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中图分类号：D924 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0131-02
1.死刑听证制度的定义
死刑听证制度，是指在案件经过一审或二审，被告人被判决死刑立即执行后，通过在死刑复核程序中引入一个程序完备的听证机制，来最终决定是否对被告判处死刑立即执行的制度。
2.死刑听证制度的法律价值
通过死刑听证制度，再次对死刑案件进行公开质证，听取当事人和侦查机关代表等各利害关系方的意见。同时也可以根据案件需要或者当事人的请求，邀请人大、政协等有关专家及与案件有关的人参加，其他公民和新闻记者也可以旁听和采访，以便了解案情，监督程序，保证听证会的公开和公正。经过听证，可以倾听各方面的意见和建议，对证据材料进行多方面的考察和酌量，依法做出是否立即执行死刑的决定。随着案情的内容、证据及利害关系人的意见的公开，案情的结果逐步水落石出，社会公众依据法律对案情的评价也逐渐成熟，死刑案件的判决结果才能得以服众。死刑听证制度的法律价值主要表现在：一是有利于死刑案件的公开和透明。二是有利于对国家权力进行有效制约。三是有利于保障人权同时消解当事人的不满情绪。四是有利于公民积极参与司法。五是有利于贯彻我国的基本刑事政策。
3.死刑听证制度运用的法理基础
听证程序作为一项重要的法律制度，其产生及发展有着深厚的法理渊源。普遍认为，英国的“自然公正原则”是听证程序得以依存的法理基础，之后美国出现的“正当法律程序”又进一步深化了这一法理，二者被视为现代听证制度的两大法律基石。自然公正原则是一个最低限度的公正原则，适用范围很广。英国皇家法院要求下级法院和行政机关行使权力时必须遵守这一原则。同时一切其他行使权力的个人和团体，在其行使权力的时候，也都不能违背这个原则。就自然公正原则的核心问题而言，不在于公民是否享有某种权力，而在于行使权力对公民可能产生不利后果时，需要遵守一个公正的程序。对自然公正原则具体适用的借鉴，导致了听证制度在美国的产生与发展。美国宪法修正案第5条规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。听证是宪法上的正当法律程序的主要内容，对审判机关而言，应当按照正当法律程序的要求公正行使权力，所有对当事人不利的决定，必须听取当事人的意见，这是必须履行的宪法上的义务。正当法律程序是所有个人享有的公平的最低限度标准，是一个不断发展演变的理想要求。
二、死刑听证制度的必要性分析
自2007年1月1日最高人民法院收回死刑复核权以来，死刑立即执行案件的数量大幅度下降、案件的质量有了明显的提高。但是，由于社会公众对死刑案件的复核过程不了解、不同社会阶层的人对死刑社会作用的认知也存在着较大差异，导致部分公众对于死刑的实施过程存在着一些怀疑和指责，从而影响到司法机关的权威。如果我们能在死刑复核程序之中引入听证制度，将大大提高死刑判决的公正性和合理性。一是死刑听证可以最大限度地获取民意支持和社会认可，做到法律效果和社会效果的高度统一，裁决结果才能更好的得到社会的认可。二是可以控制死刑与国际接轨。让公民直接参与到死刑案件的听证中去，通过听证制度广泛吸取各个社会阶层的人士对于死刑制度看法和意见，有利于我国在刑罚轻刑化以及减少死刑总量、最终取消死刑方面与国际接轨。三是能加强对死刑案件的监督，确保公正判决。听证程序事实上就是由社会公众对生效裁决质量的评判，也是对审判程序中行使审判权的法官的职业道德、敬业精神等综合素质的评判。四是可以减少误判。死刑作为一种无可回复的、终极性的剥夺犯人生命的刑罚，一旦误判就无法纠正，会给受害人及其家属造成无可挽回的损失和遗憾，也动摇了人们对司法的信仰。因而对死刑案件应当慎而再慎，死刑听证制度的确立势在必行。
三、美国死刑的程序考察和借鉴
在西方发达国家中，美国是保留并且适用死刑最多的国家。国家通过设置严格的诉讼程序，来最大限度地避免错判、误判，保障公民的生命权利。这对我国建立死刑案件的听证制度具有重要的借鉴作用。
美国的死刑司法制度具有几个特点：第一，要经过特殊批准和大陪审团决定才能对死刑案件。美国的大陪审团专门审罪案件的，对于死刑案件具有绝对的决定权，体现了国家在司法领域对普通民众权利的重视。第二，充分保障死刑案件中被告人的辩护权。在《美国法典》里明确规定了被告可以自行指定律师而且该律师可以在任何时间与被告相沟通。美国的法律和司法重在保证每一个死刑案件被告人都能够得到充分的律师辩护和自我辩护。第三，多渠道的救济程序。在美国，审判后免予处死的机会主要有三种：一是通过上诉对原来的裁决进行改判。二是通过人身保护令程序进行改判。三是可能通过赦免或减刑获得不判处或者不执行死刑的机会。
美国的死刑案件审查制度、陪审团决定死刑的制度、死刑案件辩护制度、死刑诉讼救济程序和死刑执行制度，都有很多地方值得我们总结和借鉴。以下几个方面可以作为我们在设计死刑听证制度时的借鉴。首先，死刑审判程序应当更加的严格和公正。其次，要给予被告人充分的辩护权利，而被告人辩护权在我国现行的死刑复核程序中完全缺失，因此未来设计的死刑听证制度应该赋予被告最充分的辩护权利。第三，要给予被告充分的救济机会和救济渠道。
四、死刑听证制度设计程序初探
1.死刑听证制度的主体
听证会的主体由法院、公诉方、被告方、听证团以及旁听的人民群众组成。法官作为听证会主持人，站在中立的立场上听取被告人、被害人、检察机关和其他听证参与人的意见和证据，并在此基础上做出裁决。为了保证法官的中立性，原案件承办法官不得作为听证会的组成人员。公诉方即控诉方，由检察机关和被害人代表组成，承担证明被告所犯罪行确实达到应当被立即判处死刑立即执行的责任。被告方由被告和其辩护律师组成，与公诉方就是否立即执行死刑进行最后的辩护。听证团由社会各界人士包括人民陪审员、人大代表、新闻媒体界代表以及有关办案专家组成，这些人可以独立地提出自己的观点和看法供法官中立裁决。最后是旁听的人民群众，由于死刑案件的特殊性还有秘密性，因此应该对旁听人数做些限制，这样也可以避免一些意外情况发生。
2.死刑听证的适用范围
死刑听证制度是为了最大限度地保护被告人的生命权利而设置的最终补救程序，重点在于防止错判错杀造成无法挽回的后果。因此为了提高司法效率，并非所有的死刑案件都要实行听证，死刑缓期执行的案件就没有听证的必要。需要进行死刑听证的案件具体体现为以下两类：一是被告人不服的案件。因为死刑听证制度是为被告人权利设计的一个最终保障制度，因此只要被告提出听证要求，法院就必须为其提供完备的程序保障，这样才能最大限度地保障被告人的基本权利，同时维护司法的公正与权威。二是法院认为应当听证的案件。针对部分案件如果被告未提出听证要求，法院复核案件时认为判决死刑立即执行过重或者案件本身还有部分疑点即法院复核时认为需要征求民意再进行裁决时，可以依职权举行听证。
3.死刑听证程序
目前我国对死刑听证制度尚无法律规定，其相关法律关系的规制尚待完善。在此参照审判程序的开庭方式和行政听证的一般程序而设计拟定了如下的死刑听证程序：一是听证程序的启动。由最高院依职权启动听证程序。二是听证团的选定。听证团由被告方、法院、控诉方三方在陪审员名单中各选若干名组成。之所以在陪审员名单中选择听证团成员，一方面是考虑与我国现有的人民陪审员制度接轨，方便听证团成员的选择，另一方面是因为我国的人民陪审员本身就代表了广大的人民群众，能够很好体现民意的选择。三是送达听证通知书。法院在确定听证会日期后，应当在举行听证若干日前将听证通知书以法定方式送达给参与听证的各方代表。四是听证。听证是死刑听证程序的核心，一般可分成四个阶段进行。第一是听证准备阶段，由书记员核对到会人员情况，宣布听证事由以及介绍主持人组成人员和书记员名单，并询问各方当事人是否申请回避及说明申请回避的原因。第二是听证调查阶段，由被告人检察机关分别主张权利或陈述意见和提供相关证据。然后各方到庭人员围绕法官提示的证明对象对证据的真实性和证明作用进行举证、质证，各方到庭人员也可向他方提问，同时听证参与人也可以在法官的许可后向各方提出疑问。第三是听证辩论阶段。听证调查后，经过短暂合议，法官当庭确认经听证程序认定的证据，归纳出案件的争议焦点问题，引导各方到庭人员根据有效证据和相关法律依据进行听证辩论。之后各方到庭人员作最后陈述，对听证情况发表各自意见。第四是裁决阶段。听证会结束后，休庭一小时左右，由听证参与人进行秘密讨论，对是否应当执行死刑立即执行给出肯定或否定的意见。若给出的意见是不同意执行死刑立即执行，则法院必须无条件服从，并改为死刑缓期执行；若意见为同意，那么是否执行死刑立即执行的决定权交由听证主持人组成的合议庭经过合议后做出。死刑听证的全部内容，由书记员记录在卷。听证笔录应交参加死刑听证的各方当事人核对后签名或盖章。
参考文献：
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一、国外的预算听证制度
财政预算是管理国家和社会事务的重要经济手段,是调控社会经济资源分配的主要杠杆。在国外,纳税人特别关心各级政府的财政预算编制情况,因为那是政府在花“纳税人”自己的血汗钱,预算多少,如何使用,都关乎每个人的切身利益。
实行听证是重要的公开形式。听证制度最初源于英美法中的自然公正原则。其基本含义有两个:一是任何人不应成为自己案件的法官;二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前,应为之提供公正的申辩机会,其目的是保证司法公正。后来,这一原则推广应到行政领域,形成了行政听证制度。
听证制度最初源于英美法中的自然公正原则。其基本含义有两个:一是任何人不应成为自己案件的法官;二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前,应为之提供公正的申辩机会,其目的是保证司法公正。后来,这一原则推广应到行政领域,形成了行政听证制度。
在国外,实行的是行政预算听证会。通常,机构将其预算提交给审查机关,由其详细对申请进行分析。审核机关,例如部门预算办公室,便着手寻找更多的信息。这一步往往通过要求部门就特别需求作正式书面回答来解决,有时也采用非正式的形式。审查者——预算检查员——准备一份对材料的分析并为听证会准备背景材料。不一定非要召开听证会,但它们能够使预算官员和行政部门更好地理解机构申请和支持申请的理由。各机构也要为听证会作准备。准备的深度各不相同,但认真准备对机构而言是明智的。可以估计审查者将提出的问题,并在机构的陈述中进行研究和答复。可以准备一份关于行动和策略的计划。
听证会本身是半正式的,很少记录证词。主管部门的首脑应主持会议,提出问题并了解预算申请。主要的预算官员参加表现得相当活跃。为了有助于整个过程,为行政首脑准备一些问题。机构提交一份声明和相应的问题,或者审查完全通过提问和问题来进行。若不考虑采用的类型,机构应解释其项目,特别是任何项目变动。提问者应对模糊观点以及潜在的政治或管理问题进行详细探究。听证会的目的仅是为了获取信息,利用这类讨论会作出暂时性或最终决策是不恰当的,因为决策必须进行更多的思考。
美国的法律《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定:在为各个财政年度提出预算共同议案时,参众两院的预算委员会应当举行听证会,并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府,每年至少有四个预算听证会。在正式开始听证之前,一般要进行听证会排演或模拟是一项标准操作。部门管理者承担着诸如拨款委员会主席这样的关键审查者的职责。在听证会开始之前,已对棘手的问题进行了预计并作了相应解答。模拟听证会能揭示缺乏说服力的理由,有处理问题时建立部门间的有效合作,并了解审查者观点。模拟听证会政治家助于预算官员决定在传统的公开声明中应讨论和强调什么主题。
准备预算听证会的关键是充分的调查研究,以避免或使听证会上的意外情况减至最小。一个意外常使管理者看上去无知,并会使他们在回答其余问题时也显得很糟糕。对以往听证会和陈述的详细研究往往能显示出审查者认为是重要的方面。此外,在设想很难回答的问题时,对项目本身以及对项目的反应的审查是必不可少的。通常,预算官员和其他人(比如中心预算办公室中的人)的密切关系,能够成为智慧的重要来源。
关于听证会的简明书籍是有帮助的。一般而言,它们仅包括预计到的很难作答的问题或标准问题以及答案。它们可能包括对每一审查者观点的简要讨论,但这些信息常常是一般性的知识。这些描述还可能产生误导,引发不必要的困惑。
听证会的问题有许多来源,包括审查者(比如一位参议员)、职员、顾客、甚至部门本身。问题有时完全根据部门提供的问题清单来设置。有时设置的问题是非常困难的,这样部门便能够以可能是最好的方式继续记录某一主题。机构和OMB的听证会很少设置问题,但当友好的立法者想援助一个项目时,在国会听证会上设置问题也司空见惯的。有时职员间关系相当融洽,其效果与设置问题相似。
听证会上的表现往往会在审查者心目中勾勒出该部门的领导状况。听证会是部门塑造自我形象和营造对自身良好感情的一个机会。领导者将被披上公共安全卫士、科学家、政治家、环境保护者等外衣。在听证会上的出色表现有利于避免对部门费时的和非善意的审查。
了解预算是在听证会上留下好印象的最佳方法。了解有关知识必不可少,而知识又往往伴随着好的有组织的表现。通常,为接下去更深入的问题提供机会的简短的回答和恰如其分的表现最为有效。关注使人感到重要的主题没有被忽视。管理者不了解某一细节是可以原谅的,此类数据在听证会后常常被补充进记录。但对管理者来说,不知道如何回答有关管理方向的问题,却是不可原谅的。问题——甚至在细节上——常能被预计和回答或在听证时被传达。这一活动能给人留下深刻印象,并能建立信心。
听证会是一项有某些禁忌的游戏。部门官员意识到他们有两个管理者——立法部门和行政部门,但部门官员不能对行政首脑的预算提出异议,尽管他们希望得到更多的支持。如果核心预算办公室或机构认为该部门不遵守已建立的行政部门政策,那么部门领导或其他政治雇员便会被解雇。但在一些情况下,核心预算办公室或机构从政治策略的考虑出发可能并不希望部门违背立法部门的愿望,将预算提高到行政部门规定的水平之上。每种情况必须被单独加以考虑。此外主管部门不应当同意向客户的压力让步。主管部门应当对的有的人负责;因此,向某一客户让步意味着偏袒。它也承认施加压力可能取得成功。与此相反,主管部门精心组织语言,表示他们希望听取民众的建议,并且会依照有价值的建议行事;主管部门的确接受好的建议,但只根据建议的内在价值决策。由于这项禁忌,压力没有什么影响,不会被公开接受。
听证会结束后,预算分析人员仔细地复核他们的记录并重新考虑提案和其他材料。来自行政首脑的指导也被加以考虑。通常审查者会通过书面或电话形式询问一些附加问题。接下来部门预算办公室着手准备其最终的分析和建议。主管部门的首脑就预算作最后指示。指示的内容取决于行政首脑的管理模式。有的人将整个责任交与预算办公室,其他人仔细地审查申请。通常,行政管理面临的时间压力不允许其对申请作长时间的、详细的审查。一套指示信息通常包括:1.机构申请概要;2.预算办公室的建议;3.行政首脑上一年度有关预算意见的概要;4.预算办公室的附加建议;5.初步预算(州和地方政府必须平衡);6.政策问题概要。
二、焦作市实施的部门预算听证
河南省焦作市财政局根据市政府提出的“公开透明理财、科学民主决策、规范预算管理、提高资金效益”的总体要求,将进一步深化和完善预算管理制度改革列为工作重点之一。经过充分酝酿和准备,2004年3月23日下午召开了首次部门预算听证会,市水利局、卫生局、司法局和焦作大学四家即将提交市十届人大一次会议审议的部门预算举行了局内听证和社会听证,广泛征求各方面意见,以提高预算编制的规范性和科学性。
一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围
对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]
期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准，其依据是行政行为的性质和种类；二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可适用行政听证。[3]
对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：
联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]
一般而言，“多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。
此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。
二、适当扩大听证参加人的范围
为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]
目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。
三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则
行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导价，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％（据各大媒体2004年12月4日报道）。其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再举行听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了“裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委员会。就2004年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这个发生在价格听证领域内的案件向我们表明：听证主持人的素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。
为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。
此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性，导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外，根据权责相结合的原则，没赋予听证主持人对行政许可的建议权，却让其承担一定的责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。
鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度，美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]
有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，最好以听证委员会的形式出现，由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。
另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出，应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样，行政听证才有现实意义，基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性，同时还可提高行政效率。
四、听证形式应根据具体情况不同而多样化
听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9].非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当；另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束，可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷……相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。
《行政许可法》只规定事前的正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中，对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。
此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[10]
大多数的听证在行政决定作出之前实现进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适[11]于举行事后听证程序。
《中华人民共和国行政处罚法》是中国移植国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。在该法中，“听证”
一词在中国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三种行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。
如果说行政处罚法是移植听证制度的首次尝试，那么我国的另一部重要法律《中华人民共和国价格法》对听证的规定就可以视作中国听证制度在立法上的扩展。该法规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必须性、可行性。”听证制度在立法上的扩展目前还在继续。据悉，正在起草中的行政许可法、立法法等，都考虑规定听证制度的内容。
虽然听证制度在中国开始生根，但它目前还只限于少数几个法律，适用范围很窄，程序也很不规范具体；在操作的层面看，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的实行作了许多努力，但在众多受到处罚、有权要求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。这表明听证制度还没有真正在中国的现实生活中发挥应有的作用，还需要进一步完善。从上述存在的问题看，要完善中国的听证制度，应重点抓好以下几点：
第一，提高人们依程序行政的观念，树立程序法治观念
行政关系是一种倾斜的、不平等的关系。行政权力有易扩张性和侵犯性，如不加以制约和控制，就极易产生对相对人权益的损害和侵犯。而避免发生行政违法和侵权的方法之一就是赋予行政机关更多的程序义务，而相对人享有更多的程序权利，从而保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关在行使职权时达到公开、公正和民主、高效。所以，自20世纪以来行政法治已从注重行政行为的结果发展到不仅注重行为结果而且强调行政程序，并在第二次世界大战后形成了一股制定行政程序法的潮流，听证制度也就是在此情况下获得重视与发展的。
由于中国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，程序一直被淡视。在立法中，往往实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，往往只追求行政权的实现，而忽视行政权行使过程中程序的合法性；在思想观念上，往往认为程序繁琐、麻烦，影响效率，甚至多余，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。所以，听证制度在中国的完善，首要任务是要在思想观念上认识程序，了解程序的意义和作用。
第二，逐步扩大听证程序的适用范围
国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。
相比之下，我国目前的听证程序主要还只限于行政处罚，而且还不是全部的处罚。当一种程序和制度还尚未被立法所广泛采用时，其影响力和效力肯定是有限的，所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序，今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。
第三，要尽快完善听证制度的程序规定
1.听证的透明度不高。有些部门在举行听证时，亲自遴选听证代表，遴选后不及时向社会公布，公众在听证会后才能通过报纸零星得知个别代表名单，根本无法在听证前与听证代表进行交流。听证透明度、公开性不高，听证的科学性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。
2.听证的公正性不足。首先，政府主管部门既是听证会的组织者，又是听证会的主持人，还是价格的决策者，其中立性和客观公正性得不到充分彰显。其次，听证代表的产生存在着主观性、随意性和倾向性等局限，给人留下内部操作的嫌疑。第三，价格决策机关在最终决策定价时，对听证代表的意见不予采纳，又不给予必要的解释和说明，给人一种在价格决策中听证可有可无的印象。
3.听证的平等性缺位。听证资料往往只提前几天送到听证代表手中，听证代表掌握的信息资料不充分，短时间很难了解一些行业生产经营的真实情况，致使在价格听证中消费者、经营者双方话语权事实上的不平等，甚至出现消费者“虚位”现象。
4.听证内容不规范。听证会往往单纯就是否涨价、为什么涨价问题进行辩论，而对企业经营管理水平、职工工资福利水平等一些关键问题则往往忽略，导致听而不证，或证而不力，听证会成为一般性讨论会、涨价会，甚至为某些不合理涨价提供合法外衣。
二、相关建议
1.听证的组织、主持与价格决策分离，保持听证的公正与中立。可以类似仲裁委员会的运作方式，选定若干名各个领域的专家学者，建立听证主持人专家学者库，然后再结合听证领域，选择各界、各消费层代表组成听证委员会。由价格主管部门委托听证委员会主持听证，听证机构根据听证结果提出听证意见，提供主管部门作为价格决策的重要参考。
2.建立听证代表人制度，弥补听证的平等性缺位。首先，扩大听证代表范围，保证听证代表的广泛性。其次，各类代表的产生应有公开、公正、合理的程序。政府代表、经营者代表可分别由政府主管部门和企业指定，专家代表从不同行业、专业的专家库中随机抽取产生，消费者代表要由消费者推选产生。听证代表应在听证前2个月产生并及时予以公布。第三，对消费者代表应具有的代表能力和代表职责作出相应规定。
3.公开听证材料和听证过程，提高听证的透明度。其一，申请涨价的部门和单位提出的申请材料，不仅应包括调价方案、近三年经营状况，更应有企业管理水平、职工工资福利等方面的材料。其二，应在举行听证会的2个月前通过媒体、网络等方式公布经营单位的申请材料，特别是调价方案以及成本核算数据，让消费者代表和其他各界代表有较充裕的时间去研读相关材料，听取消费者及社会公众的意见。其三，加大新闻媒体的介入力度和公众的参与程度，让社会公众充分了解价格听证情况，同时也便于公众对各方面代表履行职责情况进行监督。其四，听证会大多数代表的意见和消费者的意见，应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现，应该作为政府价格主管部门最终决策的重要参考依据之一。
一、行政许可听证制度概述
“听证”一词在其出现时被用作司法调查环节，用来在诉讼过程中诉讼参与人进行法庭质证，当面辩论佐证自己提出的观点，表明自己的立场。后来适用范围随着我国司法改革以及注重程序正义的要求变的越来越广，逐渐将其适用于立法和行政执法的过程中。听证出现以后，在行政和司法实施过程中，要求给相关人表达意见、观点的权力，以事实为基准，不能主观盲目决断，要注重维护司法行政活动相对人的程序权益，保证司法活动或者是行政执法活动公正行使。
听证制度简而言之就是听取当事人意见的制度。该制度具有实现公平正义、防止权力义务的失衡、提高行政效率和促进法律法规的宣传普及的作用。行政相对人能够充分阐述观点、说明理由，保护自身权益。同时该制度使得行政机关承担更多过程序性的注意义务，保证强势一方权利义务对等。行政许可听证制度通过增加行政双方协商讨论环节，加速合理有效的行政决定的产出，合理有效的行政许可减少了行政诉讼和行政复议的出现，后者启动执行的成本高于前者，行政许可听证程序过程中，行政机关能够进一步反思其自身行政行为是否合法、合理。进而修改决定保证行政许可行为效率。
二、我国行政许可听证制度存在的主要问题
（一）行政许可听证事项的范围规定不明确
现行的《行政许可法》在规定启动行政许可听证程序的行政许可事项用的是授权式和概括式。许可听证启动仅在涉及到相关人重大经济财产利益时才会被告知有启动的权力，进而维护自己在行政许可中的合法权益不受行政行为的影响。这种概括性的规定没有明确具体的边界框架，现实许可实践中，行政机关对于是否启动听证具有较大的主观判断，容易引起双方间的分歧。行政机关基于自身承担听证程序的成本，需要耗费人力和物力，在这种无法可依的情况下，更不利于行政执政能力建设和公民权益的维护。
（二）听证告知制度的设计不科学。
听证程序的告知制度设计初衷是为了便于当事人充分准备，参与听证程序，是保证自己公平进行后续程序的保障与前提。但是告知的内容过于形式化，告知不涉及许可内容，仅对程序性的时间、地点以及概括事项又或者听证事项的名称告知申请人。仅仅告知时间地点对于相对人听证程序的充分准备起不到应用的作用，听证程序开始后，申请人以及利害关系人由于没有告知相应听着内容，只能消极、被动举证、陈述等，其合法权利往往得不到维护。
（三）关于听证主持人的规定不够完善
听证主持人就像是诉讼过程中法官，直接影响听证程序的发展。行政许可法规定担任听证主持人的人选不能和前期审查工作的人员为同一人，保证听证主持人第一次接触案情，杜绝先入为主的思想。同时还规定了若听证主持人和案情有厉害关系或者和案件涉及相关人存在利益关系从而影响听证结论要主动回避。这些规定在一定程度上保证听证公平公正，但是对于听证主持人的资质要求、能力要求问题和独立地位问题没有提及。
（四）法律没有明确规定听证笔录的制作规范
听证程序中案件排他性原则肯定了听证笔录的重要作用。听证笔录是是听证程序的结论性成果，行政许可法规定许可依据的事实来源于听证笔录中记录的事实证据，听证笔录对做出正确合法合理的许可决定具有重大影响。法律规定了听证笔录的重要作用，但是对于听证笔录确切具体的程序性没有规定。虽然听证笔录是做出行政许可的重要来源依据，但是一份记录不完整的听证笔录并不能为行政许可提供所需要的可靠的证据，就做不出公平公正的许可决定。
三、完善我国行政许可听证制度的对策建议
（一）科学界定行政许可听证的适用范围
从立法层面保证许可听证公平公正。行政许可法第四十六条规定了启动听证的兜底条款，即法律、法规规定要求实施听证程序的行政许可事项，立法的本意是照顾法律没有顾忌到的需要启动听证程序的事项，而且法律具有滞后性，法律必然落后于社会的发展，这种规定为为适用听证制度，而现阶段不曾想到的需要听证的事项留下余地，使得可以在未来的立法中明确指出某一事项需要进行听证。毕竟听证程序的启动有助于行政关系的弱势一方当事人维护自己的权益，为了避免法律没有涵盖的事项出现，而不能启动听证，应尽可能完善许可听证事项范围的立法，维护参与人的合法权益。
（二）完善行政许可听证告知制度
应当创新告知制度，明确告知的时限。有关听证的期间和期日应准确告知相对人，可以现行规定把一周前通知改为一周前通知到达，确保行政许可听证相对人有充足的时间准备听证程序。同时为了给予相关人充足时间准备有关材料，搜集证据，告知文件中应当包括做出决定所依据的事实依据，以及足以影响最终决定的其他材料，包括国家法律、政策等，保证利害关系人和申请人在听证过程中能够有针对性、高效维护自己权益。
（三）明确听证主持人独立地位，提高听主持人能力资质
行政许可听证主持人推动行政许可听证程序的发展，确保适用法律以及程序性事项公平公正。听证主持人居中主持，独立于听证主体双方，做到保持中立，不偏不倚。确保听证主持人的独立的地位，不受其他行政、司法因素的干扰制约，充分依据听证过程中事实、证据做出公平公正的决定。行政许可听证主持人不仅要具备行政许可专业知识，同时还要求其深厚的法律素养，应为其在行政许可听证程序中的重要作用，法律对于听证主持人的要求应当严于其他行政工作人员。
（四）对听证笔录的内容作出具体规定
听证笔录是做出许可决定的事实依据，对其进一步完善，能够保证行政许可事项的合法合理性。听证笔录应当能真实可靠反映听证过程所有有用的信息，要求全面记录听证过程的所有事项，记录的事项包括，举行听证会的时间、地点、方式、听证主持人、听证记录员、听证参与人等基本情况，同时应当着重详细记录行政许可事项，听证参与人提出的事实证据，陈述的观点，申辩的理由等一切涉及到行政许可事项的信息。
四、结语
行政许可法在建设社会主义法治社会中起到重要作用，提高执政能力建设，限制了权利滥用和行为，保证了公民参与行政关系时，权益能够公平公正的维护。未来我们需要完善相关法律制定修改工作，加强行政执法能力建设，充分发挥法律法规的指导行政机关行使行政权的指导性作用。
第二条本办法适用于本省行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。
前款所指较大数额罚款由省人民政府各行政主管部门根据必要和适度的原则拟定，报省人民政府法制局审核确定并公布。国务院有关部委、直属机构已依法作了规定的，可从其规定。
第三条听证程序遵循公正、公开的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当以公开的方式举行。
听证实行告知、回避制度，依法保障当事人的陈述权和申辩权。
第二章听证机关、听证人员和听证参加人
第四条听证由拟作出行政处罚的行政机关举行，行政机关不得委托其他机关或者组织举行听证。
行政机关应当提供听证所必需的设施和条件。
第五条行政机关的听证人员包括听证主持人、听证员和书记员。
听证主持人由行政机关负责人指定本机关法制工作机构人员、专职法制人员或者其他非本案调查人员担任。
行政机关根据案件情况，可以由听证主持人组织听证，也可以指定本机关1至2名非本案调查人员担任听证员，协助听证主持人工作。
听证设书记员1名，负责听证笔录的制作和其他事务。
第六条听证主持人、听证员、书记员系下列人员之一的，应当回避，当事人有权以口头或者书面方式申请其回避：
（一）本案的调查人员；
（二）当事人或者本案调查人员的近亲属；
（三）与本案的处理结果有其他直接利害关系的人员。
听证员、书记员的回避由听证主持人决定，听证主持人的回避由行政机关负责人决定。
第七条听证主持人行使下列职权：
（一）决定举行听证的时间、地点和方式；
（二）决定中止、延期听证或者停止听证；
（三）决定证人当场作证。
第八条听证主持人履行下列职责：
（一）负责将听证通知按时送达听证参加人；
（二）对将要作出的行政处罚决定的事实、理由和依据进行询问；
（三）要求有关听证参加人提供或者补充证据；
（四）制止违反听证纪律的行为，维持听证场所秩序；
（五）审阅听证笔录，提出审核意见和处理建议。
第九条听证参加人包括当事人、第三人、人、案件调查人员、证人、鉴定人、翻译人员。
当事人是指被告知将受到行政处罚的公民、法人或者其他组织。
第三人是指与案件的处理结果有直接利害关系的其他公民、法人或者组织。
第十条当事人在听证中的权利和义务：
（一）有权对案件涉及的事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；
（二）有权对案件调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据；
（三）如实陈述案件事实和回答听证主持人的提问；
（四）遵守听证会场纪律，服从听证主持人的指挥。
第十一条当事人、第三人可以亲自参加听证，也可以委托1至2名人参加听证。
人可以是律师、当事人的近亲属、第三人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人，以及经行政机关许可的其他公民。
委托人参加听证的，应当提交由委托人签名或者盖章的授权委托书，明确人权限。
第三章听证的告知、提出和受理
第十二条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有听证的权利。告知的内容应当包括：
（一）当事人的姓名或者名称；
（二）当事人的违法事实、将要作出的行政处罚、处罚理由和依据；
（三）当事人的听证权利、提出听证要求的期限和听证组织机关。
听证告知书必须盖有行政机关的印章。听证告知书依照民事诉讼法规定的送达方式送达。
情况特殊的，可以口头告知，但应当由当事人签名予以确认。
第十三条当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。当事人以邮寄方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。
因不可抗力或者其他特殊情况耽误前款规定期限的，当事人在障碍消除后3日内可以申请延长期限。对当事人的申请，经核实后，行政机关应当准许。
第十四条当事人依法提出听证要求的，行政机关应当予以受理。
行政机关对当事人提出的听证要求不予受理的，应当及时作出答复，并说明理由。
第十五条行政机关必须告知当事人有要求听证的权利，当事人可以放弃提出听证要求的权利。
行政机关不依法履行听证告知义务，或者不依法组织听证而作出行政处罚决定的，当事人可以向上级行政机关提出撤销该行政处罚决定的申请，上级行政机关审查属实后应当及时予以撤销。
第四章听证的举行
第十六条行政机关决定予以听证的，应当及时确定举行听证的时间、地点和方式，并在听证举行7日前书面通知当事人举行听证的时间、地点等有关事项，由当事人在送达回证上签字。
当事人应当按时参加听证。当事人有正当理由要求延期的，行政机关应当准许延期一次；当事人未按时参加听证并且事先未说明理由的，或者未经听证主持人许可中途退出听证会场的，视为放弃听证权利。
第十七条听证应当按下列程序进行：
（一）书记员宣布听证会场纪律、当事人的权利和义务；
（二）听证主持人介绍主持人、听证员、书记员，询问是否有回避申请，询问核对听证参加人的身份，宣布听证开始；
（三）案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、行政处罚建议及处罚依据；
（四）当事人就案件的事实进行陈述和辩解，提出有关证据，对调查人员提出的证据进行质证；
（五）听取当事人的最后陈述；
（六）听证主持人宣布听证结束。
当事人申请主持人回避的，听证暂停。
第十八条听证结束后，听证笔录应当交调查人员、当事人、第三人和证人审核无误后签名或者盖章。调查人员、当事人、第三人和证人拒绝签名的，由书记员在听证笔录上记明。
第十九条有下列情形之一的，应当中止听证：
（一）当事人死亡或者解散，需要等待权利义务继承人的；
（二）当事人或者案件调查人员因不可抗力事件，不能参加听证的；
（三）其他需要中止听证的情形。
中止听证的情形消除后，听证主持人应当恢复听证。
第二十条有下列情形之一的，应当终结听证：
（一）当事人死亡或者解散满3个月后，未确定权利义务继承人的；
（二）当事人无正当理由，不参加听证的；
（三）其他需要终结听证的情形。
终结听证由行政机关负责人决定。
第二十一条听证结束后，行政机关应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第38条规定及时作出行政处罚决定。
听证的举行，不影响当事人申请行政复议、提起行政诉讼以及请求国家赔偿权利的行使。
第五章附则
县级以上劳动行政部门的法制工作机构或承担法制工作的机构负责本部门的听证工作。
劳动行政部门的法制工作机构与劳动行政执法机构为同一机构的，应遵循听证与案件调查取证职责分离的原则。
第三条劳动行政部门作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，劳动行政部门应当组织听证。当事人不承担组织听证的费用。
根据国务院的规定，较大数额罚款的听证范围，由省、自治区、直辖市人大常委会或人民政府确定。
第四条听证由听证主持人、听证记录员、案件调查取证人员、当事人及其委托人、与案件的处理结果有直接利害关系的第三人参加。
第五条劳动行政部门应当从本部门的下列人员中指定一名听证主持人、一名听证记录员：
(一)法制工作机构的公务员；
(二)未设法制机构的，承担法制工作的其他机构的公务员；
(三)法制机构与行政执法机构为同一机构的，该机构其他非参与本案调查的公务员。
第六条听证主持人享有下列权利：
(一)决定举行听证的时间和地点；
(二)就案件的事实或者与之相关的法律进行询问、发问；
(三)维护听证秩序，对违反听证秩序的人员进行警告或者批评；
(四)中止或者终止听证；
(五)就听证案件的处理向劳动行政部门的负责人提出书面建议。
第七条听证主持人承担下列义务：
(一)将与听证有关的通知及有关材料依法及时送达当事人及其他有关人员；
(二)根据听证认定的证据，依法独立、客观、公正地作出判断并写出书面报告；
(三)保守与案件相关的国家秘密、商业秘密和个人隐私。
听证记录员负责制作听证笔录，并承担前款第(三)项的义务。
第八条听证案件的当事人依法享有下列权利：
(一)申请回避权。依法申请听证主持人、听证记录员回避；
(二)委托权。当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人参加听证；
(三)质证权。对本案的证据向调查人员及其证人进行质询；
(四)申辩权。就本案的事实与法律问题进行申辩；
(五)最后陈述权。听证结束前有权就本案的事实、法律及处理进行最后陈述。
第九条听证案件的当事人依法承担下列义务：
(一)按时参加听证；
(二)如实回答听证主持人的询问；
(三)遵守听证秩序。
第十条与案件的处理结果有直接利害关系的第三人享有与当事人相同的权利并承担相同的义务。
第十一条劳动行政部门告知当事人有要求举行听证的权利，可以用书面形式告知，也可以用口头形式告知。以口头形式告知应当制作笔录，并经当事人签名。在告知当事人有权要求听证的同时，必须告知当事人要求举行听证的期限，即应在告知后三日内提出。
当事人要求听证的，应当在接受劳动行政部门告知后三日内以书面或者口头形式提出。经口头形式提出的，劳动行政部门应制作笔录，并经当事人签名。逾期不提出者，视为放弃听证权。
第十二条劳动行政部门负责听证的机构接到当事人要求听证的申请后，应当立即确定听证主持人和听证记录员。由听证主持人在举行听证的七日前送达听证通知书。听证通知书应载明听证主持人和听证记录员的姓名、听证时间、听证地点、调查取证人员认定的违法事实、证据及行政处罚建议等内容。
劳动行政部门的有关机构或人员接到当事人要求听证的申请后，应当立即告知本部门负责听证的机构。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开进行。对于公开举行的听证，劳动行政部门可以先期公布听证案由、听证时间及地点。
第十三条听证主持人有下列情况之一的，应当自行回避，当事人也有权申请其回避：
(一)参与本案的调查取证人员；
(二)本案当事人的近亲属或者与当事人有其他利害关系的人员；
(三)与案件的处理结果有利害关系，可能影响听证公正进行的人员。
听证记录员的回避适用前款的规定。
听证主持人和听证记录员的回避，由劳动行政部门负责人决定。
第十四条听证应当按照下列程序进行：
(一)由听证主持人宣布听证会开始，宣布听证纪律、告知当事人听证中的权利和义务；
(二)由案件调查取证人员宣布案件的事实、证据、适用的法律、法规和规章，以及拟作出的行政处罚决定的理由；
(三)听证主持人询问当事人、案件调查取证人员、证人和其他有关人员并要求出示有关证据材料；
(四)由当事人或者其人从事实和法律上进行答辩，并对证据材料进行质证；
(五)当事人或者其人和本案调查取证人员就本案相关的事实和法律问题进行辩论；
(六)辩论结束后，当事人作最后陈述；
(七)听证主持人宣布听证会结束。
1前言
行政听证制度是行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前,由行政主体告知决定理由和听证权利,行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。此制度是现代民主政治的产物,是行政程序法基本制度的核心,并为广大现代法治国家采用。我国已在行政处罚、行政立法、价格决策和行政许可中引入了行政听证程序,它标志着我国的行政行为在执法、立法和公共政策决策领域结束了过去的隐蔽集权状态,正在向公开、公平、公正和民主的价值目标迈进。
2目前我国行政听证制度存在的问题
(1)规范行政听证的法律法规不够完善。尽管我国法律制度在不断地完善,但是目前我国有关行政听证的法律规定都分散在各个部门法和法规中,没有一部专门规范行政听证的统一法典,而且现有法律法规的规定有待进一步完善和细化。这样导致行政听证制度的科学发展没有法律制度层面的保障,同时缺乏可操作性。我国的行政立法虽然取得一定成绩,但与其他部门法相比仍然落后不少。尤其是表现在行政程序立法方面,不仅缺少统一的行政程序法典,而且单行的专门行政程序法律文件也很少,还不够规范,多是以实体内容为主的,这给行政听证制度的应用造成了障碍。
(2)适用行政听证的范围过窄且不合理。我国有关法律规定的听证适用范围从最初《行政处罚法》规定的几种重大的行政处罚,扩展到了《价格法》、《立法法》和《行政许可法》规定的行政决策事项、立法行为和具体许可事项,但从总体而言,我国立法所规定的听证范围明显过于狭窄,如将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外；对具体行政行为的听证程序仅局限于行政处罚和行政许可领域等,对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等没有规定听证程序。另《行政处罚法》只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定,行政机关倾向认为听证仅限于所列举的三类行政处罚,此处的“等”导致有些地方在制定听证程序实施办法时,就将“等”字去掉了,不仅缩小了听证的适用范围,而且极大地损害了法律的权威,对行政听证制度的发展也将产生不利影响。
(3)听证形式单一。根据我国目前法律的规定,我国听证形式主要为口头的、事前的、正式的听证程序。随着我国听证制度的发展,这种单一的听证形式势必会影响行政效率,不利于及时行政。因此,我国应在完善规范正式听证制度的同时,根据不同情况采取灵活多样的听证形式。
(4)对听证程序规则未作出规定或规定过于原则,操作性不强。目前我国《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》规定的可以采取召开听证会形式听取意见,未规定任何程序规则；对于《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》虽规定一定的程序规则,但过于笼统,比如没有对回避的具体情形、听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中举证责任等进行规范,可操作性不强,进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。
3完善我国行政听证制度的构想
(1)制定统一的行政程序法,系统规定行政听证制度。自1996年的《行政处罚法》规定听证制度到2004年《行政许可法》、2006年《治安管理处罚法》的施行,我国听证制度在听证的方式、范围、听证笔录的作用、听证申请人的范围等方面都有很大的改善和发展,但也存在一些问题。为规范我国的行政听证制度,使行政相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待,迫切需要一部统一的对听证程序予以明确规定的行政程序法典。但我国目前还没有统一的行政程序法典,有关听证的制度仅散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》和《治安管理处罚法》等法律规范当中,而且,这些法律对行政听证制度的规定比较笼统。但由于我国的行政程序理论相对滞后,各类行政行为适用的行政程序缺乏理论深度的概括,且由于行政管理本身具有的范围广泛、复杂、变化频繁的特点,行政听证应逐步推进。
(2)确定合理的行政听证范围。听证的适用范围表明国家对公民权利的保障程度。我国目前仅在《行政处罚法》规定了三种适用听证的条件,对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。现在世界上大多数国家在兼顾公正与效率的前提下不断扩大听证的适用范围。而相比之下,行政听证局限在行政立法、政府定调价、城市规划、行政许可、国土资源管理等少数领域,国家假设听证制度的影响力和效力肯定是有限的,所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围,尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序,例如可以扩大到对于没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等相当一部分行政行为给当事人带来重大利益损失可以适用听证,甚至今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。同时,也应明确不予听证的事项。
(3)进一步完善关于行政听证主持人的规定。行政听证制度是现代行政程序法的核心,听证主持人则是整个听证程序的灵魂。我国现行的法律中规定,听证主持人由行政机关指定产生,这在某种程度来说就等于行政机关有自己做自己的“法官”之嫌,显然有失公平,虽然也规定了“必须是非本案调查人员或审查人员”,但其地位模糊不清,从制度建立来说主持人的独立性问题就存在一定的弊端。为保证听证的质量,我国可借鉴美国行政法官制度,强调听证主持人的独立法律地位,建立一支高素质、高水平、具有独立地位的行政听证官队伍,并且,建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督等方面的制度,保障听证的公正性。
(4)完善行政听证程序的具体形式。关于行政听证程序的形式,各国共通的做法是在适当的听证范围内,可以根据不同的听证种类采取不同的听证方式。立足我国国情,借鉴他国经验,我国宜采取正式听证与非正式听证,事前听证、事后听证与结合听证多种形式并存的听证制度。正式的听证应当以法律明确予以规定,原则上对于在全国范围内影响较大的公共决定,关系到群众切身利益的公益性、公用性的事件与行为,较严厉的行政处罚以及事实不清、难以确定的行政处罚,垄断经营的商品价格,不根据技术标准而为的羁束行政行为等宜采取正式的听证程序。非正式听证不等同于不举行听证,只是从效率原则出发,程序较正式听证简单,通常采取书面的、口头的或通过其他手段来达到听证的目的,而不采取“审判型”的听证形式。因而,实践中应以非正式听证的适用为主,正式听证只在很少情形(通常涉及相对人的重大利益)下适用。因为正式听证程序需要占用较多的社会资源,影响行政效率,会给行政机关造成了财政负担,影响行政机关以职权举行听证的积极性。因此,我国在听证形式上可引入非正式听证、书面听证、事后听证等,以期实现行政效率与行政公正、行政参与之间的平衡。
（一）我国的听证制度尚缺乏统一的立法
对于听证制度，我国《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》分别作出了一些规定。而且，针对不同的行政行为设置了不同的听证法律条文。但是，从这一现状中我们可以看出，我国听证制度的立法模式属于分散型的，没有统一的立法。这种立法模式使听证制度难以成为一个严格有序的程序制度，使听证制度的法律精神难以得到统一。
（二）我国行政听证制度缺乏具体实施细则
从我国各地举行听证会的实践情况看，我国的听证制度还没有可供操作的具体细则，没有规范、标准的程序。这样在一定程度上既影响了听证会的效率，也影响了听证的效果。
二、听证制度的适用范围过窄
在我国的《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》中，对行政听证的范围规定过窄许多应该被规定在听证范围中的事项却被排除在外。
第一，限制人身自由的行政处罚被排除在行政听证范围之外，《中华人民共和国行政处罚法》规定，当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。但我国《治安管理处罚条例》颁布非常早，没有规定听证程序，根据其规定，被裁决行政拘留的公民不服公安机关的裁决，只能向上一级公安机关提出申诉。由此可见，限制人身自由的行政处罚不适用听证程序。但是，这一规定明显与《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的相违背，从法理上说，处罚越重就越应当给予受处罚人有抗辩的权利和机会。将限制人身自由的行政处罚被排除在听证范围之外，不符合《中华人民共和国行政处罚法》“保护公民、法人或其他组织的合法权益”的宗旨的。
第二，未将抽象行政行为全面纳入到行政听证范围内。抽象行政行为是指行政机关制订具有普遍约束力的规定性文件的活动，包括两大类即行政立法行为和行政规定的制订行为。当前，《中华人民共和国立法法》规定了我国行政立法即行政法规、行政规章的制订过程的听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围。这一规定使得抽象行政行为的听证范围不全面，听证流于形式。
第三，对具体行政行为的听证范围仅限于行政处罚和行政许可领域，并且在行政处罚和行政许可范围内，听证的范围依然狭小。具体行政行为除了行政处罚和行政许可外，还包括行政强制措施、行政征收、行政裁决等，这些行政行为的实施都会影响到相对人的权利和义务，将这些行政行为排除在行政听证的范围之外，显然不利于公平正义的实现。同时，在行政许可法这一相对先进的法律中，对听证适用范围的规定仅限于：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项以及直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项。由此规定可以得出，不涉及重大利益关系的事项，不允许进行听证。
三、听证参与人范围小，选择范围不明确
目前，我国的听证参与人范围较窄，仅指行政相对人，具体指被行政机关认为与作出的具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，即在行政关系中的直接利害关系人。这一规定将第三人排除在外，使得第三人无法参与听证中来。这样既不利于保护第三人的合法权益，也不利于案件的调查。
另外，在听证程序中，听证会的参加主体更是不科学，听证会代表的产生目前是推荐与选拔相结合，对各地、各部门推荐的代表要由组织者审核后聘请。结果，很多的学者、教授、工程师等等一系列收入不菲的人出现在听证会上，代表全体利益的身影很难寻觅，即使有，由于知识、见识、经验的差别，出现了也无济于事，使得他们完全没有听证参与的积极性。
四、听证主持人资格不明，相对独立地位没有确立
我国法律对行政听证主持人制度做出了一些规定，但是过于原则，没有落实到具体规定上，相比于国外的行政听证主持人制度，我国的听证主持人制度还存在着明显的不足：1、没有明确规定听证主持人的性质和法律地位；2、听证主持人的权限不明；3、关于回避的规定过于原则；4、缺乏禁止单方面接触的规定。
五、对听证笔录约束力的规定不明确
听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在听证程序中有极其重要的意义。虽然目前我国的《中华人民共和国行政许可法》中明确了应该把听证笔录作为行政机关作出行政许可决定的依据。但这是远远不够的，行政行为岂止行政许可这一种？对于其他进行听证的行政行为也都应该在听证上制作笔录，并将听证笔录作为行政行为作出的重要依据。而且，我国目前的法律规定中，对于听证笔录的约束力规定不明确，这样容易导致听证会“听了白听”的结果。
【关键词】听证制度；行政程序；现状；完善
在制度改革中，听证制度的贯彻执行，不仅使政府的行动有利于法治，以防止专门行政主管部门谋取不正当利益，也有利于双向沟通和民主参与，消除官民信息不对称造成的不信任。听证制度，体现在公民基本权利的保护，监督和行政机关行使权力的行政法原则，也已成为世界各国政府行政行为的现代化、科学化和民主化的重要标志。在此基础下，为了使我国行政听证制度的顺利发展，发挥其积极作用的管理，我们从文件的当前状态，听觉系统来分析，找出不足，提出改进建议。
一、行政听证制度的法理渊源
由于行政权力本身具有扩张性和侵略性，如果没有制约，较易损坏公民的合法权益，因此，需要探索一种方式来控制行政权力。任何行政权力的行为，都需要必要的程序来保障，一方面可以避免武断和专制发生，减弱不利影响，另一方面也能给予相对人程序性的权利，因此设计一个行政隶属关系的听证会制度，有利于维护各方之间的平衡，制约滥用行政权利，通过程序来实现实质正义的司法需求。
听证制度最早起源于英美法系国家，而听证会是此项制度中的重要组成部分。起初它是正义司法活动的一个必要程序，而后司法的听证被逐渐应用到立法领域，当立法机关制定有关法律，需邀请各方提出相关看法，以作为立法审查的一个重要参考标准。接着20世纪开始，政府的行政权不断膨胀，政府权力与公民权之间逐渐失去平衡，此时急需一种保障机制来调节行政权与公民权之间的关系，听证会制度开始在行政领域被正式运用，听证会的目的，在于监督行政权，让行政机关在行使行政权时，遵循客观，公正，合理的原则，避免行政的随意性，同时，保护公民的合法权益不受侵害。
另外，美国法律中的正当程序原则也与听证制度有着密切的联系。正当程序原则要求行政机关在对公民个人自由或公民财产作出不利决定时，及时通知当事人并听取公民的意见，给予对方充分陈述自己的立场和意见的机会，并使当事人各方的决定告知听众。在美国，正当程序原则不仅适用于司法诉讼，也延伸到行政程序。这对于发展听证制度是一项有效激励。听证制度也已经成为美国的一部分，它执行宪法义务，也保护公民的宪法权利。
二、行政听证制度的现状
（一）法律体系不完善
目前我国的行政听证制度并不完善，这和诸多因素有关。首先，我们应该从行政听证制度的根源缺陷进行分析。第一，缺乏宪法基本法律行政听证制度支持。 “宪法”第27页上只是规定国家机关应当听取他们的意见和建议，但没有规定听证制度程序合法性的原则，所以，行政听证制度缺乏宪法的支持。第二，缺乏特殊的听证会法律和法规。中国现在听证会制度的许多法律和法规比较分散，没有具体的法律法规对听证制度进行统一，严重影响了行政听证制度功能的发挥，导致在中国现行的行政听证系统进行行政处罚、行政许可、房屋拆迁和其他领域的实际操作中，具体应用程序是不规范的，而且各种法律、法规的立法出现混乱、冲突的现象，严重影响了行政听证制度的应用。
（二）行政处罚听证程序适用范围窄
从中国现行法律来看，听证会的范围过于狭窄。行政听证制度只适用于行政与立法，行政处罚，行政许可，政府指导价和政府定价的确定，环境影响评价，行政执法，行政征收，行政征用，行政处理付款及其他行政行为。有关法律、法规等抽象行政行为并不适用于行政听证。可见，中国目前的行政执法听证制度范围比较窄。另一方面，现行行政听证制度范围已不能适应当下经济快速发展的状况和复杂多变的社会和文化发展的需要，中国的行政听证制度的法律规定，没有与时俱进，缺乏必要的灵活性，难以适应在今天的社会。
（三）行政处罚听证程序的主持人缺乏独立的法律地位
在法律上，行政听证主持人通常是指有权参与到行政听证过程中，享受相应的权利并承担相应义务的参与者，行政听证中主持人在行政听证会中及其重要的角色，影响听证的公正性。从法律的角度来看，行政听证制度具有准司法性质，这就要求行政听证主持人保持中立的立场。英国的自然公正原则的规定，“任何人不得做有涉及到自己的案件的法官。”行政听证主持人应保持中立，以避免行政相对的人对听证制度的公平、公正性产生怀疑。然而，中国目前的行政听证会系统主要是由内部的行政人员组成的，在实际操作中，行政听证的主持权力和决定权是由行政机关下放到其机关内的执行人员的手中，完全由行政机关掌握，行政听证主持人的状态不是独立的，而是高度依赖的，从而使行政听证活动中可能只考虑有关行政机关的利益，使行政听证会名存实亡。
三、我国行政听证制度的完善
（一）当务之急在于完善正式听证制度
从我国目前的情况来看，行政处罚法的听证会已逐渐成熟，但听证程序的规定仍然是简单粗暴的，并不能满足实际操作的需要，不能完全发挥听证会基本的保护公民的权利。因此，完善听证制度的当务之急是改善现有的正式听证会。主要是对听证会的当事人、参与者，方法和具体程序作出详细规定，使听证制度规范，具有很强的可操作性和可执行。这样做将不仅有助于保护当事人的利益，也有利于听证制度的健康发展。因为听证制度从国外进化的角度来看，它基本上是从正式到非正式的，从复杂到简单的过程改进，如果有没有正式的听证制度运行良好，非正式听证会甚至整个听证制度的形式将名存实亡。
（二）健全违反听证程序的救济制度
行政听证程序是对行政行为的审查监督，保障相对人的合法权益。在行政执法中，对违反法定程序的有关行政机关的具体行政行为，行政复议法和行政诉讼法分别作了相应的补救措施。违反听证程序在实践中，有两种情况：第一，没有举行听证会，第二，听证会的听证程序违反了法律。对于前者，应注重审查的具体行政行为，必须通过听证会，如果没有听证会，应该召开听证会，然后将处理的结果理应被送回听证会裁决或判决，而对于后者，审查应着眼于在听证会上是否违反法律规定，如具体行政行为确实违反了法律规定，在听证会过程中指定的情况下，应撤销具体行政行为，进行裁决或判决的内容执行。因此，利用建立的听力证系统，但也相应地满足修改和改进其随附的法律要求。
（三）打造高品质，更独立的行政听证主持人队伍
听证主持人的独立地位和权力，对听证过程和效果有直接的影响。听证会主持人必须有公正的性格，熟悉法律，具备行政领域的相关经验，且通过特定的程序或规范的进行检查，以确定其是否有资格获得听证会主持的权力，并且听证主持人应该形成独立的系统，而不是从事与听证不相关的工作，他们不应该是受行政机关直接控制的下属机构。目前，中国尚未建立专业完善的听证会主持人系统。法律法规也没有涉及对听证会主席的资格的相关阐述。此外，在实践中，行政机关也没有固定的听证主持人，在听证中，主持人只能提出处理建议，也没有权力作出行政决定，这种情况是很难保证客观、公正的听证会，甚至有可能会导致听证的工作流程流于形式主义。
（四）适当扩大听证参加人的范围
在中国有权参加听证会的主体仍然狭窄，以行政处罚法听为例，按照规定，有权参加听证会的，有主要研究者和外指定的听证主持人，还有当事人。但从其他国家的有关做法可以看出，为了满足公众听证会和全面的要求，许多国家都有扩大了范围筛选人员加入听证机构的趋势。
总之，任何一种制度或法律在一个国家的实现程度，取决于在国家层面对这种法律和制度的需求程度。听证制度在中国的发展，从无到有，也反映了这一推论的正确性。目前，伴随我国法律制度地不断健全，我国行政听证制度也将得到不断发展完善，在具体操作实践中，我们也期待行政听证制度能发挥实际的作用，监督行政权力，保障行政权更合理地实施，这同时也是现代法治国家的具体要求。
参考文献
[1] 王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2011.
