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1.研究背景
教育乃“国之大计”，0-6岁幼儿的教育水平奠定了孩子一生学习与生活的基础。河源市常住人口295.3万，人口出生率14.13%，经济的发展引起外来人口不断攀升，日益增加的人口基数以及二胎政策的全面放开，幼儿教育服务的需求势必会在未来几年出现更大幅度的提高。
河源市目前公办幼儿园数量严重不足，据市教育局2014-2015学年初统计数据显示，全市五县一区共有各级各类幼儿园524所，公办幼儿园127所，占比24%。市区情况更为严峻，以源城区《2015年教育事业统计》数据显示，全区幼儿班891个，其中公办16个，占比仅1.8%。公办园的总量不足给民办幼儿园提供了生存空间，但民办幼儿园的管理水平⒉畈黄耄财务工作混乱，长远发展隐患重重，其中有其自身的不足，也有政府层面的欠缺。
2.河源市民办幼儿园财务工作现状
2.1会计核算缺位或不规范
一方面，目前河源市相关政府管理部门并未明确要求民办幼儿园独立建账；另一方面，针对性的行业会计核算办法缺失，加之幼教行业对高水平的专职会计人才吸引力不大，导致独立建账的内源性动力普遍不足：规模小的幼儿园不计帐或计简单流水账：规模大一点的“记帐”成为常态选择，由于缺乏内部人角度，往往会计明细科目设置不合理，费用归类随意且缺乏一致性，财务信息不能有效用于内部日常管理及支持重大决策，致使投资者直呼会计信息（决策）“无用”；个别设有财务机构的幼儿园和举办者其他的投资项目合并记账，会计核算不规范。
2.2预算管理意识不强
河源市大部分民办幼儿园的运营实际上一种家族式管理，内部很多管理人员沾亲带故，缺乏预算意识，甚至认为预算程序繁琐、降低管理效率，日常开支计划性差、审批全凭感觉。
2.3收入管理漏洞多
关于收费明目，河源市《规范民办幼儿园收费实施方案》（2014）中指出民办幼儿园实行“收费备案制”并规范了具体收费项目，明确“不得在保教费外以开办实验班、特色班和兴趣班：严禁收取“营养费”、“留位费”及各种形式的押金、备用金等。”列举详细，但据调研显示，由于对政府收费指导价的不认同及后续监督不力，兴趣班、学位费、牛奶费、水果费等仍普遍存在。
关于收费形成的货币资金，不少民办幼儿园的基本账户使用率不高，学费收入和日常结算均走投资人个人账户，学校资金和投资者个人资金不分，致使学校账目混乱，加之组织机构设置不合理，重大决策投资人一人决定，学校法人财产安全不保；另，由于我国居民投资渠道不畅的现状，调研中，个别民办幼儿园投资者坦言，为了使资金不在银行“躺着睡大觉”，曾经将部分学费挪用炒股、或以一到三分利息涉足民间借贷，资金失控风险加大。
2.4成本费用控制粗放
由于会计核算及预算管理工作的不到位，开支难以溯源，日常消耗品，如打印纸、笔等从采购到领用缺乏必要监控；资本性支出，如教具、家具等没有定期盘点及减值测试程序：缺乏日常财务分析，如平行班的耗材比较、资产的周转率分析等，以上种种源于成本费用控制的粗放导致资产的不经济购置或完整性受蚀。
3.基于政府层面的河源市民办幼儿园财务工作优化建议
3.1出台统一的财务管理和会计核算办法
尽快出台全市统一的财务管理和会计核算办法，切实为民办幼儿园规范建账、规范财务行为提供专业、原则统一的工作指引，弥补民办幼儿园内部管理的空白，帮助其提升内涵建设。
统一的财务管理办法应尽可能涵盖企业组织机构设置指引、预算管理、资产管理、负债管理、收入管理、支出管理、结余管理（尤其要明确各类基金，如风险保证金，发展基金等的计提标准）、财报体系、财产清算，另结合其他相关政府部门工作，尽快建立全市统一的民办学校（含幼儿园）教育收费通用发票，规范票据管理，加强资金结算管理制度。
统一的会计核算办法应以《会计法》、《会计准则》、《民间非营利组织会计制度》及其他有关法律、法规的规定为制定前提：以重幼儿园行业特性、兼顾内部管理需求为特点，以刚毕业财务专业学生“即看即做”为可操作性目标，至少应涵盖以下几个方面：第一，明确会计假设及会计核算原则，杜绝实务中举办者将幼儿园与其他投资项目混合记账，及核算依据不统一的乱象；第二，会计科目表，统一总账科目代码；第三，重点科目说明，提供常用科目的明细科目设置原则及建议：第四，会计报表格式及编制说明：第五，会计档案管理要求。
3.2进一步规范民办幼儿园收费并强化监督
（1）基于科学“生均成本”估算的收费指导价
首先，生均成本不应有公办园与民办园之分，其次，承认不同资质、不同理念的民办园在办园成本上的差异，通过切实的实地调研，汇同行业协会，摸清多层次的民办园生均成本，并以此为基础制定多阶收费指导价，切忌搞“空降”的“一刀切”，使某些园迫于成本压力顶风乱收费。
（2）持证收费
多部门联席共同规范民办幼儿园的收费，教育部门与物价局信息互通，杜绝部分学校在办理《民办学校办学许可证》后未到物价部门申办《民办学校收费许可证》的情况，及时向社会公示，并要求将收费许可证挂在学校最显眼的位置，力行“亮证收费”。
（3）统一收费票据
尽快制定全市统一的“河源市民办学校教育收费统一发票”，每学期由各民办园凭”收费许可证到当地税务部门申购。
（4）加强收费财务监督
每学期由教育局和物价局联合组成检查组不定时进行专项检查（时间上不限于期初，鉴于部分民办园分阶段收费规避检查的现状，该举措强调“不定时”的突击性，检查时间要涵盖整个学期），检查校方收费项目是否合理合规、收费标准是否备案、公示，是否存在提前收费情况，并随机与家长访谈，多方印证，将收费财务监督落到实处。
3.3多方共建“民办幼儿园办学储备金”制度
中图分类号：G642 文献标识码：A
预算管理是学校财务管理工作的重要组成部分，它既是学校年度事业计划和工作任务的货币表现，也是学校组织各项财务活动的前提和依据，是确保完成教学、科研等各项业务目标实现的重要手段。民办高职院校的主要资金来源为学费，没有国家财政支持，更加需要提高财务预算管理水平，把钱用在刀刃上，提高资金的使用效率，学校各部门需要充分意识到强化预算管理的必要性和重要性，从科学化、精细化入手加强民办高职院校预算管理，完善管理制度，是提高民办高职院校财务管理水平，促进内涵发展，提高教育经费使用效益的有效途径。
随着包括预算管理在内的组织流程优化方案的确认和实施，学校的预算管理水平得到了较大提升，在预算管理方面具备了一定的管理经验和取得了较好成绩，但仍然处在较低层次的发展阶段。
1.民办高职院校财务预算存在问题
1.1 预算的编制方面
部分民办高职院校预算编制和执行结果还停留在使用Excel表格编制的状态，项目及流程的非固化状态，容易因为人为因素导致数据的逻辑和准确性难以保障。作量大、效率低。
1.2 预算执行情况分析方面
随着民办高职院校规模的扩大和预算编制精细化要求的提高，工作量将大幅度增加；以Excel手工进行预算编制和分析，预算管理人员整日忙于预算编制和数据加工、摘录，很少有精力进行管理和分析；预算不仅是目标，更重要的是管理的手段，以预算指导管理业务活动，需要及时地搜集实际经营数据进行对比分析。
1.3 考核指标方面
缺乏科学的考核机制，预算管理的有效实施必须以考评作为引导和控制手段。预算的考评带有客观量化的特点，需要借助一个工具将经营结果与预算目标比较，获取客观的评价结果。
1.4 财务预算管理制度方面
目前多数高职院校采用校院二级管理模式，各个院系之间在一定范围内有自己的财务自主管理权，可以依照自己的具体情况来安排自己院系的A算开支。在这样的情况下，各个院系所属的级别之间相互独立，给民办高职院校财务预算的管理带来不便，同时也留下许多隐患和漏洞。
1.5 财务预算管理及监督机制方面
预算按上级批准的计划编制，停留于传统的“报账型”会计层次，习惯于记账、算账、报账，提供的基本信息仅限于历史数据，没有深入对全校账务活动进行预测和分析，使预算管理流于形式。同时，其他部门也孤立的认为预算管理只是财务部门一家的事，造成预算项目、编制和控制预算只由财务部门完成，各职能部门只是提供一些简单的部门经费支出计划。没有建立相应的监控、分析和评价制度，难以准确、具体地分析评价各部门的各项预算经费，也难以正确、完整地评价资金的使用效益。
2、民办高职院校财务预算管理的研究
2.1 建设预算管理平台
为进一步推进预算管理体系的改革，通过信息技术手段规范全面预算管理方案的落实、提高预算管理效率，建设预算管理信息系统是当务之急。将预算管理系统建设成为学校战略目标合理制定和分解的平台、预算编制沟通和汇总合并的平台，成为学校经营情况进行监控和分析的有力手段，从预算目标下达到预算编制、到预算执行分析与考核、到预算改善的动态循环。
2.2 精细化管理
实行财务预算精细化，对上一年度财务预算执行度进行研讨，分析上一年度预算执行情况，学校和二级学院以及各行政职能部门参与年度预算的制定，结合上年预算执行结果和年度工作计划，编制年度预算，同时具体项目的负责人参与到整个预算制定过程，预算从下到上，再由上至下，通过“三上三下”的信息传递、沟通、归集，最后形成总体的预算。
2.3 预算校院负责制
按照校院两级管理的目标，各学院是承担责任、享有一定权利和义务的学院就成了一个个责任中心，根据学校基本支出的性质和学院两级管理后所形成的责任中心的管理权限及控制范围与可控程度，将支出划分为校级支出（基本建设支出、财务费用等等）和包干经费到二级学院、职能部门支出（指办公费、电话费、基本工资、交通费等等）两大类。凡是二级学院不可控成本都是校级支出，包干经费都是二级学院、职能部门可控成本。
2.4 财务预算的执行
预算指标一经确定，一般不再进行调整，以保证预算管理的权威性和严肃性；但在具体实践中，由于不可预见的因素很多，完全不进行指标调整是不现实的，一是因外界因素变化，如燃油价格上涨，对相应项目开支在充分论证后按权限责任范围给予适当追加调整；二是对个别不可预见的较大项目开支需要突破原来预算的，在广泛征求各方意见、充分论证并严格控制下，按程序进行预算调整。
2.5 严格监管
建立经费支出预警机制和执行预算定期报告制。财务部门对预算执行情况经常进行定性分析、定量分析、绩效分析等，定期向学校和二级学院总结、报告预算执行情况。规范和加强财务审核与学校审计监督。对于包干经费的开支，财务上不但要审核其是否有预算指标，是否符合支出范围，程序是否合法，还要严格审核报销票据的真实性、合法性、准确性、完整性。同时，学校审计监督与财务审核相辅相成，审计监督贯穿事前、事中和事后。
校院二级管理模式是将二级学院从教学单位变成办学单位，提升了二级学院的义务和权利，提高了二级学院的财务处置能力，同时也需要二级学院和全校统筹协调共同参与学校的财务预算的制定和执行，提高资金的有效利用，让民办高职院校实现可持续健康发展。
参考文献
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公办园是政府财政支持的主要对象，但是多年重教研轻管理的观念，导致财务管理政策制度方面仍然存在一些问题：
1.会计基础工作不规范。
公办园在岗位设置上并不能完全做到不相容岗位分离，由于体制改革编制紧缺，缩减人员经费形成的一人多岗和聘用人员专业素质不够，导致岗位不能相互制约和监督。有的公办园会计账务处理粗放，票据不规范，会计制度没有统一标准，按企业和事业单位相结合，甚至有大型设备和教具不按规定进行固定资产登记制作卡片和折旧的情况。
2.财务管理粗放。
很多附属于行政事业单位的公办园预算按总额控制，很多公办园编制预算时没有分收支分项目分科目，编制过程不细致，有的没有召开园务委员会会议进行充分的下年度计划安排，并根据安排提供详尽的计算过程和预算说明。
筹资基本靠向依附的行政事业单位和政府，有的依附主体存在截留挪用幼儿园经费的现象。另外，往往在经过层层审批后，需要开展的事项已经过了时机。
在资产管理方面，除了政府采购的项目外，其他需要批量采购的如服装、被子、玩具等，没有正规的招标程序，甚至没有比较分析报告。资产的购置、验收、保管、使用、交接、维修、处置等，很多公办园缺少管理细则，对于使用频率低、超标准配置的资产没有实现资产在其他幼儿园的流动，造成资产的闲置和教育资源的浪费。
在日常支出上存在食品库存管理不科学、成本核算不准确等导致资源资金浪费和失衡的情况。
3.缺少财务分析和内控监督。
大部分公办园都没有专门的财务管理岗，会计出纳往往还是兼任，由于工作繁忙和交杂并不能做好财务分析工作。更重要的是很多园长没有足够重视财务分析，财务风险观念淡薄，没有要求财务部门根据园区发展做定期的财务分析报告，导致对影响收入的内外因素不了解、支出结构不合理、资金配置不科学。
由于对财务分析的不重视，财务内控制度的不细化，无法做好事前监督、事中监督和事后监督。往往在事情结束后再分析总结，使得财务管理发挥不了“指南针”的作用，造成了很多决策和计划的失败。
二、民办园的财务管理存在的问题
民办园由于类型多样，办园模式各异，在目前的市场状况下基本呈现两端化。部分高端园，采用连锁经营、集团管理等企业型办园模式财务管理方面相对要规范一些。另外，部分民办园财务管理中存在的问题相比于公办园更是有过之而无不及。
1.会计核算不准确，成本费用不匹配。
部分民办园会计人员专业素质不高，甚至没有会计从业证，会计账目混乱、收据入账、白条抵库都存在，同时存在长期待摊、固定资产等不分摊折旧的问题，费用报销制度不够细化、经费开支随意性大。
2.经营过程资金缺乏管理。
民办园由于政府财政补助力度小，范围窄，举办者投资有限，筹资成为其生存发展最大的困难。“以生养园”是民办园的生存根本，学杂费成为民办园的主要收入，一旦生源得不到保障，其办学质量必定下降，从而进入恶性循环。提高收费标准，虽提高了资金量，但是与政府推广普惠性幼儿园的政策相违背，因此稳定生源、合理收费是民办园普遍需要解决的问题。
银行贷款也是筹资的重要渠道，由于很多民办园未合理核算成本费用，未能合理估算出最低还款额而超出支付能力范围大量贷款，带来财务风险。
部分民办园由于规模较小，管理粗放，基本没有实现全面预算管理，资源配置不够优化，发展缺少长远性。同时，由于管理者关系较为复杂，日常经营支出随意性较大，还有将学杂费用于购置不动产，甚至直接装进举办者的口袋的情况，这都容易使幼儿园面临资金失控风险。
三、如何规范幼儿园财务管理制度
1.政府相关部门需要出台政策和相关制度。
近期天长市依据《安徽省民办幼儿园管理办法》，结合全市民办幼儿园实际，出台了《天长市民办幼儿园会计核算暂行办法》。办法分总则、会计科目名称和编号、会计科目使用说明三部分，对幼儿园经费管理和建账作出了明确规定和规范要求，同时规定各园要做好会计档案管理工作。这说明政府对幼儿园尤其是民办幼儿园的财务管理工作逐渐重视，并正采取相应的行政手段规范幼儿园的管理。
另外，除了利用制度规范外，还应该营造有利于幼儿园发展的环境。要使得幼儿园教育工作者的待遇提高，就要加大幼儿教育宣传力度，提高幼教者的社会地位，吸收更多的人才。此外，政府在学前教育的投入应该加大，重点应该倾向于有发展特色的民办园，增加中档民办园数量，新建小区配套幼儿园按照公办园管理模式管理，取缔办学条件差、场地小、管理混乱的低档家托，并对困难家庭给予学杂费补贴和减免等优惠政策，建立上下贯通、横向联合的幼儿教育财政和管理体制。只有这样才能使得财政投入发挥效益并兼顾公平，使得幼儿园筹资更加方便和便捷，发挥其普惠性的特质。
2.社会资本和社会监督要发挥作用
应该多鼓励有丰富管理经验的企业投资入股幼儿园，引进企业化的财务管理模式，使得会计岗位设置、会计核算、票据管理、资产管理等更加规范。虽然企业的财务管理目标是利润最大化，这势必与建立普惠性幼儿园的改革目标相违背，但是政府可以规定收费标准，限定利润率，并不定期检查和年审，保证幼儿园的公益性和普惠性。可以在税收、土地资源等方面对投资企业进行政策倾斜。
幼儿园除了要靠投资企业、教育部门等的监管外，还应该长期公示幼儿园收费情况、师资情况和数量、入园幼儿数量等接受社会监督。此外，信息化管理也应该尽快全面建立，可以规范管理，方便财务公开和社会监督。
3.幼儿园自身要加强财务分析和内控制度建设
政府购买服务主体的确定和分担，是政策能否得以落实，也是顶层设计的目标能否实现的关键。三地在确保财政投入上都建立了长效保障机制。A市分级财政专项补助资金按幼儿园隶属关系由同级财政承担，市财政对中心城区给予50％补助，对一个偏远的区给予60％的补助。市、区财政部门将幼儿园分级财政补助专项资金纳入预算，确保资金足额到位，每学期初由同级财政按国库集中支付规定拨付相关单位或幼儿园。市财政补助经费按年度核拨，当年度补助经费结余继续结转下一年度使用。2011－2013年，市区财政共对实行分级收费管理的集体办和民办幼儿园共补助1．62亿元，其中，2013年补助7249万元受惠幼儿达3．78万人。B市所在的省份2011年就出台《关于印发扶持民办幼儿园发展奖补暂行办法》，省级加大对普惠性幼儿园的补助，补助项目含等级园补助：按省一级、二级、三级和准办园分别给予年生均220元、200元、180元、80元补助；质量补助：按教师资格持证率、职工参保率、师生比的情况分级补助；管理因素补助：主要是对县（市、区）加大投入、落实政策加强管理和完善服务等方面情况的奖补。B市通过加强对县（市）区学前教育财政性投入的考核，2013年已实现县（市）区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例达到8％以上，不举办高中段教育的县（市）区达到12％以上。B市学前教育财政经费占教育财政经费的比例从2011年的7．3％上升到9％。各县（市）区积极出台政策，引导财政投入向学前教育倾斜。C市专门印发“公益性幼儿园政府补助专项资金管理暂行办法”，2013年，C市学前教育财政投入7．46亿元，比2010年增长了3倍多，2011－2013年三年累计投入学前教育经费18．5亿元。
（二）强化规范管理———建立切实有效的管理和监控机制
政府公共财政用于扶持民办机构，如何监管以确保发挥普惠性效益？三地都予以高度重视。一是规范资格审核，严格资金使用管理。如A市制定财政补助对象审核制度和补助资金使用管理细则，建立逐级申报核查制度，明确补助对象，要求不瞒报、不漏报；建立专门档案，将委托协议书、补助对象申报材料、公示情况、补助对象名册及变动情况、补助资金使用及相关工作情况分年度建档备查；明确规定补助资金适用范围，要求幼儿园每年应按规定制定财政补助专项资金的使用方案，经区教育部门、财政部门审核同意后执行。B市制定普惠性民办园认定的基本条件，从资质要求、办园行为、收费要求、财务管理和资产管理提出明确要求。同时，明确普惠性民办园认定程序，提出自愿申报、组织认定、签订协议、公示公告等程序的具体要求；建立普惠性民办幼儿园年度评价机制，将普惠性民办幼儿园相关财务工作纳入核算中心，并配备专人负责普惠性民办幼儿园相关财务工作。普惠性民办幼儿园建立幼儿园财务年度会计决算报告制度，并报主管部门备案。享受财政资助的普惠性民办幼儿园建立学费和政府资助资金专户，实行预算管理。C市下发“公益性幼儿园收费管理通知”，明确了公益性幼儿园的认定，建立了政府补助监督与评价机制，加强对普惠性幼儿园保教质量、安全管理、办园水平和社会效益等的评估检查。对存在的问题要提出整改意见，对问题严重或整改后仍达不到要求的，取消其普惠性幼儿园资格，并向社会公示。二是建立部门协同管理机制。如A市规定取得分级财政补助专项资金应当接受财政、审计、教育等部门的检查和监督。各级财政、教育部门不定期对财政补助对象证明材料、变动情况进行抽查，发现违规挤占挪用或虚报冒领、骗取财政补助资金的，相应追缴或扣减有关补助经费，并依法追究相关人员的责任。B市所在的省份文件要求各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，对违反国家财政财务制度等问题的按照国家有关规定严肃处理并扣减奖补资金。C市要求教育部门配合发改、财政、审计等相关部门，严格普惠性幼儿园收费管理和财务管理，加强对收费项目及标准执行情况的监督检查，加强对财政补助资金使用情况的监管。对民办园的建设与管理专门规定了建设、税务、价格等管理部门的职责。三是引入社会监督机制。如A市规定幼儿园要严格执行经物价部门备案公示的收费项目和收费标准，民办幼儿园同时执行分级最高限价制度，并及时向社会公示，对违反收费规定的，由有关部门责令改正，情节严重的，将相应扣减直至停止拨付分级财政补助专项资金。B市实行公示公告制度，县（市）区教育行政部门授予经认定的幼儿园“普惠性幼儿园”牌匾，经认定的普惠性民办幼儿园要在幼儿园醒目位置悬挂牌匾，并向家长公布保教费收费标准。C市规定所有普惠性幼儿园使用统一标识，并悬挂在幼儿园大门显著位置，接受社会监督。大力营造发展普惠性幼儿园的良好氛围，公开普惠性幼儿园申报条件、认定程序、评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督。四是建立合理的退出机制。如B市对年度综合评价结果不合格，经整改后仍不符合要求的，取消其普惠性民办幼儿园资格，并取消或收回当年发放的财政支助资金。幼儿园举办者自愿退出普惠性民办幼儿园的，须提前一年向县（市）区教育行政部门提出书面申请，并妥善做好后续工作。C市规定，自愿退出普惠性幼儿园的，须提前一年向区（市）县教育行政部门提出书面申请，并做好善后工作。
二、思考
（一）实行分类定级的奖补
可能导致新的两极分化实行分类定级的奖补机制有利于激励民办幼儿园关注保教质量，但也易导致幼儿园的办园水平差距加大。如A、B两地采用分级补助，由于级别高的幼儿园收费高，获得政府的补助亦高，反之则低，虽然此政策在一定程度上刺激低级别的幼儿园改善办园条件，提升保教质量，但是由于硬件上的制约，很多低级别的幼儿园是无法到达高一级条件的，长此以往，可能导致好的幼儿园更好，差的幼儿园更差，加大两极分化。为了解决这个问题，两地正积极探索提高幼儿园升级奖补的额度，刺激幼儿园改善办园条件，提升到高一级别。
（二）过低的政府限价
压制了幼儿园的办园积极性虽然公益性、普惠性是国家的政策导向，但是长期的低收费，导致幼儿园的运营成本加大，幼儿园生存压力增大，压制幼儿园的办园积极性。如C市统一标准，要求中心城区普惠性幼儿园一个月收费400元，政府补贴200元，在实地调研中，笔者发现，扣除房租和教师薪酬，幼儿园举办艰难，生存都是问题，不知道民办幼儿园能撑多久。目前三地都在积极探索幼儿园办园成本核算机制，引入第三方评估，核算幼儿园的办园成本，通过对成本的监控来调控奖补政策，积极研究提高限价和补助标准，园舍改扩建补助、师资最低工资保障、生活补贴等方式提高幼儿园的办园积极性。
（三）支持性政策多
约束性监督少由于长期以来政府对于学前教育的欠账较多，为了解决迫在眉睫的学位少、“入园难”问题，三地政府购买服务政策对民办园的支持性大于约束性。政府对接受购买服务的民办园的要求一般为两点：一是区域分布，重点在公办园布点不足的地方购买民办园教育服务，以落实普惠性幼儿园的布点和满足就近入园。但这些区域民办园接受政府限价获得补贴后，有的出现随时想退出的现象（有人提出是“绑架了政府”）。二是收费限制，即接受政府购买服务的民办园必须接受政府定级限价，或与当地公办园持平。除此之外，政府较少地约束民办园自身的教育质量、管理水平、教师结构等事关学前教育质量的核心要素，对幼儿园的财务运行状况、教师收入待遇保障、教育教学投入等也缺少严格的限定要求。对于这个问题，三地都积极地通过加大公办幼儿园布点和财政投入的方法去解决，同时加强教育质量、教师结构等非经济因素的监控。
（四）保教质量问题
依然任重道远保教质量的高低和师资质量有着密切的正相关。在政府购买民办园教育服务扩大普惠性学前教育资源的同时，如何整体提升学前教育质量，促进学前教育事业健康发展，值得深入研究和分析。在调研中，B、C两地由于没有正规的学前教育师范高等学院，正规的学前教育专业的师范毕业生较少，多依赖职高毕业生，虽然薪酬待遇有保证，但是保教质量不容乐观，笔者在实地走访的过程中发现，集中教学和读写算的训练比较多，而符合《纲要》和《指南》规范的幼儿游戏性、区域性活动较少。所以，在实施政府购买服务的过程中，必须要高度关注保教质量问题，办好学前教育师范高等学校，多招入高质量的师资。
（一）将民办幼儿园纳入学前教育发展整体规划。在编制中长期教育发展规划和学前教育发展规划时，将民办幼儿园纳入发展规划，“十二五”末我县规划民办幼儿园31所，在园幼儿约5,900人，约占全县在园幼儿总数的40%。我县为了推动学前教育事业科学健康稳步发展，全面提高学前教育的整体质量和水平，将民办幼儿园的发展纳入学前教育整体规划，重点发展规范性的小区幼儿园和村级幼儿园，促进学前教育资源布局合理，改善各级各类幼儿园办园条件，基本形成政府主导，社会参与，以公办幼儿园为示范，公办与民办相结合的学前教育发展格局，为适龄幼儿提供普惠性学前教育服务。
（二）在县级财政教育总投入中，设立县级民办学前教育发展专项资金。从2011年起，每年安排60余万元用于支持民办教育发展，由财政部门负责管理，教育行政部门报财政部门批准后使用。对符合社会经济发展需要，办园质量高、信誉好，有发展潜力的民办幼儿园，优先给予补助或者奖励。
（三）支持社会力量举办幼儿园。进一步落实优惠政策，积极鼓励有合法资质、良好信誉的社会团体、企业和公民举办幼儿园，对民办幼儿园建设用地，按照有关规定给予优惠政策。对民办幼儿园报经当地有关部门备案并公示的收费标准范围内收取的保教费，按照有关规定免征营业税。同时进一步规范民办幼儿园管理，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费合理的普惠，对规范、合格、低收费的民办园给予扶持，对办园质量高的民办幼儿园给予的奖励。
（四）加大财政投入，扶持民办幼儿园。2014年我县共有普惠性民办幼儿园62所，在园幼儿6,542人。2014年对提供普惠的民办幼儿园，按幼儿园购置设备设施、资助贫困学生等，总投入资金73万元，其中：中省奖补资金17万元，县级财政资金56万元。
（五）2015年工作安排。一是加强民办幼儿园管理，严格准入和退出机制，对不符合办园条件的民办幼儿园要限期整改，对整改不到位的幼儿园要取消办园资格。二是改善办园条件，中省奖补资金和县财政补助资金主要用于园舍维修和教玩具购置、教师培训，鼓励举办者加大投入，努力改善办园条件。三是加强资金管理，要求民办幼儿园要建立完善的财务制度，严格资金管理和使用，特别是财政奖补资金要专款专用。
二、“三儿”资助情况
（一）落实川财教〔2011〕224号关于“三儿”资助的政策。春季资助880人，占在园幼儿总数7.8%，秋季资助1,120人，占在园幼儿总数10%。
（二）将“三儿”资助资金纳入财政预算，2014年县财政预算资金54.8万元先行资助，中省资金到位后，实际支出54.8万元。2015年县财政年初预算资金54.8万元用于幼儿资助，待中省资金到位后结算。
（三）2015年工作
1.进一步完善幼儿资助制度，成立幼儿资助基金，解决“三儿”因家庭经济困难入园难问题，保证每个幼儿都能接受学前教育。
2.将学前教育资助资金纳入财政预算。计划安排资助资金60万元先行资助，待中省资金到位后结算。
一、调查对象及方法
（一）调查对象
本次调查针对参加贵州省2013年幼儿教师“国培计划”的贵州省幼儿园骨干教师。
（二）调查方法
采取问卷调查法，随机分层抽取教师填写问卷。在参照北京大学教育财政科学研究所课题组参与大连教育中长期规划所制作的《幼儿园教师调查问卷》的基础上，自编问卷《贵州省幼儿园发展现状及问题研究调查问卷》。共发放问卷490份，收回有效问卷420份，其中公办幼儿园152份，民办幼儿园268份，有效率为913%1。
二、调查结果及分析
（一）贵州省民办幼儿园发展优势：
1政策大力支持，数量有所增长
学前教育三年行动计划实施以来，全省共投入5736亿元用于学前教育事业发展，在政策上通过保证合理用地、减免税费等多种措施，鼓励支持社会力量举办优质民办幼儿园，三年新增民办幼儿园699所。
2仍有较大的发展空间
目前贵州省部分地区幼儿园仍然紧缺，“入园难”的问题仍然突出。当前贵州省小学附设学前班在班幼儿36万人，占贵州省在园幼儿数的334%，这部分幼儿只能接受学前一年教育。在公办幼儿园数量不足的情况下，民办幼儿园仍是贵州省学前教育发展的中坚力量。扩大学前教育资源，扩大民办幼儿园资源仍是贵州省学前教育发展的工作重点之一。
（二）贵州省民办幼儿园发展存在的问题
1民办幼儿园呈现两极分化严重的问题
贵州省的民办幼儿园有两种，一类是高收费的贵族幼儿园，此类幼儿园有较为完善的基础设施和一流的环境，师资配备较齐全，教师的合格率也较高，教学质量相对较好，但是收费大都在1500元以上每个月；一类是低收费幼儿园，甚至是大量未经审批的非法办园或临时办学点，此类幼儿园设施简陋，校舍不达标，教师不合格且流动性强，教学质量很差，甚至仅限于有限的保教，养而不教。此类园收费很低廉，每月的收费一般不高于700元，此类幼儿园招收的幼儿主要来自广大中低收入家庭，也成为了很多工作忙碌，孩子无人照料家长的不得已选择。此类幼儿园安全隐患较为严重，近年来发生的幼儿园事故基本上都发生在这类幼儿园。
2“特色”教育盲目且质量不高
调查表明，很多的幼儿园为获得招生比较优势开设珠心算、双语、舞蹈等特长班。很多幼儿园打出了“双语教学”、“艺术教学”等特色旗帜，并把特长教育当作特色来发展以吸引家长的眼球，在同行业竞争中取得优势。但是幼儿园缺乏自身发展的理论研究，“特色”项目缺少理论基础和实践指导，把特长教育当作特色来发展，极有可能导致幼儿发展的单一性和片面性。另外，部分民办幼儿园特色教学的质量堪忧，以“双语教学”为例，有多名老师在问卷开放题目中提及特色教育的问题：很多幼儿园老师自身的英语水平就很差，发音不标准，语音中夹带贵州方言，是英语、汉语和方言的混合体。另外，为了争抢有限的生源，部分幼儿园的特色教育为了迎合部分家长“望子成龙”、“望女成凤”的愿望，将特色教学在教学内容的选择和教学组织上表现出浓厚的“小学化”，要求幼儿认识多少个英语单词、舞蹈水平到达什么水平等等。远远超过了幼儿心智能力，丢掉了幼儿教育的特质。
3缺乏监督管理，缺少政府扶持
监管的缺失，民办幼儿园监管不到位。大量农村和乡镇民办幼儿园，存在总量大、规模偏小、教育质量参差不齐的问题，加之民办幼儿园准入标准不高，不少幼儿园在卫生、园舍、交通工具等方面存在安全隐患。由于种种原因，相关部门的监管不到位，不能完全杜绝各种安全隐患。调查表明：多数民办幼儿园消毒、卫生工作不到位，存在严重的安全隐患。
政府的财政投入短缺使民办幼儿园运营成本远远高于公办幼儿园，在于之竞争中处于劣势地位。目前的社会舆论中普遍视民办幼儿园为盈利性企业，因此其很难能接收到社会集资和捐助。民办幼儿园日常运转依靠就读入院学生缴纳的费用。在“以生养园”的形势下，怎样最大程度地招收生源、降低成本就成为投资者优先考虑的问题。为节省开支，不少幼儿园往往采取增加班额、少配教师和保育员或不配保育员等措施来减少支出，降低成本，维持幼儿园的运营。花费巨大的场地设施上更是偷工减料，不择手段的降低成本造成了极大的恶果。
三、贵州省民办幼儿园发展的对策建议
（一）政府――民办幼儿园发展的外部保障
1完善扶持政策，降低民办幼儿园办园成本
世界很多国家的政府通过各种方式规范、鼓励、扶持幼儿园教育的发展。为了促进民办幼儿园不断提升保教质量、减轻幼儿家庭的教育负担，我国各级政府需要进一步完善扶持政策，具体包括：降低或者免收小区配套园的资产租赁费用；降低对民办幼儿园的税费征收比例；加大对民办幼儿园的支持与奖励，如支持民办幼儿园教师建设，支持民办幼儿园研究开发工作和特色建设等；可以借鉴欧美发达国家的做法，加强对低收入家庭幼儿的教育的资助。
为引导广大幼儿家长正确选择放心、可靠的幼儿园，不少专业人士建议，有关部门应将民办幼儿园的质量督查纳入与公办幼儿园同等的指标考核体系之中，并分别划类，既便于家长择园，又利于民办幼儿园有序竞争。政府部门应按民办教育有关条例将每年的督查评估结果对大众公示。
2加强财务监管
民办幼儿园在办园过程中具有相当的自，一些民办幼儿园为了降低办园成本，一再降低教师工资，引入资质较低的教师；或是极力降低办学物质条件的成本，例如，多年不置办办园教玩具，图书等，甚至连最基本的安全硬件投入也是能省就省，不仅是的幼儿园的教育质量和服务水平难以保障，也给幼儿的学习、生活埋下隐患。为此，政府部门可以从以下几个方面着手加以规范：其一，健全民办幼儿园财务监管制度，加强对民办幼儿园的收入、支出等的监管，促进民办幼儿园财务稳定；其二对民办幼儿园进行一定的成本核算，并对幼儿园再投入做出相应的规定；其三，对民办幼儿园发展状况进行评估，根据幼儿园的办园情况，对民办幼儿园发展规模和收费进行一定的监管。
（二）社会层面――民安幼儿园的外部环境
1调动社会资源扶持民办幼儿园发展
幼儿园具有重要的基础性和公益性，作为欠发达国家的欠发达省份，贵州省的要实现政府包办幼儿园是不现实的。应该响应政府的鼓励，
2大力发展社区幼儿教育
随着贵州省房地产的兴起和城市的建设，社区作为一种新型的居住单位逐步走进了人们的视野，为了方便社区内的家庭幼儿入园便利，在设区的规划中要建立相应的配套幼儿园。社区也应该为民办幼儿园的良性发展提供力所能及的资源，共同促进社区幼儿园教学质量的提高。
（三）公办幼儿园角度――即使对手又是朋友
1与民办园加强联系，资源共享
有条件的地区可以效仿教育部的“对口支援西部高校计划”建立贵州省的“优质公办园对口支援民办园计划”，采取有偿或者无偿的对民办园的帮扶改进计划。例如，加强教师交流合作，可以尝试开展定期的向民办园派驻公办园教师、教师互访等师资交流；在适当情况向民办园开放图书室等硬件资源。
2开展与民办幼儿园联合办学
在符合政策的前提下与民办幼儿园开展联合办学，取长补短，和谐发展。效仿高等教育中本科三批（独立学院）的建设思路，利用民办幼儿园的场地、师资以及其他资源联合办学，在扶持民办园的发展的同时解决当前公办园自身在园儿童压力大的困境，缓解当前社会适龄儿童入园难的问题。
（四）民办幼儿园角度――独立自主，艰苦奋斗
1要明确发展定位，走两端发展的道路
随着幼儿园事业的发展和幼教市场竞争的加剧，贵州省民办幼儿园需要明确发展定位，走两端的发展战略即平价园和优质园的两个方向：对于数量相当多的质量中等民办幼儿园应该在保障基本的保育和教学质量的同时为大众提供平价的幼儿园资源，解决未能进入公办园就读孩子的入园问题，使其在经济所能承受范围内接收到合格的幼儿园；对于少数豪华型的民办园可以实行优质优价，要大力提升保育质量和教学水平，为“一部分先富起来的人”的家庭提供特色的优质幼儿园。发挥民办园的灵活优势为学生及其家庭提供更优质的教育，经营好高端市场。两端方向的发展能进一步增强民办园的活力和市场竞争力。
2要突出办园特色
鉴于幼儿园没有统一和固定的课程标准，也没有沉重的学习任务、更没有统一的考试考核，特色幼儿园的建设会更加便捷。特色园也更容易受到家长和社会的欢迎。部分贵州省民办教育已经在特色发展方面进行了积极的探索实践，在创新办园理念、发展模式、教育服务、课程开发等诸多方面取得了丰硕的成果。鉴于民办幼儿园的这种发展定位，要积极向政府寻求在教学和管理等方面的进行探索和创新的支持，在保证教学质量的同时，突出办园特色，形成办园风格和办园品牌，以特色的服务获得社会的认可。解决选择权的问题，即有各种特色的民办幼儿园供家长挑选。
3拓展保教潜在市场
随着计划生育政策的推行和社会生活节奏的加快，城市居民的生育意愿降低和幼儿的出生率降低，再加上部分幼儿跟随外出打工父母流动到外地，贵州省实力入园的幼儿数量有限，这给部分民办幼儿园的生存和发展带来很大的压力，潜在市场的萎缩迫使感到生存危机的民办幼儿园积极拓展其他市场。目前贵州省庞大的外来务工人员之中的中低收入群体因为工作忙碌而产生了对于孩子幼儿园的刚性需求，但是这部分群体对于学费较敏感，很难承受起高昂的幼儿园费用，因此民办幼儿园可以针对这部分人群开设普惠性的平价幼儿园服务。
贵州省于2014年5月起开始实施单独二胎的政策，将迎来部分的生育高峰。可以展望，未来五年内将有婴儿潮产生，幼儿园的潜在市场将进一步扩大。民办园应该以猎人般的嗅觉为迎接新一轮的入园潮提早做好准备。在实地走访中我们发现，在当前很多父母工作压力大、工作时间长，部分不满3岁的幼儿也有借助社会机构保教的需要，民办幼儿园可以考虑可以延长时间0-3岁幼儿保教。在切实为广大家长解决切实困难的同时也能大大增加业务收入，还能为3-6岁的大众幼儿园市场竞争中赢得先机，在于公办园的市场竞争中占优势
4加强内部团队建设，增加精神薪酬
在当前劳动力价格上涨和民办园办园资金难以获得政府支持的前提下，大幅度增加物质上和金钱上的待遇对于部分经营状况欠佳的民办幼儿园来说有一定的困难。加强幼儿园的内部建设，和谐和融洽幼儿园师资队伍和增加民办园教师的精神酬劳是弥补教师物质酬劳的现实可行措施。民办幼儿园的的组织和管理更容易摆脱复杂的规矩和制约。为幼儿教师构建温馨的家园，创造教师留恋、喜爱工作生活环境，增强民办幼儿园对教师的吸引力，为民办园能够留得住教师打好基础。贵州省省级一类幼儿园――贵阳市E智幼儿园的经验值得借鉴，该幼儿园重视员工的团队建设，采取一系列行之有效的措施加强内部建设。例如，对本园教职工子女入园才去学费减免政策，只收取少许的成本费。教职工对工作环境的满意度较高，更愿意把孩子送到本幼儿园学习，跳槽的意愿和比率较低。
四、结语
民办幼儿园的发展不仅能促进贵州省学前教育的进步，也能为西南欠发达地区学前教育事业提供借鉴。希望笔者的建议能为贵州省民办幼儿园的发展尽绵薄之力，也期待贵州省民办幼儿园能在当今学前教育的春天里下获得更大发展。
基金项目：本文为贵州省2013年大学生创新训练计划项目研究成果（编号：201310663018）
参考文献：
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[3]莎莉，庞丽娟，刘小蕊通过立法强化政府在幼儿园事业发展中的职责[J]幼儿园研究，2007，（2）
一、认真学习，提高认识，规范管理，依法办园
各级教育行政部门要组织民办幼儿园的广大教职工认真学习《中华人民共和国民办教育促进法》、《陕西省民办教育促进条例》和《幼儿园工作规程》(以下简称《规程》)、《幼儿园教育指导纲要》(《刚要》)以及陕西省实施《幼儿园管理条例》等文件，正确领会和掌握国家关于幼儿教育的方针、政策和法规的基本精神，坚持依法办学，以法办园。
要进一步加强对民办幼儿园的科学指导，对民办幼儿园的管理和办学行为提出具体要求和指导性意见。要把学习和贯彻落实《规程》、《纲要》，作为当前民办幼儿园保育、教育的一项重要工作切实抓紧抓好。各市、县(区)教育局是各级各类幼儿园的主管部门，也是学前教育机构登记注册和审批的主管部门，要负责对目前已经开办但未经教育行政部门审批注册的民办幼儿园，重新办理有关审批注册手续，并报上一级教育行政部门备案，未经审批注册，任何单位和个人不得兴办幼儿园。
各市、县(区)教育局负责对当地审批注册的民办学前教育机构进行业务指导、督导评估，核定办园等级，并按照国家有关规定对园长、幼儿教师及其它工作人员进行考核培训、资格审定和职称评聘等。
二、进一步加强教育教学管理，不断提高幼儿保育、教育质量
各市、县(区)教育局要指导各类民办幼儿园认真贯彻执行《幼儿园工作规程》和《幼儿园教育指导纲要》，树立正确的教育观、儿童观，及时总结、吸收教改新理念，并结合民办幼儿园实际和幼儿年龄特点，认真开展保教工作。
民办幼儿园在教育教学管理中要严格按照《纲要》要求，坚持保育与教育相结合的原则，对幼儿实施全面教育。保育和教育计划要目的明确，有层次，符合幼儿的年龄特点及认知水平，注重全面发展，注重幼儿的个体差异，促进其身心健康和谐的发展。
在教育内容和方法上不得违背幼儿教育规律，损害幼儿身心健康。教育内容要体现时代性、科学性、趣味性，要以游戏为基本活动形式，寓教育于各项活动之中，严禁使用全日制小学教材对幼儿施教。在保育和教育活动中，要尊重、爱护幼儿，严禁以任何形式虐待、歧视、体罚和变相体罚、侮辱幼儿人格等损害幼儿身心健康的行为。在教学方法上，要有直观性、趣味性、操作性，善于把握教育时机，充分调动幼儿学习的积极性和主动性，使幼儿在游戏中学习，在快乐中成长，努力培养幼儿健全的心理和健康的身体以及良好的生活习惯和行为习惯。
三、进一步加强幼儿园师资队伍建设
幼儿教育的关键是教育实践主体，即保教人员和管理人员，只有拥有高素质的师资队伍，才能创办高质量的幼儿园，各市、县(区)教育局应当始终把师资队伍建设放在各项工作之首。按照《规程》和《纲要》规定，对幼儿园的园长、教师、保健人员的任职、任教资格严格把关。
幼儿园园长、幼儿教师应具有幼儿师范学校(包括职业学校幼儿教育专业)毕业学历，热爱幼教事业，有一定业务能力，并取得教师任职资格证书。在岗园长必须持有园长岗位证书，政治素质好，热爱幼教事业，有较强的组织管理能力，并能深入教学第一线指导幼儿园教育教学等各项工作。
卫生保健人员应具备医学专业大专以上学历，受过专业培训，并取得卫生行政部门的资格认可。保育员应当具有初中以上文化程度，并接受过幼儿保育职业培训。传染病、精神病患者，严禁在幼儿园工作。
民办幼儿园要加强对幼儿教师的业务培训，制定切实可行的教师培训计划，通过培训、学习，使幼儿教师深刻领会《幼儿园教育指导纲要》、《幼儿园工作规程》等文件精神，进一步更新教育理念，努力提高教育教学的能力和水平。要重视幼儿教师弹、唱、跳、说、写、画、做等基本功的训练，使教师有较强的教育教学能力，并熟练运用现代化教育设施。认真贯彻以幼儿为主体，教师为主导的教育理念，一切从幼儿出发，在生活中做幼儿的母亲，在游戏中做幼儿的伙伴，在学习中做幼儿的导师，努力为幼儿创造良好的生活、学习环境，创造安全、温馨的心理环境，使教师在保育、教育过程中成为幼儿学习的支持者、合作者、引导者。
要进一步加强幼儿教师的师德教育。教育教师热爱幼儿教育事业，关心幼儿，仪表端庄，言行文明，在园期间必须讲普通话，严禁吸烟等损害幼儿身心健康的行为。
四、建立健全各项卫生保健制度，进一步提高卫生保随工作质量
学前教育机构卫生保健工作的宗旨是监测和指导儿童生长发育及心理卫生保健，防止疾病流行和意外伤害的发生。保护和促进儿童的身心健康；各市、县(区)教育局要认真贯彻执行幼儿园卫生保健制度和省上有关卫生保健规定，建立健全幼儿园体格锻炼，健康检查，疾病预防，卫生消毒，安全、卫生保健登记统计，体弱儿童管理，饮食卫生管理等各项卫生保健制度，防止疾病和意外伤害事故的发生。
民办幼儿园的工作人员必须持健康证明上岗，卫生保健人员需有任职资格证书并具有大专以上文化程度。
幼儿园的卫生保健工作要严格遵守卫生部颁发的(托儿所、幼儿园卫生保健)和其他有关卫生保健的法规、规章和制度，及时掌握幼儿生长发育动态和健康状况，认真做好幼儿卫生保健工作，要把幼儿生理、心理卫生保健工作融入到日常保育和教育活动中，倡导保教人员要做幼儿喜欢的教师，用灿烂的笑脸、关爱的怀抱、亲切的目光、温柔的话语，关怀爱护每一名幼儿，为幼儿营造和谐、宽松、师幼平等、相互尊重的生活氛围，促进幼儿生理、心理健康成长。
民办幼儿园要严格执行《中华人民共和国传染病防治法》及有关规定，认真完成幼儿计划免疫工作，预防传染病的发生。要严格执行(中华人民共和国食品卫生法)的规定，进一步加强饮食卫生管理，避免发生食物中毒和食源性疾病。认真搞好幼儿园环境卫生及美化、绿化、儿童化工作，努力为幼儿创造安全、整洁和优美的生活环境。
五、采取切实措施，进一步加强幼儿园安全工作
创造安全、稳定的园舍环境是幼儿园的一项基本建设，也是保障幼儿园保育、教育效果的有效措施。各市、县(区)教育局要根据有关法规，提出具体要求和措施，进一步建立健全幼儿园房屋、设备、消防、交通等安全防护检查制度，强化常规管理，并建立幼儿园安全工作保教人员责任制，具体落实到岗到人。
按照原国家教委《幼儿园管理条例》要求，举办幼儿园必须将幼儿园设置在安全区域内，严禁在污染区和危险区设置幼儿园。幼儿园必须具有与保育、教育要求相适应的园舍和设施，园舍和设施必须符合国家的安全标准，远离污染源，无噪音，日照充足，场地开阔，排水畅通，园内及周围环境体现安全、净化、绿化、美化、儿童化、教育化，严禁在幼儿园内设置威胁幼儿安全的危险建筑物和设施，严禁使用有毒有害物质制作教具、玩具。
根据陕西省实施
民办幼儿园要采取多种形式加强对教职工、幼儿的安全教育，使幼儿及时掌握安全常识，不断增强自我保护意识。
六、进一步加强和规范财务管理工作
[中图分类号]G617 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2008)06-0015-06
民办幼儿教育是指由国家机构以外的社会组织或个人承办，利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的幼儿教养机构的总称。它既包括民营企业、民间团体及个人开办的幼儿园(纯私立的幼儿园)，也包括少数国有企事业单位、派、政府机构下属单位及社会团体或组织(如妇联、共青团、儿基会)拥有部分产权但没有直接或间接利用国家财政性拨款创办的幼儿园。上世纪末，西北地区民办幼儿园尤其是农村民办幼儿园发展迅速。它们在促进整个幼教事业发展的同时，也逐渐暴露出很多管理上的问题。为了解西北地区农村民办幼儿园管理现状，发现并解决问题，研究者对西北五省区的部分农村民办幼儿园进行了调查。
一、调查对象和方法
(一)调查对象
本调查对象为西北五省区――甘肃、青海、陕西、宁夏和新疆农村民办幼儿园管理人员和教师以及部分幼儿家长。
(二)调查方法
研究者采用自编问卷，随机抽样调查了44所西北地区农村民办幼儿园，其中甘肃12所，占27.3％；青海、宁夏和陕西各9所，各占20.4％；新疆5所，占11.4％。发放问卷44份，回收有效问卷44份。问卷调查数据用SPSS10.0统计处理。在问卷调查基础上，研究者还对部分农村民办幼儿园管理者、教师和幼儿家长进行了随机访谈。
二、调查结果与分析
(一)办园基本情况
1、创办时间有差异，抽样地区农村民办幼儿园发展速度不一
调查显示，44所农村民办幼儿园于上世纪80年代创办的占2.4％，90年代创办的占28.6％，2000年以后创办的占69％。上世纪90年代为样本地区农村民办幼儿园发展的起步阶段，农村民办幼儿园数量有限，且各省区发展水平不一。陕西起步较早，上世纪90年代创办的农村民办幼儿园占陕西调查样本的62.5％，共有5所。这一时期甘肃和青海抽样地区分别创办了3所农村民办幼儿园，宁夏仅有1所。与西北其他四省区相比，新疆农村民办幼儿园创办相对较晚，被调查的5所幼儿园均为2001年以后创办。2000年以后，西北五省区农村民办幼儿园发展速度较快，其中甘肃、宁夏的发展势头超过了起步较早的陕西。
2、创办者多为汉族，幼儿入园率存在民族差异
对农村民办幼儿园管理者进行民族统计发现，汉族管理者约占78.6％，回族管理者约占16.7％，东乡族和藏族管理者(均来自甘肃临夏回族自治州)各1名，分别约占2.3％。甘肃和宁夏的被调查幼儿园汉族和少数民族管理者各为4人。陕西、新疆和青海的被调查幼儿园管理者全部为汉族。研究者进行农村民办幼儿园管理者民族调查的原因在于，西北五省地区少数民族众多，不同民族的幼儿园管理者有可能引起幼儿入园率的变化。以少数民族人口较多的宁夏、新疆和青海为例，被调查幼儿园2004～2006年三年间招收幼儿的民族分布有显著差异：宁夏回族幼儿入园绝对人数较多，均超过当年入园幼儿总数的60％，汉族和回族幼儿入园人数增长幅度明显：青海和新疆农村民办幼儿园汉族幼儿居多，少数民族(回族、维吾尔族等)幼儿入园率相对较低。
3、管理队伍学历偏低，门外汉较多
调查显示，西北五省区农村民办幼儿园管理者中具有本科学历的仅占4.5％，具有大专学历的占38.6％，具有中专学历的占18.2％，具有高中或职业高中学历的占34.1％，还有4.5％的管理者只有初中及初中以下文化程度。
从管理者的专业背景来看，毕业于学前教育专业的管理者仅占调查总样本的31％；毕业于师范学校非学前教育专业的占23.8％：毕业于非师范专业的占26.2％；还有19％的管理者是其他社会人员，通过访谈得知，这部分管理者的文化程度主要为高中或高中以下。可见，西北五省区被调查地区的农村民办幼儿园管理者大多数(69％)都没有学前教育专业背景，这势必会影响农村民办幼儿园的管理质量及发展水平。虽然有部分非学前教育专业的管理者接受过师范教育，但由于学前儿童与学龄儿童的身心发展有明显差异，其教育方式和手段也有诸多不同。他们自身所具备的教育背景和资源可能为其在幼儿园的管理和教学工作中提供一些帮助与参考，但是也有可能导致其照搬其他阶段教育经验来教育幼儿，导致学前教育小学化，甚至初中化。
4、个人创办和聘用管理者为主
被调查的44所农村民办幼儿园管理者中有29人是个人投资，自主办园自主管理，占样本总数的64.4％；11人为聘用管理者，占24.4％，他们主要是农村民办幼儿园投资人聘请的管理者；3人由幼儿教育主管部门委派，占6.7％；还有2人以承包人的身份出现，占4.4％。
5、创办经费自筹，日常运转依靠幼儿缴纳学费
农村民办幼儿园的创办经费主要依靠个人筹集(77.3％的管理者选择了“创办者自筹经费”)。调查发现，由于资金投入总量不同，各农村民办幼儿园的硬件设施有明显差异。至于农村民办幼儿园的日常运转经费从何而来，72.7％的管理者表示，幼儿入园缴纳的费用是主要来源。由于农村民办幼儿园得不到国家财政性经费支持，所以幼儿缴纳的费用又成为农村民办幼儿园赖以生存和发展的重要经济支撑。同时不少农村民办幼儿园还开设了舞蹈、美术等特长班以增加收入。另外，少数农村民办幼儿园还接受过社会捐助、地区资助等。在访谈中部分农村民办幼儿园管理者表示，当地政府和教育行政部门给予农村民办幼儿园的实际支持较少，这与我国西部经济贫困、基础教育中的“普九”任务艰巨等问题有关。
6、农村民办幼儿园收费低廉，管理者收入存在地区差异
我国民办教育的相关规定并没有明确说明民办幼儿园的收费标准。调查显示，农村民办幼儿园“依据上级主管部门和物价部门制定收费标准”的占41.7％，“参考民办幼儿园所在地平均消费水平制定收费标准”的占38.9％，其他幼儿园主要参考“当地同类幼儿园和公办园收费标准”收费。这导致西北地区农村民办幼儿园收费标准存在差异。总体而言，由于相关规定尚未制定，又由于农村民办幼儿园竞争激烈，其收费相对低廉。如陕西、甘肃农村民办幼儿园的收费标准为每学期200元左
右，最低收费是每学期90元；青海为每学期150元左右。在访谈中大部分幼儿家长表示，收费高低是选择幼儿园时考虑的重要因素之一。
值得注意的是，有27.9％的农村民办幼儿园管理者不是从幼儿园领取月工资，这主要是因为自主办园者个体拥有对幼儿园资金的管理权和支配权，幼儿园的收支均由管理者个人控制，自然也就不存在领取月工资这一说法。除新疆以外，其余西北四省区都有这种情况。对领取月工资的农村民办幼儿园管理者进行调查发现，管理者月工资在200～400元的占16.3％；在401～600元的占9.3％；在601～800元的占34.9％。宁夏和青海农村民办幼儿园管理者中各有1／3的人选择了月工资为“601～800元”，新疆、陕西、甘肃选择此项的人分别占各自抽样数的75％、50％和20％；调查总样本中月收入在800元以上的占11.6％，这部分都是自主办园管理者，主要来自宁夏、新疆和青海。西北五省区农村民办幼儿园管理者工资存在较大的地区差异，这与各地经济发展水平、管理者的任用方式等因素有关。
(二)内部管理
1、教育教学活动重知识传授轻能力培养
教育教学活动质量是幼儿园生存与发展的生命线。幼儿家长选择民办幼儿园除了考虑收费，还非常看重教育教学质量。由于幼儿教育理念较为落后，西北五省区许多家长错误地认为能让孩子背诗、做算术题的就是好幼儿园。调查中部分教师也提出了困惑：“现在提倡保教结合，开发智力，但在这里家长只要求孩子学到知识，这与我们强调在游戏中发现问题解决问题的思想是矛盾的”；“家长就是要我们给孩子多教点东西，多写字、算题，如果你不教，家长就选其他幼儿园了”。在家长需求不合理和竞争激烈的背景下，农村民办幼儿园普遍出现了重知识传授、轻能力培养的现象。我们在甘肃、陕西对农村民办幼儿园进行调查时发现，在幼儿园课程安排中。小学教育内容，如拼音、写字、数学计算等所占比重较大。同时教学方法单一，教师讲、孩子复述的情况较为普遍。部分幼儿能背诵英语日常用语，但并不知道在生活中应用。
《民办教育法实施条例》肯定了“实施学前教育的民办学校可以自主开展教育教学活动”，但这种“自由开展”的教育教学活动应以遵循儿童身心发展规律为前提。在农村民办幼儿教育中，忽视儿童身心发展规律、单纯以获取知识为目的的教育教学活动普遍存在。这一方面与教育者自身对幼儿教育的认识偏差有关，另一方面，孩子能念、能背、能写较为直观，也更容易获得家长的认可。
2、教师管理与考核注重家长评价
教师管理是幼儿园管理的一个重要方面。对教师的考核将直接影响其工资待遇和个人职业发展。幼儿家长评价、教师工作态度以及教学水平是民办幼儿园考察教师的三个重要方面。幼儿入园率直接影响民办幼儿园的经济收入，因此来自幼儿家长的评价是民办幼儿园管理者考核教师的首要因素。幼儿家长对教师的评价与教师对孩子的态度、教育教学能力有一定关系，需要注意的是，家长评判教师教育教学能力的标准可能不合理。如很多家长以传授知识量的多少来评判教师的好与不好，这不客观，也不全面。
3、管理者进修学习机会有限，培训质量有待提高
研究者在一年内跟踪调查了农村民办幼儿园管理者的进修学习情况，发现没有参加过进修学习的管理者占17.1％，参加过一两次的占53.6％，参加过三四次的占29.2％。可见，农村民办幼儿园管理者进修学习的机会非常少。从学习方式来看，76.7％的管理者选择了“外出观摩”，72.1％的人选择了“参加培训班”。虽然选择外出观摩或参加培训班的管理者较多，但是进一步调查发现，西北五省区农村民办幼儿园管理者基本上人均一年只有一次机会参加这两种形式的学习。至于学习效果如何，不少农村民办幼儿园管理者和教师反映，“教育局虽然有培训，但是条条框框不实用，包括珠心算、识字的教学培训，感觉内容空，不具体，没用”。
4、办园经费紧张，师资匮乏，发展后劲不足
由于西北五省区农村民办幼儿园经费以创办者自筹和幼儿缴纳学费为主，办园条件有较大差异。村民集资创办的幼儿园条件相对较好，个体创办园由于办园规模较小、生源较少，加之个体财力有限。办园经费相对缺乏，“家庭作坊式”幼儿园大多是租用居民用房或对自家住宅用房进行改造，园舍建筑不符合办园标准，室内活动面积小，幼儿园教育教学必需的玩教具、操作材料、图书的种类及数量都极少。
调查显示，有63.6％的管理者认为工作的烦恼来自“幼儿园的经费紧张”，52.3％的人选择了“师资匮乏”。可见，经费紧张和师资匮乏是幼儿园管理者最关注的问题，这也是制约西北地区农村民办幼儿园发展的两个关键因素。另外，25％的人选择了“家长的要求”，担心“园所间竞争”和“入园孩子太少”的各占20.5％。这几个因素之间有一定联系。农村民办幼儿园面对竞争必须设法吸引生源，而影响生源的两个重要因素就是幼儿园的硬件设施和师资力量。办园经费紧张和师资匮乏必然会造成农村民办幼儿园发展后劲不足，制约其发展。
5、管理制度不健全，制度难以落实，存在安全隐患
农村民办幼儿园创办者大多对人、财、物拥有绝对的自主管理权。调查发现，仅有很少一部分农村民办幼儿园建立了相对完整的规章制度，更多农村民办幼儿园是直接照搬当地公办幼儿园，甚至小学的规章制度，《学生守则》《班主任工作职责》等制度赫然出现在许多农村民办幼儿园的墙面上。很多农村民办幼儿园没有依法建立财务、会计制度和资产管理制度。农村民办幼儿园管理者一人管理财务的现象比较普遍，尤其是在小规模的“家庭式幼儿园”，财务收入和支出账目不清晰。访谈中很多农村民办幼儿园管理者表示，他们对教师备课、写教案等都有要求，但落实与事后检查并没有跟进。由于师资紧张，多数农村民办幼儿园都是一位教师负责一个班的所有活动，有的教师称“没有时间写教案”，有的则在“一个月前就全都写好了”。具体的教育教学活动也不一定按计划实施，管理者对教师教育教学活动缺乏有效的制度化的管理。
调查还发现，多数农村民办幼儿园卫生、消毒工作不到位，存在安全隐患。部分农村民办幼儿园厨房卫生条件差，根本无法保证幼儿的饮食卫生和安全：幼儿的水杯与图书、杂物等堆放在柜子中；水杯、玩具等物品污垢较明显；大多数农村民办幼儿园冬季提供火炉取暖，而炉子周围却没有任何防护措施，存在较为明显的安全隐患。
(三)外部规划管理制度不完善，监管无力
《民办教育促进法》第三条和第五十二条指出：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”“国家采取措施，支持和鼓励社会组织和个人到少
数民族地区、边远贫困地区举办民办学校，发展教育事业。”尽管我国政府一再强调发展农村民办幼儿教育的重要性，并提出了具体要求，但由于西部农村基础教育发展薄弱，教育行政部门几乎无力顾及幼儿教育。农村幼儿教育工作基本没有纳入各地经济、社会发展的总体规划，也没有作为考核各级政府教育工作的重要内容。同时大部分地方政府对幼儿教育发展尚无规划，部分地区即使有预留教育用地，也只是预留中小学校用地，而没有考虑到本地区幼儿教育发展的需求。因此，在幼儿园的整体规划和布局上考虑不周，这容易造成民办幼儿园分布密集，导致恶性竞争。
另外，农村民办幼儿园的审批、管理等制度不完善，许多民办幼儿园没有进行教育审批，是“黑户”幼儿园，这又给农村民办幼儿园的监督管理带来很大的困难。调查中不少审批手续齐全的农村民办幼儿园园长提到：“目前非法办园太多，我们多次向教育主管部门反映，请求管理此事，但教育部门没有采取任何措施，非法办园只要有房便开园，办园成本很低，给我们带来很大竞争压力。”
四、建议
(一)调动社会各方积极性，多渠道筹资创办农村民办幼儿园
民办幼儿园是幼儿教育体制改革中的一个新生事物，它的出现促进了办园体制的多元化，满足了人们的教育需求，促进了幼儿教育的良性竞争和发展。经费紧缺是诸多农村民办幼儿园发展的主要制约因素之一，政府应加大财政拨款兴教力度，同时通过行政力量、媒体等广泛调动社会各方面的积极因素，动员社区、乡村及社会各界捐资助教。在居住分散的少数民族地区，必须突破以实现“正规化”机构教育为目标的单一发展模式，鼓励多形式办园，创办各种类型的幼教机构。
(二)加强对农村民办幼儿园的监管，促进其规范发展
教育管理部门重视农村幼儿教育，要加强对其监管，要尽快建立起合理的评估制度，通过定期评估和检查，表彰与鼓励优质民办园所。对那些有基本发展资金、具备较完善的硬件设施和较好师资队伍的民办幼儿园加以扶持，对园长和教师的任职资格同公办幼儿园一样予以规范。对不具备办园条件的，一方面要出台优惠政策，主动帮助其创造条件，如给予资金上的帮助(有选择的财政补助、以奖代补、减免有关税费、土地使用上的支持)等；另一方面要限期整顿，要求其在一定期限内达到办园要求。鉴于一些地方个人办园经济实力不足，要积极整合资源，促进村有民办或股份合作等办学模式的形成。加强农村民办幼儿园的设施安全检查，以确保师生的人身安全。对在这些方面不符合规定又不及时加以改善的农村民办幼儿园，教育行政部门要责令其停办整顿。
(三)充分利用农村有利教育资源，改善教育教学条件
教育家陶行知早在20世纪30年代在南京创办乡村幼稚园时就强调幼儿园环境创设、制造玩教具等应就地取材，石头、麦秆、谷壳等农村常见物品皆可为幼儿园教育教学所用。由于经费有限，绝大多数农村民办幼儿园的玩教具数量很少、可操作性差、趣味性不强，这在很大程度上影响了教育教学的效果和幼儿的发展。因此，充分利用农村自然资源，就地取材，为教师提供操作性强的教具、为幼儿提供充足的玩具等，是改善农村幼儿教育教学条件的重要途径。
(四)重视农村民办幼儿园管理者和教师的教育培训，加强业务指导
第二条 本省行政区域内经教育行政主管部门依法批准的公办、公建民营和民办全日制、寄宿制、半日制幼儿园及小学附设的学前班、幼儿班(以下简称幼儿园)收费管理均适用于本实施细则。
第三条 全省幼儿园收费项目实行省级管理，各市、县均不得擅自增加和改变。
第四条 学前教育属于非义务教育，幼儿园可向入园幼儿收取费用。收费项目包括：保育教育费(以下简称保教费)、住宿费、代收费、服务性收费。
保教费，是指幼儿园为在园幼儿提供保育教育服务，向幼儿家长收取的费用(包括为幼儿提供必备的生活用品、冷暖设备、安全设施等)。
住宿费，是指寄宿制幼儿园为在园幼儿提供住宿条件，向自愿在园住宿的幼儿收取的费用。幼儿园为在园幼儿提供午休所发生的费用在保育费中列支，不得收取住宿费。
服务性收费，是指幼儿园为在园幼儿组织活动和按照幼儿在园学习、生活的实际需要，提供由幼儿家长自愿选择的服务而收取的费用。
代收费，是指幼儿园为方便幼儿在园学习和生活，在幼儿家长自愿的前提下，为提供服务的单位代收代付的费用。
第五条 公办(公建民营)幼儿园的保教费、住宿费收入纳入行政事业性收费管理;民办幼儿园的保教费、住宿费收入纳入经营服务性收费管理。
第六条 公办幼儿园保教费、住宿费实行政府指导价，分级管理。公建民营幼儿园的保教费、住宿费参照公办幼儿园管理。省级价格、教育、财政主管部门负责省管幼儿园收费的制定，由省级教育行政部门提出意见，报省级价格主管部门、财政部门审核后，报省人民政府审定。其他公办(公建民营)幼儿园收费按隶属由市、县教育行政部门提出意见，报同级价格、财政主管部门核定后，报同级人民政府审定，并报上一级价格、教育、财政主管部门备案。服务性收费和代收费标准，由当地价格主管部门根据当地实际制定。
第七条 公办(公建民营)幼儿园保教费应统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力等因素，体现公益性和普惠性。可根据幼儿园等级、类型等适当拉开收费差距;住宿费标准按照实际成本确定，不得以营利为目的。
第八条 提出制定或调整公办幼儿园保教费标准意见时，应提交下列材料：
(一)申请制定或调整收费标准的具体项目;
(二)现行收费标准和申请制定的收费标准或拟调整收费标准的幅度，以及年度收费额和调整后的收费增减额;
(三)申请制定或调整收费标准的依据和理由;
(四)申请制定或调整收费标准对幼儿家长负担及幼儿园收支的影响;
(五)价格主管部门、财政部门要求提供的其他材料。
上述材料应当真实有效。
第九条 公办(公建民营)幼儿园保教费标准根据年生均保育教育成本的一定比例确定。
保育教育成本包括以下项目：教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出;公务费、业务费、修缮费、冷暖费;幼儿活动及学习、生活必需用品等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性费用支出等非正常办园费用支出。
第十条 民办幼儿园保教费、住宿费收费实行市场调节价。由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定，报当地省辖市和县级价格主管部门、教育行政部门备案后执行。
享受政府财政补助(包括政府购买服务、减免租金和税收、以奖代补、派驻公办教师、安排专项奖补资金、优惠划拨土地等)的普惠性民办幼儿园参照公办幼儿园标准收费，也可由当地人民政府有关部门以合同约定等方式确定最高收费标准，由民办幼儿园在最高标准范围内制定具体收费标准，报当地价格、教育、财政部门备案后执行。
第十一条 民办幼儿园代收费、服务性收费可在全省统一制定的收费项目范围内自主选择，收费标准由幼儿园根据实际情况自定，报当地省辖市和县级价格主管部门、教育行政部门备案后执行。
第十二条 民办幼儿园将保教费、住宿费标准报有关部门备案时，应填写《河南省民办幼儿园保教费收费标准备案申报表》(见附表)并提交下列材料：
(一)幼儿园有关情况，包括幼儿园名称、地址、法定代表人、法定登记证书以及教育行政部门颁发的办园许可证;
(二)制定收费标准的具体成本列支项目，包括教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费、固定资产折旧费等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性经费支出等非正常办园费用支出;
(三)幼儿园教职工人数、在园幼儿人数、生均保育教育成本、固定资产购建情况等;
(四)价格、教育主管部门要求提供的其他材料。
第十三条 民办幼儿园应在每学年秋季开学前完成收费备案。民办幼儿园收费标准报备后，原则上一个学年内不得变动，确需变动的，须在每学期开学前一个月按本实施细则 第十二条的规定报当地价格主管部门重新办理备案手续。对幼儿园申报备案标准与同类成本差距过大的，价格主管部门可通过向社会公开办园成本或召开幼儿家长座谈会等方式，引导幼儿园按照合理办园成本和合理利润水平进行备案。
第十四条 寒暑假期幼儿园正常开班，在坚持自愿参加的基础上，保教费可在已核定的同等级标准的基础上适当上浮，上浮幅度不超过 30%。
第十五条 幼儿园为在园幼儿教育、生活提供方便而代收代管的费用，应遵循非营利和家长自愿，据实收取，及时结算，定期，多退少补的原则，收费项目和标准应提前告知和公示，收费必须单独立帐，不得与保教费一并收取。
(一)幼儿园服务性收费。
1、延时托管费。全日制幼儿园幼儿每天正常在园保教时间为9小时。幼儿园受家长委托，在周一至周五闭园后(仅限全日制幼儿园)对在园幼儿提供托管服务的，可收取延时托管费。具体标准按照当地人均最低日工资核定。
2、校车费。幼儿园自备或租用校车接送在园幼儿的，可收取校车费。
(二)幼儿园代收费。
1、餐费(含营养餐点)。幼儿园收取的餐费只能用于支付与幼儿膳食有关的食物费用，不得用于支付其他间接费用。幼儿园应于次月 日前向家长公布餐费收支情况，学期末将结余部分全部退还给幼儿家长。
2、体检费。指幼儿园按照卫生部门规定统一组织在园幼儿定期体检的费用
3、外出活动费。指幼儿园组织幼儿外出参观游玩所产生的费用。
第十六条 各级各类幼儿园除按规定收取保教费、住宿费，以及经批准由家长自愿交纳的代收费、服务性收费外，不得再向家长收取其他费用。
对于未交纳可自愿选择的代收费、服务性收费的幼儿，不得进行差别对待。
第十七条 幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。
幼儿园不得收取书本费。
第十八条 社会团体、个人自愿对幼儿园的捐资助学费，按照国家《公益事业捐赠法》和有关社会捐助教育经费的财务管理办法执行。
第十九条 幼儿园对入园幼儿按月或按学期收取保教费，不得跨学期预收。
第二十条 幼儿因故退(转)园的，幼儿园应当根据幼儿实际在园时间，按月计退剩余的保教费、住宿费。不足半个月按半个月退费，超过半个月的，不退费;餐费按剩余天数退费。
第二十一条 各级教育部门应进一步完善保障措施，建立贫困家庭幼儿入园保障机制，确保贫困家庭幼儿享有接受学前教育的机会。各公办幼儿园应对在园贫困家庭幼儿实施收费减免，保障幼儿接受正常的保育教育服务。鼓励民办幼儿园对贫困家庭幼儿减免收费。
第二十二条 幼儿园应通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公示收费项目、收费标准等相关内容。
幼儿园招生简章应写明幼儿园性质、办园条件、收费项目和收费标准等内容。
第二十三条 公办幼儿园收取保教费、住宿费，应按管理权限到当地县以上价格主管部门办理收费许可证，按规定进行收费许可证年审，并按照财务隶属关系使用省级财政部门印(监)制的财政票据。民办幼儿园收取保教费、住宿费，要按规定使用税务机关统一印制的税务发票。
第二十四条 幼儿园接受价格、教育、财政部门的收费监督检查时，要如实提供监督检查所必需的账簿、财务报告、会计核算等资料。
第二十五条 幼儿园取得的合法收费收入应主要用于幼儿保育、教育活动和改善办园条件，任何单位和部门不得截留、平调。任何组织和个人不得违反法律、法规规定向幼儿园收取任何费用。
第二十六条 各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，督促幼儿园建立健全收费管理制度，自觉执行国家制定的幼儿园教育收费政策。对违反国家教育收费法律、法规、政策和本办法规定的行为，要依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《河南省价格监督检查条例》等法律法规以及行政事业性收费管理制度的相关规定严肃查处。
本文系2009年海南省教育科学规划课题研究成果。课题名称：学前教育成本与收费调查究。
课题编号：QJH115139。
一、教育成本的概念
教育成本概念在50年代末60年代初教育经济学产生时就出现了。对于教育成本的含义，舒尔茨(Schulte)在其1963年出版的《教育的经济价值》中作了经典的阐述。他提出，教育的全部要素成本可分为两部分，一是提供教育服务的成本。但不包括与教育服务无关的附属活动的成本,如学生食堂、住宿、运动队活动等项成本。二是幼儿接受教育的机会成本。
我国台湾学者林文达教授则认为，教育成本为“生产教育所投入资源的价值”。生产教育所投入的资源包括人力：师资、行政人员、学生；物力：建筑、设备、器材；时间；空间；土地及建筑物结构；财力：预算所编制的货币支出等。
范先佐(2004)教授认为,教育成本包括三个方面：第一是学校为培养一定数量和层次的学生所支出的一切开支和耗费；第二是学生为学习所支付的生活费用；第三是学生因为学习而未能参加工作带来的机会损失或称为教育机会成本。但对一所学校来说，为了实际计算的方便，往往会仅仅从学校的角度去考虑成本的大小，把教育成本看成学校为培养学生支出的费用，其它两项则忽略不计，即以培养成本或生产成本代替教育成本。
考虑到现价段海南民办幼儿园的民间投资，市场定价的特点，笔者在研究中，采用范先佐教授以幼儿园培养成本代替教育成本的理念，将个人教育成本与幼儿园教育成本区分开来，并结合海南教育厅正在进行的幼儿园质量评级，探讨幼儿园的质量成本与幼儿园培养成本定价之间的价值传递过程。
二、幼儿园质量评级
为了深化幼教体制改革，加强幼儿园管理，规范办园行为，提高学前教育保教质量，2010年4月，海南省教育厅出台了《2010年海南省幼儿园定级标准》并开展幼儿园等级评估活动及省示范幼儿园复查工作。文件称：幼儿园等级评估和省级示范园复查工作结束后，我厅将向社会公布各等级幼儿园名单，物价部门将依此作为重新核定幼儿园收费标准的依据。
通过对民办幼儿园进行等级评定和审查，等级不同的民办幼儿园将执行不同的收费标准，同一级别将实行同一收费标准，此项举措旨在提高幼儿园办园质量的同时规范民办幼儿园的收费问题。随后，各地幼儿园陆续制定了基于幼儿园保教质量评价体系的收费管理制度。笔者认为，评级是一种趋势，一定程度上，它可以帮助家长对幼儿园的质量进行有效判断。教育部门评级作为一种质量认证服务，在提高幼儿园办园水平上的同时，也无形中降低了参与评级的幼儿园的外部质量保证成本，极大的提高了行业透明度。保障了家长的知情权，避免家长因信息不对称而盲目追求高价幼儿园，使他们能够理性选择质量和价位合适的幼儿园。
三、教育质量成本与幼儿园培养成本
质量成本的概念是由美国质量专家A.V.菲根堡姆在20世纪50年代提出来的。质量成本是指企业为了保证和提高产品或服务质量而支出的一切费用，以及因未达到产品质量标准，不能满足用户和消费者需要而产生的一切损失。
A.Grisay，&L.Mahlck（1991）提出，教育质量应该包括三个内在相关的维度：为教学所提供的人与物的资源质量（办园条件），教学实践的质量（教育过程质量），成果的质量（结果质量）。 在整体的教育质量中，过程质量居于核心的地位。对于产品为服务的幼儿园来说，所谓质量成本是指顾客预期的服务水平与实际感受到的服务水平之间的差异程度。差异越小，表明满意程度越高，质量也越好，反之则越低。因此可用“顾客满意度”来衡量服务质量的高低。
《2010年海南省幼儿园定级标准》不仅从园舍设施设备（240分）、人员配置（100分）、行政管理（130分）、教育教学工作（260分）、卫生保健管理（170分）共五个指标提出了建设海南省示范性幼儿园的具体要求。从这个意义上来说，注重基础设施建设与教育过程质量提高是海南教育厅此次评级的一个突出特征。
笔者查阅文件后发现，此评级标准并没有涉及到幼儿园建园成本与幼儿教育成本的申报方面，教育部门政策设计的思路是继续鼓励民办幼儿园提高保教质量，旨在规范而不是降低幼儿园的收费标准。为提高教育质量，幼儿园必须以家长和社会的需要和期望来驱动持续地改进服务质量，虽然生均教育成本的增加并比必然导致教育质量的提高，但增加教育投资往往又是教育质量提高的必然条件。因而社会对教育质量要求提高，生均教育成本往往也会增加。然而，一系列旨在提高幼儿园质量的标准背后，是政府对民办教育投入的一片空白，仅仅评级而不能有效监管的一个恶果是幼儿园通过市场定价将新增投资转移给社会和家长，继续提高幼儿园的收费预期。如何在质量评级的基础上，确定一个基于幼儿园培养成本并适应当地经济发展水平的级差定价标准，给当地物价部门带来了新的挑战，最终成了此次教育质量评级能否最终达到规范民办幼儿园收费的关键所在。作为对民众期望的一种回应，教育部门旨在提高教育质量，物价部门旨在规范市场定价，是以教育质量成本定价还是以幼儿园培养成本定价成了两个部门的矛盾所在，也左右着幼儿园的收费预期。
四、调查幼儿园培养成本的项目设置
笔者研究发现，国内民办幼儿园主要有两种注册模式：一种在教育部门。教育部门给民办园诸如物业租赁费的减免、税收优惠等政策。这种民办园具有一定的公益性，如部分企事业单位办的幼儿园；另一种在工商部门注册，需缴纳3%的营业税。这种民办园完全市场化，收费按照成本核算。目前，海南的幼儿园大多采用的是第一种注册模式，由于缺少税务部门的监管，加上大多民办幼儿园并没有专业的会计人员，在幼儿园成本核算方面大多数幼儿园还几乎处于空白，给笔者的研究工作带来了巨大的困难。
目前我国教育成本核算的项目设置还没有形成统一的意见，在参考了各种项目分类标准后，考虑到海南民办幼儿园成本核算不健全的特点后，我们决定按照成本性态将幼儿园培养成本分为两类：幼儿园的固定成本与变动成本。固定成本的特点是：在一定时间和一定数量的范围内，其费用发生总额不随学生数量的增减而变化，保持相对稳定。例如：园舍建筑、教学仪器设备、图书资料等资产及其按照规定计提的折旧费和修理费。变动成本的特点是：在一定时间和一定数量的范围内，其费用发生总额随着学生数量的增减而变化。
为了清晰地反映幼儿园教育成本项目，我们采用匡算法。本次制作的“海南省民办幼儿园教育成本调查表”调查将幼儿园教育成本项目按照会计学理论分为建园成本、固定成本、变动成本、托幼成本四个大项。其中，固定成本和变动成本构成了幼儿园的培养成本。
首先，我们通过调查民办幼儿园的建园成本，形成固定成本中的“当年建园成本摊销”明细项，通过配比原则测算目前大多民办幼儿园以“赞助费”或“建园费”等名义取得收入的成本利润率。其次，在固定成本类下包括当年建园成本摊销、五年平均新增固定资产、每年房屋租金、每年园区修缮绿化支出、行政事业管理费共五个项目成本，项目成本下又具体区分不同的明细成本如行政事业管理费项目之下的办公费、水电费，通讯费、招生宣传、差旅接待等明细项目；由于按照以前的会计制度，学校的固定资产都不计提折旧，并规定五年作为幼儿园设备更新的一个周期，所以笔者决定将五年平均新增固定资产来替代非财务人员难以理解的固定资产折旧费。再次，在变动成本类下包括教学业务费、人员工资福利支出项、五险一金支出项、个性化教育计划支出、其它支出项等。教学业务费包括教学图书资料费、教学和游戏所用低值易耗品及材料费、玩具费、教学研究费、资料印刷费等。最后，为鼓励幼儿园将交通费、伙食费专项收支管理，将各种代收性质的费用独立核算，定期公示，我们将幼儿宿舍装修及娱乐设备费、保育员人工工资福利支出、保育员五险一金支出、市内接送幼儿支出、幼儿伙食、甜点支出、育儿教育、医务室开支等纳入托幼服务项目中核算，作为一项与教育无关的活动不计入教育成本。
五、海南幼儿园基于成本定价再探讨
《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条则规定，民办学校在扣除办学成本、 预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后， 出资人可以从办学结余中取得合理回报。促进法明确规定了教育投资可以追求合理的成本利润率。所以基于成本定价的理论依据是充分的。但实际状况是， 海南民办幼儿园收费是按市场定价，上述的有关规定根本没有发挥作用。原因一是关于民办教育事业属于公益性事业的定位没有给出具体的财政支持，二是在于“合理回报”没有给出明晰的界定，三是在于政府没有起到应有的监管责任。由于学前教育的特殊性，考虑到各地经济发展水平的差异，我们认为，海南幼儿园基于成本定价仍然需要考虑以下几个方面的问题：
(一)教育成本的复杂多样性
教育成本受多种因素影响，不同地区的经济发展水平、通胀水平以及民众对学前教育质量的预期都影响着幼儿园的投资。教育成本不是越低越好，这是教育成本核算的一大特性，也是我们在使用生均教育成本指标时需要慎重考虑的地方。从幼儿园层面来看，幼儿园的办学规模，师资情况、管理水平及教学理念也影响着幼儿园的培养成本。“开办幼儿园是一项高风险的投资。”在我们调查中多数幼儿园园长如是描述自己的学前教育投资。学前教育的投资风险问题不容忽视。《2010年海南省幼儿园定级标准》中将卫生保健管理放在了比较重要的地位。因为会计利润不考虑到幼儿园办园的风险，所以幼儿的饮食安全，生命安全保障等投资很难真正的体现在学前教育收费项目中。加之目前我省幼儿园的财务管理工作比较不规范，给教育成本核算工作带来了极大的难度。
(二)成本收费市场约束机制的缺位
家长是教育服务的消费者，有知情权。作为经营方的幼儿园，有责任告知家长收费标准制定的依据，教育行政部门也有责任建立幼儿园收支公示制度，让幼儿园的价格接受家长的监督。大部分家长对现行幼儿园收费不满的原因主要是对幼儿园收费不明及对收费与教学质量是否匹配的担心。而幼儿园要适应市场，必须让家长知道成本核算结果，出示收费标准的依据，维护家长的知情权，把外在的约束逐步转化为内部的自我约束。
参考文献：
[1]蔡迎旗,冯晓霞.政府财政投资幼儿教育的合理性――来自国外的教育经济学分析[J]比较教育研究, 2007,(04)
[2]王红,沈慧洁,王彬.对广州市幼儿园教育成本及收费制度改革的调查分析[J]学前教育研究, 2003,(05)
二、强化规范管理，实施分类治理
（一）鼓励和支持社会力量办好民办托幼机构。根据《市人民政府关于加快学前教育改革发展的实施意见》和《市人民政府办公室转发市教育局等部门关于加强民办托幼机构管理的意见的通知》精神，为民办托幼机构提供相应的政策，保障其健康发展。
（二）镇教育、计生、公安、民政、建设、卫生、安监、物价、工商、妇联等有关部门根据各自职责，齐抓共管，采用分类治理、引导与取缔相结合的办法，规范我镇民办学前教育机构的办学行为。
教育部门负责民办幼儿园的评估、管理、监督和业务指导。
计生部门负责民办托儿所的评估、管理、监督和业务指导。
公安、民政、建设、卫生、安监、物价、工商、妇联等部门按照各自职责配合做好民办园所的相关工作。
（三）高度重视民办园所的安全保障工作，要全面加强安全设施建设，按标准配备人防物防技防设施。健全各项安全管理制度和安全责任制，严防事故发生。相关部门按职能分工加强监督指导，消除民办园所的各种安全隐患。民办园所要加强内部安全管理，强化食品卫生监督管理，园所内食品的采购、运送、储存、制作等环节必须严格执行有关规定；强化流行病、传染病和突发公共安全事件的防控工作；加强幼儿安全教育和各类安全检查，确保幼儿、教职工的人身安全和财产安全。
（四）人员配备要满足保教要求，与教职工依法签订劳动合同，为全体教师提供培训、进修、学习提高的机会和经费。
（五）严格财务制度。民办园所必须建立财务制度，设立财务账册，配备专（兼）职财会人员，会计须持证上岗。民办园所按规范收费，所收费用的标准向社会和家长公示。
（六）建立联合执法制度，加大对无证园所的清理整顿力度。对通过努力可以达标的民办园所，予以扶持，指导其办理登记注册办学许可证。对不符合办学条件，存在严重安全隐患的民办园所，由公安部门牵头，会同镇教育、安监、消防、计生、卫生、卫监等部门坚决予以取缔。
（七）民办幼托机构要根据市镇各级相关规定做好学生接送、消防安全、食品卫生、教师职工培训、卫生保健、财务收费等各方面的台账资料。制定各类应急预案，加强防震减灾逃生演练，落实各项防范措施。
三、鼓励民办幼托，实施奖励机制
按照“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”原则，对民办合格幼托机构给予一定奖励。
（一）奖励对象
1镇举办的通过登记注册，取得办学许可证的民办托幼机构。
2镇举办的通过登记注册，取得试办证的民办托幼机构。
（二）奖励办法
1举办符合规定质量标准、服务内容满足保教基本要求、收费标准不高于同类别公办幼儿园标准的6个班以上的普惠性民办幼儿园给予25万元的奖励。分三年奖励到位。
2建成3班以上的合格成型园给予15万元的奖励。分三年奖励到位。
3取得试办证的办班点、看护点给予8万元的奖励。分二年奖励到位。
4鼓励民办幼儿园创建各类优质幼儿园，达到无锡市合格园的给予一次性3万元的奖励；达到无锡市一类园的给予一次性5万元的奖励；达到无锡市一类优质园的给予一次性8万元的奖励；达到江苏省优质园的给予一次性10万元的奖励。
5本奖励办法与市奖励办法相结合，如低于市奖励金额中镇承担部分以市奖励标准为准，如高于市奖励金额中镇承担部分以镇奖励标准为准。
