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区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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1．历史的回顾
英国第一次尝试区域供热是1742年：作为律师和园艺家的HughPlat，用管道输送蒸汽为房间采暖。1745年，WiliamCook用同样的方法输送蒸汽给家庭采暖。他还试图用这种方法从一个热源向一组建筑供热。之后，在1791年，英格兰Halifax的Hogle获得了用管道输送蒸汽供建筑物采暖的专利。1816年，JacobPerkinsMarquisde和Chambonne在英格兰使用了以热水为输送热媒的系统。
在英国，热电联产用于工业始于1898年Clydebank的一家烫毛厂。最早成功的热电联产电厂之一于1911年安装于曼切斯特的Bloom街。该热电厂向周围的商店、办公室和工厂供应蒸汽。在1920年和1922年Durdee和Stirling分别开始区域供热。从那以后，英国在区域供热方面有一些小的发展，如白厅街的区域供热方案，向位于该街的英国政府机关供热。另一个是伦敦的Pimlico区域供热系统，该系统于1950年完成，用Battersea电让(该电站于1983年关闭)的废热向一个11000人的居民区供热。1960年，利用Derbg附近的Spondon电站向临近的Courtaulds工厂供蒸汽。另外一个市营的燃煤区域供热方案于1965年在伯明翰实施。该方案建立了中央锅炉房和循环热水系统。1968年，当时的Notlingham公司为了使垃圾场能够长期使用，而采取焚烧的办法处理垃圾废料，由此而产生了目前仍在运行的垃圾焚烧热电联产区域供热系统，位于Notlingham的这一系统是英国目前最大的垃圾焚烧热电联产系统。
1975年，一个有政治色彩的拥护热电联产的所谓“压力集团”成立，这是1973年由于中东战争导致矿物燃料价格上涨的结果。由此而产生的政府热电联产集团在Marshall报告中指出，由于石油和天然气变成稀有燃料，因此热电联产，区域供热对英国是重要的，尽管当时(1979年)它的净电、热成本并不经济。还建议建立热电联产，区域供热示范方案和国家供热局，可是这两个建议被当时的能源部相继否决了。
针对，Marshall报告，当时的能源部指定W．SAtkins和partners(一个咨询企业)评价在有潜力的地区发展热电联产、区域供热的可行性。1980年，Belfast，GLasgow，Liver—pool，伦敦，sheffield和Tyneside等几个城市被挑选为研究对象。1981年，Edinburgh，Leicestor和曼切斯特等城市也被包括进来。1982年，完成了财务可行性报告，该报告建议可以对Belfast，Edinburgh和伦敦三城市发展热电联产提供资金，因为这些城市的热电联产方案可获得最高的投资收益率。
政府对Atkins报告的反应推迟到1984年，能源部邀请国营和私营的当地财团前来投标，在9个城市中挑出三个继续进行热电联产研究，结果是在1985年，能源部挑选了三个城市，即北爱尔兰的Belfast，苏格兰的Edinburgh和英格兰的Leicester进行资助，费用总额为75万英磅。这是先导城市方案。被淘汰的城市中，sheffield，London和Newcasle继续进行研究，和私人联保，没有政府资助，所以英国共有六个城市尝试热电联产、区域供热方案。
英国第一次关于热电联产的法律上的支持体现在1983年的能源法中。该法允许私人发电者：(i)从地方电力局购电为自己所用或为其用户所用。(ii)将自己所发电力卖给地方电力局。(iii)用地方电力局的输配电网给自己或为其用户输电。该法规最有力的一点是政府允许前中央电力局投资热电站，同时允许其像发展全国电网和电力市场那样发展热的销售网。实际上这一法规仅帮助了工业和小规模的热电站投资者。地方电力局对这一法规没有兴趣。而且前中央电力局对建设热电站也很勉强，即便是在前述几个先导城市，测算出的财务回收率可以达到中央电力局的一般标准。
到目前为止，前述三个政府资助的先导城市和另外三个私人资助的热电联产、区域供热的发展情况令人失望。尽管Belfast市政会热衷于热电联产、区域供热，但由于北爱尔兰电力负荷的限制，使得其不适于发展。所有热电联产面临的问题都是在得到收益之前的总投入太多。Edinburgh区域供热协会成立了一个国际财团以调研他们推荐的热电联产、区域供热系统的财务可行性。之后由于缺乏资金一切都停顿下来。不过，在Leicester城建立的区域供热系统正向几千栋住宅、公寓楼、公用建筑供热。作为先导城市，Leiceste一直努力建立一个可供全市用热的热电联产、区域供热系统。1987年，计划在一个中央电力局所属的燃气轮机电站建立联合循环热电联产系统，热网将穿越大部分市区。该热电厂计划1991年竣工投产，但后来由于缺乏资金而推迟了。1988年4月，Sheffield市建立了一个区域供热系统，以城市垃圾作为燃料。该系统包括17．5km的地下管道，热负荷57MW。
1989年的电力法导致了以下局面：(i)两个私营电力公司NationalPower和Powergen成立；(ii)核电公司成立(由于股市对核电缺乏认识和信任，该公司仍由政府控制)；(iii)成立了12个地区电力公司，他们负责向居民和工业用户供电。主要的电力生产者和地区电力公司通过电力市场进行电力交易。输电规则由国家电网公司制定。电力法规办公室负责规范重组的电力工业的活动。
这种局面鼓励电力生产和供应者进行自由的市场竞争，而且从理论上讲给予了新的私人电力生产者和热电联产生产者以公平的竞争条件。在参加电力供应的商业活动之前，首先取得许可证，取得许可证后可以免税。和热电联产有关的免税项目包括：(i)发电容量不超过10MWe或超过10MWe，但只向一个用户供电。(ii)对于自各电站，51％或更多的电力用于自身。
2．目前的状况及发展
电力私有化以后，EnronCorporation在Teesside建立了一个发电容量1725MWe的热电站，向ICI''''SWilton工厂供应工艺用热。该厂于93年4月发电和供热。该热电站是目前世界上最大的。
伦敦Tunnel炼油有限公司建成一个热电站，主设备为两台燃气轮机，发电容量为15MW，以后还计划扩建。伦敦有限公司建立了一个新的基于热电联产的能源供应系统，将供应热水、冷水和电力。该工程由British和UciliomHoldings合资的citygen承建。第一阶段，电站将发电30MWe，热负荷大约也是30MW。第二阶段电站发电量增加到60MWe。输配系统将敷设到有负荷潜力的地方。电站最终容量将达到90MWe。
伦敦南部的Deptford建设了一个英国最大的垃圾一能量转换系统。所谓的东南伦敦热电公司已经和伦敦电力公司签属了32MWe的供电协议。这是近20年来建设的第一座以城市垃圾为燃料的热电站。该热电站受到政府的“无矿物燃料”政策(NFFO)的支持。不幸的是只有其发电部分可拿到NFFO津贴，因此该电站尽最大可能发电，而不是考虑发电、供热同时最大。该热电站每年消耗垃圾42万吨，于1994年2月开始运行。
英格兰的Leicester市政会打算在现有的区域供热系统需要改造更新时将其改造成热电联产的区域供热系统。
受shffield区域供热系统成功的鼓舞，sheffield热电公司准备扩大供热，增加两个新用户，热负荷18.5MW。另外还计划建一个燃气联合循环热电站，对外供热120MW，供电120MWe。该电站是目前欧洲的大型电站之一。
位于Gumbria,CalderHall的核热电站已有35年的发电历史。英国核燃料公司于1991年扩建了供汽设备。Edinburgh的Lothian地方院和Citigen已在Edinburgh市中心合资兴建热电联产区域供热系统。第一阶段(从1994年起)针对旧城区，由可以燃烧两种燃料的往复式发动机来供电和供热。第二阶段则针对新城区，在1995年实现。
另外，英国有500处小型热电站(小于1MWe)，目前这种小热电每年的增长率很可观。容量为15MWe的系统在市场上随处可见，但只有容量大于40MWe的热电联产系统才具经济上的吸引力。
小型热电联产最早用于娱乐中心、游泳池。目前仍主要应用于这些场所。除此之外，还应用于医院、宾馆、收容所、机场、学校和小型工业。一项市场调查表明，英国有潜力在4000个地点建立总容量320MW的小型热电站。
容量在1—10MWe的系统称为中型热电联产系统，这是比较理想的工业和商业用热电联产系统。在Cyanamid，采用往复式发动机供电3.5MWe，同时供应蒸汽。在医院和小的工厂是适合于安装燃气轮机热电联产系统的，1992年3月，在cornwall安装了由两个燃气轮机组成的热电站。最近在曼切斯特机场建成了10MWe的热电站，据预测运行成本每条可降低150万英磅。伦敦一家医院的热电站安装了两台1.5MWe汽轮机，汽机废热用于供给吸收式制冷机，空调加湿系统，机械通风系统。
1992年11月，由环境部，英国煤气公司，以及11家地方电力公司共同成立了一个节能托拉斯，旨在建立一个实验热电站，托拉斯负责资金问题。工程的建设费用中，有关天然气部分由英国煤气公司承担。工程第一年费用为600万英磅，预计以后几年的费用将达几千万英磅。英国热电联产协会代表托拉斯管理该电站。
英国目前热电站发电容量为2000MWe，前能源大臣曾指出到2020年，英国热电联产发电量达到全国发电总量的25％。这意味着到2000年，热电联产的发电量要从现在的2000MW发展到4000MW。而英国热电联产协会的目标则更高，即从2000MW发展到6000MW。
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
0.引言
随着我国体育事业的蓬勃发展，关于体育各方面内容的研究越来越多，体育公共管理也日益受到人们的重视。随着我国社会主义市场经济地位的确立，社会领域逐渐分化成公共领域和市场领域，在对体育事务的管理中，公共领域中的体育事务管理远远超过了市场领域中的体育事务管理。体育公共管理的研究存在显性和隐性两种形式，显性研究的对象是发表于各类报刊上的论文，隐性研究的对象主要是学术报告和学位论文。学位论文在所有研究中，具有基础性地位，研究学位论文有着积极的意义和重要的价值。
学位论文的质量是评价硕士培养质量的重要指标，论文选题则是撰写硕士论文的第一环节，并直接影响学位论文的质量。硕士学位论文的选题包含以下三要素:一是研究对象，二是研究内容或研究领域，三是研究方法。选题的“三要素”构成了硕士学位论文的基本框架，也成为评价硕士学位论文的重要尺度。
通过检索CNKI数据库和万方数据库，笔者査到2002?2012年间710篇有关体育管理的硕士学位论文。其中，涉及体育公共管理的507篇，占总数的71.4%;涉及市场管理的203篇，占总数的28.6%。
在本文中，笔者对涉及体育公共管理的507篇硕士学位论文在选题内容（包括研究内容、研究方法、研究性质和研究领域)方面进行了深人的研究与分析，为体育公共管理研究提供了参考和借鉴。
1.体育公共管理类硕士学位论文的数量
从2002年到2010年的9年间，体育公共管理类硕士学位论文的数量呈明显上升趋势，2010年达到了高峰。从主观上看，存在以下两方面原因：一是随着我国硕士研究生的招生规模不断扩大，在校学生人数在不断增加，相应的学位论文数量也必然增加；二是体育公共管理受到了越来越多的关注。
自改革开放以来，我国经济发展很快，体育事业也获得了长足的发展，但各种管理方面的问题也逐渐突显出来，体育公共管理也就成了人们关注的重要研究内容。
从某种意义上讲，体育公共管理方面的研究为体育事业的发展提供了理论支持，体育公共管理类硕士学位论文数量的增加反映了我国体育事业改革和发展所取得的伟大成就。
2.体育公共管理类硕士学位论文的研究内容
通过对硕士学位论文研究内容的统计和分析，我们发现，在以体育公共管理为内容的研究领域中，排在前三位的依次是竞技体育管理、大学生体育管理和社区体育管理，分别占论文总数的15.9%、14.5%和13.1%。由此可见，体育公共管理类硕士学位论文的研究内容涉及的都是学生能看到、接触到的体育事务。研究国外体育公共管理方面的论文，只有寥寥数篇，而且这些论文的结论都是通过分析世锦赛、奥运会和其他大型比赛的数据得出的，其原因主要是我国硕士研究生的科研经费较少，研究条件有限，很少接触到国外体育组织，获取最新的信息资料，也很少能借鉴国外优秀科研成果。
在体育公共管理领域中，中小学体育管理、体育教学管理也是硕士学位论文常常关注的内容，分别占论文总数的8.1%和6.6%，这说明一部分研究生更愿意研究熟悉的学校教学环境。
目前，我国巳进人老龄化社会，但关于老年体育管理方面的研究论文仅占总数的2.7%，这与目前社会发展形势不相符，应给予更多的关注。
体育行政管理基础理论方面的研究所占比例更少，这方面论文只占论文总数的3.9%。文献综述类论文也很少涉及基础理论方面的内容。由此可以看出，硕士学位论文应在基础理论方面有所加强。
3.体育公共管理类硕士学位论文的研究方法
体育科研方法是研究体育规律的重要组成部分，并通过研究体育现象，揭示其内在规律⑴。因此，体育科研方法对促进体育事业发展有着重要的意义。
在分析论文中所包含的研究方法时，我们发现用到的方法主要有4种，即文献资料法、问卷调査法、数理统计法和逻辑分析法，分别占论文总数的89.2%、63.8%、56.6%和49.4%。搜集资料过程主要采用文献资料法、问卷调查法、访谈法、观察法、实验法、测量法和德尔菲法，而整理和分析资料主要采用数理统计法、逻辑分析法、比较分析法、个案分析法、模糊数学分析法和层次分析法。
这507篇学位论文的统计结果表明，在绝大多数论文中，学生都不同程度地采取了数理统计的定量研究方法，说明这些学生重视研究各变量间的逻辑关系，并对研究成果进行更为科学和准确的描述，同时也说明我国体育管理研究在方法上所取得的进步。
计算机信息技术的发展，为研究体育公共管理提供了更好的技术条件，综合研究巳成为主要的研究方法。目前，体育公共管理硕士学位论文采取的研究方法已呈现出多元化和综合化的趋势，多种研究方法的运用能更加全面、客观、深人地揭示所研究的问题，这在很大程度上保证了体育研究结论的准确性和客观性。
4.体育公共管理类硕士学位论文的研究性质
硕士学位论文的研究性质分为基础性研究、应用性研究和开发性研究。
基础性研究强调对客观现象和事实进行理论性探索或实证性分析，检验理论依据与客观事实的符合程度。虽然基础性研究没有强烈的应用目的，但基础性研究是应用性研究的基础，没有良好的基础性研究，新知识和新领域的发展会受到阻碍。以获取新思维和新知识的创造性研究，带有很强的目的性和实用性，并把应用性的研究成果以新产品和新技术的形式展现出来。
基础性研究是应用性和开发性研究的基石，应用性研究是基础性和开发性研究之间的桥梁，开发性研究是基础性和应用性研究的目的和归宿。这三种研究相辅相成，互为一体、缺一不可。我们对这507篇体育公共管理类硕士学位论文进行统计，结果显示，应用性研究占的比例为73.7%，基础性研究占的比例为19.2%，开发性研究占的比例为7.1%。原因包括以下三个方面：一是硕士研究生拥有的资料和科研条件有限，进行基础性研究的难度比较大;二是主观上忽视基础性研究，而直接进行研究性研究；三是应用性研究比基础性研究更容易。这说明硕士学位论文在选题上对基础性研究的关注不够，应引起足够的重视。
5.体育公共管理类硕士学位论文的研究领域
5.1群众体育、学校体育和竞技体育
通过对这507篇硕士学位论文研究领域的分析，我们把这些论文的研究领域分为三类：群众体育类研究、学校体育类研究和竞技体育类研究。其中，绝大多数论文关注的是群众体育、学校体育和竞技体育中的管理现象及管理问题。从这一现象可以看出硕士研究生对我国体育公共管理的重视和关注。
在2002—2010年的9年中，这三类论文的数量随着时间的推移也在发生变化，2002年到2004年间，竞技体育类研究所占比重最大，达到50.3%;2005年到2006年间，三类研究所占的比重较为接近；从2005年开始，竞技体育类研究开始下降，并略有起伏，但仍在20%左右；从2005年起，群众体育类研究开始异军突起，并开始占据首位。2002年到2004年间，竞技体育类研究是体育公共管理硕士学位论文研究的热点；而2006年以后，群众体育类研究开始占据主导地位，并成为体育公共管理硕士学位论文研究的热点。学校体育类研究所占比例从2008年开始变得较为稳定。
在学校体育类的研究中，中小学体育研究和高校体育研究为两大研究热点，也是硕士学位论文重点关注的内容。
在国家大力发展群众体育的背景下，群众体育类研究和竞技体育类研究正在发生悄然转变，硕士学位论文关注的重点也从竞技体育转向了群众体育。目前，对群众体育类的研究已呈上升趋势，这说明硕士学位论文已开始关注群众体育。
5.2城市体育和农村体育
农村体育是以健身、娱乐为导向的在农村开展的强身健体的体育锻炼活动。城市体育是以健身、娱乐为导向的在城市开展的强身健体的体育锻炼活动。两者的区别就是开展健身锻炼的地域不同。不同区域由于经济、社会、文化的差异性，体育观念、运动方式也存在一定的差异，但是体育公共管理的目标是一致的。
2002年到2012年的9年间，农村体育研究所占的比例不足25%;而城市体育研究一直占据主要地位，所占比例达到87.5%。造成这种现象的原因主要有以下三个方面：一是体育是扎根于城市文化而产生、成长和壮大起来的，因而很多的“体育问题”和“体育现象”都发生在城市体育中，这也成为硕士学位论文选题时关注的热点；二是由于城乡经济发展不均衡，并存在一定的差距，主要的体育资源、大型体育赛事和体育消费市场都集中在城市，因此，城市的体育热点“话题”要多于农村，也吸引了更多研究者的关注；三是由于体育管理类硕士学位论文的作者多为在校学生，他们学习、生活在城市中，因而城市体育研究顺理成章地成为他们研究的话题。
在公共管理模式日趋复杂化的今天，公共管理的问題涉及了非常多的部门和管辖的区域，甚至是整个社会,这就需要公共管理的有效实施必须有政府机关的全力配合，加上私营组织和大众的积极参与。对于人群的广泛性,就要求了公共管理的能力需要更加强大，才可以凌驾于社会问題之上,也严格考验了协作性公共管理的能力。
一、协作性公共管理的理论基础
作为一种新型的公共管理的途径,协作性公共管理的理论基础主要是建立在以下三个方面之上：
第一个方面:交易成本理论。这个理论是建立在最基础的资源交换的层面上的一种合法性的动态的选择合作伙伴,任何组织都会追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和检测的成本等。交易理论是企业跨行部门协作定义的一种具备“相互依存利益”的组织关系。在现代的公共管理的过程中,主要的组织形态是以政府为主导、社会上的一些商业组织和民众组织辅助的复杂和整体性的一个网络结构。对于这样的网络结构中的主体之间的相互依存的性质在进行管理的时候显得非常复杂但是也很重要，并且传统的通过市场机制的协调已经无法满足现在的发展状况。一位美国专家是这样认为的协作机制是一种完全不同于市场机制协调的制度,更不是科层管理的制度形式,而是为合作性组织关系提供选择的治理机制。”我们依据这样的角度可以分析，无论是从公共组织是为了交换资源的角度还是从寻求一种合法性的合作关系,最终的目的都是将交易的成本降到最低。如果说两个组织之间已经确定了信任的关系，那么就会相应的减少很多的检测成本。这种交易理论有三个硬性的确定指标:第一是组织必须寻找具备一定合作关系的伙伴，因为具有以往的合作经验，可以很好的降低交易的成本，而且还增加了组织之间的信任情感。第二是组织必须寻找愿意共享梦想的伙伴,具有不同意愿的组织很难长久的维持合作的关系。第三是发现合作伙伴的相联系的信息搜索的成本。不管怎么说,跨部门的协作性的潜在优势在于组织的效率和性能都可以得到很好的提升，比如说针对外界的风险和不确定因素、整合部门的优势和竞争优势，都可以很好的提升双方的实力。
第二个方面:资源依赖理论。这是协作性公共管理中非常成熟的一个理论知识。举个例子就是说当组织A对组织B有益，但是组织B不具备一定的资源优势和能力的时候，组织A和组织B就会建立一种合作的关系。因为世界上没有任何一个政府具备非常充分的权威性和丰富的资源，也就无法提及立法的提出和实现。但是政策的制定以及执行却可以依赖对方进行多数量民众的协同工作。基于这样的理论视角我们假设，任何单体的组织都不具备充分的资源，而是必须通过依附于一定的组织和群体才可以完成。根据这样的理论假设，我们知道组织之间存在一种资源的依赖性。
因为组织之间存在一定的资源的依赖性,所以说交换关系就发生变化。交换关系可以通过降低资源的供给来稳定每个组织之间的关系,而且可以成为长久性的合作伙伴。总体来说就是，资源依赖理论是实现共同利益和资源依赖的协作性公共管理发展的必须具备的天体条件。
第三个方面:网络治理理论。很多研究学者和专家都把这个理论当作策划和研究协作性公共管管理问题的基础。在现在的学术界对于公共管理的认识也只是停留在对组织和私人的利益增长，受到他们工作环境和工作性质的影响、网络治理过程的影响等因素对于公共管理的工作人员的更好的界定他们的工作性质和工作范围都有一定的作用力。从某种意义上来说，现代的公共管理制度更多的是一种协作性质的网络管理模式。美国专家佛里斯曼就这样说过，一个高度集中的协作机构，在组织中间实现资源的细分、管辖权的重叠和共享使得多种的公共政策领域随着时间的推移变得更加明显。资源的相互依赖性和网络的优势已经成为协作和参与的最主要的动力。因为协作关系被认为是最为特殊的网络关系，并且网络中的每个组织都是相互依赖存在的,因为协作都为协作能力提出了非常好的发展机会。
二、协作性公共管理的实践模式
跨部门性质的协作性公共管理。英国“协同政府”的变革是探索和发展跨部门协作性公共管理的一个非常典型的实例。在1999年的时候，布莱尔政府就颁布了<现代化政府改革白皮书>,在白皮书中非常明确为英国政府提供了一个协同管理的现代政府发展的框架。这里所说的协同政府就是政策和项目的组织安排具有非常强的一致性,这样的一致性能可以促进每个机构之间的相互合作。英国这种协同政府的改革具体的政策包括一站式的服务、公私合营等跨部门的协同合作的方式，通过收集公共服务的各种信息和民意的调查取证,实现一种整合性质的服务，更好的满足每个方面提出的要求。英国除了协同合作的关系之外，还非常注重地方关系的治理,为了很好的改善历史遗留下来的地方区域管理的问题,英国专门在2001年的时候首次提出“地方战略伙伴关系”的长久计划，并且将这种战略伙伴关系定性为国家的政策之一。地方战咯伙伴关系主要的作用在于可以很好的消除行政管辖的一种界限，主要在地方的公共部门、社区部门和志愿者部门等公共部门有效的联合在一起,促进协同治理的和谐环境。
三、取其精华，完善自身
虽然说协作性公共管理的模式在西方一些发达国家的应用事件已经有数十年的历史,但是这个模式现在已经成为我国政府研究的管理模式。但是，当前国内对此问题的理论回应已经被实践需要远远落在后面。在党的十七大的报告中明确指出必须强化机构的整合力度,健全部门之间的协调配合的工作力度。”作为我国行政管理方面的一项重要改革举措，这也从客观事实的角度反映了中央对此改革的重视态度。健全我国每个政府部门之间的相互配合工作的力度,有效地实现各个部门之间的协调运转,由此提升政府的行政效率。在我国传统的政府机构的变革过程中,中央一般都是通过加强每个部门的职能界限和整合力度来强化部门之间职能出现冲突的情况，对于每个部门之间的配合工作重视的程度远远不够。但是从英国等一些西方发达国家的应用实例和经验来看,部门大小都有一定的边界，只要分工合理，各个部门之间的协调工作性质就会出现好转。
行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。
一、警惕行政关系的失序
经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。
(一)失序与失衡
“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。
在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。
在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。
(二)行政关系失序的表现
以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。
又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。
如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成群体性事件。
二、调整行政关系的不同思路
如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。
(一)管理论
管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。
在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。
(二)控权论
控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。
自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。
控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。
(三)平衡论
平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。
作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。
尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。
三、参与式绩效管理
要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。
(一)绩效管理的发展与不足
绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。
近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。
(二)参与式绩效管理
自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。
作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。
如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。
由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。
所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?
(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整
1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。
在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。
2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。
第一，教学模式上主要呈现出两方面的不足：一是课堂互动交流不够充分。现在大部分MPA课堂仍以“讲授式”教学方式为主，这是一种知识从教师向学生单向流动的教学方式。由于教师需要在有限的教学时间内讲授大量基础知识，教学任务繁重，案例教学、情景模拟等教学形式还不普遍，教师无法在课堂上与学生进行充分的互动交流。二是教学案例本土化程度低。MPA最早起源于美国，至今已有87年历史，是一个非常成熟的专业，已经开发出足够的案例等教学资源。我国MPA教育历史较短，还没有形成完善的案例采集模式，没有建立起能满足实际需要的案例库，教学过程中需要引用国外案例，教学效果不尽如人意，影响了MPA教学质量。
第二，教师教学内容总体上偏学术性、重理论性。我国MPA专业学位的设立大多依托于培养公共管理学术型人才的教育体制，MPA任课教师大都是重理论轻实践，重研究轻应用，重科学轻技术的传统教育模式培养出来的。他们有着浓厚的理论功底和学术研究激情，但在MPA教学中，难免会过分强调知识的系统性和理论的重要性，忽视学术型研究生和专业学位研究生培养的不同需要。这并不是说MPA硕士不需要学习理论，而是说不能脱离实际地学习理论，使学生困惑于多种理论和原则的争辩。没有理论与实践相联系的过程，理论就会丧失生命力和光彩，成为屠龙之术。
第三，学生自主学习的能力和理论联系实际的能力无法提高。首先，根据我们的了解，MPA研究生虽然多来自公共管理部门，但来自基层的比例并不高，他们大多具备部门管理经验，却缺乏综合管理经验。当前的研究生培养模式没有实现理论知识与实际工作的有效衔接，既无法通过管理实践的经验来深化和发展理论，也无法在理论与实践的良性互动中提高学生的知识水平和应用能力。其次，学生互动交流不够深入。受限于有限的教学和课堂讨论时间，学生尽管对教学案例有兴趣，也会在讨论中自说自话，难以真正分享宝贵的管理经验，更难以通过深入交流求得思想共识。再次，学生研究能力提高不显著。研究能力的提高不是体现在学生撰写出高水平的学术论文上，而是体现在学生发现问题、分析问题和解决问题的能力上。从目前MPA教育总体情况看，并没有有效的途径切实提高学生的研究能力，学生仍被动接受理论和知识，既没有很好的消化理论和知识，更谈不上运用理论与知识分析实际管理难题，没有切实参与研究课题的经验，学生研究能力的提高也就无从谈起。最后，学位论文形式单一，偏离工作需要。虽然相关文件允许学生以调查报告、案例和设计等形式完成学位论文，但实际中大多数学生仍选择撰写学术论文，教师也习惯于用学术型硕士论文的标准去要求学生，很少结合学生本身的工作需要，更无法解决学生在实际中面临的问题。
总之，我国MPA教育虽然取得了相当的成绩，为国家和社会培养了大批公共管理专门人才，但是，社会公共事务管理范围扩大、难度加大，经济社会发展对人才的需求与要求越来越高，但MPA教育培养模式单一，理论与实践的结合不够紧密，人才培养质量无法适应经济社会发展的需求。要解决这一矛盾，就必须进行教学改革，创新培养模式。新型人才培养模式的核心是解决教育目标与现实需求之间的矛盾，弥合理论与实践的差距，构建理论与实践的良性互动途径。因此，新型人才培养模式，应该可以全面提升学生能力，为学生提供一种允许他们探究现实生活情景以及重要问题的学习环境I3J，实现有意义的学习；可以为教师提供实践经验，改变教师的知识结构，全面提升MPA教师教学水平；可以促进高校知识整合，学科与资源重组，实现知识的创新与融合；可以加强政府与学校的联系，更好地开拓公共管理人才培养的新领域，建立长期有效的实习基地和合作平台；可以为国家经济社会建设输送具备现代政治学和管理学素养的复合型、应用型公共事务管理人才；可以通过培养高素质、学习型公共管理者，以个人带动组织，引导全社会共同学习。
二、“双循环”人才培养模式的理论依据与创新
能实现理论与实践良性互动的人才培养模式应包括内外两个循环圈：内循环是学生从社会回到学校的学习过程。MPA研究生具备工作经验，可以将工作中发现的问题带到课堂上，以现实存在的问题为起点，结合教师讲授的知识和理论，大胆提出假设，认真观察反思，运用理论提出解决问题的办法方案，指导实践工作。内循环过程重视实践经验，以现实问题为契机，激发学生学习兴趣，不断提升理论水平，同时运用理论解决现实问题，在“做中学”，将客观的理论知识转变为主观的个人经历，这种有目的的学习才是有意义的学习，才能切实提高学习的有效性。外循环是学生从学校再进入社会学习的过程，是新型人才培养模式的重点。在课堂教学中，学生会将所学理论与现实经验相对照，会产生验证理论或解决现实问题的冲动，对这些理论与现实问题进行汇总和提炼，就形成了调研课题，学生重新回到社会中开展课题调研，在无形中就把现实问题与理论知识结合了起来；调研过程也要求学生增强规划和管理复杂任务的能力，从而提升学生团队合作与解决问题的能力；调研过程还要求将机关和学校结合起来，密切沟通，切实解决机关中存在的实际问题，寻找适合解决问题的理论前沿专题。调研有助于发现并形成具体案例，慢慢积累，形成本土化的公共管理案例库，反馈到教学活动中，为前人理论提供现实佐证或者为未来理论发展提供思考方向。两个循环密切联系，缺一不可，两者不断循环，协同发展，实现理论与实践的紧密结合，促进学生理论知识的扩展、思维训练的养成和价值观念的形成。这种新型人才培养模式可称为“双循环”(DoubleLoop)模式，是一种旨在充分发挥学校、政府和社会共同作用，实现社会实践和理论知识双向融合、双重循环，实现个人学习与团体学习协调发展的应用型人才培养模式。“双循环”培养模式的提出并非凭空臆想，而是在既有理论基础之上，结合MPA教育规律和培养目标提出的。在这里，我们着重探讨一下“双循环”模式与学习循环圈理论、“三基于”探究式学习方法和学习型组织理论之间的关系。
(一)“双循环”模式与学习圈理论
1984年，大卫•库伯(Da~dK0】b)在总结了约翰•杜威0ohn．Dewey)、库尔特•勒温rtLewin)和皮亚杰(JeanPiage0经验学习模式的基础之上提出经验学习圈理论(如图2)。他认为学习过程由两个基本结构维度——领悟维度和改造维度组成，由领悟方式不同和改造内容不同形成四个适应性学习阶段：具体经验、反思观察、抽象概括、主动应用，这四个阶段循环往复，“螺旋升”，不断推进。同时，他还认为，不同的人在学习风格上存在个体差异，不同学习风格的人对于各个阶段的偏好不一样，他们在各个阶段中学习的效果也有不同，根据这种不同，学生可分为主动型、反思型、理论型和应用型。经验学习圈理论立足于经验的学习，透彻分析了如何将经验带到课堂上进行学习的过程，但这只是一个“单循环”学习过程。“双循环”人才培养模式与学习圈理论一样，把学习过程看作是一个持续不断、分阶段、分层次的循环过程，也重视学习者的既有经验，学生从工作实际中发现问题，到最后解决问题的过程符合经验学习圈理论的学习过程。具体经验是让学习者完全投入一种新的体验，带着实践工作经验投入学习；反思性观察是学习者在校学习时对工作经历与实际问题加以思考；抽象概念化是学习者必须达到能理解所观察的内容的程度并且吸收它们使之成为合乎逻辑的概念，这是将理论转化为自身知识的过程；到了主动实践阶段，学习者要验证课堂习得的知识并将它们运用到制定策略、解决实际问题中去。“双循环”中的内循环正是从感知的具体经验到通过看与思考进行反思观察，再加上课堂理论知识学习，领悟、概括理论，‘提出解决问题的可行性方案，最后回到实际部门中，具体实施解决方案。与学习圈理论相比，“双循环”模式增加了外循环圈，把学生由单纯的学习者转变为研究者，要求学生带着经由反思而产生的理论问题返回实践，在实地调研过程中采集现实素材，寻求解决问题，同时也检验理论、发展理论和创新理。
(二)“双循环”模式与“三基于”探究式学习方法论
“三基于”探究式学习方法是达林•哈蒙德教授领导其团队在探究学习方法的过程中总结出来的。“三基于”指的是基于项目的学习、基于问题的学习、基于设计的学习。这三种方法旨在促进学生学会如何高效学习，为了有意义的学习而学。“双循环”培养模式主要沿用了基于项目和基于问题的学习方法。应该说，“双循环”借鉴的不仅仅是一种学习方法，更重要的是宣传一种观念，借助这样的观念和方法，探索、实现培养学生学会学习的目标。托马斯(Thomas)认为，基于项目的学习(PBL)应该以课程为中心，充分尊重学生的主动性，组织学生接触涉及核心概念或者原理的真实世界的问题和人们关心的问题，引导学生不断深入探究并且尝试建构知识体系[41。“双循环”模式重视项目在学生学习过程中的推动作用，将学生分组后长期研究探索某一项目(或问题)，增强学生学习的主动性、连续性，锻炼学生自己解决复杂问题的能力，培养现代社会所需的技能。基于问题的学习是基于项目学习的“近亲”，可以理解为特殊类型的项目，为了教授学生界定和提出解决策略Is]。MPA研究生大多来自实际公共管理部门，在实践中发现很多问题，这正成为学生学习的契机和起点，更能促进学生充分理解理论并能提出解决问题的方案，提高学生专业化、科学化水平。
(三)“双循环”与学习型组织
学习型组织理论是由彼得•圣吉(PeterM．Senge)提出的。他认为学习型组织是指一个不断创新、进步的组织。在这个组织中，人们不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同的抱负，以及不断一起学习如何共同学习。学习型组织的本质是深层学习环路。“双循环”培养模式充分认可深层学习环路，并将其运用到培养MPA研究生学习与实践中。学习型组织理论认为伟大的团队就是学习型组织，是一部分人相互信任、亲密关系、相互接纳、齐心协力共同创造的符合他们共同价值观的东西。成功的团队往往建立在团队成员个体深层学习循环基础之上的。“双循环”培养模式为了培养能运用各种知识和方法处理复杂公共问题的未来通才，从而建立高效率、重服务的公共管理组织。“双循环”培养模式充分考虑到学生的深层学习循环，通过课堂教授、项目调研等教学过程，培养学生的技能和能力，改变学生主观感知与认知，并鼓励学生回到工作部门，结合实践增强自身态度和信念的转变，完成个人的学习循环。学生个人学习循环的实现，改变了这个人的行为方式，将学习作为日常习惯。学生毕业后仍然会保持这种习惯，通过与人接触交流带动周围形成一种积极向上的学习氛围，带动周围团体乃至整个组织的共同进步。这样就实现了个人与社会的统一，把个人的学习进步与整个社会的发展结合起来，通过MPA研究生带动公共管理组织再到带动整个社会的共同学习。
三、“双循环”人才培养模式的特点与优势
“双循环”培养模式是一种新型的学习模式，也是一种适合于MPA研究生培养的教育模式。“双循环”模式的创新性主要表现在四个方面。
(一)研究性学习
专业学位研究生教育是依托学术型研究生培养机制发展起来的，必然受到学术型研究生培养模式的深刻影响，比如强调对理论知识的系统把握却忽视实践能力的提高。但无论是学术型研究生还是应用型研究生，终归都要符合“研究生”的共性要求，都应该把增强研究性学习能力放在突出位置上。就MPA教育来说，要有效提高学生的研究性学习能力，就应该以问题为导向，用具体的科研任务驱动学生在“做中学”，通过调查研究完成科研项目，通过科研项目提高研究能力。“双循环”模式以科研项目激发学生的学习兴趣，驱动学生主动学习，由学生去寻找身边存在的问题和自己思考所得的困惑，在教师的指导下制定研究计划，认真分析问题、收集信息、调查研究，然后形成调研报告、案例分析等成果。“双循环”培养模式注重利用真实问题和项目为学生提供独特的机会，由学生自主性学习来提高学生的思考能力、收集和处理信息的能力、研究能力、解决实际问题的能力。研究性学习要求改变传统的师生关系，在项目研究过程中，教师与学生不仅是指导与被指导关系，更是合作研究的关系，科研项目会激发教师与学生的互动交流，带动教师与学生共同学习成长。
(二)团队式学习
“双循环”培养模式强调学习团队的作用，将学生按照项目的内容和个人兴趣爱好分成项目小组，让学生在项目组中不断认识自我、认识他人，树立团体意识、合作意识，共同研究学习，生产和传播知识。团队学习是从自我超越和自我认知开始的同。MPA研究生首先要进行自我定位，充分认清自身的优势和不足。在科研项目申报阶段，学生就会根据自身的特点和项目要求组成若干团队，共同设计研究计划，分配研究任务。一旦团队获得了有价值的任务，也便有了奋斗的方向。每个学生都需要参与到分工明确的集体任务中，团队成员既要在增进友谊过程中完成任务，也要在完成任务过程中相互学习。实践证明，集体学习比个体学习更有效率。集体崇尚开放式的学习氛围；反对把学习看作孤立和封闭的行为；倡导学习者之间的交流、沟通；重视学习者的相互启发、分享知识。学习者具有不同的学习风格，他们对事物有不同的看法，不同思想的“交换”使得每个学习者得到更多的思想。毋庸赘言，这种集体学习的学习模式有利于学生演练未来的集体活动，抛弃自我为中心的观点，重视集体合作；有利于学生亲自实践、沟通交流，相互宽容；更有利于知识的生产和传播。
(三)社会性学习
MPA专业学位教育旨在培养应用型、实践型人才，理论联系实际是不二法门。以往教学改革中比较强调案例教学等方式，试图在课堂中模拟社会现实。但事实上，课堂终究无法替代现实，案例研讨也无法替代社会实践。“双循环”模式把人才培养从课堂拓展到社会，把在课堂中学习基本理论和基础知识与在社会发现、分析和解决真实存在的社会问题有机结合起来。基础理论和基础知识是前人长时间亲身体验、实践的成果，但对学生而言，这是间接经验，应允许学生带着批判、发展的眼光去分析思考。在真实的社会环境中，学生通过参与社会实践，与外界相互交流，将前人经验和当代社会无缝隙对接，形成自身的知识体系，这样更加贴近理论的本质、贴近现实、贴近本真、贴近学习的真实意义。“双循环”培养模式打破学校与政府的壁垒，将知识与实践紧密结合起来。“双循环”模式中问题和项目着重来源于政府机关或咨询部门和学生工作中面临的问题，将这些问题汇总成若干个项目，到实际工作部门进行调研，把问题放在真实的社会环境中，实现“做中学”，最终提高学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，塑造和提高学习能力。
(四)创新性学习
传统教育中，学习被理解成知识的获得和记忆过程，但是“双循环”模式提出了一种新的学习：帮助人们学会如何去学习。在这个过程中，学生会完成深层学习循环。“培养了新技能，人们的认识和感知也将得到发展。经过一段时间后，当人们开始以不同的态度看待并体验这个世界时，就会有新的信念和假设，从而进一步促成新技能的培养。”t~MPA教育通过“双循环”培养模式，在学习过程中，提高学生的技能，培养学生具有公共精神、法治意识、全球视野、国情意识、务实作风，影响着学生价值观、世界观。学生将这些观念和能力带回到工作岗位上，经过长时间的摸索、传播，使自身态度和信念发生转变，用另一种眼光去看待中国现实，为中国特色道路寻找新的发展机遇，促成国家、政府、社会和个人的共同发展。
四、“双循环”模式的实施流程、预期成效和保障措施
“双循环”人才培养模式以科研项目的设计和实施为主线，通常要经历包括6个阶段的培养周期：
1．项目准备阶段。在这一阶段，主要任务有设立机构和建章建制。机构是改革推进的载体，在准备阶段要成立项目工作小组和教学指导委员会，保证项目的顺利进行、持续发展。规章制度是规范项目的保障措施，是为了项目有秩序、有条理的发展。
2．项目启动阶段。这个阶段，主要有三项任务：一是确立项目选题库。选题可以来源于多个渠道：当地政府招标的政策咨询项目；人才培养单位的教师申报的项目中应用性较强的子项目；学生在实际工作中发现的问题，尤其是跨领域、面向现实、涉及公共部门的有价值的选题；人才培养单位长期发展中形成的研究方向，申报的重大项目中的部分实践性问题。二是项目申报。将学生4-6人分为一组，形成科研团队，自主申报项目。三是项目评审。对项目的可行性、研究性和最佳研究团队进行评定，并及时给予师资支持，鼓励使用“双导师”制和支持青年教师作为指导老师。
3．项目实施阶段。各项目小组开始进行调查研究和小组讨论。各个研究团队在指导教师的领导下，制定研究计划，实施实地调研；围绕计划和实地调研结果进行交流，做汇报准备。在这个阶段，学生亲身体验实践，能直接感受到理论和实践的碰撞，积极参与，将明显地提高自身能力，促进个人学习的循环。
4．项目交流阶段。在这个阶段，可以以“公共管理论坛”的形式为各个研究团队提供交流平台，做调研汇报，促进学生之间的自我学习和自我沟通，带动下一届学生的学习循环；同时，应该加强项目基地的建设，及时收集学生调研反馈的结果，提供项目的单位机关协商合作，建立校地合作研究基地，这是为人才培养提供长效机制，使研究长期化、制度化。
培养应用型创新人才是地方财经类本科院校贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和全国教育工作会议精神的需要，是遵循教育内、外部发展规律，适应大众教育阶段以及发挥自身比较优势的理性选择。自2007年以来，西安财经学院结合西部地方财经院校的实际，探索并提出了“明确一个目标、创新两个体系、联动三个课堂、突出四个能力”的应用型创新人才培养模式，经过多年人才培养模式改革的综合实践，学生的综合素质和应用创新能力不断提高。
一、明确一个目标：应用型创新人才
明确、清晰的人才培养目标是高校人才培养模式改革的前提和基础。近年来，学校遵循高等教育教学规律，依据教育部有关文件精神，围绕区域经济社会发展需求，结合学校自身条件及发展潜力，不断转变教育思想观念，逐渐明晰了“应用型创新人才”的人才培养目标定位。
西安财经学院2007年组织召开了“实施本科教学质量与教学改革工程，加强实验实训教学，不断提高本科教学质量”为主题的教育教学工作会议；2008年组织召开了以“推进人才培养模式创新，不断提高本科教学质量”为主题的教育教学工作会议；2010年召开了“加强应用型创新人才培养，努力提高教学质量”为主题的教育教学工作会议，将学校人才培养目标调整为“应用型创新人才”。2011年《西安财经学院“十二五”教育事业发展规划》中将学校人才培养目标定位为：为国家和区域经济社会发展培养德、智、体、美全面发展，富有创新精神和实践能力的应用型创新人才。
二、创新两个体系
1、理论教学体系
学校按照应用型创新人才培养的内涵和特征，2009年对人才培养方案进行了全面修订，创新了人才培养的理论体系，更新整合了课程教学内容。第一，构建了“四个平台、五个模块”的以能力培养为主线的课程体系。四个平台包括公共课平台、学科共同课平台、专业课平台和实践教学平台；五个模块包括公共必修课模块、任意选修课模块、学科共同课模块、专业必修课模块和专业选修课模块。第二，加强基础教育，打通大类平台课，夯实学生的基础知识和技能，增强学生的适应能力。2009年起在经济学类、工商管理类、公共管理类、数学类四个大类的14个专业，实施了大类培养教学改革。第三，各专业加大应用性课程的建设力度，着重培养学生专业知识的应用能力。第四，依据财经类应用型创新人才的素质要求，设置系列课程强化学生的数理分析能力和语言表达能力。
2、实践教学体系
学校根据应用型人才培养目标要求，构建了基础实践、专业实践和综合实践三个层次的实践教学体系，把提高学生综合素质、实践能力和培养创新意识、创新精神作为实践教学的重要目的。基础实践旨在培养学生基本素质和技能，主要内容包括：公共课实践、军事训练、公益劳动、爱心服务；专业实践旨在拓展学生的专业知识，培养学生掌握基本专业技能，促进学生创新思维和实践能力的提高，主要内容包括：学科共同课实验（实训）、专业课实验（实训）、课程论文（设计）、学年论文（设计）。综合实践旨在培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，促进学生综合素质的提高，主要内容包括：毕业实习、毕业论文（设计）、科技竞赛、社会调查、第二课堂等。各专业修订培养方案时，充分体现实践在整个人才培养体系中的地位，逐步提高实践教学的学时和学分。目前，列入教学计划的各实践教学环节累计学分（学时），文科类专业不少于总学分（学时）的15%，理工类专业不少于总学分（学时）的25%，形成了科学合理的实践教学内容体系。
学校制定了一系列关于实验（实训）、实习、毕业论文（设计）等方面的实践教学管理制度，以引导实践教学环节的高质量开展。对超过18课时的实验实训课均独立设课；在各专业人才培养方案中每学年设置两周的实践教学周。针对财经类人才培养特点，突出实训教学在财经类专业人才培养中的作用，加强实训课程教学、管理和投入，编制实践教学大纲、教学指导书，规范了实验实训、实习、毕业设计（论文）等环节的考核办法，保证了实践教学质量。
三、联动三个课堂
1、第一课堂（课堂教学）
学校要求教师在课程教学内容、教学方法和手段等实施过程中，将培养学生的应用创新能力融入教学过程的各个环节。学校要求课程所属系（教研室）定期进行教学方式和教学方法的研讨，在课堂教学中最大限度的以案例式、呈现式、发现式、讨论式和创造式的开放教学方式为主，引导学生积极地独立思考、勇于实践，帮助学生掌握自主学习和探究性学习的方法，培养学生在学习中善于发现问题、解决问题的习惯。学校每年开展课堂教学观摩、青年教师讲课比赛、实验室（实训中心）评估、优秀教案和优秀多媒体课件评比等活动。
各二级学院（教学部）根据不同专业、课程特点，积极探索教学方法和手段改革。如：经济学院与管理学院推行“启发式教学和案例教学”，信息学院倡导“教学互动，重在实践”，文法学院开展“模拟教学”，《高等数学》课实行“分类分层教学”，《大学英语》课推行“听说领先，综合训练”等，形成了具有各自特色的教学方法。
2、第二课堂（课外科技文化活动）
学校以学生参与教师科研项目、学科竞赛和学术讲座为载体，推动学生科技创新活动。近三年来学生参加数学建模竞赛、电子设计竞赛、大学英语竞赛、高等数学竞赛等科技创新竞赛的学生达8000余人次；邀请校内外著名专家、学者、教授作高水平的学术讲座600余场，参加学生10万余人次；学校积极组织学生参加历届陕西省“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛，举办了5届“博学杯”西安财经学院大学生创业计划竞赛； 2010年学校成立了西安财经学院大学生创新创业孵化基地；学校现有人文类、体育艺术类、科技类、理论学习类、社会实践公益类学生社团组织共56个，参加人数达8000余人；创办了《区域财经论坛》、《管理论丛》、《经济新视野》、《蓝风铃文学报》等10余种学生刊物；定期举办书画大赛、英语演讲赛、辩论赛、摄影作品比赛、“校园之星”风采大赛等一系列健康向上的校园文化活动，营造了浓郁的校园文化氛围，促进了学生创新精神和实践能力的提高。
3、第三课堂（社会实践）
多年来，学校利用寒暑假及节假日组织社会实践团，分赴全省各地进行社会实践，开展社会调查、环境保护、支教扫盲、法制宣传、社区援助等多种形式的社会实践活动，逐步形成了制度化、规模化、社会化、品牌化的社会实践活动特色格局。近三年参加社会实践的学生人数达1.5万余人次，广大学生结合区域经济社会和科技文化发展状况，因地制宜地开展了内容丰富的社会实践活动。在社会实践中使学生开阔了视野眼界，锤炼了思想品质，提高了实践能力，增强了创新精神，积累了社会经验，为将来走上工作岗位奠定了基础。
四、突出四个能力
1、知识应用能力
在实践教学的各个环节上，注重培养学生对知识的应用能力和实践动手能力。在课程实习、专业实习、毕业实习、学年论文、毕业论文等实践教学环节中，突出实习的专业对口性；制定和完善教学大纲、明确实践教学任务、教学内容、组织方法，突出实训教学在财经类专业人才培养中的作用，提高实践教学效果；在实践教学体系建设中，以改革实验实训教学内容、方法和手段为重点，加大综合性、设计性实验比重，逐步建立开放型实验教学模式，促进学生知识应用能力的培养。
2、创新创业能力
学校实施“2+2”大类培养教学改革，给学生提供更多的专业选择空间。学校按照“以人为本”的理念，根据学生个人特长、兴趣和未来就业取向，结合社会发展需要，在专业大类内采取分流培养，提高学生对市场需求的适应能力。以提高学生综合素质为核心，在人、财、物上支持学生参加参与各类社团活动、科技竞赛活动及教师科研项目，鼓励学生积极开展深化对课堂教学内容理解的实践性活动，探索创新创业教育的新途径，从而培养学生创新精神和创新创业能力。
3、数理分析能力
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）06-0104-06
在大型项目建设中，为了使各子项目以及外部影响因素同时达到预期的目的，需要对工程项目集的管理理论和方法进行创新。王国庆和黄钧研究南水北调中线工程项目群的建设管理问题，提出了“同步达效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北调办公室在郑州组织召开河南省南水北调配套工程工作会议，要求各级各有关部门要又好又快地推进配套工程建设，以确保与主体工程“同步建成、同步通水、同步达效”。
“同步达效”是在工程建设管理中提出的概念，其基本思想可以被整个管理学所借鉴和吸收，在对大型专项行政项目建设或完成某项使命实施绩效管理时，特别是针对社会复杂系统和组织复杂系统进行绩效管理时，很有必要引入这一思想和方法。 “复杂系统”是指通过对一个系统的分量部分（子系统）性能的了解，不能对系统的性能作出完全的解释，这样的系统称为“复杂系统”。用通俗一点的说法，对于复杂系统，整体的性质不等于部分性能之和，即系统整体与部分之间的关系不是一种线性关系。[2]大型专项行政项目可以看作是复杂系统，系统本身及其子系统与周围的环境有物质的交换、能量的交换和信息的转换。系统中子系统的种类繁多，子系统之间有交互作用，具有开放性、复杂性和层次性的特征。[3]大型专项行政项目的绩效管理是一个系统工程。其中，公共服务绩效对经济社会发展、公众需求满足程度的同步性问题，项目建设中在完成某项使命时各部门、各子项目之间绩效的同步性问题，同一任务在其实施的各阶段衔接的问题等，都存在这方面的要求。本文以南水北调中线工程河南段项目集为例，把“同步达效”的概念引入大型项目的绩效管理研究中，重点分析同步达效的特征、实现条件等，力求丰富关于绩效管理理论的研究。
一、同步达效的内涵及基本原理
绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程。Bernardin给绩效做出定义，认为绩效是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的产出的记录或工作的结果。[4]Bredrup 认为绩效管理由计划、改进和考查三者组成。[5]周志忍从系统工程、动态过程和人力资源开发手段三种意义上界定了绩效管理的概念，认为绩效管理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统，是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程，是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。[6]陈丽研究了基于共同价值的多维度组织的协同管理问题，分析构建了基于共同价值的多维度组织绩效协同管理体系。[7]高小平结合我国的实际提出，中国绩效管理是一种“通过创新，创造绩效”的创效式绩效管理，主要通过体制性创效、机制性创效、功能性创效和辅创效，还有对这些行为的评价与管理，从而实现绩效管理的创效化和行政管理的高效化。[8]这些研究成果表明，绩效管理内在地存在着“同步达效”所需要的“结果”、“协同”等元素，可以说，绩效管理的理论和实践对“同步达效”已经达到了呼之欲出的境地。
（一）同步达效的概念
同步达效是指通过系统的各要素、层次和子系统之间的协同配合，使系统的整体功能达到最优的状态。具体到工程或项目而言，是指工程或项目的各个环节和部门都达到了计划要求的目标，实现预期效果。
（二）同步达效的基本原理
1.短板原理。“短板原理”又称“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同决定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和决定的作用。在一个系统中，“限制性因素”决定是否能够实现整体功能的最大化。具体到一项工程和项目的管理中，往往效率最低，分配资源最少的部门决定工程是否能够最终按时达标，实现绩效的最优化。因此，同步达效要求注意“限制性因素”的选择，做到资源分配的合理性，部门绩效的同步性，通过互动协作，适当突出对“限制性因素”的管理，使系统各部分均衡发展，实现组织整体的最优绩效。
2.役使原理。役使原理指出，系统演化过程中，在接近状态变化的临界点时，“快变量”由于变化太快，以致未对系统施加影响就消失或变化了，而极少数“慢变量”变化相对缓慢，成为支配和主宰系统演化的序参量。序参量由子系统的竞争与协同产生出来，同时它又支配子系统，子系统伺服于序参量、序参量协同合作形成有序的宏观结构。具体到一个工程而言，进度最慢的部门或项目决定着系统的进度。同步达效力图克服部门间效率的不同步问题，以保证工程整体按照理想状态进展。
3.个体理性和集体理性统一原理。“囚徒困境”的占优策略均衡揭示出个人理性和集体理性间的冲突和矛盾。反映在一项工程项目中，各部门按着各自利益最大化的方向发展导致组织整体绩效的偏离。同步达效重视组织各部门间的相互影响，具体到管理活动中，强调生产、财务、研发、后勤等部门间的互动沟通、协同运作，避免因各自为己而造成部门间的相互制肘，减少因缺乏互动性而产生的内耗，实现甚至倍增整体绩效。
二、同步达效的主要特征
同步达效是运用系统论、控制论、协同学和管理学等理论的基本思想和方法，通过研究管理系统中各个对象、要素的活动规律，以达到对其实施协同管理目的的一种理论。目的是通过协调各部分目标达成的效率，以实现系统的整体功能效应最大化。与传统的部门管理活动相比，同步达效强调协同的思想，具有互动性、协调性、同幅性等特点，在处理问题的方法以及看待问题的视角上也有很大的不同之处。同步达效试图使系统达到“自组织”，“自学习”和“自协调”，构造学习型组织，以适应当前知识型社会和迅猛发展的社会经济对现代管理提出的要求。其特征具体表现为：
第一，互动性。随着社会交流与合作的日益频繁，管理环境的日益复杂，管理系统已经不可能按照简单机械的分工活动来运行，或只通过各部门相互独立的工作来实现整个系统的目标，而是需要各种管理要素的互动沟通。只有这样才能有效消除阻碍目标达成的消极性冲突，形成和谐的分工合作机制、建立起相互促进的目标达成氛围，加强各要素的目标达成效果从而更好地实现系统效应。
第二，协调性。“同步达效”管理归根到底就是协调组织各部分的行动，以实现组织目标的活动。传统的管理活动注重专业分工、部门分离，因此，各部门之间缺少互动协调。同步达效力图打破僵化的科层界限，加强部门间的互动和协作，达到个体理性和集体理性的统一。传统的管理活动只重视对组织所需资源的寻求，却忽视了对动态环境的考虑，从而缺乏对动态环境作出及时反应的能力。同步达效的协调性则包括了系统与环境的互动与协调，更加重视与利益相关者的适应性调整。
第三，同幅性。“同步达效”强调组织运行时系统各部分在时间、空间和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的时间参照系，在空间里合理布局，在速度和力度上张驰有度、松紧衔接。如准时生产制中要求前后相邻工序在时间上要平行同幅进行，并且前后相邻工序的生产率要相等或接近。具体到工程项目集而言，同幅性要求避免各部门的无序运行，促进了系统形成协调一致的整体运动，从而达到预期目标。
三、同步达效的实现条件
在组织系统的实际管理活动中，时常会存在不注重对组织系统中 “短板”的管理，忽视“快变量”和“慢变量”之间的协同，缺乏对各子系统间进行有效的沟通协调等问题，这些都会阻碍整体绩效最大化的实现。因此，要实现同步达效就需要从管理结构、管理过程、加强沟通协调三个方面创造条件。
（一）管理结构上的协同衔接
同步达效强调组织系统中的各要素间、要素与子系统间、各子系统间、系统与环境间的互动与协作，强调通过组织系统各部分的协调合作，最终实现整体绩效最大化。体现在管理结构上，主要需要解决两个关键问题：一是空间横向环节的协同，二是时间纵向层次的衔接。空间上的同步性要求各要素之间的协调配合，就好比交响乐队，必须有弦乐、器乐和打击乐等不同部分协调演奏，才能产生出美妙的乐章。[9]时间上的同步性要求各要素之间的顺次衔接，就好比接力比赛，要求团队的每位成员在依次完成个人负责的一段赛程后，相互合作，配合默契，进行接力棒的传递，获得比赛最终胜利。
（二）管理过程中的同步可控
从管理过程看，同步达效强调各环节的先后协调，控制缝隙和时间差；在同一环节上，要求各子系统同步协调，强调速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之间保持最合适的进度，就好比在接力比赛中，顺利的交接棒是取得好成绩的前提条件。优秀的接力跑运动员会在交接棒的瞬间，恰好达到在接力区的最高速度，然后跑出接力区，一直到把接力棒交到下一名运动员的手中，这样环环相扣，最终冲刺到终点。所谓同步性，不是时间上的机械统一，而是各子系统协同运作，并且要特别注重起关键作用但在系统中往往占弱势地位的“限制性因素”，就如同在接力比赛的队伍中，如何合理安排速度最慢的那个选手的赛位，对比赛至关重要。同理，在“田忌赛马”这个经典案例里也讲到，先用下等马对上等马，又用上等马对中等马，再用中等马对下等马，这样就以两胜一负取得总体好成绩。
（三）加强协调沟通机制的建设
实现同步达效的协调沟通机制是指可以使各子系统或要素能更好的产生协同作用从而促进系统实现整体绩效最大化的一切交流或沟通方式。这是组织系统实现同步达效的基础，本文主要从以下两个方面进行分析。
1.协调过程中的管理成本和利益分配
从成本角度看，同步达效要求组织系统中各要素和子系统的协同成本要小于实现整体绩效最大化所带来的收益。协调成本过高，则不符合同步达效的内涵和要求。犹如在接力比赛中，过长的交接棒时间或者交接棒时出现失误都会使比赛失利。
组织系统内的人力、财力、物力、时间、技术、信息等资源的供给是有限的，因为资源是稀缺的。从利益分配角度看，同步达效强调按照组织系统中各要素和子系统对实现同步达效所起作用的重要性或“贡献”大小进行利益的合理分配。不合理的利益分配可能导致冲突的产生，从而影响整体绩效最大化的实现。在协调沟通的过程中，还应注意个体目标和整体目标的统一，凡是不利于整体目标实现的个体行为都应被避免。合理的利益分配机制既是持续实现同步达效的必要物质条件。
2.构建信息沟通平台
为了优化信息沟通的内容，解决沟通不畅，反馈不对称等问题，系统与外部环境间、各子系统间、子系统内部可以构建信息沟通平台。如我国政府在行政管理中，常常启用“工作领导小组”的机制，属于任务性组织的性质，它在实践中被证明是有效的。一类是常设性领导小组，如“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。另一类是临时性领导小组，如在南水北调中线工程河南段项目集建设中成立的“河南省南水北调工程建设领导小组”。这类组织一般是为了推动某项重大公共政策而设立。[10]这种机制可以看作是促进系统沟通交流的平台，起到“上情下达”、“下情上达”的作用，增进各方面的协调，指导和监督大型专项行政项目的建设，减少执行摩擦成本的作用，同时也可以监督指导各子系统和要素的运行，促进同步达效的实现。
四、同步达效的协同分析框架
大型项目绩效管理的同步达效问题是一个庞大、复杂的巨系统，涉及众多部门、众多利益群体、众多领域。本文从系统论的角度，应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型项目系统进行条理化、层次化，化繁为简，并融入协同的思想，构建同步达效的WSR理论协同分析框架。
（一）WSR系统方法论原理
物理-事理-人理系统方法论（Wuli-Shili-Renli System Approach，简称WSR方法论）是由顾基发教授与朱志昌博士在1994年提出的一种软系统方法论，在观察分析带复杂特性的系统时，具有独特的中国传统哲学思辨性，既是一种东方系统方法论，也是解决复杂系统问题的工具。[11]
WSR方法论认为，社会事态由物、事、人组成。任何处理这类事态的项目都应从机能整体性的角度考虑物理、事理、人理这三个要素。[12] 物理主要涉及物质运动的机理，通常用到科学方面的知识，主要回答“物”是什么的问题，需要的是真实性。事理是做事的道理，主要解决如何去安排这些物，通常用到管理方面的知识，主要回答怎样去做的问题。人理是做人的道理，处理任何事物都离不开人去做，以及由人来判断这些事和物是否得当，通常要用到人文社会科学的内容，主要回答应当如何做的问题。 [13]
（二）同步达效的WSR理论协同分析框架
大型项目建设涉及到规划研究、调查分析、选择方案、建设过程中具体科学技术的运用、运营时各方面关系的协调等。大型项目的同步达效强调整个过程中物、事、人的相互作用、相互依存关系，通过有机地协调系统各部分，进而达到整体绩效最大化的目标。
1.WSR三维分析模型
基于上文阐述的WSR系统方法论的原理，对大型专项行政项目从物理-事理-人理三个维度进行分析。项目对资金投入的要求，融资进度的规划、施工建设中各风险的评测等方面的数据、数据采集及统计过程看成物理，因为通过具体的数据收集和调查研究，对项目进行成本-收益的可行性分析，回答了该项目的“物”是什么，是否有必要进行建设的问题；具体到工程建设中，运用科学技术和管理方法解决施工过程中的技术难题，提高劳动效率，可以看作是事理，即通过管理科学等“硬”技术回答了怎么去做的问题；那么如何保证项目建成后最大化发挥公共服务绩效，促进社会经济的发展可以看成人理，这个层面主要涉及到决策者，执行者和其他利益相关者之间的协调问题，需要运用人文社会科学方面的“软”技术解决最好怎么做的问题。图1为WSR三维分析模型：
图1WSR三维分析模型2.WSR系统分析矩阵
按WSR系统方法论的思想，将大型专项行政项目系统条理化和层次化，从物理-事理-人理三个维度对各子系统和元素进行分析，具体过程可用矩阵加以描述：
（1）划分系统项目集
将大型专项行政项目系统按一定规则划分成n个子系统，如按工程进度顺序，南水北调中线工程可以划分为规划期，建设期和运营期三个阶段。设项目系统集为A：
A=（a1，a2，a3，……an） ai是系统的第i个子系统
（2）确定维度分析矩阵
根据对大型专项行政项目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，结合项目的实际情况和具体环境，采用德尔菲法从物理-事理-人理三个维度确定影响子系统的变量，用维度分析矩阵加以描述，用B表示：
B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m
b21b22b23…b2m
b31b32b33…b3m
B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示从“物理”、“事理”、“人理”不同维度着眼，对系统A的子系统ai产生影响的变动因素，比如项目资金量，政策法规的变动，施工设备与技术的改良等。
（3）构建系统分析矩阵
由上述A和B，大型专项行政项目R可以用矩阵的形式表示为：
R=（a1Ba2B…anB）T
其中，aiB表示经过WSR系统分析的大型专项行政项目R的第i个子系统；aibij表示第i个子系统中，从物理-事理-人理三个维度中某个维度着眼分析的第j个元素。
3.同步达效的分析思路和框架
应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型专项行政项目系统进行条理化、层次化，确定项目R的子系统aiB和第i个子系统中的元素aibij。要实现组织系统的同步达效，需要aiB和ajB之间，aibii和aibij之间，aibij和ajbji之间的互动与协作，提高元素间的协同性，增进信息交流，消除负面冲突。还应针对组织系统层面和子系统层面的“短板”和“慢变量” aiB或者aibij进行管理，以保证管理结构上的协同衔接和管理过程中的同步可控。分析框架如图2：
五、南水北调中线工程河南段项目集同步达效分析
南水北调中线工程由汉江中上游的丹江口水库引水，全长1432公里，其中在河南境内731公里，途经南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、安阳，总投资776.41亿元。为了使南水北调水资源在水源地之一的河南省充分发挥其效益，更好地促进流域地区经济可持续发展，项目集需要运用同步达效的管理方法。这里对南水北调中线工程河南段项目集如何实现同步达效进行分析。
（一）南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标
南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标就是按照南水北调工程规划、协调进度建设要求，主体工程、配套工程及管网工程，各个工程阶段和各个利益相关者有效合作，使建成后的供水负荷与设计供水量、实际用水相当，满足工程设计时的预期要求，水质符合要求，保证水资源的充分利用，使整体工程效益最大化，充分发挥社会效益，经济效益及生态效益。
（二）同步达效的WSR理论协同分析
1.同步达效的系统性分析
南水北调中线工程河南段项目集可以划分为三个时期：规划期（Planning period）、建设期（Construction period）、运营期（Operation period）。本文研究认为，该工程项目集划分的三个时期属于系统的三个子系统，即系统项目集A=（ap，ac，ao）。从物理-事理-人理三个维度进行分析，各时期中涉及具体数据收集与统计分析的活动属于“物理”方面，如工程方案的调研，项目可行性分析等；具体工程的开工建设可以看作是“事理”方面，如施工过程中妥善解决让膨胀土遇水不软等技术难题；而建成通水后，保证水资源能卖出去、被利用好，最大限度的促进当地社会经济的发展等问题则涉及到“人理”的方面。系统整体绩效与其各时期子系统之间的关系可以用下面的函数表示：
f（U）=f（P，C，O）
P，C，O是项目集规划、建设、运营三个时期，各个时期中分属不同维度，发挥作用的职能部门、开工运行的具体项目工程等则可以看作是每个子系统中的元素。从管理结构和管理过程上看，对各时期进行统筹管理时，需要实现子系统间的协调配合，在时间上保证各时期纵向层次的衔接；就单个时期而言，需要充分调动各时期部门的积极性，在空间上保证横向环节的协同，实现每个阶段的预期目标，使子系统内各要素间达到速度的可控性和同步性，最终实现项目集f（U）的最大化。
南水北调中线工程河南段主要由中线主体工程、分水口门以下至城市水厂以前供水配套工程、城市水厂及管网工程三部分组成（简称为主体、配套及管网三部分工程）。这三部分工程以“项目群”的形态出现，属于复杂的巨系统。其中主体工程由国家负责投资，配套工程由河南省南水北调作为责任主体，配套供水线路总长998.5km，涉及l1个省辖市，57个县，涉及面广，协调量大，工作任务重，而管网工程则是省辖市作为责任主体。[14]南水北调中线工程河南段项目集要实现同步达效，不仅要求主体工程、配套工程以及管网工程各项目顺利达到预期目标，还要求每部分工程需要按照南水北调工程规划，协调进度进行建设。配套工程的顺利推进保证了主体工程按时建成通水，管网工程达到工程设计对供水负荷与实际用水的预期要求，确保水资源的充分利用，使工程整体效益最大化。
2.工程中“短板”和“慢变量”的管理
系统中的“短板”和“慢变量”是指决定系统是否能够实现整体功能最大化的关键因素。同时，往往因为其效用实现的延时性和对主体因素的辅而被人忽略。具体到该工程项目集而言，从宏观层面分析，运营期是整个工程项目集的“短板”和“慢变量”，直接关系到建成通水后水资源能不能被利用好、能不能卖出去、能不能对当地经济社会发展形成有利的功效等问题。这恰恰是工程项目集实现同步达效的内在要求，因此，不能因为建设期花费大量人力物力而放松对运营期的管理。微观层面的分析，具体以对规划期的“短板”和“慢变量”的管理为例。
（1）运营期的管理。工程建成后，河南省受水区将出现引丹水与当地地表水、地下水等多水并用、联合调度的局面。为保证工程运营期水资源的合理开发、有效利用、保障供水配套工程良性运行，应该完善政策体系，加强水资源统一管理，制定受水区地下水控制开采管理办法等，形成一个由政府主导、市场调控、用水户参与的供需水管理体系，促进受水区经济的可持续发展，主要需注意水价控制的问题和建立水权交易市场。
水资源是具有自然垄断性质的商品，政府应通过立法，建立合适的体制和提供有效的经济手段，保证市场发挥资源配置的能力。南水北调水资源的成本主要包括3 个部分： 资源水价（ 水资源费） 、工程水价、环境水价（ 污水处理费） [15]。水价制定时既要考虑成本问题，又要考虑居民、企事业单位的承受力问题。具体来说，水资源价格的制定应遵循以下四个原则：公平性和平等性原则，水资源高效配置性原则，成本回收性原则和可持续发展性原则 [16]。
水权交易问题是工程建成通水后水资源交易市场的核心问题。由于水资源的所有权是国家的，水的所有权与使用权是分离的，在经济活动中，水权更多地是指使用权。南水北调中线工程建成后，河南各个地市会被分配大约整个工程的1/3的水量——37.6亿立方米。这些水被分配到沿线的一些县市中。虽然规划时各个县市都上报了用水量，但是考虑到各个县市的经济发展情况、水资源的贫富情况等，可能会出现某些时间某些县市不想用引来的水，有些县市可能还缺水。按照目前的管理模式，不论这些县市用水与否、用水多少，都要支付工程水价——大约每吨一元多。这会对不用或用水量比设计水量小的县市造成了经济负担和水资源的浪费。所以建议建立南水北调中线工程的水权交易市场，使得工程引水的使用权可以交易——不仅在河南内部，还可以考虑跨省交易，如河北、天津、北京等地。
（2）规划期的管理。在规划期中，需要充分考虑项目资金、设计施工、拆迁移民和政治环境等方面可能存在的问题和风险。在工程项目的规划管理中，一般假设资金供应是充足的，河南段项目建设资金主要来源于国家财政拨款（20%）、省财政配套资金（20%）、南水北调基金（40%）和商业贷款（20%）。此外，项目设计是规划期的核心内容。因此，在制定工程规划时除充分考虑工程设计施工计划和合理安排融资进度外，还应特别注意工程建设所带来的移民拆迁和对政治环境的影响的问题，这是规划期管理的“短板”和序变量，处理不好，不仅影响工程项目集同步达效的实现，还可能会引起。
中线工程于2003年开建，位于长江最大支流——汉江之上的丹江口库区是其水源地，因此库区移民安置成为了整个工程的重要组成部分之一。此次移民涉及迁动安置的人员约32.8万人，其中23万人需要外迁。拆迁和移民是一项复杂工程，涉及相关政策的落实和资金的调配，拆迁过程中冲突的沟通，库区移民与迁入地区居民和环境矛盾的调解等一系列问题。此外，由于拆迁和移民问题的复杂性对工程施工进度有一定的影响，因此，也需要在规划中做出相应解决预案。
南水北调工程不仅影响到供水区和受水区居民的日常生活，还会对相关区域的政治和环境产生深远影响。因此，在工程项目规划建设的同时，还要推进配套政策、法律法规的制定和实施，通过对各种水源的使用从立法高度加以科学的规划，使其社会效应、经济效应、生态效应最大化。如加快地下水控制开采专项法律法规建设，改变专项法律法规缺位的现状；依法实施统一管理，改变地下水部门分割、多头管理的现状；严格实施取水许可制度，依法加强取用地下水的源头管理；加强节水措施的落实，提高受水区水资源利用效率，减少受水区水资源的消耗；加强普法和执法工作，营造学法、用法、严格执法的法律环境；加强对工程附近的工厂排污、城市建设、工业建设、农业生产等方面的法律规定，避免对引水的水质造成破坏等。
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