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二是《办法》与《现金管理暂行条例》有不一致的地方。《办法》规定，单位开立的基本存款账户、特定用途的专用存款账户和临时存款账户经审批后可以办理现金支取业务。本着存款人自愿的原则，存款人可以自主选择不同的银行开立账户。这样就可能出现同一存款人可以在同城的不同银行支取现金的现象。但《现金管理暂行条例实施细则》规定，"一个单位在几家银行开户的，只能在一家银行开设现金结算户，支取现金"。
答：近年来，支付机构大力发展网络支付服务，促进了电子商务和互联网金融的快速发展，对支持服务业转型升级、推动普惠金融纵深发展发挥了积极作用。2015年前三季度，支付机构累计处理网络支付业务562.50亿笔，金额32.97万亿元，同比分别增长128.95%和98.80%。
同时，支付机构的网络支付业务也面临不少问题和风险，必须加以重视和规范：一是客户身份识别机制不够完善，为欺诈、套现、洗钱等风险提供了可乘之机；二是以支付账户为基础的跨市场业务快速发展，沉淀了大量客户资金，加大了资金流动性管理压力和跨市场交易风险；三是风险意识相对较弱，在客户资金安全和信息安全保障机制等方面存在欠缺；四是客户权益保护亟待加强，存在夸大宣传、虚假承诺、消费者维权难等问题。
人民银行长期关注互联网金融的发展问题。为规范网络支付业务，防范支付风险，保护客户合法权益，同时促进支付服务创新和支付市场健康发展，进一步发挥网络支付对互联网金融的基础作用，人民银行从2010年开始启动网络支付发展与规范相关研究工作。今年以来，遵循“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体要求，组织市场机构、行业协会、专家学者开展多轮研讨、座谈及公开向社会征求意见，反复修改完善，最终完成了《办法》的制定工作。
问：《办法》的监管思路与主要监管措施是什么？
答：按照统筹科学把握鼓励创新、方便群众和金融安全的原则，结合支付机构网络支付业务发展实际，人民银行确立了坚持支付账户实名制、平衡支付业务安全与效率、保护消费者权益和推动支付创新的监管思路。主要措施包括：
一是清晰界定支付机构定位。坚持小额便民、服务于电子商务的原则，有效隔离跨市场风险，维护市场公平竞争秩序及金融稳定。
二是坚持支付账户实名制。账户实名制是支付交易顺利完成的保障，也是反洗钱、反恐融资和遏制违法犯罪活动的基础。针对网络支付非面对面开户的特征，强化支付机构通过外部多渠道交叉验证识别客户身份信息的监管要求。
三是兼顾支付安全与效率。本着小额支付偏重便捷、大额支付偏重安全的管理思路，采用正向激励机制，根据交易验证安全程度的不同，对使用支付账户余额付款的交易限额作出了相应安排，引导支付机构采用安全验证手段来保障客户资金安全。
四是突出对个人消费者合法权益的保护。基于我国网络支付业务发展的实际和金融消费的现状，《办法》引导支付机构建立完善的风险控制机制，健全客户损失赔付、差错争议处理等客户权益保障机制，有效降低网络支付业务风险，保护消费者的合法权益。
五是实施分类监管推动创新。建立支付机构分类监管工作机制，对支付机构及其相关业务实施差别化管理，引导和推动支付机构在符合基本条件和实质合规的前提下开展技术创新、流程创新和服务创新，在有效提升监管措施弹性和灵活性的同时，激发支付机构活跃支付服务市场的动力。
问：支付账户与银行账户有何不同？
答：支付账户最初是支付机构为方便客户网上支付和解决电子商务交易中买卖双方信任度不高而为其开立的，与银行账户有明显不同。一是提供账户服务的主体不同，支付账户由支付机构为客户开立，主要用于电子商务交易的收付款结算。银行账户由银行业金融机构为客户开立，账户资金除了用于支付结算外，还具有保值、增值等目的。
二是账户资金余额的性质和保障机制不同。支付账户余额的本质是预付价值，类似于预付费卡中的余额，该余额资金虽然所有权归属于客户，却未以客户本人名义存放在银行，而是支付机构以其自身名义存放在银行，并实际由支付机构支配与控制。同时，该余额仅代表支付机构的企业信用，法律保障机制上远低于《人民银行法》、《商业银行法》保障下的央行货币与商业银行货币，也不受存款保险条例保护。一旦支付机构出现经营风险或信用风险，将可能导致支付账户余额无法使用，不能回提为银行存款，使客户遭受财产损失。
因此，《办法》规定，支付机构应当在客户清晰理解支付账户余额性质和相关风险的前提下，由客户本着“自愿开立、自担风险”的原则申请开立支付账户。
问：《办法》禁止支付机构为金融机构和从事金融业务的其他机构开立支付账户的主要考虑是什么？会不会制约互联网金融发展？
答：鉴于金融机构和从事网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等机构本身存在金融业务经营风险，同时支付机构的资本实力、内控制度和风险管理体系普遍还不够完善，抵御外部风险冲击的能力较弱，为保障有关各方合法权益，有效隔离跨市场风险，切实守住不发生系统性和区域性风险的底线，《办法》规定支付机构不得为金融机构和从事金融业务的其他机构开立支付账户。
《办法》上述规定并不影响支付机构为金融从业机构提供网络支付服务，还将进一步支持互联网金融的健康发展：
一是我国国家支付清算体系已经为金融从业机构提供了高效、安全的支付清算及结算安排，并且符合国际支付清算监管惯例和准则，能够支持互联网金融的发展需要。
二是支付机构尽管不能为金融从业机构开立支付账户，但仍可基于银行账户为其提供网络支付服务，以有效支持互联网金融的创新需要。
三是人民银行鼓励支付机构按照《指导意见》有关原则，与银行深化合作，实现优势互补，建立良好的网络支付生态环境与产业链，进一步提升业务创新，增强服务实体经济和风险抵御能力，共同推动互联网金融业态多元、持续、健康发展。
问：《办法》如何对个人支付账户进行分类？
答：支付账户分类，兼顾支付的安全和效率，能够满足不同客户的多样化需要，体现了尊重客户的选择权。
《办法》将个人支付账户分为三类（详见附表）。其中，I类账户只需要一个外部渠道验证客户身份信息（例如联网核查居民身份证信息），账户余额可以用于消费和转账，主要适用于客户小额、临时支付，身份验证简单快捷。为兼顾便捷性和安全性，I类账户的交易限额相对较低，但支付机构可以通过强化客户身份验证，将I类账户升级为Ⅱ类或Ⅲ类账户，提高交易限额。
Ⅱ类和Ⅲ类账户的客户实名验证强度相对较高，能够在一定程度上防范假名、匿名支付账户问题，防止不法分子冒用他人身份开立支付账户并实施犯罪行为，因此具有较高的交易限额。鉴于投资理财业务的风险等级较高，《办法》规定，仅实名验证强度最高的Ⅲ类账户可以使用余额购买投资理财等金融类产品，以保障客户资金安全。
上述分类方式及付款功能、交易限额管理措施仅针对支付账户，客户使用银行账户付款（例如银行网关支付、银行卡快捷支付等）不受上述功能和限额的约束。
向：为何要强调支付账户实名制？
答：《办法》强调支付账户实名制度。《办法》要求支付机构遵循“了解你的客户”原则，建立健全客户身份识别机制，并在与客户业务关系存续期间，采取持续的客户身份识别措施，确保有效核实客户身份及其真实意愿，主要考虑如下：
一是支付账户体现着消费者资金权益，只有实行实名制，才能更好地保护账户所有人的资金安全，才能从法律制度上保护消费者财产权利和明确债权债务关系。
二是账户实名制是经济金融活动和管理的基础，账户是资金出入的起点与终点，只有落实支付账户实名制，才能维护正常的经济金融秩序，从而切实落实反洗钱、反恐怖融资要求，防范和遏制违法犯罪活动。
三是坚持账户宴名制有利于支付机构在了解自己客户的基础上，有针对性地改善服务质量，更好地服务于客户，为提升和改善经营管理水平奠定基础。
问：支付账户的实名验证要求会不会影响便捷性？
答：《办法》要求支付机构在开立Ⅱ类、Ⅲ类支付账户时，分别通过至少三个、五个外部渠道验证客户身份信息，是为了保障客户合法权益，防范不法分子开立匿名或假名账户从事欺诈、套现、洗钱、恐怖融资等非法活动，是对支付机构提出的监管要求，支付机构负有“了解你的客户”的义务。
目前，公安、社保、民政、住建、交通、工商、教育、财税等政府部门，以及商业银行、保险公司、证券公司、征信机构、移动运营商、铁路公司、航空公司、电力公司、自来水公司、燃气公司等单位，都运营着能够验证客户身份基本信息的数据库或系统。支付机构可以根据本机构客户的群体特征和实际情况，选择与其中部分单位开展合作，实现多个渠道交叉验证客户身份信息。
在身份验证过程中，客户只需要按照支付机构的要求在网上填写并上传相关信息即可，并不需要本人去相关部门证明“我是我”，而是由支付机构负责与外部数据库或系统进行连接并验证客户身份信息的真实性。支付机构应采用必要技术手段确保客户操作流程简便、体验便捷，这对支付机构的服务能力和服务水平提出了一定要求。
此外，《办法》还规定，综合评级较高且实名制落实较好的支付机构在开立Ⅱ类、Ⅲ类支付账户时，既可以按照三个、五个外部渠道的方式进行客户身份核实，也可以运用各种安全、合法的技术手段，更加灵活地制定其他有效的身份核实方法，经人民银行评估认可后予以采用。这既鼓励创新，也兼顾了安全与便捷。
问：支付账户交易限额的规定会不会影响便捷性？
答：遵循网络支付应始终坚持服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨，为最大限度地满足客户的实际支付需求，兼顾支付便捷性，人民银行对支付机构开展了全面调研。经统计分析，并结合未来一定时期内的发展需要，Ⅱ类、Ⅲ类个人支付账户年累计10万元、20万元的限额能够满足绝大部分客户使用支付账户“余额”进行付款的需求。对极少数消费者，或者消费者偶发的大额支付，可以通过支付账户余额支付、银行卡快捷支付、银行网关支付等方式组合完成，因此并不会对消费者支付产生实质影响。考虑到I类个人支付账户在开立过程中对客户身份验证的强度较弱，出现假名、匿名账户的风险较高，《办法》对I类账户的“余额”付款交易规定了较低的限额。
同时，为引导支付机构提高交易验证方式的安全性，加强客户资金安全保护，《办法》规定，对于交易验证安全级别较高的支付账户“余额”付款交易，支付机构可以与客户自主约定单日累计限额；但对于安全级别不足的支付账户“余额”付款交易，《办法》规定了单日累计限额。《办法》规定的单日累计1000元、5000元的限额能够有效满足绝大部分客户使用支付账户“余额”进行付款的需求。此外，《办法》规定，综合评级较高且实名制落实较好的支付机构单日支付限额最高可提升到现有额度的2倍，以进一步满足客户需求。
需要强调的是，10万元、20万元的年累计限额，以及1000元、5000元的单日累计限额，都仅针对个人支付账户“余额”付款交易。客户通过支付机构进行银行网关支付、银行卡快捷支付，年累计限额、单日累计限额根据相关规定由支付机构、银行和客户自主约定，不受上述限额约束。
问：《办法》对支付账户的转账业务有何规定？
答：《办法》没有对支付机构办理银行账户与银行账户之间的转账业务进行额外限制，而是由支付机构、银行和客户以市场化原则自主协商开展此类业务，并自主约定交易限额等管理措施。
为加强支付账户转账业务的风险管理，《办法》对支付账户与银行账户之间的转账业务提出了具体要求：
一是原则上，支付账户余额仅可回提至客户本人银行卡。
二是综合评级较高且实名制落实较好的支付机构可以扩充支付账户转账功能，支付账户余额可以回提至他人银行卡，他人银行卡也可向支付账户充值。
三是支付机构应按照客户意愿足额办理Ⅱ类或Ⅲ类支付账户余额回提至客户本人银行卡的业务，协助客户及时将支付账户余额回提为银行存款。
问：《办法》对快捷支付业务有何规定？
答：快捷支付是支付机构和银行通过协议与客户约定，由支付机构代其向银行发送支付指令，直接扣划客户绑定的银行账户资金的支付方式。快捷支付以其开通简单、交易验证便捷的特点深受客户欢迎，已成为我国电子商务交易的主要支付方式之一。但是，实践中，由于该业务涉及客户、支付机构及银行三方，权责关系相对复杂，一旦发生风险损失，客户维权困难。为此，《办法》明确了支付机构和商业银行合作为客户提供快捷支付业务时，应当事先或在首笔交易时分别与客户建立清晰、完整的业务授权，同时明确约定扣款适用范围、交易验证方式、交易限额及风险赔付责任。《办法》同时强调，银行是客户资金安全的管理责任主体，在后续交易时无论是由银行进行交易验证还是支付机构代为进行交易验证，银行均承担快捷支付资金损失的先行赔付责任。
向：支付机构分类监管的思路是怎样的？
答：目前，国内支付机构众多，各机构在合规意识、风控能力、业务规模、服务水平等方面存在明显差异。为提升监管资源配置的科学性和监管效率，在加强风险防范的同时进一步支持支付机构开展业务创新，促进支付市场持续健康发展，人民银行按照“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”原则，建立支付机构分类监管工作机制。
首先，立足国内支付市场发展安际情况，根据支付机构的财务状况、经营能力、风险管控，特别是客户各付金管理等因素，确立分类监管指标体系，并持续组织开展支付机构分类监管工作。
其次，根据支付机构分类评级情况，在业务监管标准、创新扶持力度、监管资源分配等方面，对支付机构实施差别化管理，以扶优限劣的激励和制约措施充分发挥分类监管对支付机构经营管理的正面引导和推动作用。对于综合评级较高的支付机构，制定弹性和灵活性较高的监管措施，为其业务和技术创新发展预留充足空间；对于综合评级较低的支付机构，人民银行将集中监管资源依法重点监管，以加强风险防范、保障客户权益，维护市场稳定。
问：《办法》中明确了哪些分类监管措施？
答：对于综合评级较高且实名制落实较好的支付机构，《办法》在客户身份验证方式、个人卖家管理方式、支付账户转账功能、支付账户单日交易限额、银行卡快捷支付验证方式等方面，提升了监管弹性和灵活性：
一是支付机构在开立Ⅱ类、Ⅲ类支付账户时，既可以按照“三个”、“五个”外部渠道的方式进行客户身份核实，也可以运用各种安全、合法的技术手段灵活制定其他有效的身份核实方法，经评估认可后予以采用。
二是对于从事电子商务经营活动、不具备工商登记注册条件的个人卖家，支付机构可以参照单位客户进行管理，以更好满足个人卖家的支付需求，进―步支持电子商务发展。
三是支付机构可以扩充支付账户转账交易功能，可以同时办理支付账户与同名银行账户之间、支付账户与非同名银行账户之间的转账交易。
四是支付机构可以根据客户实际需要，适度提高支付账户余额付款的单日交易限额。
五是在银行卡快捷支付交易中，支付机构可以与银行自主约定由支付机构代替进行交易验证的具体情形。
同时，《办法》对综合评级较低、实名制落实较差、对零售支付体系或社会公众非现金支付信心产生重大影响的支付机构，增加了信息披露等义务，同时人民银行将依法对其重点加强监管。
问：《办法》提出了哪些风险管理措施？
答：网络支付业务因依托公共网络作为信息传输通道，不可避免地面临网络病毒、信息窃取、信息篡改、网络钓鱼、网络异常中断等各种安全隐患，也面临欺诈、套现、洗钱等业务风险。为加强风险防范，切实保障客户合法权益，《办法》从风险管理角度对支付机构提出了明确要求：
一是综合客户类型、客户身份核实方式、交易行为特征、资信状况等因素，建立客户风险评级管理制度和机制，并动态调整客户风险评级及相关风险控制措施。
二是建立交易风险管理制度和交易监测系统，对疑似风险和非法交易及时采取调查核实、延迟结算、终止服务等必要控制措施。
三是向客户充分提示网络支付业务潜在风险，及时揭示不法分子新型作案手段，对客户进行必要的安全教育，在高风险业务操作前、操作中向客户进行风险警示。
四是以“最小化”原则采集、使用、存储和传输客户信息，采取有效措施防范信息泄露风险。
五是提高交易验证方式的安全级别，所采用的数字证书、电子签名、一次性密码、生理特征等验证要素应符合相关法律法规和技术安全要求。
六是网络支付相关系统设施和技术，应当持续符合国家、金融行业标准和相关信息安全管理要求。
七是确保网络支付业务系统及其备份系统的安全和规范，制定突发事件应急预案，保障系统安全性和业务连续性。
问：《办法》提出了哪些客户权益保护措施？
答：鉴于客户在网络支付业务中可能面临资金被盗、信息泄露等风险隐患，在维权过程中往往处于相对弱势的地位，为保障客户合法权益，《办法》结合支付机构目前在客户权益保护方面存在的不足，明确了相关监管要求：
一是知情权方面。要求支付机构以显著方式提示客户注意服务协议中与其有重大利害关系的事项，采取有效方式确认客户充分知晓并清晰理解相关权利、义务和责任；并要求支付机构增加信息透明度，定期公开披露风险事件、客户投诉等信息，加强客户和舆论监督。
一、引言
银行账户制度的建立受到一国政治体制、法制体系、社会管理、信用环境、金融发展程度、行业惯例等多种因素的综合影响。有效的银行账户管理，能够为中央银行实施稳健的货币政策、维护金融秩序提供有力的支持。2003年人民银行颁布的《人民币银行结算账户管理办法》，有效维护了经济金融秩序、防范和打击了违法犯罪活动、保障了社会主义市场经济健康发展。近年来，随着我国市场经济的建立和健全，经济金融改革和开放的不断深化，经济金融环境、社会管理体制、企事业单位和个人的资金管理需要、银行经营方式以及人民银行职能等均发生了一系列深刻的变化。在这些因素的综合影响下，现行银行账户制度的局限性逐步表现出来，完善银行账户管理体制，在制度、方法上与国际同步的先进理念相融合，有利于我国金融业走向国际，推动我国市场经济建设。
二、现行银行账户制度简介
（一）现行账户制度的历史背景。
90年代至本世纪初，我国社会主义市场经济体制逐步建立，社会经济发生了巨大变化，国有企业逐步建立现代企业制度，个体经济、私营经济、外资企业等非公有制经济的合法地位得以确立并蓬勃发展，单位资金管理的自主性、个性化增强，经营集团化趋势明显。个人的经济活动也日趋活跃，产生了开立银行结算账户办理转账支付的需求。专业银行继续向商业银行进行转变，股份制银行和中小金融机构不断发展壮大，银行竞争更加激烈。
随着社会经济的变化，新的银行账户管理问题随之出现：一是出现了企事业单位利用多头开户逃税、逃债、逃贷和套取现金的现象，扰乱了经济秩序。二是行政事业单位为转移预算外资金多头开户，甚至违反财经纪律私设“小金库”，助长了腐败行为。三是一些不法分子利用伪造的营业执照或身份证件开立虚假账户，进行诈骗、洗钱等违法犯罪活动。四是银行随意开户，放松管理，为不法分子利用银行账户从事违法犯罪活动提供了便利。
针对上述情况，为进一步加强银行账户管理、维护经济金融秩序，2003年人民银行修订并颁布了《人民币银行结算账户管理办法》。
（二）主要内容。
2003年《人民币银行结算账户管理办法》较1994年《银行账户管理办法》着重加强了银行账户管理秩序内容，在以下几个方面有了较大变化：
1.进一步巩固基本存款账户的统驭地位。存款人不分单位性质只能开立一个基本存款账户，开立其他账户必须以基本存款账户的开立为前提，并在基本存款账户开户登记证上进行登记。
2.增设个人银行结算账户。个人因投资、消费、结算等需要可以申请开立个人银行结算账户，个体工商户纳入单位银行结算账户管理范围，个人储蓄账户不得办理转账结算，严禁将单位和个体工商户款项转入储蓄账户。
3.放宽一般和临时存款账户开户限制。为营造银行公平竞争环境，存款人因结算需要就可开立一般存款账户；为适应经济活动跨行政区域发展的需要，允许存款人因异地借款、异地临时性经营活动需要等开立异地银行账户。
4.规范开户和管理手续。明确各类账户的开户条件和需要出具的证明文件，对存款人开户申请、银行审核及报送、人民银行核准等开户程序作了统一规范。
5.加强对逃废债务和财政资金的管理。（1）新增要求预算单位专用存款账户和临时存款账户须经人民银行核准；（2）开立一般存款账户、专用存款账户、临时存款账户要在其基本存款账户开户开户登记证上登记，便于债权银行和司法机关掌握开户情况；（3）提出建立全国统一的银行账户管理系统。
6.加强对违法犯罪活动的监管力度。（1）突出账户实名制要求，明确开立各类账户出具的合法证明文件，要求银行对证明文件的真实性、合规性、完整性进行审查；（2）明确单位和个体工商户款项转入个人银行结算账户的范围，且必须向银行提供付款依据，以证实个人款项来源的合法性。（3）继续加大对账户现金支取的管理，明确支取现金的账户和情形，要求部分现金支取需经人民银行批准。（4）实行账户三日生效制度，方便银行对存款人的资信状况进行调查核实，防止不法分子开户后立即转移大额资金。（5）制定异常支付申报制度。
三、账户制度的现状分析
（一）银行账户的复杂分类限制了资金的灵活使用。
我国现行制度对账户的功能和种类区分严格，银行账户分为人民币银行结算账户、单位定期存款户、单位保证金账户、外币存款账户、个人储蓄账户、个人结算账户等，用于结算的银行账户又细分为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户和临时存款账户。各类账户的使用范围也进行限定，对存款人现金支取、单位账户向个人账户转账等进行限制。随着市场经济的深化与创新，商品交易日趋复杂化、多样化，市场的创新需求受到现行账户管理制度的制约，例如商品交易的资金托管账户、集团类企业的现金管理集中账户、资金的分类核算账户，目前均受到了《办法》制约。
（二）错位的账户监管职能影响了活动主体间的地位平等。
现行账户制度中赋予了商业银行过多监督责任，如对专项资金“专款专用”和“公转私”的审核，未将商业银行与存款人视作独立、平等的经济主体。这种通过行政命令的方式约束存款人的银行账户使用，并要求银行进行监督的做法，致使银行账户承载了过多的行政和社会管理职能，限制了存款人和银行的自主性和创新性。随着公司治理结构的完善，银行账户作为市场经济活动中的一个非常重要的环节，使得经济主体对银行账户活动的独立性、平等性要求越来越强烈，表现在一方面要求享有对银行账户开立和使用的自，另一方面迫切要求与银行建立平等关系，强调相互间权利与义务的对等，摆脱被管理的地位。
（三）严格的制度控管制约了账户服务创新。
现行账户制度的可拓性和灵活性不足，不能覆盖新型银行账户类型，使得这些账户在经济关系、业务处理上存在法律风险，并在一定程度上限制了银行产品和服务模式的创新，阻碍了银行金融服务水平和竞争力的提高，不利于我国银行业提升整体实力。
四、对银行账户管理的改革思考
（一）建立统一的银行账户管理体系，完善账户管理制度。
建议完善人民币银行结算账户管理办法，将外币存款账户、个人储蓄账户和单位定期存款账户、单位保证金存款账户纳入办法管理。统一单位和个人银行账户分类，将银行账户分为定期存款账户和活期存款账户两类，简化单位结算账户分类，满足客户在资金托管、集团公司账户管理等方面的创新需要。
（二）保持银行账户活动中银行与存款人的平等地位。
银行账户活动中，商业银行与存款人是独立、平等的市场主体，他们之间的权利义务通过双方平等协商，以契约的方式进行明确，遵循民事活动的基本原则，遵循市场的规则和惯例。商业银行在银行账户活动中实现两个转变：一是银行的职责由原来的既要为存款人提供账户服务又要监督账户资金使用转变为单纯为存款人提供优质的账户服务，平等地参与市场竞争。二是银行不应当也不适合在银行账户开立和使用中，承担政府指令性的任务或者替代政府履行行政管理职责。商业银行在活动过程中不应当承担政府的行政管理职能。
（三）充分利用科技手段强化银行账户管理。
由于银行账户记录着社会资金运行的轨迹，银行账户管理已被国内、国际公认为维护经济金融秩序的重要手段，对防范和打击诈骗、洗钱、隐匿非法财产等违法犯罪活动具有重要作用。我国目前已经建立统一的银行账户管理系统，但未与社会公共信息资源实现共享，增加了发现和打击利用账户实行违法犯罪行为的难度。建议将账户管理系统与相关部门（工商、税务、技术监督、海关、司法等）的系统连接，与同城票据交换系统、现代化支付系统、个人信用系统、大额和异常支付监测系统等对接，通过对信息共享、比对、分析，及时了解存款人账户开立与使用情况，精确打击利用多头及异地开户方式逃避银行债务或从事洗钱、诈骗等违法犯罪活动。
（四）借鉴国际通用做法拓宽客户身份识别渠道。
在开立银行账户时客户身份识别上，可以借鉴国外通行的做法，明确对存款人开户应出具的证明文件的原则性要求：①身份证明（即营业执照、各类登记证、批文等），以此确认存款人身份的真实性和开户的资格。其中，对于个人需要有带有照片的合法有效身份证件。②法定代表人或负责任、公司有权签字人的确认证明，代表公司办理日常的银行业务，可以通过提供营业执照、公司章程、董事会决议等证明。③联系方式，包括联系地址、电话等，可以通过提供公司章程、个人的水电煤气账单等。④开户依据，对于财政、军队、武警等特殊账户还应具有相关部门批准开户的证明文件；⑤纳税证明，主要是经营性单位提供税务登记证等。
参考文献：
银行结算账户管理是人民银行支付结算工作中的一项重要内容，有效的银行结算账户管理，可以为中央银行实施稳健的货币政策、维护金融秩序提供有力的支持。银行结算账户作为集中反映整个社会经济活动资金收付结算的起点与终点，也是一切经济活动资金往来的基础。
为进一步规范人民币银行结算账户的开立和使用，维护经济金融秩序稳定，中国人民银行于2003年9月1日起开始施行《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》），此办法的出台，为有效保证支付结算工作的正常进行，维护经济金融秩序稳定，促进经济金融的改革和发展，推动社会主义市场经济建设发挥了重要的作用。
1《人民币银行结算账户管理办法》实施以来出现的新情况新问题
1.1账户的开立和使用中存在的问题
（1）《办法》对一般存款账户放开，使存款人可以自主选择不同的银行。但同时《办法》规定存款人因向银行借款或其他结算需要可开立一般结算账户，没有对“其他结算需要”的内容进行明确，因此，存款人会以“其他结算需要”为名将其他款项以现金或转账形式转入一般存款账户，再以“其他结算需要”名义转出。上述行为可能会有以下弊端：
①易将有借款的基本存款账户架空，只办理现金支取而逃避银行债务。
②银行为扩大存款余额为存款人开立多个一般存款账户，势必造成一般存款账户过多过乱。
③资金频繁转入转出，为洗钱犯罪活动打开方便之门，容易将资金转为己有。
④一些地市为防范上述现象产生，至今未放开一般账户，仍采取取得借款后方予开立一般。
(2)《办法》与相关法律法规缺乏关联性，实施存在梗阻。一是与《行政许可法》不符，如，规定商业银行可对睡眠户（包括核准类）进行强制销户，与“谁许可，谁撤销”的原则不符；同时，《办法》赋予开户银行账户年检权，造成行政许可机关“实施许可”与履行“监督检查”义务相分离，影响了账户管理的有效性。二是人行对账户的监管和处罚权缺乏法律依据。新金融三法规定支付结算检查、处罚权属于银监部门，而《办法》及相关规定却明确由人民银行负责监督管理银行账户，结算账户而其他情况不予开立的做法，此类做法又严重违背了新《办法》的立法原则。由于“法大优先”，除核准类账户的审批外，人行只能借助反洗钱检查对账户进行监管，客观上形成监管缺位。
1.2人民币银行结算账户管理中存在的问题
（1）地方财政部门实行集中核算以后开立专用账户增多。究其原因:一是银行机构为了拉存款;二是银行账户管理与财政管理脱节，财政预算账户管理松懈;三是预算单位巧立名目开立其他专用账户。
（2）部分账户管理人员对结算账户认识不够，未能按《人民币银行结算管理办法》要求存款人出具规定证件，放松对存款人的要求，开立结算户时出具单位副本、或无效过期证件。
（3）《办法》规定专用账户（预算单位专用账户除外）只需报备无需核准，因此，从一个地区来讲，储源不可能无限增加，存款任务却年年加码，银行工作人员要完成存款任务，就会搞不正当竞争，受利益驱使或信贷资金吸引，客户将其整体资金按用途分解到各家银行。银行为留住客户可能会提供不真实的开户资料，由于各种因素限制，人民银行无法对其开户资料的真实、完整、合规性进行监督，给银行账户管理带来一定难度。
（4）银行结算账户管理执行层面的难点。一是账户生效日制度执行不到位。存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起3个工作日后，方可办理付款业务。但开户银行为协调客户关系或经办人员对账户管理办法学习不透，新开立账户在未经当地人行账户管理部门核准前，就擅自办理对外支付业务，账户生效日控制制度执行不到位。二是大额公转私款项提供付款依据监控难。目前对单位账户支付给个人账户的款项，每笔超过5万元的，应向其开户银行提供规定的付款依据。但开户银行为处理好银企关系，放松对该项规定的执行，如建议单位签发规定限额以下的多笔转账支付凭证逃避监测，或不要求单位存款人提供相关付款依据。三是账户实名制未能得到有效执行。目前账户管理员只能凭肉眼对单位和个人申报的开户资料和证件的真伪进行审核，缺乏不能有效监控匿名开户、虚假开户等行为，为公款私存、逃避债务、逃税漏税等提供滋生的土壤。
1.3人民币结算账户系统运行存在的问题
（1）账户开立及使用的实时监督难度较大。部分金融机构工作人员对账户的开立，对各类账户的性质、使用缺乏了解，为了保客户，拉存款，变相违规开立账户或将存款人“睡眠户”账户不做销户，也不做“久悬”，一直留存，占用账户系统资查核对才能发现金融机构是否违规给企业或预算单位开立结算账户。现场检查有一定的间歇性，给企业逃废债务等不法行为留下可乘之机。
（2）系统的功能不完善，如系统提供的查询权有限，查询、公告提示等功能不是很尽如人意，修改删除功能也不是很完善。
（3）系统未能实现真正意义上的全国联网，跨地区的异地非临时机构临时户难以开立异地基本户开户许可证号码确定后，系统发出异地征询，过了数分钟，系统提示发出征询失败，或信息发送成功，但没有回复，使异地存款账户开立受到系统障碍限制，特别是专户和临时户的开立无法正常核准。
2对人民币银行账户结算管理的建议
2.1对账户管理的建议
（1）建议财政部门与人民银行积极协调配合，对所辖财政预算单位的银行账户进行定期和不定期检查，防止开户银行与预算单位共同蒙混过关办理开户。对于开户资料不全不真实，骗取银行开户许可证的预算单位、金融机构进行通报处罚。并制定切实可行撤销户制度，加强对撤销户管理，严格撤销户原因审核，防止恶意竞争。
（2）财政、工商、税务、技术监督等各部门业务系统在办理业务时，应以个人身份证姓名，企业单位公章名称为主，避免汉字、名称、地区简写，确保存款人账户资料真实性。
（3）加强对支付结算人员的业务培训，提高业务人员综合素质。账户管理作为社会信用体系的重要组成部分，与反洗钱、大额和可疑支付交易监测以及现金管理有着必然的联系。因此，央行和金融机构应设立专门的银行结算账户管理岗位，配备专人对银行结算账户进行管理，并加大对相关人员的综合业务培训，使相关人员在熟悉掌握《办法》的同时，了解掌握《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《现金管理条例》及税法的相关规定，强化综合业务素质，提高依法管理银行结算账户、防范风险和各种违法犯罪行为的能力，同时通过加强联动网络的防范功能，确保账户管理富有成效并积极推动金融安全区和金融信用区建设。
2.2对完善人民币银行账户管理工作的对策建议
（1）金融机构应在《办法》规定的框架内，满足不同客户群体需求采取开发多样化的支付结算工具来吸收客户资金。
（2）商业银行经办人员要严格依照《银行账户管理办法》等有关规定管理账户。人民银行要严把账户开设的审核关，并加大对银行存款账户的监管力度，强化内部账户管理部门和现金管理部门之间的配合，对违反《银行账户管理办法》等规定的行为，按《办法》规定严查严管违规操作。
（3）完善现行账户管理办法，堵塞制度上的漏洞。尽快出台《银行账户管理办法实施细则》，对在账户执行过程中遇到的问题加以明确。依法确立和强化央行对支付结算的监督检查职能，提高央行执法权威。由于金融监管职能的分离，调整后的央行职能更加凸显了央行的货币政策制定、实施和金融服务等职能，同时强化了央行对支付结算工作的管理职能，由此应从法律上对等地赋予央行为保证自身法定职能正常履行的结算监督检查权，特别是对存款人违规行为的监督检查权。通过法定程序检查、规范结算账户的开立和使用，督促金融机构加强账户管理，有效地防范和打击利用银行结算账户进行偷逃税款、逃废债务、套取现金和洗钱等违法犯罪活动，维持经济金融秩序稳定。
2.3对账户管理系统管理的建议
（1）加强相关部门的协调配合，尽快实现账户管理系统与工商、税务、公安、技术监督等部门的联网，提高开户信息录入的准确性，杜绝违规开户行为的发生，维护系统在账户管理中的权威性。
（2）在账户管理系统中完善各项功能。①增加开户银行的查询、修改功能。金融机构通过账户管理系统对录人存款人开户相关资料及信息提交到人民银行待核准数据库后，可进行一定范围内的信息查询、修改、变更、删除，如发现录人有误时可在本机构三级别的授权下进行查询、修改，确保为人民银行提供一个资料齐全、核实一致的待核准数据。②对于核准类账户可设定为在人民银行中心支行高级主管审批授权的情况下，能对客观因素引起的账户变更进行修改。③完善系统公告提示功能。当上级行向下级行公告时应在系统任意操作界面弹出提示;金融机构发出存款账户信息公告时，任意操作界面“公告”菜单作闪动提示或“公告”弹出。超级秘书网
（3）从实际出发补充完善账户管理办法的不足。结合实际，针对性的制定《实施细则》或补充说明，进一步完善法规，以利于实际操作。同时应该尽快升级账户管理系统，解决账户管理系统在运行中出现的问题，将人民币账户系统设置可在盟市(地区)级所在地的金融机构办理辖区预算单位专用存款账户(也就是小异地)，使国家的专项资金真正落实到实处，有利于专项资金管理，防止专用资金挪用。
（4）宽进严控是今后账户管理的必由之路。账户管理应当根据经济、金融发展的需要，逐步从依靠行政手段监管逐步转向利用市场机制监管。如适当调整银行账户的开户准人条件，将管理的重点放在加强开户申报和日常使用的监控管理上。在管理模式的选择上可考虑借鉴澳大利亚的成熟做法，就是对银行账户不限制其使用方式，任何账户都可以办理转账和现金收付业务，但对银行账户的使用管理主要体现在交易报告制度上，商业银行对存款人存取现金超过一定限额或有可疑交易嫌疑或有汇人、汇出境内外的，必须按规定向交易报告分析中心报告。
总之，账户管理现在还是起步阶段，需要在实践中逐步把制度完善、健全起来。由于当前各方面对账户管理的重视，相信不久账户管理的成就会对金融系统，乃至经济的良好运行起到保驾护航的巨大作用。
目前单位银行账户按照功能分类可分为结算类和存款类。结算类账户的分类严格依照人民银行有关法规制度执行。人民银行在2003年颁布的《人民币银行结算账户管理办法》将单位结算账户划分为基本存款账户、专用存款账户、一般存款账户、临时存款账户四类，并对上述四种账户开立要求、使用范围、现金管理等方面进行了具体规定。在存款利率管制条件下，存款类账户主要是根据存款期限划分类型。按不同存款期限，账户可分为活期存款账户、定期存款账户、通知存款账户等，其中定期存款又按照存款期限分为1个月、3个月、6个月、1年期，根据存款期限设定不同利率。同时，银行对于大额存款客户也有基于余额和期限设计的高利率协定存款，但这类业务门槛较高，对于普通客户而言，存款余额的多寡不会对利率产生影响。
(二)银行账户管理有关制度亟待改革
《人民币银行结算账户管理办法》颁布于2003年，当时企事业单位违规开户现象严重，利用银行账户私设“小金库”、从事洗钱等活动屡见不鲜;另外，开户主体内部管理水平有限，对货币资金的风险意识不强。银行账户管理制度不仅规范了银行账户的开立和使用，而且起到了强化开户主体内部财务管理的作用。近年来随着我国法制建设的发展，反洗钱法、物权法和合同法等法律相继出台和完善，社会上各类经济主体的法律意识不断提高，内部管理水平日益改善，作为独立的主体自行管理资金的需求不断提高。现行银行账户管理制度，已不适应经济社会发展需要。
(三)利率管制和账户监管双重限制下，金融产品创新存在绕开监管的现象
在严格的利率管制和账户管理法规限制下，银行存款产品创新的空间十分有限，同时，银行和金融机构为了应对不断加剧的市场竞争，满足客户获取高利率的需求，绕开监管制度开发出多种金融产品，如近年广受关注的银行理财、互联网金融产品等。仅2013年全年，全国银行理财产品共发售4.4万款，募集金额达463302亿元①，其利率水平远高于同期限的银行存款。这一类型的产品实质上充当了间接揽储的工具，所筹集的资金通过各种途径又回到银行信贷体系中。
二、利率市场化对银行账户管理的影响
中国利率市场化改革已经经过了近20年历程，按照“先本币，后外币;先存款，后贷款”的方式逐步放开了银行同业市场利率、再贴现利率，扩大了贷款利率浮动空间，2012年6月央行调整存款利率浮动上限为基准利率的1.1倍。可以预见，存款利率全面放开将是利率市场化改革迈出关键的一步。目前，我国商业银行利润主要来自存贷利差，存款利率市场化将会使存贷差大幅缩小，给银行业带来重大影响，银行盈利模式将发根本性变革。账户是银行提供服务的基础工具，同时它与利率有着不可分割的天然联系，商业银行为了提高盈利能力，应对不断加剧的竞争，必须推动账户创新，提高账户管理能力。
(一)利率市场化加剧商业银行存款竞争
存款利率管制放开，必将加剧商业银行存款业务竞争，揽储压力进一步增大，单纯依靠提高存款利率，只会使银行陷入资金成本上升的陷阱。改善客户体验，提高客户满意度，提供更加优质的服务，推出灵活便捷的存款产品和账户服务，才是良性发展之路。
(二)中间业务发展驱动商业银行账户服务升级
利率市场化改革背景下，商业银行为了应对存贷差减小带来的利润缩减局面，必须调整优化利润结构，加大力度发展中间业务，如电子结算、金融衍生品、保险等业务。据2013年年报显示，五大银行当年共取得营业收入21327亿元，其中中间业务收入仅占19.6%①，与利率市场化国家的40%～50%相去甚远。促进中间业务的健康发展，需要银行账户在功能和服务上的有力支持，账户功能越丰富，对账户在安全性、合规性方面的要求越高。目前账户在实名制、安全性、主动管理能力等方面还有很大的提升空间。
(三)利率市场化考验商业银行存款管理能力
利率市场化推动商业银行经营理念的变革，考验商业银行存款管理能力。利率管制条件下，商业银行严格依照中央银行有关法规制度去设计和管理存款产品，自主设计产品的空间较小，各银行存款产品设计和管理能力无法充分体现。利率市场化完成后，存款管理能力直接影响银行经营规模，将成为银行获取利润的基础性因素。
三、政策建议
(一)鼓励和引导账户创新
在现行环境下，严格的监管制度制约着银行账户产品创新。而银行和金融机构绕开监管开发的金融产品，虽然能在一定程度上解决资金来源问题，但这些产品多游离在传统银行信贷体系之外，使银行和客户都承担了一定的法律风险和信用风险。合理放开监管限制，从制度角度给予银行账户更大创新空间，鼓励账户创新，才能够促进银行的市场化程度和经营管理能力的提高。
(二)放开对银行账户分类的管制
我国银行账户分类主要是依据《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币单位存款管理办法》等法规制度，由于账户和存款产品在管理上非常严格，银行的账户分类主要为满足合规性的要求，而非出于市场的实际需要，账户类型的同质化严重，存款产品单一，存款人选择空间小。应放开对银行账户和存款产品的管制，在利率市场化改革进程中，引导银行形成基于利率、期限、余额、开户起点、信用等多种要素组合搭配形成的立体账户产品体系。
要说是央行在维护银行系，那可真是冤枉了。要知道，从1977年10月人行颁发《银行账户管理办法》以来，“管理办法”是第一个明确了提供账户服务主体从银行扩展到非银行的正式文件，除了提供支付服务的账户名称从银行账户增加到支付账户，还根据不同的风险层级分为综合类支付账户和消费类支付账户两种，这就明确了支付宝等非银行支付机构可以为客户开立支付账户，并开展支付业务的合法地位。近年来，第三方支付机构拉开架势全面出击，在线支付业务早已甩了创新速度慢的银行系几条街，如今被纳入央行自己的体系中，也可谓是修得真身步入正途。反观银行系呢？叫嚷了半天的电子账户、远程开户等业务却一如既往的悄无声息。所以，即使央行是银行系的“亲妈”，但这次肯定不是在维护银行的利益。
“管理办法”是在限制支付公司吗？
“管理办法”第十六条和第二十八条分别规定了不同情况下的支付限额，同时又加强了交易认证工具强度的管理，此举也是争议无数。有的说，网民支付受到了限制；有的说，第三方支付公司资金来源受限了……
其实，“管理办法”已经解释得很清楚：综合类支付账户年累计余额付款交易限额是20万元人民币；消费类支付账户年累计余额付款交易限额是10万元人民币；没采用数字证书、电子签名等使用了两种及以上要素验证过的交易，单个客户所有支付账户单日累计金额5 000元人民币；采用不足两类要素验证的交易，单客单日限额1 000元人民币。本质就是，根据客户真实身份的验证以及支付所采用的安全手段来给予相应的限额。说白了就是在确定“你是你本人”的身份之后，你才可以有钱任性的消费。而且，限额是针对支付账户余额的支付限额，并不是限支付账户本身。所谓的“支付账户余额”并不等同于银行存款，它是指“客户向支付机构购买的、所有权归属于客户并由支付机构保管的预付价值，预付价值仅代表支付机构的企业信用”，这就是之前不合规P2P公司可以圈钱之后携款跑路的原因所在了。
说到身份验证，多达五个（含）以上合法安全的外部渠道对身份基本信息完成多重交叉验证也是争议的焦点。的确，除了身份证和银行卡之外，现在连手机号都无法做到真正的实名制，谁知道究竟是你本人，还是别人盗用你的信息在交易？所以，千万别觉得银行的网银系统繁琐难用，这是银行根据服务和风险等级设定不同的业务通道，只有经过了验证，知道你就是你，才能确保支付交易的安全。所以，央行不是在限制支付公司，也不是给客户支付找茬，而是在构筑全方位的安全体系―说人话就是：“帮你规避损失”。
【关键词】
铁路资金结算所；银行账户；问题；对策
1 银行账户目前存在的问题的反思
经调查研究，银行账户目前存在的问题有如下几点：
1.1 基本存款账户的使用情况差强人意
因铁路资金结算所本级机构迁址等因素，重新开立铁路资金结算所基本账户会存在许多障碍，具体情况如下：
根据《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行令[2003]第5号）的规定，只有企业法人与非法人企业可以申请开立一个基本存款账户，开立时应向银行出具营业执照等开户所需资料。铁路资金结算所作为内部附属机构，既无企业法人营业执照，也无非法人企业营业执照，只能以其主办单位的企业法人营业执照、机构代码证、税务登记证等相关资料在银行申请开户，但主办单位如在银行已经开立过基本账户，证件已使用，不能再以此资料开立基本账户。
在2006年以前全路各结算所只根据铁道部资金中心的批文以及所属路局或公司的相关证明文件号在银行开立了基本账户，目前全路各结算所均无营业执照。若为铁路资金结算所办理非法人企业营业执照，无法提报其经营范围，因为附属机构的营业范围不应超出主办单位法人所允许的经营范围，而主办单位的营业执照里的经营范围并无资金结算内容。即使到工商局办理了非法人企业营业执照，按规定也有涉及缴纳数目不小的营业税与所得税之嫌，而目前实现的净利息收入全部上缴主办单位，可抵减公司的财务费用，无须考虑纳税事项。所以铁路资金结算所以非法人企业名义开立基本账户的条件既不具备也不可行。
基于上述两种情况，铁路资金结算所只能在迁址后当地的银行以专用账户或一般账户性质开立。铁路资金结算所原址的基本账户永久保留，因地域跨度，基本账户的使用情况基本属于静止状态，而在迁址后当地的银行开立的专用账户或一般账户真正发挥着基本账户的功能。
中国人民银行在《人民币银行结算账户管理办法》中规定“单位设立的独立核算附属机构”可以开立基本存款账户。但是，对单位设立的独立核算的附属机构申请开户时应出具什么层次的证明资料，《人民币账户管理办法实施细则》中没有明确的规定。当不具备法人资格的铁路资金结算所这种特殊附属机构要求开立基本账户时，作为各级商业银行即使想追求存款增加额，扩大存款市场占有率，也只能无奈地要求结算所也必须提供开立基本户的各种常规资料（如出具营业执照正本、税务登记证明、机构代码证等），最终导致铁路资金结算所在目前人民银行现有的账户管理模式下所开银行账户的实际使用与规定范围有所背离。虽有所背离，但因诸多因素，暂也无法更改。
1.2 结算所银行账户在银行的人民币银行结算账户管理系统中的信息不完整或未及时更新
人民银行政策变化对铁路部门的影响情况。
2003年中国人民银行为了加强账户管理，整治不合规账户，了新的《人民币银行结算账户管理办法》，该办法相比1994年的《银行账户管理办法》是一个重大的改革，标志着人民银行对单位结算账户管理发生了观念上的转变，作为办法的配套性措施，2005年人民银行出台了人民币银行结算账户管理办法实施细则，2006年进一步颁布了关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知，同时以这三个办法作为指导原则，建立了人民币银行“结算账户管理系统”，随后进行了不断优化。对铁路资金结算所造成的影响主要有两方面：
一是由于各铁路局结算所的基本账户均系在2005年前开立的，人民银行以2005年为界，以前开立的账户继续保留使用，以后开立的严格按新规定办理，若现有铁路部门再新成立结算所开立基本账户的可能性就十分渺茫了。
二是目前虽然银行机构已经对“结算账户管理系统”优化到二期，但银行机构最初在2005年以批量方式向“账户管理系统”录入结算账户信息时，要对以前数量巨大的存量账户进行初始补录，不仅要查找资料，而且是手工录入，所以当遇到原始资料有缺失或无法省略的必录项目等不完整情况时，银行部门存在随意输入的成份，致使出现了“账户管理系统”的结算账户信息与客户实际情况不相符的现象。
铁路资金结算所在人民银行的人民币银行结算账户管理系统与各协作开户银行自身的账户信息系统中所列示的工商营业执照、组织机构代码、国税地税登记证号、法定代表人或负责人姓名及证件号码、存款人上级法人或主管单位名称及开户许可证等诸多信息，要么与基本户信息一致，要么与实际状况不符，要么信息空缺。
2 对结算所银行账户管理中可以整改问题的对策及建议
2.1 据实及时变更或完善结算所银行账户的信息
2.1.1 对铁路资金结算所银行账户信息缺失或与实际不相符的现象，应与各开户银行沟通协商，据实能变更的办理变更（其他辅助信息——如联系人等在做变更时也应据实同时变更），能完善的要完善，如果结算所与开户银行不能解决的，由开户银行负责的，要求开户银行逐级向上级反映，规定答复的时间进度表；需由结算所向银行提供的，结算所向相关部门提供申请，请求协助配合办理，最终实现结算所银行账户所反应出的账户属性中各个要素真实、完整、有效、一致。
2.1.2 通过各开户银行向人民银行逐级反映，建议银行账户信息数据库应实现资源共享、自动比对、自动更新功能，人民银行的账户管理系统与各开户银行的账户前台管理系统信息应一致，有自动对应校正关系，如当存款人上级法人或主管单位相关信息变更后，使用或涵盖其信息的下级单位的账户信息里该部分内容应自动更新（最少应在账户年检时自动更新一次），因为一般开户单位不会因为上级单位的法定代表人或单位负责人等信息变更而主动去银行办理变更账户信息手续，导致账户信息相关要素失真问题。
另外，银行应借鉴与公安系统联网可核查身份证的真实性、有效性的功能，再实现账户管理系统与工商、税务、质量技术监督等有关管理部门互联共享，可以自动甄别账户申报、年检资料有效性，加强部门合作，进一步促进账户管理水平的提高。
同时，客户在同一机构开立所有支付账户须关联本客户银行账户，支付账户的名称应与该客户所关联的银行账户名称一致。个人客户向在同一支付机构开立的所有支付账户月累计充值金额合计小于1000元的，可不关联银行账户。但未关联银行账户的支付账户只可用于付款、接受交易退款，但不得用于收款。当用户进行支付时，若单笔资金金额超1万元，支付系统将要求客户重新登记个人身份信息，并核对其真实性。
此外，在银行与支付机构自愿合作的情况下，银行应根据合作协议及客户授权对关联银行账户信息和客户身份信息的关联性进行核验，并将核验结果告知支付机构。
征求意见稿还规定，信用卡不得透支为支付账户充值，以防利用信用卡变相透支提现。
第二条本办法适用于纳入国库直接收付的区属各行政事业单位（以下统称预算单位）银行账户（包括人民币存款账户和外汇存款账户）的管理。具体包括：区属行政、事业单位、党派团体、公检法司、以及实行自收自支单位等。
第三条预算单位开立、变更、撤销银行账户，实行单位申请、财政审核制度。
第四条预算单位财务机构统一办理本单位银行账户的开立、变更、撤销手续，负责本单位银行账户的使用和管理，非财务机构不得经管银行账户。
纳入会计集中核算的单位，由各会计核算中心负责办理账户的开立、变更、撤销手续。
第五条预算单位负责人对本单位银行账户的开立及使用的合法性、合规性和安全性负责。
第六条预算单位应在国有商业银行、国家控股银行和经批准允许为其开户的商业银行（以下简称银行）开立银行账户。
第二章银行账户的设置
第七条预算单位应根据资金的性质和内容，按照本办法规定由财务部门设立相应银行账户，账户名称应与单位名称一致。不具备独立法人资格的单位内设机构、临时机构，不得开立银行账户。
第八条根据《省直单位财政国库管理制度改革试点财政资金支付管理办法（试行）》，纳入我区财政国库制度改革试点范围的单位，在保证预算单位的资金使用权和财务管理权以及会计核算权不变的基础上，由财政部门为单位开设“预算单位零余额账户”，预算单位使用的零余额账户是国库单一账户体系的组成部分，任何单位或个人不得擅自开设。
第九条纳入财政国库制度改革试点范围的单位，属会计核算中心集中的，由财政部门在银行为会计核算中心开设一个预算单位零余额总账户，在此账户下会计核算中心为被单位设立分户进行明细核算。
预算单位零余额账户和会计核算中心开设的预算单位零余额总账户是基本账户，主要用于财政资金的授权支付和相关会计核算。
第十条在财政国库制度改革过程中，目前还需要暂时保留部分账户。对于需要保留的账户，预算单位要进行彻底清理，在清理的基础上填写《预算单位现有各类银行账户登记表》，上报财政部门备案。
第三章银行账户的开户程序
第十一条预算单位设立零余额账户，按照本办法规定的程序办理。
第十二条预算单位设立零余额账户，应报送“设立预算单位零余额账户申请报告”，填写“财政授权支付银行开户申请表”。
第十三条财政局国库管理部门对预算单位报送的“财政授权支付银行开户申请表”和开户申请材料的准确性和完整性进行审核，对符合开户条件的单位，签发《预算单位零余额账户开立批复书》，并通知银行。
第十四条预算单位开立零余额账户，应提供有关文件和资料。
（1）县财政局同意开设账户的核批文件；
（2）质量技术监督部门颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》原件；
（3）人事部门核发的《事业单位法人证书》原件；
（4）编制、人事部门批准成立机构原件；
（5）单位银行结算账户申请书原件；
（6）原基本账户开户许可证原件；
（7）预算单位法定代表人或单位负责人的有效身份证原件；
（8）法定代表人或单位负责人授权经办人办理开户手续的书面授权书及经办人的有效身份证原件；
（9）预算单位预留印鉴（与开户核批文件中批准单位的签章一致）。
第十五条财政部门对同意单位开设、有明确政策执行期限的账户，应在《准许开设银行账户通知书》中注明账户使用期限。
第十六条预算单位持财政部门签发的《预算单位零余额账户开立批复书》，按照中国人民银行账户管理的有关规定，到财政部门指定的银行办理开户手续。
第十七条银行根据财政部门批准预算单位零余额账户的通知文件，按照中国人民银行账户管理的有关规定，审查预算单位的开户资料。核准后具体办理开设预算单位零余额账户业务。
第十八条预算单位零余额账户开设后，银行将所开账户的开户银行名称，账号等详细情况书面报告财政部门，并由财政部门通知预算单位。
第十九条预算单位根据财政部门的开户通知，到财政部门领取“预算单位财政资金拨款印鉴卡”。“预算单位财政资金拨款印鉴卡”一式三份，预算单位自留一份，交财政局国库科、国库支付中心各一份。
第二十条纳入我县财政国库制度改革试点范围的单位，需要开设特设专户的，需提出书面申请，经财政部门审核同意后，由财政部门为预算单位在银行开设。设立的程序按照本办法规定的程序办理。
第四章银行账户的变更与撤销
第二十一条预算单位发生下列变更事项，应填写《预算单位变更银行账户备案表》，报财政部门备案。
（1）变更单位名称但未改变开户银行及账号的．
（2）因开户银行的原因变更银行账号但不改变开户银行的。
第二十二条预算单位确需延长账户使用期限的，应提出书面申请报财政部门审批。审批期间，按原账户使用期限执行。
第二十三条预算单位的银行账户应保持相对稳定。因特殊原因需要变更开户银行的，应将原账户撤销，按本办法规定重新办理开户的有关手续，并将原账户资金余额（包括存款利息）全部转入新开账户。
第二十四条预算单位撤销银行账户，应填写《预算单位撤销银行账户备案表》，于账户撤销3日内报财政部门备案。
第二十五条预算单位被合并的，其账户按规定撤销，资金余额全部转入合并单位的同类账户。合并单位应监督被合并单位撤消其账户，并负责按本办法规定办理备案手续。
不同预算单位合并组建一个新的预算单位的，原账户按规定撤销，按本办法规定重新申请开立银行账户，并办理有关开户、销户备案手续。
第二十六条预算单位按规定开设的银行账户，在开立后一年内未发生资金收付业务的，该账户应作撤销处理并按本办法办理备案手续。
第二十七条预算单位因机构改革等原因被撤销的，必须在规定时间内撤销所开立的银行账户，并按相应的政策处理账户结存资金。其销户情况按照本办法规定办理备案手续。
第二十八条纳入财政国库集中支付范围的单位银行账户需要变更或撤销的，应首先报财政部门批准，然后由财政部门决定是否变更或撤销。
第五章银行账户的管理和监督
第二十九条财政部门应建立预算单位银行账户信息管理系统，对银行账户实行动态管理，跟踪监督银行账户的开设、变更、撤销等情况，建立预算单位银行账户档案。
第三十条预算单位要按照财政部门和人民银行规定的账户用途使用银行账户，不得将财政性资金转为定期存款，不得以个人名义存放单位资金，不得出租、出借银行账户，不得为个人或其他单位提供信用。
第三十一条预算单位对一个银行存款账户内核算的各种资金，要建立相应的分类账进行明细核算。
第三十二条预算单位应加强对所属单位银行账户的监督管理，建立所属单位银行账户档案，定期进行监督检查，发现问题应及时督促纠正。督促无效，单位拒不纠正的，应提请财政部门按有关规定进行处罚。
第三十三条开户银行不得为未经财政部门批准的预算单位开设银行账户和有关辅助账户。
第三十四条预算单位银行账户无论按何种利率计付利息，开户银行应将利息全部计入该账户，不得为单位另设利息存款账户，或将利息计入单位其他账户。
第三十五条开户银行不得违反规定强拉预算单位在本行开立银行账户，不得以不正当手段拉预算单位存款。
第三十六条中国农业银行xx县支行应代行国库管理职能，监督开户银行按规定为区级预算单位开立银行账户，查处开户银行违反有关规定的行为。
第三十七条开户银行在为预算单位办理银行账户开户、撤销手续后，应及时将有关情况上报人民银行。县财政局、中国农业银行巴东支行、县监察局、县审计局（以下统称监督检查机构）应在各自的职责范围内对预算单位银行账户实施监督管理。
第三十八条监督检查机构在对预算单位银行账户实施监督检查时，应出具检查通知书和有关证件。接受检查的单位和开户银行应如实提供有关银行账户的开立和管理使用等情况，不得以任何理由或借口拖延、拒绝、阻挠。
第三十九条监督检查机构在日常管理和监督检查中发现预算单位违反本规定行为的，应按规定进行处理；发现开户银行违反本规定行为的，应按照中国人民银行等有关规定进行处理。监督检查机构认为应追究单位有关人员责任的，应按《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》（财监字［1998］4号）填写《追究有关人员责任建议书》移交监察部门进行处理。
第四十条预算单位有下列情形之一的，监督检查机构除责令违规单位立即纠正外，应通知财政部门，由财政部门决定暂停或停止对违规单位拨付财政资金，同时提交监察部门进行处理，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
（1）违反本办法规定未经批准擅自开立银行账户的；
（2）违反本办法第二章规定，改变账户用途的；
（3）违反本办法规定，将财政性资金转为定期存款、公款私存、出租转让银行账户以及为个人或其他单位提供信用的；
（4）监督检查机构在对单位银行账户清理整顿中，认定单位应撤销的银行账户，单位不办理撤销手续继续使用的；
（5）不按本办法规定变更、撤销银行账户的；
（6）其他违反账户管理规定的。
第四十一条监督检查机构发现开户银行违反本办法规定，有下列情形之一的，应提交相应机关按照有关法律法规进行处罚，并函告财政部门，由财政部门决定取消该金融机构为预算单位开户的资格；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
（1）违反本办法规定，未经批准为预算单位开立银行账户的；
（2）允许预算单位超额或超出账户功能提取现金的；
（3）明知是预算单位的资金而同意以个人名义开户存储的；
1、撤销或归并单位银行账户。按照我县国库集中支付改革相关制度的规定，撤销全县预算单位所有银行账户，各部门、各单位资金统一纳入国库单一账户体系。目前仍然有部分单位开设了银行账户，各单位必须在4月10日前撤销本单位银行账户（具体账户见附表一），并将资金纳入县财政或乡镇财政部门集中管理。在规定期限内没有撤销和未将资金划转到财政部门账户管理的，县财政部门将按非法账户管理，停拨该预算单位的所有财政性资金。
2、明确银行账户管理权限。县财政部门是全县预算单位银行账户的管理机构。各单位银行账户的开户、变更、撤销，必须经县财政部门审批备案。除此之外，任何机构和单位无权批准或要求单位开设银行账户。财政部门要建立银行账户审批资料档案，定期清理单位开户情况，杜绝未经审批、私自开设等违规开户行为。
3、严格执行开户审批和变更备案制度。各金融机构要严格按照《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》的规定，认真审核单位开户资料，对未经县财政部门审批，以及开户资料不全的单位，不予颁发开户许可证。对违规开设账户或改变账户用途的单位，县财政部门将暂停对违规单位下达预算指标或拨付资金，县监察部门责令其立即撤销违规账户，依照有关规定收缴违规资金并予以处罚。对违规为单位开设账户或改变账户用途的各金融机构，县人民银行要按照相关规定予以处罚。
二、加强现金管理
1、国库收付核算中心要加强对预算单位现金支付的管理，对预算单位零星、小额现金支付，要按照我县国库集中支付改革相关制度要求，严格执行备用金管理制度。
2、乡镇政府要落实备用金管理制度。各乡镇要立即开展备用金管理自查，并根据“乡财县管”的要求，建立本乡镇的备用金管理制度。对超备用金限额借款按程序审批并于一个月内报账或归还。
3、各部门和单位要加强现金管理，按照《现金管理暂行条例》有关规定，严格控制现金支付范围和金额，对已申请的备用金要按备用金管理制度，及时核销，对已经财政部门审批同意的大额现金支付，单位必须进行跟踪检查，确保财政资金安全。
三、深化财政改革，规范财政管理
1、扩大国库集中支付改革范围，将目前未纳入国库集中支付的部分县直单位项目（账套）全部纳入改革范围（具体单位见附表二）。
中图分类号：F832.3文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）12-0185-01
2011年，通过对商业银行账户管理进行检查，发现个别地方性商业银行在个人银行结算账户管理使用上，存在一些不符合《人民币银行结算账户管理办法》(以下简称《账户管理办法》)规定的做法，但在现场检查过程中遇到事实认定依据模糊的问题，值得深入研究。
一、案例描述
在某一银行机构开展现场检查时，通过调阅其《对公存款余额表》，发现其中有多户以自然人名称开立的银行结算账户，且部分账户余额较大。为准确认定和核实该问题，通过调阅部分账户《对公账户明细表》，发现账户明细账中频繁发生营业款、货款、租金、物业费、材料款、工程款、工资等明显带有单位资金性质的资金收入和支出项，以自然人名称开立账户存储单位资金特征明显。例如，某企业法人代表开立的个人银行结算账户单日材料款项支出近240万元，单日工程款收入达488万元，仅此一个个人银行结算账户2011年上半年累计存入资金量就达5800余万元。且通过查询发现部分以自然人名义开立的此类账户户名均为一家或多家企业的法定代表人、单位负责人或财务部门负责人。后通过调阅开户申请书，发现此类问题账户开户申请均为《开立个人银行结算账户申请书》。
通过进一步核实和询问，对该问题做出如下认定：案例中银行为存款人以自然人的名义开户，但纳入单位账户管理，且开户人一般为企业主，符合“明知”的要件要求。而账户使用中发生营业款、货款、租金、物业费、材料款、工程款、工资等资金收入和支出项，则说明了账户资金是“单位资金”的性质。
最后定性与处理。《账户管理办法》第六十六条规定，银行在银行结算账户的开立中，不得“明知或应知是单位资金，而允许以自然人名称开立账户存储”，即公款私存。《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第七十九条规定，不得“将单位的资金以个人的名义开立账户存储”，比《账户管理办法》的规定少了“明知或应知”的要件。可以认定银行违反了《账户管理办法》第六十六条和《商业银行法》第七十九条的规定。
二、原因分析
(一)银行对个人银行结算账户的监督不到位。一是对个人银行结算账户的使用放松了监督。《账户管理办法》第十五条规定，个人银行结算账户是自然人因投资、消费、结算等而开立的可办理支付结算业务的存款账户。第三十九条规定了可以转入个人银行结算账户的款项有11类。案例中银行显然没有按规定进行监督。二是客观上存在银行监督困难。随着结算方式和渠道的增多，银行对客户的监管越来越难。特别是遇到异地现金存入、网上银行或自助银行转账存入到本地银行个人结算账户的情况，涉及面过大，银行只能被动地为客户入账。
(二)现行账户分类制度存在一定缺陷。目前账户只分为单位银行结算账户和个人银行结算账户两大类，并明确规定个体工商户纳入单位银行结算账户管理。但是在实际经济活动中，为了简化开户手续、方便结算或者逃避监管等原因，许多中小企业老板或个体工商户仍将个人结算账户作为账户开立和使用的首选。中小企业和个体工商户与机关及企事业单位之间在财务制度、管理机制等方面均存在一定差异，应当将中小企业或个体工商户单独作为一类账户予以考虑。
(三)规范性文件简化了单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项的手续。中国人民银行2007年5月印发的《关于改进个人支付结算服务的通知》中规定，“从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过5万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据”，简化了《账户管理办法》中要求付款单位还应提供相应付款依据的手续。单位账户向个人账户转款造成对公账户、对私账户的使用界限混淆，存在逃避债务、偷逃税款的可能。
三、政策建议
(一)修订《账户管理办法》，理顺与相关法律法规间的关系。账户管理制度的核心是《账户管理办法》，但这是中国人民银行的部门规章，没有上位法。《商业银行法》第七十九条明确将公款私存的处罚权确定为银行业监督管理机构。按照下位法服从上位法，后法优于先法的原则，建议《账户管理办法》修订时，删去对公款私存问题的处罚。账户管理检查中如果发现疑似公款私存的问题，应及时移交银行业监督管理机构。
另外，《账户管理办法》自2003年以来，其内容的解释和扩展通过《人民币银行结算账户管理办法实施细则》和其它文件等形式完善，影响力和覆盖面不断扩大，因此，建议修订将《账户管理办法》提高为国务院的条例形式。
(二)加强对个人银行账户的现金管理和可疑交易监控。今后的账户管理检查可从大额现金支取登记和可疑交易报告入手检查，发现金融机构中有资金频繁交易或频繁大额现金支取的个人结算账户，进行重点、持续监测，分析资金性质。
