(成片造林151*亩，零星造林15*7亩)，占任务30000亩的100.6%，平均成活率83%。2009年的措施和做法与20*年基本一致，并于今年2月20日前全面完成栽竹3万亩的任务，2009年的还没有组织检查验收。总之，在具体工作中，切实做到了“四个决心下够”：一是县委、县政府决心下够，坚定不移地把发展竹产业作为发展农村经济的支柱产业来抓，一届接一届，持之以恒地抓;二是林业主管部门抓竹产业发展的决心下够，确保规划设计、技术指导、种苗准备等服务到位;三是乡(镇)和村干部的决心下够，广泛发动群众完成造竹任务，加强管理，提高成活率;四是发展竹产业地区群众的决心下够，该退耕还林的坚决退耕还林，适合种植的地块确保用于种竹。
(二)因地制宜，科学规划。20*年4月，我县聘请省林业调查规划院营林分院编制了《云南省昭通市*县竹产业发展规划》，拟到“十一五”末，在全县现有竹林8万亩的基础上发展到21万亩，新发展13万亩，分年度是20*年3万亩、20*年4万亩、2009年3万亩、2*0年3万亩。具体布局：一是以盐水公路、水麻高速路、绥水公路为主，在路上起眼能望到的地方全部规划为栽竹，现在有的加强管护，没有的变更栽竹，不成片的能补一窝都得补一窝;最终要形成封闭的竹绿色长廊。二是在各乡(镇)内以沟边、路边、房边为主的“三边”全部栽竹，竹种主要以杂交竹、黄竹、麻竹、毛竹、慈竹为主，海拔在800米以下的主要以栽黄竹、杂交竹、麻竹为主，海拔在800米以上的主要以栽毛竹、苦竹、甜竹为主。规划于20*年底完成，并通过了省厅的评审，目前正按照规划设计逐年实施。这里我要说明的是因为为了能列入全省竹基地县(全省竹基地县规模必须达到20万亩以上)，所以在做规划时加大了面积，原有的8万亩，实际只有5万亩左右，新发展13万亩也没有这么多地块来落实，最后在今年政府工作报告中确定的是发展到15万亩。
(三)创新机制，扶持鼓励。发展竹产业要有配套的鼓励政策，整合各项资金，才能发展壮大产业、调动农民的积极性。我们借鉴四川长宁县的做法，一是结合农村土地承包政策，明确规定在农民承包的土地、荒山及自留地和自留山造的竹材归该农户所有，本着谁造谁有、谁投资谁受益的原则，允许继承和转让;二是退耕还林造竹的土地享受退耕还林政策，保持政策的连续性和稳定性;三是鼓励农村能人大户、机关事业单位的干部职工、个私企业租赁、承包“四荒”地造竹，享受县政府关于天保和退耕还林方面的优惠政策;四是在竹材和竹笋经营上实行竞标经营，并制定了最低保护价(竹材每吨不低于250元，竹笋每吨不低于3000元)，切实维护了林农的合法收益;四是在种苗培育上，投资80万元建立了占地80亩的县天保中心苗圃，贷款100万元在两碗乡建立了100亩的杂交竹苗圃，支持、鼓励全县林业系统职工参与育苗，并在同等条件下优先采购使用，现全县有4名林业职工参与竹苗培育，育苗800亩，年出竹苗200万株以上。同时严格按照“乡内自给为主、县内调剂为辅、县外购进为补充”和“距离就近、质量就高、价格就低、货比三家”的原则公开购苗，确保了苗木质量，提高了造林成活率;五是继续推行了大户承包造林和个体承包造林新机制，鼓励群众在规划区内开展规模造竹和零星造竹，经申请验收合格后，按照有关工程性造竹给予补助;六是集中资金，培育产业。统筹安排林业工程、扶贫开发、新农村建设、科技项目和资金，重点投入竹基地建设，20*年来，共造竹9.1778万亩，投入资金734万元。
(四)典型示范，以点带面。我们在竹产业建设中，凡外地引进的竹种，如：杂交竹、麻竹等，均先示范，待成功后再大面推广。相继于20*年投资27.5万元在太平乡封顶山建立了500亩麻竹示范基地，20*年至20*年在花坛村的白龙滩、新滩村白果村民小组、成凤村的关田小组共建立*亩杂交竹示范基地，示范效果良好，用典型事例来教育和启发群众，调动了群众的种竹积极性。今年，我县将进一步强化竹示范基地建设，县、乡、村均建竹基地样板，县级样板规模不低于300亩、乡镇样板规模不低于200亩。
(五)集中力量，迅速赶超。在前些年实行县级领导挂钩，各乡(镇)相应实行包片责任制，已将全县竹产业发展到一定规模的基础上，围绕全县竹产业基地县建设的战略部署，以及“十一五”期间全县竹产业总盘达到15万亩的总体目标，在县委、县政府的空前重视下，全县上下全体动员起来，大力发展竹产业，去今两年，全县再次掀起了新一轮造竹热潮。县委常委会议对大力发展竹产业进行了专题研究，首先在决策层面进一步统一了思想认识。县政府紧接着又召开部署会议，就发展任务、实施步骤作出具体安排，召开了全县竹产业发展会议，县政府主要领导到会作了重要讲话，分管领导直接指挥、全程监管、统筹调度，做到了领导精力的充分到位。各乡(镇)和村组也充分认识到大力发展竹产业的重要意义，进而在发动群众、落实地块、加强组织等具体环节上做好了充足的准备。作为技术指导服务的林业系统，从局领导到一般干部职工都将精力集中起来，从春节收假开始就实行局领导分片联系乡(镇)，技术人员驻扎村组深入地块的工作责任制，做到任务不完成，领导不出乡，目标不实现，队员不撤村。通过全县上下的共同努力，去今两年共赶超发展竹子6万亩，既迅速攀升了面积总量，又严格把关了产业质量。
三、存在问题
我县竹产业虽然取得了较大发展，效益显著，有效地调整了农村产业结构，增加了农民收入，壮大了山区集体经济，促进了山区经济发展，加速了农民致富奔小康的步伐，但与发展较快的县相比，仍有较大差距，主要存在以下困难和问题。
(一)经营管理水平不高。由于山区群众没有真正树立起“种竹如耕田”的思想意识，竹产业经营粗放，投入少，产竹率低，重采轻予现象普遍存在，竹林总体质量不高。在我县现有的10.3万亩的竹林保存面积中，50%以上是低产林和效益不高的竹林，尤其是部分竹林长期失管，产量和效益都很低下。
(二)缺乏龙头企业带动。我县没有竹产品加工企业,与竹基地不能较好地形成一体化，缺少有市场竞争力和品牌优势的龙头企业的带动和幅射，竹产品皆属于初级产品，产品档次不高，没有形成具有明显优势的拳头产品和名牌产品，产业化程度较低，市场竞争力不强。同时，由于我县无竹加工企业,资源消耗量大，综合利用率低。
(三)技术指导跟不上，投入不足。产业发展机制不活，政策措施不配套，缺乏专业技术人才，技术服务仍不到位。现有竹子科技成果难以转化为现实生产力，一些成熟的先进实用技术得不到广泛的推广应用，竹产业加工开发研究不够，投入不足。每亩补助80元，只够种苗钱，没有管护钱(肥料、浇水等)。
(四)产业效益不够明显。大量低产林的存在，加上连年采伐，致使成材竹林不多，总体储量不大，效益不高，再加上采伐竹材的运输成本较高，销售价格又上不去，直接影响了林农造竹、护林的积极性。
四、工作建议
竹产业是我县重要的农村特色产业，已经成为山区农民增收致富的重要渠道。我们应该正视竹产业发展中存在的问题，看到竹产业发展的潜力，坚定做强做大竹产业的信心，充分发挥丰富的竹林资源优势，突出重点，强化措施，做大做强竹产业，促进山区农民持续增收，推进社会主义新农村建设。
(一)进一步理清思路，加强领导，强化管理。要大力发展竹产业，把竹产业打造成我县重要的支柱产业，使竹产业成为*经济增长的新亮点。首先必须理清思路，就是要认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“竹产业基地县”建设的战略目标，坚持以市场为导向，以效益为中心，以科技为支撑，以竹林资源培育为基础，以加工利用为龙头，建立适应市场发展要求和竹工贸一体化，产供销一条龙的现代化竹产业体系;其次必须加强发展竹产业的组织领导，健全机制，科学规划，强化管理。全县上下应把大力发展竹产业作为农民增收致富，促进山区经济发展的大事来抓，摆上党政工作的重要议事日程。成立强有力的竹产业发展领导小组，并在县林业局设立常设机构(竹业开发管理办公室)、定编、定人、定职、定经费，由该常设机构履行对竹产业生产、规划、管理、指导和服务的职能作用。强化行业管理，加强宏观指导，做好服务工作;此外，要依据竹产业发展规模化、竹工贸产业化的目标和社会发展的需要，对全县竹产业发展进行科学规划，因地制宜地对竹产区进行合理布局，确立竹产业发展新格局。
(二)强化资源培育，提高竹产业综合效益。目前我县竹林资源总量已达一定规模，但单位面积的产量仍然处于较低水平。资源培育的重点是加大科技投入，在可持续发展前提下，以经济效益为中心，提高单位面积产量和质量，实现从数量扩张型到质量效益型的转变。坚持科技兴竹，大力加强竹产业技术培训，培训农民技术员。切实建好各级各类丰产示范片，树典型，立样板，充分发挥典型的示范引导和辐射作用。开展分类经营，在集约经营的商品竹林中，根据加工业布局、市场需求情况区分材用、笋用、笋材两用等不同培育目标，采取不同经营措施，实施定向培育。提高竹林集约经营水平，在强化护笋养竹、竹林抚育施肥、合理采伐挖笋的基础上，推广竹林滴灌、覆盖、配方施肥等先进技术。实施竹产业化经营是加快我县竹业发展的必由之路，要想总体推进竹产业的发展，使竹产业成为我县经济发展新的增长点，一要加快竹产业开发步伐。在竹资源培育上，要坚持新造与改造并举的原则，丛生竹的发展要充分利用各种有利因素，鼓励群众利用房前屋后、河流两岸、滩涂和缓坡山地大力种植。同时，要全力抓好低产竹林的改造，推广竹林丰产技术，做好低产竹林的除杂垦复、施肥和病虫害防治工作，通过合理采伐，提高现有竹林单位面积产量，促进现有竹林步入良性循环，永续利用的轨道，力争我县竹林面积从现在的12.1778万亩发展到“十一五”期末的15万亩;二要积极开发中小径竹，拓宽竹产业发展空间。随着市场需求的变化，中小径竹资源利用领域不断拓展，发展中小径竹的经济效益显著提高，群众开发热情很高。要在继续鼓励培育杂交竹为主的竹资源的同时，努力开发具有地方特色的名优中小径竹，优化竹种结构，满足市场对笋竹产品日益多元化的需求;三要利用我县竹种资源优势，大力发展乡土竹种资源，适当引进适宜生长、经济价值高的外来竹种，规模发展，提高效益。在发展方向上，可结合森林生态建设，在沿江沿溪重点地段发展生态竹林，发挥竹林防护效益。在旅游开发区，可种植观赏竹林，丰富旅游内涵，促进竹文化的交流和传播;在“四旁”、“四荒”适宜地段发展经济竹种，起到既美化环境，又增加收入的作用。同时要有目的地选择一些有规模、有基础的竹种园建成若干个竹子种苗供应基地。四要以市场为导向，延长竹业产业链，实现多次增值，由粗加工向深加工、精加工转变，由单一利用向综合开发利用转变，由低附加值产品向高附加值产品转变，逐步提高产品档次。
随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。
从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。
“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？
另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。
二村委会职能实施中的偏离
在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。
2.1村委会的权利偏离
就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。
2.1.1权利的缺失
村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：
第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。
第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。
2.1.2权利的僭越
村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。
1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。
但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，
这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。
2.村委会僭越集体经济组织的权利
依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。
在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。
村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。
第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。
2.2村委会的义务偏离
村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。
2.2.1村委会过度代行政务
实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。
对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。
2.2.2村委会对村务的忽略
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。
1关于村庄公益事业
关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。
这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。
2关于村民利益表达
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。
三对村委会职能偏离现象的解释
3.1村干部的行动与村委会职能的实施
要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？
3.1.1村委会“法人行动”的实现
本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。
实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。
村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。
3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位
法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。
作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。
3.2村委会职能实施中村干部的策略行为
鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？
3.2.1村干部策略行为的基本原则
村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。
村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。
3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离
总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。
（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。
实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：
第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。
第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。
（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。
这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。
先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。
再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。
村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。
3.3村干部行动的“自由”政治空间
从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。
3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡
平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。
在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。
村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。
3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善
对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。
不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。
最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。
总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有
从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。
“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？
另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。
二村委会职能实施中的偏离
在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。
2.1村委会的权利偏离
就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。
2.1.1权利的缺失
村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：
第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。
第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。
2.1.2权利的僭越
村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。
1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。
但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，
这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。
2.村委会僭越集体经济组织的权利
依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。
在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。
村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。
第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。
2.2村委会的义务偏离
村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。
2.2.1村委会过度代行政务
实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。
对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。
2.2.2村委会对村务的忽略
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。
1关于村庄公益事业
关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。
这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。
2关于村民利益表达
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。
三对村委会职能偏离现象的解释
3.1村干部的行动与村委会职能的实施
要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？
3.1.1村委会“法人行动”的实现
本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。
实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。
村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。
3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位
法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。
作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。
3.2村委会职能实施中村干部的策略行为
鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？
3.2.1村干部策略行为的基本原则
村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。
村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。
3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离
总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。
（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。
实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：
第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。
第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。
（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。
这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。
先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。
再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。
村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。
3.3村干部行动的“自由”政治空间
从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。
3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡
平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。
在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。
村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。
3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善
对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。
不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。
最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。
总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。
