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第二条本办法适用于土地储备资金财务收支活动。
第三条本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
第四条土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。
第二章土地储备资金来源
第五条土地储备资金来源于下列渠道：
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；
（五）上述资金产生的利息收入。第六条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。
第七条土地储备机构储备土地举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。
第三章土地储备资金使用范围
第八条土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。
第九条土地储备资金使用范围具体包括：
（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费；以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。
（三）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。
（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。
第十条土地储备机构用于征地和拆迁补偿费用以及土地开发费用支出。应当严格按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔*〕100号）以及财政部、国土资源部、中国人民银行联合公布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔*〕68号］的有关规定执行。
第十一条土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
第四章土地储备零星收入管理
第十二条土地储备零星收入是指土地储备机构在持有储备土地期间，临时利用土地取得的零星收入，不包括供应储备土地取得的全部土地出让收入。
供应储备土地取得的全部土地出让收入。统一按照〔*〕100号文件以及财综〔*〕68号文件规定实行“收支两条线”管理。
第十三条土地储备零星收入包括下列范围：
（一）出租储备土地取得的收入；
（二）临时利用储备土地取得的收入；
（三）储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入；
（四）其他收入。
第十四条土地储备零星收入全部缴入同级国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理。第十五条土地储备零星收入缴入同级国库时，填列《*年政府收支分类科目》》103类“非税收入”07款“国有资源（资产）有偿使用收入”99项“其他国有资源（资产）有偿使用收入”科目。土地储备零星收入缴入同级国库的具体方式，按照省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门规定执行。
第五章土地储备资金收支预决算管理
第十六条土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划，按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后。报同级财政部门审定。其中：属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算，严格按照政府采购有关规定执行。
第十七条同级财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备资金收支项目预算。
第十八条土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行；并根据土地收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批。其中：属于财政性资金的土地储备支出，按照财政国库管理制度的有关规定执行。
第十九条土地储备机构需要调整土地储备资金收支项目预算的，应当按照规定编制预算调整方案，经主管部门审核后。按照规定程序报同级财政部门批准后执行。
第二十条每年年度终了；土地储备机构要按照同级财政部门规定，向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算；并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。
第二十一条土地储备机构从财政部门拨付的土地出让收入中安排用于征地和拆迁补偿、土地开发等支出，按照支出性质；分别填列《*年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”08款“旧有土地使用权出让金支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”等相关科目。同时，分别填列支出经济分类科目310类“其他资本性支出”09款“土地补偿”、10款‘步置补助”、11款“地上附着物和青苗朴偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“其他资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。
第二十二条土地储备机构从国有土地收益基金收入中安排河于土地储备的支出，按照支出性质，分别填列（（*年政府收支分类科目）支出功能分类212类“城乡社区事务”10款“国有土地收益基金支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”科目。同时，分别填列支出经济分类310类“其他资本性支出“09款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款。地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“其他资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。
第二十三条土地储备机构日常经费预决算管理。按照同级财政部门规定执行。
第二十四条土地储备资金会计核算办法，按照财政部规定执行。具体办法由财政部另行制定。
第六章监督检查
第二十五条各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查；确保土地储备资金专款专用；督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入，努力提高土地储备资金管理效率。
第二十六条土地储备机构应当严格执行本办法规定，自觉接受财政部门、国土资源管理部门和审计部门的监督检查。
第二十七条对于违反本办法规定的行为，严格按照国务院的《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定进行处理。同时，要依法追究有关责任人的责任。第六章附则
第三条本办法所称土地整理储备，是指市人民政府确定的土地整理储备机构，根据经济社会发展和城市建设的需要，按照本办法的规定，对纳入储备范围的集体土地依法实施征收，对国有土地实施收购、收回、置换后，进行土地前期开发整理，并予以储存，以备供应土地的行为。
第四条本市土地整理储备实行集中统一管理制度。
市人民政府统一领导本市土地整理储备工作。市土地资产管理委员会负责本市土地整理储备计划的审议和实施的监督工作，协调解决土地整理储备工作中的重大问题。
市土地行政主管部门负责本市土地整理储备的统一管理和土地整理储备计划的编制工作。
市土地整理中心作为本市土地整理储备机构，负责全市范围内土地整理储备计划的组织实施和土地收购、整理储备、委托交易工作。城市发展控制区以外的土地整理储备工作，由区、县人民政府组织实施。
市人民政府对土地整理储备机构有其他规定的，从其规定。
第五条市土地整理中心可以委托区、县土地行政主管部门所属的土地整理单位承担区、县人民政府负责组织实施的土地整理项目。根据需要，市土地整理中心还可以委托其他单位对特定的区域、特定的建设项目实施土地整理。
第六条下列土地纳入土地整理储备范围：
（一）因公共利益需要或者实施城市规划，需要使用的土地；
（二）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因，停止使用的国有土地；
（三）土地使用权人未按照土地使用权出让合同约定或国有土地划拨决定书规定的期限动工开发，需要收回土地使用权的土地；
（四）土地使用权使用期限届满，需要收回的土地；
（五）农用地转用和土地征收后未确定用地单位的土地；
（六）依法确认的闲置土地；
（七）依法确认为无土地使用权人的土地；
（八）政府委托管理的其他国有土地；
（九）其他纳入整理储备范围的土地。
第七条本市实行土地整理储备计划管理制度。
市土地行政主管部门根据城市建设的需要，按照本市经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划及土地市场的供求情况，拟定土地整理储备计划，经市土地资产管理委员会审议通过，报市人民政府批准后，由市土地整理中心组织实施。
土地整理储备计划应当包括下列内容：
（一）年度整理储备土地规模；
（二）年度整理储备土地供应规模；
（三）年度末储备土地的存量规模。
第八条土地整理储备计划按照项目实施管理。城市发展控制区以内的项目实施计划由市土地行政主管部门审批和下达，城市发展控制区以外的项目实施计划由区、县人民政府审批和下达。经批准的土地整理储备项目实施计划作为办理相关审批手续的依据。
第九条对纳入土地整理储备项目实施计划范围内的土地，土地行政主管部门应当限制土地使用权的转让，规划行政主管部门应当限制新建、改建、扩建地上建筑物，优先组织编制控制性详细规划，相关管理部门应当积极做好配合工作。
第十条市土地整理中心及其委托的单位实施土地整理，应当在现状调查的基础上，结合被整理土地的实际情况，制定土地整理实施方案。土地整理实施方案应当包括土地整理的范围、补偿标准及进度安排等内容。
土地整理实施方案须报经土地行政主管部门批准后方可实施。
第十一条根据土地整理储备工作的需要，市土地整理中心及其委托的单位提出修改控制性详细规划的意见，报规划行政主管部门审定。
第十二条实施整理国有土地的，市土地整理中心及其委托的单位根据批准的土地整理实施方案与被整理土地使用权人签订土地整理补偿协议书。委托拆迁的，与被委托的拆迁单位签订房屋拆迁委托合同，并按照规定办理城市规划、建设用地和房屋拆迁等各项审批手续。涉及国有农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。
第十三条征收集体土地的，市土地整理中心及其委托的单位持土地整理储备项目实施计划、土地整理实施方案批准文件及其他要件，向土地行政主管部门申请办理土地征收手续。涉及农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。
依法办理土地征收、农用地转用后的土地纳入储备。纳入储备满2年未供应的，由市土地行政主管部门在安排下一年度农用地转用计划时，扣减相应指标。
第十四条被整理土地使用权的注销与变更登记，由市土地整理中心及其委托的单位按照土地登记的有关规定办理相关手续。
地上房屋需要拆迁的，按照本市房屋权属登记的有关规定办理注销登记；地上房屋需要保留并转移所有权的，由市土地整理中心及其委托的单位持原权利人的委托书及其他要件，办理权属转移登记手续。
第十五条整理非住宅房屋国有土地的，由市土地整理中心及其委托的单位委托有资质的房地产评估机构，按照国有土地使用证书规定的土地用途、地上建筑物状况、土地现状利用条件等进行土地和房产价格评估；根据评估结果，市土地整理中心及其委托的单位结合经济测算分析，与被整理土地使用权人协商确定补偿标准。
第十六条征收集体土地的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《天津市土地管理条例》及本市其他有关规定，确定补偿标准。
第十七条整理城镇住宅国有土地的，按照国家和本市有关房屋征收拆迁的规定确定补偿标准。
第十八条使用划拨土地的企业，实施企业产权交易涉及土地使用权转让的，在同等条件下，人民政府对土地资产有优先购买权。
以有偿方式取得的土地，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，人民政府有优先购买权。
人民政府行使优先购买权的具体办法，另行制定。
第十九条依法收回的国有土地，土地行政主管部门履行完毕相关程序，注销原土地使用证后，交由市土地整理中心统一管理，纳入政府储备土地。
第二十条根据公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的单位整理国有土地，与被整理土地使用权人达不成土地整理协议的，可以按照法律法规规定的权限和程序申请对被整理土地使用权人的房屋及其他不动产实施征收。
第二十一条整理完毕的土地纳入政府土地储备库，由市土地整理中心统一管理，土地使用权属登记为市土地整理中心及其委托的单位。
任何单位或者个人不得擅自占用政府储备土地或者在其地上取土。
第二十二条政府储备土地未供应前，市土地整理中心及其委托的单位可以将政府储备土地连同地上物，采取出租、临时使用等方式加以利用，所得收益专项用于土地整理储备。
政府储备土地的临时利用时限，一般不得超过2年，且不能影响土地供应。
第二十三条政府储备土地临时利用的，市土地整理中心及其委托的单位应当制定政府储备土地临时利用方案，报市土地行政主管部门批准。
第二十四条城市发展控制区以内的政府储备土地，由市土地整理中心委托公开出让。
政府储备土地公开出让前，土地行政主管部门应当对土地出让成本进行核定。
第二十五条经市人民政府批准，市财政部门从缴入国库的土地出让金政府净收益中划出一定比例的资金，建立国有土地收益基金，专项用于土地整理储备。
附件：北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法一、为了合理分配和使用国有住房出售收入，加强国有住房出售收入的管理，根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、建设部（94）财综字第127号《国有住房出售收入上交财政暂行办法》，制定本办法。
二、国有住房出售收入是指国有住房产权单位向职工（居民）出售国有住房回收的资金，具体包括：
（一）市、区（县）房地产管理局直管国有住房的出售收入。
（二）行政事业单位自管国有住房的出售收入。
（三）企业自管国有住房的出售收入。
（四）其他国有住房的出售收入。
三、国有住房的出售收入，按下列比例上交财政：
（一）市、区（县）房地产管理局，直管国有住房出售收入85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（二）行政机关和实行全额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（三）实行差额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，60％上交财政。
（四）实行自收自支预算管理的事业单位，其自管国有住房的出售收入，10％上交财政。
（五）企业自管国有现住房出售收入，10％上交财政。
（六）其他国有住房的出售收入，在未做出新的规定之前，按上述不同类型单位上交比例上交财政。
（七）符合市政府规定解困条件的职工人数占全部职工人数比例超过3％的单位，经同级财政部门批准后，给予免征。
四、上交财政的国有住房出售收入，按住房产权单位的隶属关系和财政体制，分别全额纳入市、区（县）政府住房基金，专项用于住房建设和住房制度改革。
上交财政部门售房收入的单位，在本单位住房基金不足时，可向财政部门申请一次或分次返还其所交收入。
五、留归单位的国有住房出售收入，全额纳入单位住房基金，用于住房建设和住房制度改革，不得挪作他用。
六、市、区（县）房地产管理部门直管公房出售收入上交财政后的余额部分，不得计入本单位住房基金，应专项用于直管公房的改造、维修、管理支出，任何部门不得挪用。
七、上交财政的国有住房出售收入，由市、区（县）财政部门负责征收。具体征收办法由北京市财政局另行制定。
八、各级房改、建设、房产、金融、国有资产管理等单位应配合财政部门，做好国有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售国有住房取得的收入，各单位都要认真进行清理，并按隶属关系向财政、房改部门提交具体使用情况的报告。应上交财政的售房收入已按规定用途使用的，由财政部门补办拨款手续，未使用的部分，留给售房单位；企业和行政事业单位，按规定全部转入单位住房基金；市、区（县）房地产管理局，按本办法第六条的规定管理使用。对挪作他用的售房收入要全部追回上缴财政，并视情节，按财政部有关规定予以处罚。
我市机关、事业单位1997年被市委、市政府授予“广州市劳动模范”的工作人员，根据穗工［1995］173号文件规定提前或越级晋升工资档次的，与本单位1997年度工作人员提前或越级晋升工资档次同时办理。其中，1996年、1997年连续两年考核评定为优秀等次的，只能提前或越级晋升一个工资档次。今后提前或越级晋升工资评定为优秀等次的考核年限重新计算。
工作人员提前或越级晋升工资档次的，由单位填写《广州市机关和事业单位工作人员年提前或越级晋升工资审批表》（附后）一式三份，按隶属关系由主管部门审核后，于1998年7月底前报同级政府人事部门。增资标准批复后，个人增资按干部管理权限审批。
各区县房地局（土地局）、市局各有关业务处所：
为适应我市住房制度改革的需要，加快房改售房权属审查、买卖过户、登记发证工作的进度，现将有关事项通知如下：
一、房屋权属审查
售房单位所售房屋的产权，房地权属管理部门按以下规定进行审查，经审查确认后，出具确权证明。确权证明要按统一格式（见附件）并加盖主管部门公章。
（一）已取得房屋所有权证的房屋，凡与现状相符未发生权属纠纷的，不再进行产权确认。
（二）新建、翻建、扩建的房屋，提交建设工程规划许可证，可以确认产权；1984年4月10日以前建设但手续不全的，单位出具书面具结后，可以确认产权。
（三）合建、联建的房屋，有关各方提交计委立项批复、建设工程规划许可证及合建、联建协议，可以分别确认产权。出地方在计委立项的，可以先确认其相应部分的产权；出资方应当以出资额为限，办理交易手续后，可以确认其产权。
（四）集资建设的房屋，提交集资建房的批准文件、建设工程规划许可证、集资建房协议书，可以确认产权。
本规定第（二）、（三）、（四）条在房屋产权审查确认时，申请人在1991年5月31日以前取得土地使用权，无权属纠纷、又无法提交土地来源证明文件的，可以由申请人出具书面具结；1991年6月1日以后取得土地使用权的，应当提交土地来源证明文件。
（五）调拨及单位合并、分立沿用的房屋，应提交调拨或单位合并、分立的文件，可以确认产权；证件不全、确无权属纠纷的，由申请人出具书面具结后，可以确认产权。
（六）交换的房屋，提交房屋产权交换协议，可以确认产权。
（七）企业改组、改制、重组发生产权转移的房屋，提交企业改组、改制、重组的批准文件以及房屋产权移交文件，可以确认产权。
（八）1988年10月1日以前购买的商品房，提交买卖合同；1988年10月1日至1995年4月18日期间购买的商品房，提交建设工程规划许可证、买卖合同、买卖契证；1995年4月18日以后购买的商品房，应提交商品房销售许可证、买卖合同、买卖契证、竣工质量验收证明，可以确认产权。
（九）1987年10月1日前购买的公有住房，提交买卖合同；1987年10月1日以后购买的公有住房，提交买卖合同、买卖契证，可以确认产权。
（十）有权属纠纷的房屋，纠纷各方同意先向职工出售公有房屋再解决权属纠纷并达成书面协议（包括售房价款的管理）的，有关各方提交协议后，由房地权属管理部门书面向房改售房方案审批部门说明纠纷各方达成协议的有关情况，并附协议书。售房方案审批后，可以为购房人办理买卖过户、登记发证手续。
（十一）以上规定适用于国有土地上房屋所有权的确认。
1986年12月31日以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位在农村集体土地上建设、购买、受赠等房屋产权的确认，凡符合国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》并办理相应手续、提交有效证明文件的，可以确认产权。
1987年1月1日以后，全民所有制单位、城市集体所有制单位在农村集体土地上建设、购买的房屋，提交依法补办集体土地转为国有土地手续的证明文件，以及房屋建设、买卖的证明文件，可以确认产权。
二、房屋面积测算
（一）房改售房方案经批准后，售房单位可以自行测算或委托专业测绘部门对所售房屋的面积进行测算。
（二）房改售房面积应当按照有关规定进行测算，并出具房改售房面积测算书面报告，报告内容应当包括：房屋面积测算方法，整幢楼房的建筑面积，各单元（套）建筑面积清单。采用实测方法的，应当按照市房地局市房政字〔1989〕第030号文规定进行，各单元（套）的建筑面积之和应当与减去应扣除公用部位建筑面积后的整幢楼房的面积相等；采用1.333系数测算的，应当按照市房改办、市房地局京房管改字（1992）第480号文规定进行，各单元（套）的建筑面积之和应当与用该系数测算的整幢楼房的建筑面积相等。
多产权楼房中的各产权单位可以分别采用1.333系数单独进行房屋面积测算，只提供所测算的各单元（套）的建筑面积清单。
（三）房改售房面积测算后，只须填写北京市房屋登记表，不再绘制房地平面图。
三、房屋买卖过户
（一）办理房改售房买卖过户手续，售房单位须提交房改售房方案批复、北京市房屋登记表、房屋买卖合同、房屋所有权证，未取得房屋所有权证的，应当提交确权证明。
（二）交易管理部门办理买卖过户手续均以房屋买卖合同中的房价为准，在房屋买卖合同上加盖房改售房鉴证章。
四、房屋登记发证
（一）售房单位办理房屋买卖过户手续后，须提交房改售房方案批复、北京市房屋登记表、经鉴证的房屋买卖合同、房屋所有权证，未取得房屋所有权证的，应当提交确权证明，到房地权属登记部门申请登记。
（二）登记部门审查确认后，填制核发房屋所有权证。证中只须附北京市房屋登记表，不再附房地平面图。
五、办理时限
自售房单位按本规定提交全部证明文件之日起，各部门应当按以下规定时限办结：
（一）交易部门：自收件之日起20个工作日内，办结买卖过户手续。
（二）登记部门：自收件之日起30个工作日内向售房单位出具房屋确权证明；30个工作日内核发房屋所有权证。
六、其他事项
（一）房改售房应当由售房单位为购房人统一办理房屋买卖过户及登记手续。
（二）房改售房所需房屋所有权证，由市房地局加印公章及“成本价出售住宅”专用章或“标准价出售住宅”专用章后，由各区县房地局领取使用。
（三）售房单位在房改售房后，批余部分应当按规定办理变更登记。如果批余部分需继续出售，登记部门应当在房屋所有权证或确权证明中注记已售出房屋情况。出具确权证明后，房屋全部售出的，不再向售房单位核发房屋所有权证。
（四）本通知中有关测量技术问题，由市房地局勘察测绘所解释，其他问题由市房地局权属管理处解释。
附件：确权证明
确权证明
＿＿＿＿＿＿＿＿市／区／县房改办：
座落于＿＿＿＿区（县）＿＿＿＿号的房
屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面积＿＿平方米，
正在申请办理房屋所有权登记，经审查房屋所有
权属于＿＿＿＿＿＿所有。请贵办公室办理该
将土地储备资金作为会计主体来界定会计信息的立足点与空间范围,突出了土地储备资金专款专用,符合土地储备机构的法定职能定位,但内涵过于狭窄,与土地储备机构职能多元化和业务内容丰富化现实不符。土地储备机构的法定业务内容也不局限于土地储备。《管理办法》第16条明确规定:对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。第21条进一步规定:储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。以武汉市土地整理储备中心为例,其从事的业务主要包括土地储备、土地利用和对外投资等3类。土地储备机构职能多元化和业务内容丰富化,是土地储备机构正常的生存状态,且这些除土地储备之外、但与土地相关的职能与业务活动至今未有证据表明对其履行土地储备职能产生重大负面影响,反之,在很大程度上,表明这些状况的持续并存有助于促进土地运作的整体社会与经济效益。将土地储备资金作为会计主体,意味着假设土地储备机构仅仅单纯从事土地储备业务,而人为地排除了其他与土地储备或土地相关的职能与业务,这与我国土地储备的基本现实严重不符。
土地储备资金内涵狭窄,导致土地会计信息多头管理
根据《核算办法》第2条,土地储备会计仅仅核算“土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等活动”,“土地储备机构在持有储备土地期间临时利用土地取得的应上缴国库的零星收入,不在本办法规范范围内”。这表明,土地储备会计不反映土地出让业务、土地利用等其他方面的会计信息。按《国有土地使用权出让收支管理办法》中土地出让收入与土地利用收入均应通过《2007年政府收支分类科目》103类“非税收入”01款“政府性基金收入”科目核算。完整的土地储备应包括收购、开发、储备与出让四个阶段。上述制度设计的结果是,收储项目开发完毕交付后的业务通过《核算办法》按权责发生制核算,土地出让及利用收入的业务由《国有土地使用权出让收支管理办法》按收付实现制根据政府会计口径进行核算。交付后储备乃至供应前的业务,因历史或特定原因运用土地储备资金进行的对外投资和管理资产等业务的会计核算,更是缺少统一规范。这意味着将土地会计信息人为分割为土地储备资金、土地出让资金、土地投资基金等多个会计主体,土地会计信息多头管理、支离破碎,会计信息严重缺乏有效集成和系统优化,土地会计信息可比性和共享性差。这种局面不利于国有土地收益基金的建立和土地出让款项的征收管理。根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中,划出一定比例资金,用于建立国有土地收益基金,实行分账核算,具体比例由各省区市及计划单列市政府确定,并报送财政部和国土资源部备案,国有土地收益基金主要用于土地收购储备。对某些按土地出让增值收益分配安排土地储备基金的地方,还需要会计提供各宗地增值收益信息。按《国有土地使用权出让收支管理办法》核算的土地出让收入与土地利用收入均按流入总量核算,无法揭示宗地收入的详细信息,更无法反映各宗地的增值收益情况。而建立国有土地收益基金和对土地出让款项的征收管理离不开各宗地收入的详细会计信息,会计信息的有用性被大打折扣。
国际金融危机的影响还在继续，2011年以来国家对金融及房地产政策进行了调整，呈现监管从严的新趋势。随着调控政策的不断深入，国家信贷资金投放规模进一步紧缩，企业融资难度增大，作为代表政府从事土地收购储备的行政事业单位，土地储备机构融资也面临着监管更严、贷款更难的境地。
一、当前土地储备融资渠道
2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布，我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长，来源渠道窄，根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第（一）（二）属财政拨款。其中来源渠道（一）是先有储备土地供应后，财政才有资金回拨，因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少；来源渠道（二）土地收益基金，从目前各地储备机构情况看，收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%，且都没有全部用于土地收购储备，因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限；来源渠道（三）银行及其他金融机构贷款，这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道，在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点，在实际操作过程中，银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大，这些政策决定土地储备机构是否能贷到款，并制约着储备机构的贷款规模；来源渠道（四）、（五）目前来说非常有限，相对于巨额的土地收储资金，此渠道来源的资金显得杯水车薪，甚至可以忽略不计。
二、储备贷款融资面临的政策障碍
银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源，在银根紧缩环境下，面临着财政、金融、土地等方面政策的影响，主要表现在：
（一）财会政策障碍
财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法（试行）》，明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款，银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖，同时，要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入，也不作账务处理，在财务报告中也没有体现收入，财政没有把出让土地成本安排回拨前，土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流，因此，更不能形成土地储备资金。另一方面，由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨，而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转，确认为当期支出与收入进行配比，出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认，当期有支出而没有收入，收支对比，净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产（收入-支出），不考虑其他资产因素，当净资产为负数时，资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此，制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。
（二）金融政策障碍
银发[2003]121号，给土地储备贷款设定条件：土地储备发放的为抵押贷款，贷款不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。为加强房地产调控，防范金融风险，2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理，进一步压缩贷款规模，特别是银监发[2011]34号文下发后，要求并加强对房地产贷款严格监管，土地储备机构作为地方政府融资平台之一，也在严管之列，出台一系列针对性措施：
1.土地抵押贷款时间不得超过两年
储备土地周期一般都超过两年，如果项目还没有完成收储，就到还款期，土地储备机构因无地可供出让，没有资金来源，还贷资金压力大，还贷风险增加；其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂，形成财务风险。
2.贷款项目资本金要求全部到位
土地储备项目贷款，主要用于土地回收、征收，地上物拆迁补偿等支出，资金是逐步使用，但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%，且在贷款发放前全部到位，这对自有资金比例偏低的土地储备机构，增加筹集配套项目资本金的难度，因此，很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。
3.要求开立土地出让收入专户
一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论
已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!
(五)建设用地使用权的标的物
土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。
(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系
1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心
土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。
虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。
2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门
如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。
3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者
前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。
三、涉及土地储备的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。
在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:
(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体
建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。
本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。
(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为
第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。
第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。
根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。
第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。
2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。
上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。
3.甲公司有权向乙单位中止付款
根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。
4.乙单位无权解除合同
一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。
注释:
[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[j].上海土地，2006，(1):26.
土地储备
2007年,《土地储备管理办法》正式出台,这意味着我国政府土地储备有了一个基本的规范,土地储备一词正式成为我国土地管理中的专门规范术语。数年前,在土地储备探索起步的时候,政府土地储备的功能并未被许多人理解和接受,争论很多。
而国内外的实践都说明,对于处于快速城市化阶段的国家和地区,政府土地储备十分必要。保证政策性保障住房的用地供应,促进土地规划有效实施,盘活闲置低效利用土地,保证规划管制性土地增值归公,增进社会公平,控制土地投机等,都需要政府运用土地储备手段。我国的土地储备,从一开始就在这些方面发挥了重要作用。《土地储备管理办法》在规范土地储备行为的同时,也为今后土地储备的发展提供了政策支持。
耕地占用税
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地 土地管理 土地储备 土地储备机构 土地储备的主体 行政授权 行政委托 城市拆迁 诉讼救济 沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：
对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。
由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。
政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。
四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体
新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。
在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。 依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。
行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。
五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权
在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。
具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。
既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？
在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。
取得土地使用权是二者的相同点。
不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。
土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。
所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。
出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。
六、对违法土地储备行为的诉讼救济
1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。
被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。
依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于滥用职权，侵害了被拆迁人的合法利益。
中图分类号：TM461 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）12-0287-01
我国经济的发展、人口的增多、人民生活水平的进一步提高带来的直接影响是对粮食的需求量大幅度上升。但城市化和工业化的不断推进，占用了大量的农用耕地，使耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾日益激化。所以土地储备问题成为了城市土地利用管理中的热点问题，虽然已有不少学者从各个不同的方面对此进行了探讨，但收效甚微，耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾仍旧愈演愈烈。
1.我国土地储备制度含义以及意义
土地制度最早起源于西方，是西方市场经济发达的国家城市化过程中发展起来的一项以促进社会保障、增进公民福利为目的的制度。这时的土地储备有利于改善城市的居住环境、促进城市和谐有序的发展；有利于抑制土地的投机倒把行为，更能在一定程度起到降低住房价格的作用。而我国正式表明土地储备制度成为法律制度是在2001年4月30日国务院颁布的《关于加强国有土地资源管理的通知》中，首次在国家层面对土地储备的概念进行界定是在2007年的11月19日，国土资源局、财政部、中国人民银行三部门联合颁布的《土地储备管理办法》中。《土地储备管理办法》提出土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。相对应的土地储备制度则是政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划对城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。是城市土地使用制度的一项创新。
和国外的土地管理储备制度建立在土地市场建立后，用来弥补市场缺陷，限制地价上涨、投机不同，我国的土地储备制度建立土地市场建立起前，是在地价受到了抑制的情况下，希望能通过这么一套制度来晚上市场，促进市场定型的。所以我国的土地储备制度又具有着一些不同的意义。首先，它的建立和推广使得土地交易逐步走向了市场化，打击了土地交易的隐形市场，有利于调整和规范土地市场；其次它盘活了城市的存量用地，尤其是对国企改革发挥了重要的作用；最后它还帮助了地方政府增加收益，以加快城市基础设施的建设[1]。
2.我国土地储备现状分析
1996年我国第一家土地储备机构成立于上海；2001年，国土资源部真实全面推广城市土地储备制度。十多年来遍布全国的城市土地储备机构一有几千家，这是我国城市土地储备制度从初生到探索再到成长的过程。虽然在政府主导程度、机构职责权限等方面各地的具体操作模式不尽相同。但纵观整个国家政策的发展方向，土地储备制度的发展趋势正在逐渐清晰，即以市场导向的市场化运行方向来完成土地一级市场的主要职能，达到土地利用可持续发展。可即便已经取得了这样的成效，但就只诞生了不过十几年的“毛头小儿”来说，存在的问题也不在少数。首先，虽然我国占有全世界百分之七的土地，但要养活的确是全世界百分之二十二的人口，所以我国的基本国情就有人多地少、耕地后备资源严重不足这一条，另外人口的剧增引致生产生活对土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我国正处于经济社会多方面发展时期，此时期的经济活动多以企业化、集团化生产为主，人口向城镇集中，城市规模扩大，社会生产和人民生活对土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保护形势日益严峻。另外，耕地的减少甚至会成为影响粮食安全的直接原因，长此以往，更会影响到社会经济的稳定和可持续发展。最后，工业化和城市化的迅速发展，使得土地的质量严重受损，土地的承载力下降，水土流失、土地荒漠化、盐碱化的现象接踵而至，造成了生态环境被破坏和土地资源被污染的严重后果。
3.土地储备制度和耕地保护的关系探讨
《土地储备管理办法》中总结了土地储备的四个功能，包括服务于土地调控，促进土地节约集约利用，提高建设用地的保障能力与规范土地市场的运行。这其中的一个重要功能――促进土地节约集约利用就与用地观念和报货耕地息息相关。
另外，土地储备有存量储备和增量储备两种。存量储备土地往大了讲是城乡建设中已经占有或者使用了的土地，实则就是城乡建设用地范围内的闲置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨头开发利用潜力的土地。增量土地这是新增建设中所占用的，主要来源于城市周边的农用土地。如果增加存量土地的储备，减少增量土地的储备就能在一定程度上节约集约利用率。从而起到保护耕地的目的。
当然，也不能一味地去增加存量土地的储备与减少增量土地的储备，因为城市经济的发展也是至关重要的，所以在进行具体控制的过程中要注意结合实际情况，可以再发觉城市内部的用地潜力上面多下功夫，使其技能帮助保护耕地，又能促进城市经济的发展[2]。
4.有关如何通过土地储备制度来促进耕地保护的建议
具体来说，保护耕地、促进集约用地是我国当前关乎民生的一大目标。一项制度的实施本身不是目的，其运行和完善要围绕其使命来进行才是根本。除了要根据调控目标和市场制定合理的征地、供地计划外，还需要充分把握各个环节的运行策略，努力通过土地储备制度来实现耕地保护。
4.1 地方政府提高耕地保护的认识
政府垄断着土地一级市觯控制着储备土地的来源，所以政府在土地储备与耕地保护中扮演着重要的角色。比如说在存量土地和增量土地的储备问题上，如果当地政府为了追求利益的最大化来减少土地储备的成本，偏离国家严格控制增量用地的基本要求，利用调整土地利用总体规划改变地类性质，规避国家相关的法律法规，影响到了储备中对于增量土地储备数量的要求就会直接影响到耕地数量，从而挫伤国家耕地保护目标的实现。所以提高政府的耕地保护意识至关重要。除了上级政府加大对于耕地保护的宣传力度外，建议可以在设置土地储备目标时加入耕地保护的相关内容，通过把耕地保护融合在土地储备中来保障耕地保护政策的严格执行。最后针对政府盲目储备土地、让出土地来增加短期的财政收入的问题，要及时剔除当地政府以地生财的观念，让他们意识到这样不仅达不到调控土地市场的目的，更会带来耕地的大量流失，由此危及粮食安全、阻碍可持续发展。
4.2 健全和规范土地储备制度
《土地储备管理办法》等有关土地储备制度的法律虽然有明确土地储备的性质定位、范围、程序，确立了土地储备机构的法律地位，规范了土地储备的资金管理以及促进了土地储备制度的健康发展。但作为一部新生法律，并未十分健全，建议可以在今后的有关土地储备法律制度建设过程中，增加有关耕地保护的内容，不仅让土地储备管理制度能调控土地市场、增加财政收入，获得经济效益，还能切实实现耕地保护，取得民生和环境效应，从而健全自身发展[3]。
5.结语
综上所述，作为行政手段与市场手段相结合的土地储备制度，依中国国情而成长，并将在将来的土地调控中发挥重要作用。地方政府和土地机构都需要以长远发展的眼光处理好国家政策和地方发展间的关系，以求进入到相互支持并相互融合的良性循环之中。因为只有这样，土地储备制度才能发挥好自身的特有优势，以国家政策、调控目标和科学的供地计划为导向，充分把握好各个环节的运行策略，达到耕地保护、集约用地的高效统一，实现整个土地一级市场的健康发展。
参考文献
本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。
第四条（原则）
（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；
（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；
（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；
（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。
第五条（机构及职能）
区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。
第六条（土地储备开发范围）
下列四类土地应当进行储备:
（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（管理部门）
区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。
第二章土地收购储备
第八条（储备计划）
凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（土地收购的其它规定）
土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。
第三章储备土地开发
第十一条（开发方式）
区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。
用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。
用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。
第十二条（储备土地期间的权利行使）
在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。
区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。
第四章储备土地出让
第十三条（出让计划）
区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。
土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。
第十四条（出让方式）
储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。
“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。
第十五条（土地出让基准地价和达标标准）
区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。
工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。
工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。
第十六条（土地出让的其它规定）
土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。
第五章土地储备资金管理
第十七条（资本金来源）
区土地储备中心的资本金由区财政注入。
第十八条（开发资金筹措）
区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。
第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)
工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。
第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）
土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。
第二十一条（工业区政策）
土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。
第二十二条（一城九镇政策）
枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。
第二十三条（资金运作机构）
区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。
第二十四条（财政监督管理）
区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。
（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。
（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。
（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。
第二十五条（资金运作程序）
为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。
各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。
第二十六条（专款专用）
按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。
第二十七条（审计监督）
区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。
第六章相关责任
第二十八条（土地征而不用的处置）
本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。
第二十九条（土地征多用少的处置）
对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。
第三十条（未达标的处置）
一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。
第三十一条（资金违规使用责任）
按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。
第三十二条（违纪违法人员的责任追究）
相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。
第三十三条（纠纷处理）
有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。
第七章附则
第三十四条（负责解释）
