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作者：张利英 李贺年 张鑫 单位：保定职业技术学院副教授 保定职业技术学院副教授
部分科研成果的针对性、适用性差，通过调查了解，一些科研项目立项脱离生产实际，其研究成果的适用性较差，在大面积生产中缺乏可行性，或者缺乏与其它技术措施的综合配套，限制了推广范围。另外，在科技成果鉴定工作中，存在不同程度的形式主义，致使一些成熟可靠性差的所谓成果通过鉴定，其缺乏推广应用价值。农业技术推广队伍薄弱。当前，保定市从事农业技术推广的专业化队伍普遍存在人才缺乏、后继无人等问题，这种状况从“十五”以来呈日益恶化的趋势，据统计，全市现有专业农技推广人员1191名，其中县乡两级有1049名，平均每万亩耕地不足1名，这样的队伍现状难以支撑高速发展的现代农业，难以承担起农民的科技文化素质提高和促进农业经济发展的重任。农民对农业新技术的消化能力差。由于农民文化水平和小农观念的制约，其存在着视野狭窄、信息不灵、接受能力差等问题，据调查，保定市有47．5%的农民不注重农业新技术的获取，因此，使大批新成果新技术难以向纵深推广。
财政部门要加大农业科技投入，增加品种选育开发、重点农业技术研发和农技推广体系建设等专项资金，建立稳定的投入增长机制，为推动保定市农业新成果、新技术的推广应用，提供持续有效的政策支持。创新服务方式，多途径促进农业技术推广。1.推动农技服务运行机制改革。要按照“高效、协调、规范”的基本目标，进一步完善岗位责任制、目标考核制，加快人事制度、分配制度的改革与创新。通过改革，引导鼓励更多的农技人员走向基层，采取技术承包、科技结对子服务、技术入股、技术转让、技术开发等多种形式，促进科技成果进村入户，使良种良法落实到田块。2.重视农业项目的引领示范作用。农业项目是新时期提升服务水平的重要载体。应通过农业项目实施，把农业技术、科技示范和项目资金有效整合起来，从而加快农业科技成果集成转化。推进农业项目招投标制度，确保各类农技推广组织、人员及有关企业公平参与申报。对涉及农产品生产基地建设、特色农业、农业标准化、农业科技示范等农业项目，应重点优先扶持发展。3.结合农资产品经营进行技术推广。这是农业技术推广新模式，其具有以农民为中心、市场为导向、技术为支撑、物资为载体的农业科技服务的新特点，既为农民提供了质优价廉的农资产品，又促进了农业新成果、新技术的推广应用。4.大力培育发展各种民办科技服务组织。农民合作经济组织(包括农民专业协会)、农业民营科技企业和农产品加工企业运行机制灵活，与市场结合紧密，其不仅为农民提供了技术、物资和订单等服务，也推进了农业技术推广，应加强政策引导，营造良好环境，采取逐步引导，资金支持等方式，积极扶持发展，构建起完善的农村科技服务网络。此外，要发展适度规模经营，组织实施“新型农民创业培植工程”，培育更多的种养大户、农村致富带头人等农村创业主体，建立农民创业基金，使其成为农业技术推广的生力军。科研和技术推广密切结合，保证科研成果的针对性和适用性。科研和技术推广是农业技术进步的两个关键环节，两者相辅相成，密不可分，因此，首先，相关管理部门应创新管理机制，在立项、成果鉴定等环节，从保定市农业生产实际出发，进行可行性评估，并进行严格的管理和监督，保证科研成果的针对性和适用性。其次，科研部门和技术推广部门密切合作，保证科研和技术推广两个关键环节的连续性，科研部门具备一定的科研手段和技术力量，有技术研究优势;推广部门具备一定的技术服务网络，其了解农业生产中急需解决的技术难题，加强两者沟通和合作，可有效促进科技成果转化。
每年全市应定期进行专业技术集中培训，同时，要创造条件，支持外出进修或培训。积极引入激励机制。强化岗位意识，责任意识，引入激励机制，营造积极向上、开拓创新、扎实服务的良好氛围，充分调动农技人员的积极性和创造性。加强对农民文化科技教育与培训，提高农民科学文化素质。1.重视农村教育，提高农民文化素质。特别要加强对农村中小学的建设，改善办学条件，增强师资力量，落实好九年义务教育的各项政策，杜绝新文盲的产生;继续扫除文盲和半文盲，提高全市农民的整体文化水平。2.拓展培训途径，及时向农民传授新技术。从当地生产特点和实际出发，进行多形式、多渠道的农业技术培训，首先，加强广播电视报纸网络等媒体教育作用，依托现代传媒手段进行农民技术培训。其次，重视农村“技术能手”的新技术培训，利用其科技示范扩散功能，以点带面，辐射推广新成果、新技术。第三，充分利用驻保高校和科研单位的的技术资源优势进行培训工作，保定市拥有河北农业大学、河北大学、保定职业技术学院、河北省植保所、河北省畜牧所、河北省微生物所、保定市农科所等一批涉农大中专院校和科研单位，技术实力雄厚，为保定市农业技术推广培训工作提供了可靠保障，应加强与其合作，挖掘其潜力，使其更好的为保定市农技推广工作贡献力量。
前言
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前。以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
参考文献
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1.1国外学者对土地非农化影响因素的研究
1.1.1人口增加、城市因素对土地非农化的影响
Muth是最早提出农地流转模型的经济学家，他构建了一个理论模型来分析农地的城市流转，他的模型假设在一个类似屠能区位论模型的平原中有两个产业（农业和住宅业）进行用地竞争，在这个平原中，城市围绕着一个同心圆扩张或缩小。Muth模型表明农产品需求的价格弹性对决定土地在农地和城市用地间的转移方向具有重要作用。
Kuminoff基于Muth的假设，构建了一个线性计量模型来研究土地非农化的影响因素。结果表明，城市的因素，如农地与城市边缘接壤长度的大小，城市人口的增长等是土地非农化的主要推动力，而农业收入低的原因并不是土地非农化的主要推动力量，政府的规划管制对于土地非农化的影响在统计上不显著。
Tweeten使用1949—1992年的美国州级人口普查数据来模拟农地数量的变化，农地数量的变化是农户收入占总收入的比例、农业人口密度以及城市人口密度的函数。实证结果表明美国土地非农化74%的原因是农业因素导致的（农业人口和人均农户收入占总收入的比重），农业经济缺乏活力是农地流失的主要原因，而城市的扩张倒是其次。
1.1.2土地产权、政府管制对土地非农化的影响
Skolow研究了美国加州首府萨克拉曼多地区城市化、农地流转以及农业发展的关系，研究认为土地非农化的数量与农地保护政策紧密相关，大城市的扩张更能集约地利用土地，而各个地方政府在财政政策、土地利用政策、税收政策等方面的竞争使得从全州的角度来合理调控土地非农化的措施复杂化。
Diane Hite认为财产税的提高虽然减少了农地转用的总量，但却提高了高质量农地非农转用的概率。经济转型中土地产权以及地方政府自治权利扩大对于土地非农化具有重要的影响。Wasilewski 和Krukowski以波兰华沙和奥尔什丁周边地区土地转为住宅用地的情况为例研究了土地非农化的影响因素。
Kline和Alig构建了一个probit模型研究人口增长、收入水平变化、农用地价格、农用地所有权结构、土地利用法、农用地保护区、城市增长界限等因素对土地非农化的影响，研究发现设置城市增长界限对于土地非农化有明显的限制作用；建立农用地保护区可以在一定程度上阻止土地非农化；土地利用法和农用地保护区的交互效应对土地非农化有抑制作用，但统计上不显著；土地利用法和城市增长界限的交互效应对于土地非农化有显著的抑制作用；农用地的价格对土地非农化影响很小。
1.2国内学者对土地非农化影响因素研究
由于处于经济转型期，中国土地非农化的驱动因素显得更为复杂。学者们认为土地非农化的基本驱动因素是人口增加、城市化、经济发展、农业用地的比较利益低等，但政府行为对于土地非农化规模和速度也具有重要的作用。
1.2.1人口增加、城市因素对土地非农化的影响
我国耕地非农化与经济发展和城市化高度相关，随着大量劳动力的非农化，对城市容量、交通运输及各种生产服务设施带来了巨大压力。鲁明中的计量研究表明每增加1亿元的国民生产总值，需占用耕地29.33公顷，每吸纳1万人的非农劳力需占用耕地74.27公顷。
叶嘉安利用遥感数据对东莞市城镇用地的实证研究表明，城镇用地的扩张与人口及工业产值存在明显的相关关系，其中人口的因素对用地量需求所起的作用比工业产值的作用大。
龙花楼根据GTR模型研究了长江沿线样带的土地利用结构变化，研究认为该地区的耕地和建设用地都有增加的趋势，模型结果表明建设用地的扩张与最近的中心城市人口、当地的城市化水平、人均农业总产值呈正相关关系，与坡度和海拔呈负相关关系。
1.2.2土地产权、政府管制对土地非农化的影响
土地产权主体缺位、土地征用权滥用为特征的基本制度缺陷和以中央政府与地方政府在土地资源配置上的非合作博弈为特征的政府治理缺陷是土地资源配置效率低下的主要成因。
由于农地产权不明晰已经各利益主体的政治地位不同造成土地收益分配关系不尽合理（市、镇获得35%--45%的土地收益，农村集体获得20%--25%的土地收益），即市（镇）各级政府以及农村集体经济组织剥夺了农民的收益权利，总体的利益分配格局对于地方政府有利，使地方政府具有通过土地非农化的手段进行资本原始积累的激励，从而促进了农地的过度非农化。科技论文。分权化改革后，地方政府具有追求本地工业化、城市化的强烈愿望。求这个目标首先必须进行资本的原始积累。
贾生华、张宏斌的研究认为土地非农化过程中的利益分配主体主要有地方政府、村干部和农民。目前孤傲及征用农地价格过低，在同等区位情况下，农用地和建设用地的价格相差平均10倍以上，地方政府在土地非农化过程中有比较可观的财政收入。农用地非农化过程中收入分配不透明，村干部在其中可能有灰色收入，成为推动土地征用、促进土地非农化的重要力量。农业比较利益低，在土地非农化过程中农民有一笔可观的收入。因此，地方政府、村干部和农民都有动力促进土地非农化进程。
曲福田等的研究认为，由于农地征用价格、出让价格以及市场价格之间存在显著的差异（1:10:50），各级政府可以通过低价征用、高价出让而获取巨额收益。蔡运龙认为由于耕地非农化采用的是国家征用制度，耕地征用价格、出让价格之间的差异形成了耕地非农化中的巨大经济利益，政府凭借对土地市场的垄断获得了耕地非农化中的耕地收益的大部分，是耕地非农化供给的经济驱动；在发展地方经济名义下，以耕地换项目，通过积累政绩，进而获得“行政升级”，是耕地非农化供给的权力驱动。
1.2.3经济发展与土地非农化
杨国良认为，农业发展是土地非农化的前提，农业发展为非农产业提供了农业剩余。土地非农化实际上是农业实物剩余的一种转移，经济的增长速度决定了土地非农化的速度。鲁明中的研究表明经济发展水平与城镇建设用地和交通用地之间存在较为密切且都正相关的关系，经济发展水平越高，城镇建设和交通建设占地也越多。
1992—1995年，以省级数据计算的固定资产投资与非农建设占用耕地之间的相关关系数高达0.85.在区域尺度上，Zhou依据Konagaya的GTR模型研究了中国东部地区的土地利用结构变化，他认为城市化水平、农村经济的发展、自然地理条件对于土地利用结构的变化，特别是耕地数量的变化有重要影响；在东部地区社会经济的影响更大，东部地区的耕地数量将会持续快速地减少，到2025年东部地区的人均耕地数量为0.0727公顷，2025年以后东部地区的耕地减少速率将会降低。科技论文。
王万茂从理论上提出了一个解决粮食安全与经济建设所需用的土地资源最优利用方案，即MRSAXY=MRTXY=MRSXYB,其中MRS是边际替代率，MRT是边际转换率。陈奉瑶认为，在土地数量有限的情况下，不同用途的编辑收益相等时，土地资源达到了最佳配置。科技论文。
诸培新、曲福田根据可耗竭性资源理论，构建了耕地资源在农业部门和非农业部门配置的最优决策模型，并通过模型的分析，提出更多资源在农业和非农业部门之间最优配置的两个条件，即1、只有当耕地非农化的边际收益等于边际成本时，才能确定社会最优耕地非农化的量；2、耕地资源保有量的编辑福利等于边际成本时，才能确定相应的最优耕地资源保有量。
2007年8月，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同了由中国土地勘测规划院和国土资源部地籍管理司起草的《土地利用现状分类》国家标准（GB/T21010-2007）[1]，标志着我国的土地利用分类开始进入了“国标”时代。在此之前，我国应用最为广泛的土地利用分类是2002年1月起开始试行的国土资源部制定的城乡土地统一分类，即《土地分类（试行）》[2]。《土地分类（试行）》的制定与实施对我国土地管理实践和科学研究工作产生了重要的意义，基本满足了土地管理及社会经济发展的需要，为完成我国土地利用现状调查和城镇地籍调查、土地登记和统计等工作发挥了重要作用。然而，随着城乡一体化进程的加快，实施全国土地和城乡土地统一管理已提到议事日程，在实际工作中也要求城乡土地统一分类，以利于全国城乡土地统一管理和调查成果的应用。2007年7月国务院决定开展第二次全国土地调查，为保证调查质量、获得准确的基础数据，亟需出台分类体系更为完善、更具有权威性的国家标准。在这样的背景下，《土地利用现状分类》国家标准应运而生[3]。
1 新旧分类体系的对比
《土地利用现状分类》国家标准与原《土地分类（试行）》部颁标准的分类体系比较，最大的区别在于国家标准采用一级、二级2个层次，其中的一级相当于《土地分类（试行）》标准的二级，二级相当于《土地分类（试行）》标准的三级，即取消了《土地分类（试行）》标准中的3个一级分类（农用地、建设用地和未利用地等三大类型），使得12个一级类不受三大地类框架的限制而自成体系。
1.1农用地部分
《土地利用现状分类》国家标准，对农用地各类型作了进一步归纳，但是，与《土地分类（试行）》相比，现行的土地分类仍有些不妥之处。
（1）在“耕地”部分中，首先，把原来的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”，从水田的含义来看，这实际上是取消了“望天田”这一分类。事实上，尽管随着各地的退耕还林还草措施的实行，望天田的面积有所减少，但目前我国的“望天田”面积依然还是比较大的，2007年仍达3 000多万公顷。也就是说，望天田在我国坚守1.2亿公顷耕地红线战略目标中仍占有重要地位，不应被取缔。其次，取消了菜地，即把菜地归并到水浇地之下。从杜能的《孤立国》农业区位论中可知，距城市最近的一圈，离市场最近，多是种植蔬菜、园艺作物等农作物，而水浇地则主要分布在更外圈的农村地区，显然二者分布明显有别，尤其在城市周围，笼统地把菜地和水浇地混为一谈，就混淆了不同土地的集约经营程度，不利于城市规划，也不利于“菜篮子”工程建设，容易造成管理上的混乱。
（2）在“园地”中，把“桑园、橡胶园”归并到了“其他园地”之中。在我国的南方一些省份，存在着大面积的桑园、橡胶园，有的还属于支柱产业，如海南和云南西双版纳等地的橡胶产业。因此，这样归并分类，既不利于分门别类地对各类园地进行研究、规划和管理，也不利于对各类园地的生产进行分类指导。
（3）“林地”部分，从原来的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃”6类归纳为“有林地、灌木林地、其他林地”3类，即把疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃合并为“其他林地”。然而，上述4类林地在管理方法上是截然不同的，就迹地和苗圃来说，迹地是指森林采伐、火烧后5年内未更新的土地；而苗圃是指固定的树木育林地，不仅在概念上有着很大区别，其管理措施亦明显不同，一旦在土地利用现状调查图上采用相同的地类符号，无法分清到底哪个图斑是绿树成荫的苗圃，而哪个图斑又是“寸木不生”的迹地。为了恢复森林植被，有些省份还特意开展了“迹地更新年”活动，明确提出迹地更新是依法治林的重要内容，是培育森林资源的迫切需求，是推进生态省建设的必然要求。这些林地类型的取消，不仅不利于林业部门的管理，更不利于取得可靠的科学数据。
（4）“草地”部分的调整比较大，在新的土地分类中，原来的“牧草地”变成了现在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并为“人工牧草地”，同时又新增了一个地类“其他草地”——指树木郁闭度
（5）变化最大的部分就是原分类系统中的“其他农用地”部分，在新的分类体系中，直接把“其他农用地”取消了。这一国家标准分类将原来“其他农用地”之下的“畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等用地”合并为“设施农用地”归入“其他土地”；“农村道路”归入国家标准中的“交通运输用地”；“坑塘水面、养殖水面”合并为“坑塘水面”归入国家标准中的“水域及水利设施用地”；“农田水利用地”放在“沟渠”后亦归入“水域及水利设施用地”；“田坎”仍作为一类归入“其他土地”。这对解决原来“畜禽饲养地、设施农业用地”之间、“坑塘水面、养殖水面”之间不宜区分，而且面积过小的问题，显然是适宜的，同时这一部分的调整明显带有强化城乡土地统一分类的意图[3]。但新分类将自然水域与人工建设的水利设施用地合为一类，显然是欠妥的。
1.2建设用地部分
《土地利用现状分类》国家标准，对“建设用地”部分作了进一步细分：商服用地部分由原来的“商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地”调整为“批发零售用地、住宅餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地”，名称上的表述更加准确实用；工矿仓储用地部分未做变动；住宅用地部分由原来的4类归为“城镇住宅用地、农村宅基地”2类，这一调整显然避免了原来对单一住宅与混合住宅之间以及是否空闲等在实际调查中不宜操作的问题；公共管理与公共服务用地部分调整为8类；特殊用地部分把“墓葬地”改为“殡葬用地”，名称更加准确；交通运输用地部分增加了原来属于“其他农用地”的“农村道路”，体现了城乡一体化原则，实现了土地分类的“全覆盖”；水域及水利设施用地部分调整为“河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪”等9个二级类型。“滩涂”细分为“沿海滩涂、内陆滩涂”，原来的“农田水利用地”改为“沟渠”；取消了“苇地”[3]。在这一分类中，有些地类仍存在一些问题，主要如下。
（1）原分类系统中的“公用设施用地”内的“瞻仰景观休闲用地”包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等，在新的分类系统中，改称为“风景名胜设施用地”，具体含义是指风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地。景区内的其他用地按现状归入相应地类。这样的规定过于笼统，应该对景区内的其他用地做出具体的规定，避免把景区内的池塘、湖泊之类的水面归类到“坑塘水面”的情况发生。
转贴于
（2）在新的土地分类中，提出了一种全新的地类——空闲地。空闲地的提出不能不说是一个亮点，反映出了政府加大力度节约集约合理利用每一寸土地的决心。但是从“空闲地”的含义不难发现，空闲地是指城镇、村庄、工矿内部尚未利用的土地。因此，“空闲地”的划分过分笼统。我们认为，应当对“空闲地”作进一步的细分，把所包含的3个类型（城镇空闲地、村庄空闲地、工矿内空闲地）逐一列出，这样才能更好地预测出现有各类建设用地的利用潜力，可以更好地规划、开发和利用，而不至于出现把宅基地批到工矿内空闲地上的古怪情况。
（3）从裸地的概念可见，新分类的“裸地”实际是原分类中二级类“未利用土地”下的裸土地和裸岩石砾地的合并。裸土地是指表层为土质、基本无植被覆盖的土地，属于可利用土地；裸岩石砾地是指表层为岩石或石砾、其覆盖面积≥70%的土地，属于难利用土地。从二者的定义可以容易地看出它们的区别，这也决定了它们的开发利用方向不同，而在这里却将两者混为一谈，不利于分析可利用土地与难利用土地的范围、规模及结构。因此，建议应将此二者分开来进行调查，以便制定相应的开发利用方向和措施，充分、合理地加以利用。
2 讨论与建议
《土地利用现状分类》国家标准出台，意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到国家标准，为解决土地调查统计重复、数出多门、口径不一的问题提供了可靠的方法，对国土资源科学化管理乃至国民经济宏观管理决策具有重要的意义[4]。标志着我国土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我国实施最严格的土地管理制度的具体体现。但是，这一土地利用分类难免存在不足之处，这就要求在今后的土地资源调查实践和土地利用研究中，不断地加以改进和完善，使其更好地服务于我国土地资源开发利用与管理事业中。上述对比分析表明，《土地利用现状分类》国家标准需要改进的地类主要如下。
（1）在“耕地”内不宜取消“望天田”和“菜地”2个二级类。
（2）“桑园”和“橡胶园”不宜并入“其他园地”中，依然作为“园地”之下的2个二级类为宜。
（3）“其他林地”内，最好进一步续分出疏林地、幼林地、迹地和苗圃4个二级类，以便于分门别类地管护各类林地。
（4）将“荒草地”从原来的“未利用地”内划分到现今的“草地”中，很不利于土地开发整理工程的实施和耕地“占补平衡”政策的实行，因而仍保留“荒草地”这一后备土地资源类型为宜。
（5）新的分类体系取消了“其他农用地”，尽管有着积极的一面，但将自然水域与人工建设的水利设施用地合为一类，显然欠妥，需要进一步探讨和研究。
（6）在新分类体系中的“风景名胜设施用地”中，应对景区内的其他用地做出具体的规定，避免这种笼统分类导致地类划分上的混乱。
（7）新土地分类中的“空闲地”，因未将城镇空闲地、村庄空闲地、工矿内空闲地等逐一列出，因而不能准确地分析各类建设用地的利用潜力，使调查成果的应用价值骤减。建议在调查中进一步续分出城镇空闲地、村庄空闲地和工矿内空闲地3个三级地类。
（8）“裸土地”和“裸岩沙砾地”被归并到了“裸地”中，使这2类开发利用方向与管理措施截然不同的土地被混为一体，不利于分析可利用土地与难利用土地的范围、规模及结构。建议土地资源调查工作中在“裸地”之下进一步续分出“裸土地”和“裸岩沙砾地”2个三级地类。
3 参考文献
[1] 国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会.土地利用现状分类[S].中华人民共和国国家标准（GB/T 21010-2007）.北京：中国标准出版社，2007.
[2] 国土资源部.全国土地分类（试行）[J].国土资源通讯，2001（10）：13-15.
[3] 陈百明，周小萍.《土地利用现状分类》国家标准的解读[J].自然资源学报，2007，22（6）：994-1003.
[4] 曲雪光，林爱文，李建武.关于《土地利用现状分类》国家标准的探讨[J].湖南农业科学，2008（4）：89-90.
[5] 唐中立，张如恭.浅议现行全国土地利用分类[J].广东农业科学，2007（11）：98-100.
中图分类号： F301.21 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-06-01-1
1 城镇化简析
1.1 城镇化定义
城镇化就是城市化，是伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，人类社会活动中农业活动的比重下降，非农业活动比重上升。城镇化与社会发展的经济结构变动相适应，城市人口与农村人口此消彼长，居民的建设表现与其生活方式逐渐稳定，这个过程被称为城镇化过程。就现在而言，城镇化水平的高低视其占总人口的比例大小而定。
1.2 城镇化特征
城镇化有四方面的特征：时间特征。主要表现为城镇化过程与阶段的统一，以渐进为主；空间特征。主要表现为城市与城镇的结合，在这二者结合期以城镇为主；就业特征。主要表现为以非农为主，就业特征就是农业人口向城市涌进的过程中人员就业问题；生活方式特征。从世界城镇化发展类型看可分为发达型城镇化与发展型城镇化两种。
城镇化进程必然会引起就业结构、投资结构以及土地结构的改变。城镇化致使大量人口进入城市，耕地问题也会随之出现。本论文就城镇化与耕地保护问题做以下阐述。
2 促进城镇化发展与耕地保护的对策建议
城镇化发展与耕地保护的矛盾是对立统一的，城镇化发展与耕地保护要协调发展，要创新耕地保护意识，克服城镇化建设中对耕地保护的不利因素；改革耕地保护制度，协调好土地规划和城镇规划。
2.1 强化耕地保护意识，提高社会参与度
随着人们对生活需求的变化，耕地保护的内涵也随之改变。农业生产从最基本的谷物生产开始向生态农业和观光农业转变，拓展耕地保护理念，坚持生态型保护理念。一定要高度重视耕地的非生产，要让耕地生产为城镇化发展服务，提升耕地的潜在效用、生态效益，要提高城镇与农村居民保护耕地的主动性。要改变城市人口的传统观念，误认为耕地与城市的发展没有关系并对土地持漠不关心的态度。这是一种错误观念，一切事物的发展都是存在内在联系、相辅相成的，城镇化的发展是离不开土地的生产价值的，因此要强化耕地保护意识，提高社会参与度。
2.2 创新土地保护制度，统筹城乡发展
在城镇化发展过程中，我们会发现城镇土地的扩张呈无序状态，这就体现出土地制度存在漏洞不够完善。因此，加快、加强土地制度改革是减少土地资源浪费、提高土地利用率的关键，同时也可有效保护耕地资源。加快土地制度改革，加强土地所有权和使用权的变更管理，公益性土地使用和经营性土地使用要严格进行区分，对土地使用变性也要严格控制。对于征地标准一定要按照市场征地价格对被征用土地所有者进行补偿。要完善土地市场，加强制度保障，建立统一的土地市场调节建设用地供应，完善土地拍卖以及实施细则，鼓励拍卖土地转让，促进闲置土地开发再利用，减少土地浪费。在创新土地保护制度过程中要促进农民进城集中居住。这就要采取优惠政策，更重要的是落实补偿制度和社会保障制度。只有创新土地保护制度，才能让土地得到最大的利用价值，才能让城乡得以统筹发展。
2.3 确定合理的城镇化发展战略，保护现有耕地
城镇化发展一直坚持大中城市与小城镇协调发展的道路，在这条道路上要充分考虑城镇化的发展规律以及各个区域的差异性。城镇化发展的一般规律是当当地城镇化发展水平达到30%以上时，城镇化进程会加速发展，这将成为城镇化发展的一个趋势。在这个趋势的驱动下，耕地面积将面临着更大挑战。城镇的扩建需要大量土地资源作为支撑，而城市化中的土地已所剩无几，为了满足城市的发展势必要进行扩建，对耕地资源进行征用。在征用过程中要根据城镇化的发展战略和区域的发展情况进行合理规划。
参考文献
[1] 楼江.城市化过程中的土地管理方法与实务[M].南京：东南大学出版社，2004.
[2] 钱文荣.城市化过程中的耕地保护问题研究[M].北京：中国农业出版社，2000.
[3] 张全景.我国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究[D].中国农业科学院，2007.
一.旅游业用地界定
（一） 旅游业用地概念
从旅游规划和土地利用规划角度出发，笔者认为旅游业用地是能够形成旅游吸引力，满足旅游业各级单元建设发展需要，并能产生社会经济生态效益的土地资源和土地生态系统。
（二） 旅游业用地与土地利用的关系
土地利用规划是从土地利用的现状、节约集约利用等方面对区域国土资源进行分析规划，指导未来一段时间内国土资源利用的政策方针和资源分配，具有很强的约束性和调控性。
旅游业的发展需要旅游项目建设、服务设施完善等多方的支持，遵循土地利用规划对建设用地的管控和指导。而旅游城市所制定的土地利用规划也应从考虑实际情况，为旅游发展提供保障措施和用地规划指导。
二.桂林市旅游业发展分析
（一）研究区域概况
桂林市地处南岭山系西南部，广西壮族自治区东北部和湘桂黔交界地带，市区坐标东经109°45′～110°10′、北纬24°18′～25°41′，总面积565 km2。桂林市旅游业用地以桂林市区为对象，范围包括秀峰区、象山区、七星区、叠彩区、雁山区5城区。
（二）旅游业发展现状
桂林市是世界著名的风景旅游城市和历史文化名城，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，享有山水甲天下美誉。至今累计接待入境旅游者超过1500多万人次，综合接待能力、产业规模、基础设施等都达到了国内较高的水平。
2010年，桂林市GDP为1108.63亿元，财政收入121.08亿元，旅游接待总人数2246.33万人次。其中，国内人数2097.71万人次，入境人数148.62万人次全年旅游总收入168.30亿元。
三.桂林市旅游业用地现状分析与评价
（一）桂林市土地利用现状①
2005年末桂林市城市土地面积为56106.6公顷，其中农用地38303.23公顷，建设用地面积10332.07公顷，未利用地面积7470.83公顷2。农用地占绝对比重，建设用地存在较大的扩展空间，未利用地的开发利用有待挖掘。
（二）旅游业用地分类
对桂林市旅游业用地的分类，参考土地利用规划的分类和专家学者的理论研究，划分为风景游览用地、旅游设施及管理用地、旅游生产用地三大类别[1]：
（1）风景游览用地：包括了观光农业用地、城镇旅游用地和水域旅游用地。
（2）旅游设施及管理用地：主要为休闲保健用地和购物商贸类用地。
（3）旅游生产用地：主要为旅游土特产、工艺品生产等工业用地。
（三） 旅游用地现状分析
1.风景游览用地集中化
从图1桂林市区旅游景区景点分布图看，旅游用地集中在市区漓江西岸、两江四湖区域，如象山景区、两江四湖景区、靖江王城、叠彩山公园、李宗仁故居等，用地集中化程度高。
2.旅游用地类型结构分析
在桂林市区旅游用地类型结构中，风景游览用地比重最大，占81.27%。其中公园、植物园占52.87%；历史人文遗迹占17.88%；旅游设施与管理用地集中在饭店宾馆和旅游道路用地，占13.91%；旅游生产用地仅占1.88%。说明市区工厂企业较少，切实保护了桂林市区生态环境。
3.用地空间和类型呈动态化发展
随着桂林市旅游发展，原有景区和旅游方式已不能满足现代游客需求。在新一轮的城市规划和旅游规划统筹下，桂林市要实现新区建设和老区功能转换，用地逐渐向郊区和周边县区拓展，既减轻主城区旅游压力，也带动周边区域旅游经济发展（如灵川县、临桂县）。旅游用地类型也呈现多样化发展趋势，如：城市旅游景观用地（临桂新区世界旅游城、一院两馆等）；旅游工艺品、土特产加工厂的外迁与整合等而增加的旅游生产用地。
四.桂林市旅游业用地存在问题与探讨
（一）旅游用地分类的界定
旅游用地的分类标准国内外尚未形成统一的标准和规范，用地分类不明确，容易产生土地利用规划忽略对旅游业用地的指标分配和利用指导，导致旅游业用地建设指标过少，在用地指标紧张的时期里，只能限制旅游业用地，用地空间过度集中，无法实现旅游业的空间拓展，极大限制旅游业的发展。所以，需要对旅游用地分类进行深入的探讨和研究，解决土地利用规划与旅游用地现实当中存在的冲突和矛盾。
（二） 未利用地与旅游用地的转化
桂林市城市未利用地总面积为7470.83公顷，其中荒草地面积2594.75公顷，河流水面906.14公顷，滩涂231.97公顷，沼泽地、沙地、裸土地等其它未利用地3737.97 公顷。从土地利用规划的角度，未利用地需要进行土地整理和开发，一般作为耕地后备资源或其他使用。从旅游业发展的角度，对于部分不能为农业发展、城市建设所用的土地资源是可以作为旅游资源进行开发和利用，价值巨大（如沼泽地、溪流、溶洞、岩石等）。应做好城镇规划、土地利用规划、旅游发展总体规划等各种规划的衔接，实现未利用地的潜力开发与旅游用地的转化，明确使用性质，实现旅游用地的可持续发展。
（三）探讨旅游用地规范性政策法律
我国现行有比较完善的国家土地管理法，旅游用地相关法律法规目前还属于空白，多以违法用地、房地产开发、以破坏自然生态环境等案件和事件出现，不利于旅游业的健康良性发展。规范的旅游用地政策法规需要深入研究，以保障旅游业用地需求与区域土地规划利用的协调统一。
注释：
① 数据来源：2005年桂林市土地利用变更调查表（数据仅采用官方公开的年份数据。）
参考文献：
[1] 郭丽华.桂林市旅游用地研究. [硕士学位论文].桂林工学院.2007
[2] 刘家明.旅游度假区土地利用规划[J].旅游规划与发展，2000
[3] 霍黎.昆明市旅游业用地研究[J].经济研究，2010
随着上海社会经济的不断发展，近郊区开始成为上海城市建设的主角和主体。受到各种复杂因素影响，尽管上海近郊区建设时间不长，但已出现较中心区（如静安、黄浦、虹口等）和远郊区（如金山、松江、崇明等）更为复杂的现象和问题。本文以上海市宝山区为例，从研究近郊区快速发展中存在的现象和问题入手，探讨问题产生的根本原因，并在此基础上提出相应的初步对策与建议。
上海近郊发展的类型
（一）城市化的近郊型村镇
从上海房地产急速崛起的新千年以来，追求生活品质的迫切要求和内环范围高昂的居住成本，使得越来越多的城市居民选择近郊区，特别是交通、公建配套较好的近郊区作为其新的定居点。因此，在短短不到五年的时间里，宝山外环线以内区位条件较好的大场、庙行、淞南、高镜等村镇大多都组织了房地产开发项目，乡村迅速被城市占领。快速城市化在改善地方建设面貌，带来巨大经济效益的同时，也逐渐暴露出不少问题，并集中在配套设施配置容量不足和“城中村”现象。
一方面，各村镇为增加经济收益，往往想尽方法，与规划讨价还价，增加建筑开发量；而另一方面，当时的规划尚未实现全覆盖，出具的规划设计条件往往是在没有综合地区公共设施需要，交通、环境容量的情况下孤立核算的结果，市场效益的过度化追求和规划法规的滞后性缺位，最终导致在完成房地产开发后，居民往往对地区公共设施、交通设施和公共活动场所的配置情况不甚满意，出现较为普遍的“局部没问题，整体缺口明显”的合成谬误。
在导致配套设施容量不足的同时，大面积土地开发带来的农户动拆迁问题，也因为过度追求数量和速度而留下很多隐患。作为动迁户的当地农民往往不愿离开原驻地，为满足农户要求，尽快落实动迁，大部分农户最终搬迁到了附近的安置基地，没有被城市化消化的农民住宅区与城市居住区混杂在一起，形成了普遍的“城中村”现象。这些“城中村”尽管在吸纳外来人口、提供廉租房等方面分担了城市发展的压力，但不可否认的是，这些农户住区对当地的城市景观、土地使用和社会治安等方面带来了巨大影响。
（二）工业化、准城市化的中郊型村镇
进入2000年以来，上海产业结构调整不断加快，大量劳动密集型产业由中心城区向近郊区县，特别是土地价格较低、交通条件相对较好的中郊地区转移。产业的转移，在加快上海中郊城市化、工业化进程和原始资本积累的同时，使当地村镇看到了土地作为资本蕴藏的巨大的经济价值，并努力以此为媒介，大力发展村镇经济。在工业产业大量进驻中郊地区的同时，上海大型市政配套动迁基地和“中低价商品房”基地的纷纷落户，则从另一个渠道让当地原住民开始接触并逐渐接受城市的生活方式。
农转非现象如果单纯作为农村城市化的过程来看，是一个极为自然的过渡现象，本无可厚非，但如果缺乏有效控制，则会成为制约这些地区可持续发展的瓶颈问题，宝山郊环线附近的罗店、顾村镇就有这一类问题存在，这一方面体现在产业同构现象明显，内部竞争成本升高；另一方面则体现为用地分散布局，空间结构不合理。
目前，宝山罗店镇、顾村镇和月浦镇的主导部门都是第二产业，机械制造、冶金加工、医疗器械等劳动密集型工业构成了村镇的最大工业门类。门类与能级的类近似性使得村镇在引进产业项目的时候，只能依赖低廉的土地价格和优惠的使用条件作为主要手段，结果出现了工业土地利用率低，土地闲置多，生态环境恶化等一系列问题。由于郊区产业的早期开发多以镇村自行组织实施为主，基本处于低端、小规模生产状态，无法形成专业化工业基地，加上开发过多地强调功利主义，缺乏先进理念和规模效应，工业和农村居民点经常相互混杂在一起，既影响了地区形象的提升，也为社会治安管理带了很多负面作用。
与中心城区不同，城市中郊型村镇的城市建设用地扩张，大部分是以农村集体用地为主要支柱，村镇各自为政，空间发展模式只能以村镇的空间区位确定非农建设用地的布局。受这一条件限制，无论是工业还是居住用地，都很容易形成以村镇为中心，小范围集中、大范围分散格局，而重大工程基地的独立选址又往往使这一局面进一步加剧和复杂化。结构和用地的不合理产生的后果必然是公共设施不配套、道路系统不连贯、基础设施系统不到位、城市景观不协调等一系列问题，延缓了乡村——城市转型的空间集聚过程。
（三）农业主导的远郊型村镇
宝山北部地区的远郊型村镇受地理、现状和环境等条件的限制，大多数仍以农业、果蔬种植和其延伸产业为主，未来城市化的可能性较小。由于生产方式仍以个体耕作为主，农业产业的基础还比较薄弱，村镇空间布局呈现密度高、规模小的特点，村庄基础设施配套难度大，土地资源浪费，村庄发展受到严重制约。各村目前普遍缺乏规划指导，上下水不畅，道路狭小、质量低劣，环境脏、乱、差，缺少学校、医疗卫生、商业、文化体育等必需的生活设施。
与村镇建设发展缓慢相反，北部地区因为土地可开发量大、用地集中，对大型制造企业的吸引力较强，原有的宝钢国家级钢铁基地不断扩建，市级城市工业园区和月杨工业园区等大型工业项目也纷纷落户，是全区工业用地最为集中的地区。由于长期处在自发生长状态，这些工业园区与村镇农业用地交错分布，空间形态具有强烈的拼贴性，工业用地与农业用地之间无法形成完整的交通、市政系统，工业企业在创造大量经济收益的同时，也没有对该地区产生明显的产业链效应，相反的，严重的工业污染对农业生产和农民生活已造成长期的环境影响，因此，总体来说，这一地区的用地布局还处于相互制约、相互干扰的状态。
近郊区快速城市化的成因分析
（一）城市化的动力机制
村镇社会经济水平和城市化发展过程、特征、性质和方向往往包括内因和外因两个方面，即内力作用和外力作用。内部作用是指区域本身所固有的、对村镇城市化起决定性作用的各种要素，主要有区域资源条件、地理位置、生产力水平、社区政府、社区的企业和社区的个人主体等，具有较好的稳定性；外部作用是指来源于区域以外、对村镇城市化起加速或延缓的各种要素，主要包括境外投入、宏观政策的变化、重大工程项目的建设、行政中心的变更、行政区划和管理因素的变动等，具有较大的不稳定性。而宝山三类村镇的发展现状是城市化内力与外力相互作用的集中体现，近郊村镇凭借自身区位资源优势和房地产市场的拉动，形成大片城市住区；中郊城镇受地理、地价和市政项目动迁影响，成为工业与居住用地片状布局地区；远郊城镇因为内外交通条件影响、可建设用地规模大、地价低廉和政策动力不足等原因，而形成工业与农业地区混杂并存的局面。
（二）经济发展和市场需求
从经济发展的角度评价，农村根据自身优势发展房地产业、工业所带来的收益远大于狭义的经济发展层面。一是村镇自主开发的房产项目可同时兼顾短期销售和长期租赁，所建厂房既有可观的租金收益，又可作为固定资产实现逐年升值，这为村镇实现巨大的经济支持；二是村镇吸引房地产、工业项目进驻后，可就近解决大量的农业劳动力；三是通过参与二、三产业的工作实践，可以在短期内提升村镇劳动力的就业技能，培养适应现代城市生产和服务需要的管理人才和技术人才。
当农村城市化过程是伴随城市快速发展形成时，我们必须肯定农村对发展经济的需要，但是农村集体经济组织有其不可避免的局限性，它根本无法认识到城市规划的深层含义，其主要目标只能围绕实现局部利益展开，由此必然造成城市规划目标与实际的土地利用之间的分离。
（三）二元的土地所有制形式
城市急速推进与农村土地大量置换，这本来是一个正常的供求关系，但如果农村土地政策出现相对滞后，就会引发出大量的土地利用问题。首先，国家政策积极推动农村经济发展，提高农民收入；其次，以农村集体经济组织为首进行集体土地开发的行为，具有相当强的地方保护势力和违抗行政处罚的能力；农村集体土地的管理，不仅涉及土地本身，还包括户籍政策、保障措施、农民生计出路、社会治安等一系列复杂的社会问题。因此，可以说，农村土地的问题是一个涵盖政治、行政、经济、社会等各个领域的综合问题，而基本原则是长期实行的城乡二元结构。
（四）政策预期和引导不足
在房地产风潮、中心城产业转移驱动下出现的农村工业化和城市化，是一次“风暴式”农村现象，这在我国农村城市化史上具有颠覆历史的重要意义。由于它来的如此突然，政府部门还来不及制定规范化的政策引导和控制非农用地的开发，加上未及时调整农村土地所有制和管理体制，致使在城市快速发展的特殊环境中，农村城市化过程被置于政策真空背景下。没有政策的支持，加上城市规划的不到位，土地要进行有效控制的难度可想而知。
城市近郊区发展规划实施策略
（一）近郊型村镇：加快落实公共配套设施，改造“城中村”
近郊型村镇已基本属城市建设区，土地开发相对成熟，需要重点解决开发地区公共设施配套不足，农民安置和待建地区临时性建设管理等问题。
开发地区应重点加强对公共设施的规划估算，从整体层面上确定各类公共设施的选址和用地规模，并利用本次编制单元控规落地的机会，将用地予以明确落地，从根源上消除房地产开发中普遍存在的拖建、赖建和“搭便车”现象。
村镇农民安置社区应纳入城市城区规划，进行公寓化和社区化规划管理，消除城乡二元格局。整治的首要措施是对这一类村镇范围内的农民建房进行限制，不予审批新宅基地，并严禁私建新房。根据土地征用情况、村经济实力和村民建房期望值，实行一次性搬迁或逐步搬迁的模式，搬迁应结合土地利用总体规划、区域总体规划，在城市建成区或规划区选址，实现集中安置，按照城市小区的要求，建设新型农民居住社区。考虑到农民工作的性质、收入水平、居住习惯、接受程度等与城市市民要求不同，农民居住社区的户型、居住面积、容积率、基础设施配套方面要实现多元化，满足不同层次人的需要。
在物质形态改善的同时，政府要建立适应新情况的城市管理，社会治安管理模式，农民居住社区要积极加快对社区居民的就业技能培训和城市文明的教育熏陶，尽量缩短农民心理、行为方式城市化的进程，逐渐使被动产生的“城中村”成为城市社区。
（二）中郊型村镇：有序转化土地资源，引导农民“市民化”
与近郊型村镇不同，中郊型村镇在实现农民“市民化”的同时，重点做好土地“城市化”的文章，实现“软”、“硬”件的同步升级。
完善土地运转机制和新城规划成果，有序转化土地资源。依据区域总体发展需要，加快该地区村镇集体土地国有化、集约化的进程，在制订土地资源利用、村镇城市化发展等相关政策的同时，加快宝山新城规划编制，使土地资源能有序的转化为城市建设项目，最终实现提升资源操作平台的目标。
根据新城规划要求，按照建设时序进行分类改造。对已征用土地的农户开展安置基地的新、扩建和环境改造，要按照“四高”的要求，加快建设各村的主要公共设施，通过拆旧更新、整治改造等措施，在一定程度上达到对生产生活环境的改善和提升；对规划期内撤消的村实行严格禁止新建私房，要严格控制和适度控制村主要公共设施的建设，限制农民改扩建房，不予审批新宅基地，各村镇不得私自将集体土地租用给其他单位使用。通过土地资源流转，逐渐取消各类农业用地，完全纳入城市城区规划，进行社区化规划管理，消除城乡二元格局。
深入政策研究，提高农民“市民化”的积极性。在妥善解决农村土地问题的同时，必须对农民群体的需求进行深入解读，对户籍、住房、土地收益分配、农民就业等农民关心的问题展开跨学科综合研究，形成技术支撑和政策文件，积极引导农民向城市居民的转型。
（三）远郊型村镇：完善产业布局，形成农民聚集点体系
远郊型村镇根据宝山区区域总体规划确定的城镇体系规划，应强化产业空间布局和农民聚集点体系这两个方面深化研究和编制工作。
【主题词】石油企业；土地增值；潜力探讨
1、引言
随着经济的不断发展，国家对原油的需求量在逐年增加。据统计，从2005年到2011年，全国原油需求总量从2005年的3.2504亿吨增加到2011年的4.5743亿吨，原油需求总量增加了40.73%（见表1.1）。为了为保证国家能源安全，确保原油供应，国内油气生产企业一直在努力保持产量稳定或提高，但这需要通过新建大量生产设施（井、站、道路及电力线路等）来弥补产量递减所带来的影响，仅2010年中国石油天然气集团公司全年钻井就达19193口，随之需要完成相关设施的配套建设，这就消耗了大量的土地。统计中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工有限公司在2006年的实际使用土地就达22.4742万公顷（见表1.2）。如何发挥这些油气企业已经取得使用权土地的作用，实现土地资产的保值增值，成为摆在当下油气生产企业土地管理者面前的问题。
表1.1
2005-2011年中国原油需求情况
单位：亿吨
年度
类别 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年
国产 1.8143 1.8383 1.8596 1.8996 1.8851 2.0163 2.0365
进口 1.4361 1.4518 1.8348 2.0067 2.0379 2.3627 2.5378
合计 3.2504 3.2901 3.6944 3.9063 3.9230 4.3790 4.5743
表1.2
国内上市公司2006年使用土地情况
单位：公顷
中国石油（2006年） 中国石化（2006年）
使用土地 170943.7 使用土地 53798.9
其
中 拥有使用权 55608.1 其
中 拥有使用权 8181.7
租赁土地 1153
35.6 石油集团 1116
46.9 租赁土地 449
80.2 石化集团 427
12.4
第三方 368
8.7 第三方 226
7.8
2、石油企业土地的取得方式
2.1行政划拨
按照《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。石油天然气行业油（气、水）井场及作业配套设施和油（气、汽、水）计量站、转接站、原油（气）库等设施均符合划拨用地目录，以划拨方式取得土地使用权。统计仅中国石油天然气集团公司下属的大庆油田2005-2011年以划拨用地方式取得的土地就达5693.5138公顷（见表2.1）。
2.2有偿出让
按照国家用地政策，在《划拨用地目录》以外的不享受划拨用地政策的如加油站、车库、食堂、办公楼及生产指挥中心等设施用地，以有偿出让方式取得土地使用权。
2.3土地租赁
石油企业上市公司通过租赁母公司授权经营土地或第三方土地来获得土地使用权（见表1.2）及油气企业母公司租赁第三方土地来获取土地使用权。
2.4授权经营
国家为支持国有企业改制，明晰土地产权关系，加强土地资产管理，解决石油天然气企业改制过程中遇到的土地问题，依据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）文件的规定，授权给中国两大石油公司151190.0268公顷土地（见表2.2），由两大石油公司进行经营管理，确保土地资产保值增值。
表2.1 大庆油田2005年-2011年以划拨方式取得土地
单位：公顷
年度 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 合计
划拨用地 830.9
365 1309.9
136 987.7
291 1031.4
442 778.4
813 407.8
244 347.1
847 5693.5
138
表2.2
授权经营土地统计表
单位：公顷
企业名称 划拨 出让 合计
宗数 面积 宗数 面积 宗数 面积
中国石油天然气集团公司 41926 113589.9214 550 906.0746 42476 114495.9960
中国石油化工集团公司 48554 36004.2244 1135 689.8063 49689 36694.0307
合计 90480 149594.1458 1685 1595.8810 92165 151190.0268
3、土地增值的影响因素
3.1土地价值与土地增值
土地价值是可以用货币资本表达的土地能够满足人们某些需要的能力，表现为物质的提升或改善和如同一般性资本那样本质性的增值[1]。土地增值是指在土地利用过程中土地价值的增加值[2]，通过考虑通货膨胀因素在内的土地价格上升来表现，分为投资性增值、用途性增值和稀缺性增值三种[3][4]。
3.2自然条件
地理位置和交通条件是影响土地增值的重要因素。现实情况表明，城市中心的土地要比郊区的土地增值潜力大，位于主干道附近的土地要比偏远地区土地的升值潜力大。油气企业大部分土地均位于农村较为偏远地区，只有部分位于城市内部或交通发达地区，土地的增值潜力受地理位置和交通条件影响较大。
3.3用途管制
土地用途管制是对土地利用和土地用途的管制[5]。国家编制土地利用总体规划规定土地用途，使用土地的单位必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。将土地划定为城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，对城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下，空间布局可在有条件建设区内进行形态调整，但不得突破建设用地扩展边界。禁止建设用地边界，除法律法规另有规定外，不得进行调整。石油企业土地大部分（井场、计量间、通井路等基础设施）绝大部分分布在限制建设区和禁止建设区内。
3.4收购储备
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）文件规定，划拨土地使用权未经批准不得自行转让，地方政府要对建设用地试行收购储备制度。土地收储包括征收农民的土地再行出让、征收原行政划拨的土地再行出让和征收原出让的土地再行出让三种方式。土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44 号）文件进一步明确，划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。政府在进行土地收储时，只支付油气企业划拨用地权益价格，致使企业划拨土地增值幅度受限。
3.5复垦要求
土地复垦条例规定能源等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。石油企业在采矿结束后，要对已经取得土地使用权的土地，根据油气项目点多、面广、线长、分散性和不确定性的特点，按照因地制宜制宜和与原（或周边）土地利用类型或土地利用总体规划尽可能地保持一致的原则，进行土地复垦[6]。而土地增值的途径之一是农地经征收转变为国有建设用地[7]，逆向操作不利于石油企业的土地增值。
4、石油企业土地增值的途径
4.1提高容积率
容积率是城市用地的地块上允许修建的总建筑面积与地块面积之比值。容积率的大小反映了土地利用强度及其利用效益的高低，在合理的空间环境条件下，容积率越大，表示地块建设开发强度越高，土地利用率也越高；反之，容积率越小，地块开发强度越低，土地利用率也越低，同时也反映了地价水平的差异，是微观上影响地价最重要的因素[8][9]，其变化可导致土地利用收益的大幅变化，并间接地影响地价。石油企业所属土地部分位于城市中，可通过增加容积率来实现土地增值。
4.2改变土地用途
土地用途管制制度是国家采用科学方法规划土地用途，将辖区内土地划分成各种使用区，对使用区内的土地逐块确定用途，并依法对土地用途的改变实行管制，使有限的土地资源最大最合理地满足人类对土地不同方向的需要。石油企业可通过改变土地的用途将同一地块由低收益用途转变为高收益用途时来达到地价提高的目的。包括将其授权经营土地中的未利用地开发为农用地、将农用地和未利用地开发转变建设用地或将建设用地的用途进行转变等。
4.3土地抵押贷款
土地抵押贷款是指借款人将土地使用权抵押给业务经办银行所取得的贷款。国土资源部关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知规定，以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。因此，划拨土地使用权可以用于抵押。石油企业拥有数量众多的划拨用地，将这些土地进行办理抵押贷款后，用于企业的扩大规模生产及经济前景较好的投资领域，可以间接的实现石油企业土地增值。
5、油气企业土地增值潜力分析
根据石油天然气行业用地的特点，可将其用地分为生产用地、加工用地、销售用地、服务用地、经营用地及农业用地，各类设施土地增值潜力不同。
5.1生产用地
石油企业生产用地主要是用于服务于原油和天然气生产的土地，包括井场用地、计量间、中转站、联合站、变电所等站场用地、通井路、井排路等道路用地和电力线路杆塔用地。生产用地具有地理位置偏僻、交通不便、土地规模不一和地点分散的特点，难以形成规模用地效应，且不符合单独选址条件的建设项目无法利用这部分土地。同时，生产用地还要长期服役于油气生产（有的长达几十年），只能在油气生产结束后才能对其增值潜力进行挖潜。生产用地适合抵押贷款，用于企业的扩大再生产。
5.2加工用地
油气加工用地主要包括原油加工、炼化及石油化工加工场地。这些设施虽然处于城市之中和距离城市较近，但由于其自身性质的限制和处于安全因素和环境因素的限制，使用期限较长，投入建设资金巨大，往往难以有企业愿意支付巨额资金来取得这部分土地的使用权。这部分土地适合用于抵押贷款，用于企业扩大再生产或再投资。
5.3销售用地
油气销售用地主要包括成品油库、加油、气站、液化气站等场地。这些设施主要分布在城市内部或道路交通设施较为发达的设施周边，直接为居民生活和交通服务，发展空间和潜力较大。
5.4服务用地
服务用地包括为油气生产、加工、销售服务的设施用地，如基层站队办公楼、生产指挥中心、科研院所及后勤服务基地等办公场地。这些设施要长期为石油天然气企业生产、生活和科学研究服务，在没有大的外界因素影响下，这些设施会长期存在，并不断完善，这部分土地适合用于抵押贷款或改变用途变为商业用地。
5.5经营用地
经营性用地指各种商服用地和酒店、宾馆等用地。油气企业的经营性用地，有的位于城市内的黄金地段，有着寸土寸金的价值。盘活这部分土地，对其进行商业开发，有利于实现土地增值，更有利于改善民生。
5.6农业用地
农业用地是指石油企业建设初期为了解决油田职工生活保障问题而取得的部分土地。这些土地具有成片分布、土质肥沃的特点，可以通过搞产业化经营、规模化生产的途径来实现土地的增值。
参考文献
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湟源县位于东经100°54′30″～101°24′50″，北纬36°19′27″～36°54′54″，地处日月山北麓、湟水河上游，境内山多地少，沟壑纵横，地形复杂，海拔为2470～4890m，垂直高差2428m，是青海省农牧区的自然分界线。全县总的属于拉脊山地貌，东部部分地区呈现高山峡谷地貌，祁连山的几条小山脉和湟水河、药水河构成全县地形骨架，地势由北、西向东倾斜。湟源县多年平均温度为3℃，最热月均温13.9℃，最冷月均温-10.6℃，≥5℃年积温为1771.7℃，≥10℃年积温为1027.5℃，无霜期27～71d；年平均降水量为400mm，植物生长期降水量为350mm，年蒸发量为1454.3mm，5—9月降水量占全年的86%，11月至翌年3月降水只占14%。冬季漫长干旱，气温日差大，年较差小，结冻期长，无霜期短。湟源县土壤类型较多，根据湟源县第1次土壤普查，境内有8个土类，即石质土、高山草甸土、高山灌丛草甸土、黑钙土、灰褐土、栗钙土、沼泽土、新积土等。全县总面积为15.09万hm2。其中农业用地2.33万hm2，占15.42%；牧业用地4.67万hm2，占30.94%；道路、水域、居民地3333.33hm2，占2.2%，未利用地8060hm2，占5.34%。根据2004年湟源县“二类资源”调查，全县林业用地面积为69534.8hm2，占总面积的46.08%；其中有林地2765.3hm2，占林业用地的3.98%；灌木林地为38924hm2，占林业用地的55.98%；未成林造林地为12233.9hm2，宜林地5472.1hm2，四旁植树1381万株，全县森林覆盖率为26.8%，活立木蓄积量为71.78m3。
1沙棘资源现状
根据2004年“二类”资源调查，湟源县目前有沙棘林地8860.6hm2，其中沙棘灌木林1344hm2，沙棘未成林地7516.6hm2。沙棘灌木林主要分布在湟源县东峡国营林场、波航乡、申中乡及和平乡等地区，沙棘未成林地在湟源县10个乡镇均有分布，且以近几年退耕还林草工程中营造的为主。以前由于没有沙棘开发利用的合适途径，沙棘在湟源县主要是作为水土保持树种进行营造水土保持林，对它的开发利用也仅仅局限于育苗所需的沙棘种子采集。经推算，每年的沙棘结果量约3万t，种子产量在200t，实际种子采集量在2t左右。
2沙棘资源开发指导思想及建设原则
以企业为龙头，以现有沙棘资源为依托，合理开发利用沙棘资源，支持企业做大做强，可持续发展沙棘产业；以优树选择为手段，提高种子品质；以优树的合理配置、林分的集约经营、科学管理为措施，提高沙棘种实的产量和质量；以种子园营造、育苗基地建设为基础，充分发挥区域优势，建设湟源县良种生产基地，更好地为沙棘资源开发利用项目服务。应坚持以下原则:一是科学合理利用，实现可持续利用。沙棘在湟源县发挥着非常重要的生态功能，它的开发利用一定要科学合理地进行，既要满足企业生产需求，又要确保沙棘资源不受破坏，实现沙棘资源的可持续利用。二是有偿使用。湟源县的沙棘林主要分布在天保工程区和重点生态公益林区，国家为保护生态投入了大量资金，利用现有沙棘资源，要合理收取一定费用，并将收取的费用用于沙棘资源的管理和培育。三是因地制宜，统筹规划。根据湟源县的具体情况进行项目规划，要在保护现有沙棘的基础上，开展沙棘资源的合理利用，结合在湟源县实施的各项工程，加快沙棘林的营造。四是科学管理、集约经营。在沙棘种源选择、优树选择、种子园建设、沙棘林营造、沙棘果实采摘等经营管理过程中，以科学的态度，严格的管理培育沙棘，确保沙棘果实的产量和质量。五是以科技为先导。加强沙棘资源开发利用的基础研究，开发沙棘新品种，在沙棘林营造中大力推广先进的种植技术，坚持以科技为先导，依靠科技进步促进沙棘产业的快速发展。
3沙棘资源开发项目建设规划
3.1沙棘采果林基地建设
根据2008年“二类”资源调查，湟源县目前大部分沙棘林为未成林地，因此沙棘采果林建设主要是对未成林地的管护抚育。管护抚育工作包括成林地的轮茬复壮、病虫害防治等和未成林地管护、病虫害防治等[1-2]。规划在2年内全面完成8860hm2沙棘林的抚育工作。
由于湟源县目前剩余的人工造林宜林地分布在全县10个乡，经过几十年的人工造林，大面积的宜林地都已被绿化，而且先前的人工造林都遵循先易后难，由近及远的原则进行，因此现有的宜林地大多分布在离村庄较远的周边地区，并多为阳坡和半阳坡地带。这些宜林荒山荒坡绝大部分海拔高，坡度大，气候寒冷，植被稀少，土壤瘠薄，土壤结构差，管护难度大。因此，在营造过程中一定选择好造林用苗，在栽植中严格按造林技术规程进行，大力推广应用先进的造林技术。项目规划新营造沙棘采果林4000hm2，在项目实施期内每年营造800hm2，项目实施地点分布在湟源县10个乡镇。采果林基地建成后，年产沙棘果实1930t，果汁1400t，种子近27t，可年创产值5500万元，将对湟源县地方经济发展发挥一定的作用。
3.2优质大果沙棘园建设
大果沙棘既具有水土保持、防风固沙、改良土壤的功能[3]，是集生态效益、社会效益、经济效益于一身的优良树种，也是最有前景的第3代水果。沙棘全身是宝，根、茎、叶、果种子含有100余种对人体有益的活性物质，各种维生素含量居果菜之冠，具有很强的防癌抗癌作用。此外，大果沙棘与湟源县的中国沙棘相比具有果大、无刺、产量高、易采摘等特点。同时，大果沙棘是多年生灌木，一次定植，多年结实，经济效益是传统作物的几十倍[4]。营造优质大果沙棘园200hm2需大果沙棘苗木66万株。建设地点设在和平乡和申中乡。
3.3沙棘种子园建设
中国沙棘在湟源县一般6~8年开始结果，幼龄后期至中龄进入盛果期，建立实生种子园，周期短，见效快。根湟源县实际情况建设沙棘种子园30hm2。
3.4沙棘育苗地建设
中国沙棘雌雄异株，风媒传播花粉。中国沙棘既能进行扦插无性繁殖，也可用种子进行有性繁殖，两者各有优缺点。但考虑到湟源县培育实生苗有多年历史，简单易行，因此沙棘育苗基地建设采用实生苗育苗。根据湟源县沙棘采果林营造规模确定育苗面积为3hm2。
4参考文献
[1]程小兵.沙棘栽培技术[J].内蒙古农业科技，2006(S1):135-136.
