时间：2023-03-17 18:10:32
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本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。在最后介绍了目前我国闲置土地的认定方法及国家对其处置的方案。
关键词：集体土地国有土地土地使用权
一．中国现行土地制度的内容
（一）我国土地目前的利用现状
土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对科学开发和利用土地问题重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用法律手段调整土地关系，保护土地资源。
为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。
（二）土地的所有权制度
土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。
目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。
（三）土地的使用权制度
土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”
随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。
二．我国集体土地的征用原则
我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部
门和用地单位必须严格遵守以下原则：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则
土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。
（二）保证国家建设用地原则
在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。
（三）妥善安置被征地单位和农民的原则
由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。
（四）有偿使用土地的原则
有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。
（五）依法征地的原则
建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。
三．国有土地有偿使用的形式
国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人
使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：
（一）国有土地使用权出让
国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权
金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。
（二）国有土地使用权出租
国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。
（三）国有土地使用权作价入股
对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。
（四）国有土地使用权划拨
国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。
我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。
四．土地取得的程序及有关规定
（一）集体土地征用的程序
严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。
（二）国有土地使用权出让的形式
为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。
1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高科技项目用地；福利住宅用地；国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政公共设施等非营利性用地；政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。
2.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等内容，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。
3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。
4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新
增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
五.我国闲置土地的处置办法
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。
目前我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动
工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。
综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行科学的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。
[注释]：
①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。
③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第
五章第二十二条。
④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。
⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，中国建筑工业出版社出版，2003年5月第49页。
⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。
[参考文献]：
1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。
3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。
2、工商资本进入农业领域的准入和监管政策滞后，力度有待加强。一是工商资本进入农业领域审批监管执法主体缺位。目前，从国家和省级层面还未出台工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，也未明确准入审批部门和监管执法部门。比如，工商资本进入农业领域的准入条件具体是由谁制定、是属于前置审批条件还是作为附加参考条件；出现改变耕地用途的情况是由哪个部门监管、违规者处罚的依据、程序及标准等都没有明确规定。二是地方利益驱动导致工商资本进入农业领域监管失软。目前，地方政府受大招商政策的影响，为完成当地招商引资任务，对外来工商资本进入农业领域不愿主动设立门槛，避免因设置准入条件束缚当地手脚，更不可能主动把工商资本挡在门外。同时，限制工商资本经营农业的范围，既影响社会资本投入农业的积极性，又影响当地政府的招商引资。在这种政策导向和利益驱使下，地方政府对制定工商进入农业领域的准入条件不积极，对工商企业长期流转农户土地出现的“非农化”“非粮化”现象监管不到位，个别地方甚至是听之任之，放手不管。
3、农村土地流转风险保障金制度管理办法缺失，认识有待提高。一是土地流转风险保障金制度具体内容不明确。各地对土地流转风险保障金的缴纳比例、资金来源渠道缺乏依据和标准。流转承包土地每667m2需要交纳多少保证金合适无法界定，太多就会增加土地流入方的资金负担，影响正常经营，太少又无法完全规避风险，达不到应有的目的；土地流转风险保障金的收取和监管部门不明确、资金使用程序不清楚；对流入方不愿缴纳土地流转风险保障金的，缺乏强制性执行的依据和手段。二是对土地流转风险保障金制度思想认识上存在偏差。部分地方认为，农村承包土地流转是一种市场行为，在坚持依法、自愿、有偿的基础上，由家庭承包农户与新型农业经营主体或工商企业自发签订流转协议，出现风险原则上应由双方自行解决，政府在土地流转过程中起到指导、规范和服务作用。如果让地方财政拿出一部分资金来建立土地流转风险保障金，由政府对土地流转风险进行“兜底”，地方的积极性不高。对于新型农业经营主体而言，由于缺乏有效抵押物，农业经营贷款难现象普遍存在。在这种背景下，作为农村承包土地的流入方，除要预付流出方土地价款外，如果再要求缴纳一定的风险保证金，无形中加剧了流入方的资金负担。因此，对建立农村土地流转风险保障金认识上还不到位，思想有顾虑。
二、几点建议
推进农村土地流转制度改革，是河南省委全面深化农村改革的重要内容，符合十八届三中、四中全会和中央1号文件精神，符合河南农业农村发展实际。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是盘活农村土地资源和增加农民财产性收入的重要手段；加强工商资本进入农业领域的准入和监管，是降低工商资本进入农业领域“非粮化”比率和杜绝“非农化”、保证农地农用和粮食安全的重要举措；实施农村土地流转风险保障金制度，是规避农村土地流转风险和保护农民土地收益的重要保障。因此，坚定不移推进这项改革，既要积极探索，又要慎重稳妥；要在建立和完善相关制度上下功夫，要在搭建服务平台上下功夫，要在探索和完善运作模式上下功夫。
（一）建议制定完善相关管理办法一是按照已出台的《河南省农村土地承包经营权抵押贷款暂行管理办法》的要求，积极鼓励支持金融机构制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，确保农村土地承包经营权抵押贷款能够顺利推进和规范运行；二是着手研究制定省级工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，鼓励有条件的县（市）先行先试，明确工商资本进入农业领域的具体条件和监管实施细则，强化社会资本长期租用农户土地的监管；三是引导各地制定《农村土地流转风险保障金制度》，明确风险保障金的筹措比例和渠道、使用范围、审批程序和监管办法，促进农村流转土地规范有序。
（二）建议积极稳妥推进改革试点各地要进一步提高认识，加强组织领导，强化部门联动，完善配套政策，积极稳妥开展农村土地流转制度改革相关试点。要选择地方财力比较强、政府推动积极性高、土地流转比较规范的县（市）和承贷积极性高的金融机构，共同开展农村土地承包经营权抵押贷款试点；选择条件成熟的县（市），通过筹措一部分财政资金，收取承租方缴纳的一部分资金，共同建立农村土地流转风险保障基金；选择土地流转比率高的县（市）开展工商资本进入农业领域的准入和监管试点，强化工商资本长期流转农户土地的用途管理。省农村土地流转制度改革各成员单位，要加强对试点的指导和服务，强化检查和督导，提升总结经验，逐步扩大试点范围。
（三）建议注重抓好重点环节
1、在农村土地承包经营权抵押贷款方面，一要稳步开展确权颁证，完善登记管理。加快农村土地承包经营权确权进度，适时拓宽确权范围，完善确权登记管理，详尽掌握土地经营权属面积、时限、承包人经营意愿和能力等。对需要办理担保融资的，可试点优先确权颁证，开展担保登记备案工作，建立健全土地台账，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资奠定基础。二要建立产权交易和价格评估机构，完善交易服务。建立农村产权交易中心或充实完善农村土地流转服务中心，开展农村土地承包经营权的抵押登记、信息和流转交易等服务。对于抵押融资的土地权利一旦发生风险,可在农村产权交易中心或农村土地流转服务中心上，通过拍卖方式对担保标的进行处置流转；建立农村土地流转价格评估机构，制定农村土地价值参考标准，开展价值评估服务，简化价值评估程序，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押授信提供依据。三要建立风险防控机制，强化风险补偿。鼓励地方政府成立农业政策性担保公司，为农村土地承包经营权抵押融资业务依法提供担保服务，增强金融机构发放此类贷款的积极性，有效降低贷款风险。鼓励由财政出资设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项基金，用于补偿金融机构贷款出现的合理损失。同时，加大对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的融资担保支持。四是建立激励引导机制，提高承贷银行的积极性。鼓励政府对农村承包土地的经营权抵押贷款给予一定的利息补贴，降低借款人融资成本。加大货币政策、金融监管政策支持。人行利用差别准备金、支农再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放；银监部门实施差异化金融监管政策，适当提高承贷银行涉农贷款不良贷款率容忍度。按照《河南省金融业发展专项奖补资金管理办法》（豫财金〔2014〕34号），对承贷银行给予一定奖补。
在研究中，我们采用柯布—道格拉斯模型，引入的变量包括：土地、劳动、资本、土地制度、农业财政补贴、农业税，价格指数。其中，土地、劳动和资本主要衡量的是农业生产过程中，基本要素投入对于产出的影响。劳动为当年从事农业生产的人数，资本主要以当年农业机械总动力衡量。土地制度、农业财政支出、农业税，以及价格指数主要解释了制度因素对于农业产出的影响。土地制度以每年末转化为占生产队比例来衡量；农业财政补贴，反映国家对于农业支持支持对于产出的影响；价格指数指标主要用于考察价格波动对农民生产的激励效果，从而对产出的影响。
2.计量结果及分析
利用EViews统计软件，对影响农业经济水平的因素进行了计量分析，
（1）从分析结果来看，R方为0.989，调整后的R方为0.977，该模型回归拟合较好。
（2）在回归模型中，作为基本要素投入的变量土地，显著性水平为0.613，并未通过显著性水平为0.05的t检验，表明该时间段内，土地要素对于产出的影响较小。
（3）在回归模型中，作为制度影响因素的变量农村财政补贴，显著性水平为0.447，并未通过显著性水平为0.05的t检验，表明该时间段内，财政补贴对于产出的影响较小。
（4）在回归模型中，作为制度影响因素的变量农业税，显著性水平为0.135，并未通过显著性水平为0.05的t检验，表明该时间段内，农业税对于产出的影响较小。
（5）在回归模型中，作为制度影响因素的变量价格指数，显著性水平为0.934，并未通过显著性水平为0.05的t检验，表明该时间段内，价格指数对于产出的影响较小。部分原因可能在于计划经济下，价格未能有效引导资源配置，另一方面，粮食收购价格较为稳定，导致价格激励机制不显著。
（6）在回归模型中，作为制度影响因素的变量中，仅土地制度，即比重通过显著性水平为0.05的t检验，显著性水平为0.0003，说明该因素对农业经济具有显著影响。1978——1984年间，比重由0%变为99%，总产出增长58.49%，而该时期土地制度改革所带来产出增长贡献率为46.53%，即土地制度改革一项就贡献了产出增长的79.55%。
二、结论
1.明确界定土地权利
该统计结果表明，由体制转变为是改革开放后农业经济快速发展的主要源泉。西昌市普遍实行后，发挥了集体的优越性和个人的积极性，既能适应分散经营的小规模经营，也能适应相对集中的适度规模经营，因而促进了劳动生产率的提高以及农村经济的全面发展，提高了广大农民的生活水平。
本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。在最后介绍了我国闲置土地的认定及国家对其处置的方案。
关键词：集体土地国有土地土地使用权
一．现行土地制度的
（一）我国土地目前的利用现状
土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对开发和利用土地重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用手段调整土地关系，保护土地资源。
为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。
（二）土地的所有权制度
土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。
目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。
（三）土地的使用权制度
土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”
随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。
二．我国集体土地的征用原则
我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部
门和用地单位必须严格遵守以下原则：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则
土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。
（二）保证国家建设用地原则
在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。
（三）妥善安置被征地单位和农民的原则
由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。
（四）有偿使用土地的原则
有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。
（五）依法征地的原则
建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。
三．国有土地有偿使用的形式
国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人
使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：
（一）国有土地使用权出让
国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权
金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。
（二）国有土地使用权出租
国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。
（三）国有土地使用权作价入股
对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。
（四）国有土地使用权划拨
国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。
我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。
四．土地取得的程序及有关规定
（一）集体土地征用的程序
严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。
（二）国有土地使用权出让的形式
为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。
1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高项目用地；福利住宅用地；国家机关、部队、文化、、卫生、、科研和市政公共设施等非营利性用地；政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。
2.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。
3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。
4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新
增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
五.我国闲置土地的处置办法
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。
我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动
工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。
综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。
[注释]：
①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。
③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第
五章第二十二条。
④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。
⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，建筑出版社出版，2003年5月第49页。
⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。
[]：
1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。
3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的
土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关
注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
>地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国在农村集体土地征用过程中存在的问题，了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对土地征用过程中出现诸多提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的机关、、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。
然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。
土地征用制度改革的必然性
自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。
此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。
参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。
土地征用制度的决定因素
我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。
改革开放前的土地征用制度
改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。
由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。
改革开放中前期的土地征用制度
改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。
当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。
经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。
在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。
改革开放后期土地征用制度
在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。
为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。
与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。
由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。
土地征用制度改革的源动力
土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。
通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。
我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。
政府获得这部分收益后，往往将该收益投入到城市建设中，以加快城市化进程。也就是说，我国政府通过土地征用补偿制度，将农地开发所产生的收益在城市和农村间按比例进行了再分配。经过一段时间后，这种再分配会导致城乡差距过大，影响社会稳定。此时，我国政府则通过改革土地征用制度的方式，调整再分配的比例，暂时缩小城乡差距以缓和矛盾。可是，改革并没有消除这种再分配现象，政府仍然从农地开发中获取增值收益，再将该收益用于城市建设。
只要这种再分配现象仍然存在，城乡差距仍将继续扩大，由此导致的土地征用制度改革也必然会出现。因此，我国土地征用制度所蕴含的城乡差别，决定了该制度改革的必然性。
相比而言，由于欧美国家实行以市价为基础的征地补偿标准，其制度并不存在内禀的城乡差别，无论是城市还是农村的土地都按统一标准进行补偿，因而是一种相对稳定的制度。但由于我国城市化程度远远低于发达国家，需要大量的土地进行城市化建设，故并不适合采用这种相对较高的补偿标准。
据有关资料显示，美国的城市化率已经高达87%以上，美国三大城市群GDP占全美份额的67%；我国2005年城市化率仅为42.99%，我国三大城市圈的GDP仅仅占全国份额的38%左右，我国的城市无论在数量上还是在规模上都无法同发达国家相比，加快城市化进程成为我国社会发展的当务之急，因此现阶段实行的土地征用制度仍应以促进城市发展、提高工业水平为主要目的。在该制度的实行过程中，则要切实加强土地资源的集约利用，统筹兼顾社会各界的利益。根据本文的论述，由于该制度内禀的城乡差别将不可避免的导致社会矛盾的积累，所以在适当的时候，政府必须果断的对土地征用制度进行改革，探索更有效的土地利用方式。
参考文献：
1.李珍贵.美国土地征用制度.中国土地，2001
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。从而引发了大量和上访事件。一组国土资源部统计数字显示，2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占接待部门受理总量的73%。其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这其中87%是征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调，农民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。
一、征用补偿的理论依据和补偿原则
所谓农地征用补偿是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后，强制性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为[2]。从理论上讲“征用”本身仅仅指使用权的转移，而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的宪法修正案也明确了这一点。但是在以往的法制实践以及理论研究中大多使用“土地征用”这一概念，因此为了与以往的理论研究相衔接避免不必要的麻烦，本文也使用土地征用这一概念。但是在此，土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剥夺私人权益，而且是对人赖以生存和发展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调“私有财产神圣不可侵犯”的权利本位时代，土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来，基于公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所接受。但是基于公平正义的观念，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。[3]”土地征用作为一种土地公共取得制度，对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题，形成了众多的学说，通过分析这些学说，可以把握征地补偿合理性的依据。
（一）农地征用补偿的理论依据
1、既得权说。此说以自然法思想作为基础认为财产权是人民的天赋人权，是合法取得的既得权，因此应该得到绝对的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。
2、恩惠说。此说强调绝对的国家权力，认为土地征用权是国家与生俱来的权力，主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供补偿的必要。国家侵犯个人权利给予补偿那完全是出于国家的恩惠。
3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念，认为国家为了使个人尽其社会一份子的责任，首先应该承认个人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使得社会职务得以继续履行。
4、社会协作说。该说基于法国狄骥的社会连带理论，认为社会作为一整体系统，其存在和运转依赖社会成员的相互协作，因此社会成员为保证社会的存在和发展只能牺牲部分权利和自由，而社会则以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其利益所受损失和损害给予救济。
5、公共负担说。由于国家行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因为国家行为而承担的义务超出其因该承担的份额时，国家就应该基于平等原则，将其平均分担给社会全体，实现权利义务的平衡。
6、特别牺牲说。该说由德国奥托·麦耶提出，认为国家的合法征地行为对人民权益所造成的损失与国家课以人民的一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所做得特别牺牲，这种特别牺牲应当由社会全体人民共同分担，给其以补偿，才符合公平正义的精神，实现私人利益与公共利益的协调。[4]
上述第一种以及第二种学说，前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的国家权力，在当下都无法得到社会一般观念的认同，因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性，但是都可以被特别牺牲理论所涵盖，所以特别牺牲说成为当下的主流学说，也极容易被广大的民众所理解和接受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的宪法原则。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原则。一般情况下，对于法律明文规定的公法上的义务，财产权利人可以预期因为承担该义务所遭受的损失。但是土地征用则不然，其权利人只有等到具体的征用行为公告后才能获悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得特别牺牲如果不给予补偿是违反平等原则的，因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿基础上也为世界各国的宪法所明文规定。1789年法国的《人权宣言》就已经规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平且预先赔偿的条件下，任何人的财产不受剥夺。”美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”我国《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用补偿原则基本上成为各国法律的一项重要原则，但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的国家采用完全补偿原则，有的则采用不完全补偿原则，还有的国家采用相当补偿原则。
（二）征用补偿的原则
1、完全补偿原则。该原则认为土地征用的受益者是全体人民，对于国家土地征用而遭受特别牺牲的人，理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原则的精神。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态，也是宪法保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看，土地作为人民尤其是农民的生活依靠，不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体，而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。
2、不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失，对于精神上的损失，应该被视为特别牺牲，个人有忍受的义务。
3、相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。一般说来，基于平等原则，对于特别财产的征用损害，应当给予完全补偿，但是特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。[5]
目前我国土地征用过程中，采用的以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，而只是一种生活补贴性的补偿，而在现实生活中那些非公益性的征地，政府在征地前对于被征用农地并不享有所有权，征地后一般对农地也没丝毫的投入，政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，无疑是对农民发展权的剥夺。在当下国家的价值取向正开始转变，2004年的宪法修正案明确规定了“国家尊重和保障人权”，“公民个人的私有财产不可侵犯”。在注重人权保障的国家价值观下，个人的权利应当决定国家权力，个人是一个目的性存在，个人权利的保障应该是社会的最高价值。对于失地农民来说，土地关系到其生存权和发展权，因此对于土地征用制度，我们应该从人权保障的角度进行重新审视，探究当前农民和政府关系紧张的法律制度层面的原因。
二、我国农地征用补偿法律制度透析
土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国立法机关在1998年修改《土地管理法》时旨在建立世界上最严格的土地管理制度。基于这一宗旨，我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。
（一）征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”
在现代国家，对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定，政府作为行政主体，其行为必须以公共利益为依归。“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，这是任何公共行政的一个不成文的基本原则，以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性，是公务员执行职务的基础。”[6]我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中，农地有很大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，土地转手间可以增值10多倍。据统计，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万-3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益，未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归农民所有，现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，不仅是对农民合法权益的剥夺，而且激发了政府征地的内在冲动。据统计，自改革开放至今，中国政府利用计划经济的征地方式和市场经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币，有人称之为“政府请客，农民买单”。[7]因此，公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性，但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益，无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。
（二）征地补偿标准不合理
1、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则
土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论，由于区位不同可以产生级差地租，这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的，所里理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是按照现行法律规定，国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。作为被征地农民的利益被剥夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。
2、以年产值的倍数作为补偿标准不科学
按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。
3、确立征地补偿的最高补偿限额不合理
我国《土地管理法》47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。因为在当前我国农村尚未建立有效的社会保障体系，因此土地对于农民来说不仅仅是生活之源，而且具有生存保障的社会功能。所以规定一个补偿的最高限额，很有可能使得失地农民生活无保障，所以这一规定是不合理的。
（三）征地补偿方式单一，补偿分配不合理
1、征地补偿方式单一
根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴国外的有益做法，采用多种补偿方式。
2、补偿分配不合理
根据《土地管理法实施条例》26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”但是制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[8]所以村集体留存的征地补偿费比例过大，而且留存在村集体的征地补偿费使用和管理缺乏有效的监督。而土地收益中的主要成分是土地补偿费，至少应当占到土地收益总额的70%以上，土地补偿费归集体所有以后由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，因此对于土地补偿费农民仅能得到5%-10%。
（四）征地补偿法律程序不完善
在我国这样一个缺乏法治传统的国度，数千年的人治传统已经深深地影响了人们的思维方式和行为模式，在君主与父母官的支配下，子民永远都是受政者，他们只有服从命令和安排的义务而没有所谓的权利，因此在这样一个缺乏权利意识的社会，法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”[9]但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。
1、程序性法律规范本身有漏洞
许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。例如，《土地管理法实施条理》25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。
2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制
现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。
在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。而且实践中法院基于自身在权力体系中的地位，往往对涉及征地的案件拒绝司法，致使农民的诉讼权得不到保障，更使得政府肆无忌惮。
三、实现我国农地征用补偿法律制度完善之路
（一）实现“非公益性用地”市场化
通过上面的分析我们知道，非公益性征地剥夺了农民的发展权，违的公平正义法理念，最重要的是土地管理法规定的非公益性征地是违反宪法的，破坏了以宪法为基础的法制秩序。因此，应该取消政府非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。从经济学的角度看，由市场来配置土地资源，也有利于提高土地资源的利用效率。布坎南认为“国家不是神造物，它并不具有无所不在和正确无误的天赋。因为国家乃是一种人类的组织，它并不一定比其他任何社会组织的规则和结构更加正确无误，因为在这里作决定的人—政治家和官员与其他人没有什么差别，既不更好也不更坏，这些人也一样会犯错误。”[10]因此，政府试图凭借公权力对土地资源进行严格控制的做法，往往不能实现其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地资源的利用率，而且极易导致权力寻租现象。因为在土地利用者看来，用较低的贿赂成本可以获取较高的收益。同样官员也可以凭借公权力谋私利。因此，虽然市场调节土地资源存在诸多的缺陷，市场调节也可能出现失灵，但是这并不是把问题交给政府处理的充分条件，市场调节不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情处理得更遭。
为了保证以宪法为基础的法制秩序的统一，也为了实现社会的公平正义，保证土地资源的有效配置，我国法律应该取消非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商，达成协议后经政府土地管理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。由于农民在信息方面处于劣势，所以政府应建立土地价格的信息公布机制，克服单纯依靠市场调节所带来的弊端。
因此，实现非公益性用地市场化，可以实现法制的统一，有利于土地资源的有效利用，也有利于政府公权力的合法运行。
（二）提高补偿标准，实行完全补偿原则
在计划经济体制下包括土地在内的一切生产要素均实行非市场的配置方式。土地被征用以后，农民转为城市户口，可以享受城市户口所带来的福利待遇，因此失地农民的生活水平在当时是提高了而非下降了。征地所带来的风险没有分散给农民个人家庭。但是在市场经济条件下，失地农民必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能，因此失地农民的再就业非常困难。而且在当下，农村没有建立起完善的社会保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去一笔家庭财富，失去基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[11]。因此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原则。
基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征用发生的必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳入征地补偿安置费的范围。借鉴经济学关于相关问题的研究，我国的土地征用完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+土地发展价格。其中地价以马克思地租理论为基础，地价=地租/资本化率=[农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）+垄断地租（农用）]/资本化率。[12]
（三）采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制
首先，要改变单一的补偿方式，以金钱补偿为主，多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民的生活陷入绝境。因此我应该借鉴国外的做法实现，补偿方式多样化。日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿（即被征地由物件时在土地被征用人的请求下，由需用地人迁移改物件以替代迁移费的补偿）。德国的土地征用补偿方式除金钱补偿外，还有代偿地的补偿，代偿权利的补偿等等。我国的征地补偿方式，应该在借鉴外国有益经验的基础上，结合我国的具体实践经验，例如咸嘉“三集中、三统一”的安置模式，南海模式以及芜湖模式等等。可以考虑征地补偿费入股，社会保险方式，留地方式，债券方式以及其他方式。
其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理，占土地收益总额的70%以上土地补偿费根据法律规定归属农民集体经济组织，但是在当下村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。甚至牺牲农民的利益换取政治资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多，时限不明确。乡镇、村、组、农民缺乏统一的可操作的分配方法。“在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩600～40000元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩12000元以下，甚至还有征地补偿全部付给了村里，村里一分钱都没有给村民组的情况发生。”2004年1月18日《中国建设报》报道有关资料显示，我国目前在土地征用时，许多地方在实际操作中采取法定标准的最低限，有的甚至低于法定标准；在土地转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得60%-70%；村级集体组织25%-30%；真正到农民手里的不足10%。因此为了保障农民的合法权益，必须健全征地补偿的分配方式，将土地补偿费直接发放个农民个人，并完善征地补偿费用的监督机制，保障农民的合法权益。
（四）完善征地补偿法律程序，保障农民的程序性权利
在法治条件下，对于公民财产权的限制和剥夺除合乎公共利益的需要外，还要遵循正当程序。美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”在土地征用过程中，完善的土地征用程序，可以防止政府权力的恣意，使公权力在法律预设的轨道上运行，同时法律程序的设计可以使财产权利人预知公权力的运行模式，从而监督其运行，防止其滥用而侵犯自身的合法权益。
通过本文第二部分的分析我们知道，农民的程序性权利无保障。在补偿安置公告并听证的过程中，由于我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章，所以程序规范的法律约束力不足。例如法律虽然规定了依法应当听证的事项，当事人要求举行听证，主管部门不组织听证的，法律并没有对因程序违法而造成的当事人实体权利损害给予任何的救济途径和规则原则。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。所以必须完善我国的征地补偿法律程序，明确违法征地补偿法律程序而实施的行政行为是无效的行为，农民对此可以提起行政诉讼。对于农民的，法院可以根据《行政诉讼法》54条的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。
四、小结
在当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“最好的政府、最大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的实践所广泛认可。我国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定。
注释：
[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。
[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，1-2页。
[4]以上原则参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。
[5]参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。
[6]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。
[7]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。
[8]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，193页。
[9]谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，173页。
[10]转引自张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，145页。
[11]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，16页。
[12]张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，231页。
参考书目：
[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。
[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版。
[4]陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。
[5]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版
[6]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。
前言
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前。以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
参考文献
1、R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年。
2、D．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
(二)《企业会计制度》等对土地出让的核算规范《企业会计制度》和《小企业会计制度》都规定取得土地使用权时计入无形资产,待土地开发利用即建造地上建筑物时再分摊计入在建工程成本。这样,土地使用权的价值最终将转入固定资产购置成本并计提折旧,开始这一规范曾因地上建筑物折旧年限与土地使用权规定使用年限有较大差异而难于操作,为此财政部专门规定在预计建筑物净残值时,应当考虑土地使用权的预计使用年限高于地上建筑物的预计使用年限的因素,作为净残值预留。但随后2002年《企业会计准则———固定资产》中规定,固定资产的各组成部分,如果各自具有不同的使用寿命,从而适用不同的折旧率时,应当单独确认为固定资产。地上建筑物与其占用的土地适用不同的折旧率,应分别确认为单项固定资产,各自按照其可使用年限计提折旧。因此,执行《企业会计制度》、《小企业会计制度》的单位,出让或受让的土地使用权,应当在固定资产的相关建筑物中单设明细项目核算。
二、新准则下土地使用权的核算
(一)新准则下土地使用权基本规范《企业会计准则第4号——固定资产》和《企业会计准则第6号———无形资产》,仍沿袭以往规定将划拨土地作为固定资产核算,将出让土地作为无形资产核算的规定。无形资产准则没有直接提到土地使用权核算,但该准则应用指南中对其规范如下:(1)企业取得土地使用权通常应确认为无形资产,但改变其用途、用于出租或增值目的时,应当将其转为投资性房地产。(2)在土地上自行开发建造厂房等地上建筑物时,土地使用权与地上建筑物应分别进行摊销和提取折旧,但土地用于房地产开发时,其价值应计入所建造房屋的建筑成本。企业外购的房屋等支付的价款,应当在建筑物与土地使用权之间进行分摊;难以分配的,应当全部作为固定资产核算。
从上述规定可知:(1)企业有偿取得的土地使用权(出让土地),正常情况应确认为无形资产,只有在用于出租或自己未使用而用于增值目的时,才应从“无形资产”科目转入“投资性房地产”科目。(2)在土地上自行开发建造厂房等地上建筑物,土地使用权价值无须分摊到地上建造物的工程成本中,应仍作为无形资产核算,并与地上建筑物分别计提摊销和折旧。(3)房地产开发企业相关的土地使用权价值,应当计入建造房屋建筑物的成本。(4)企业外购房屋建筑物,将地上建筑物与土地使用权合并作价的,应当将总价款在地上建筑物与土地使用权之间进行分配;只有在难于分配的情况下,才能全部作为固定资产核算。
将外购房地产价款在地上建筑物与土地使用权之间进行分配,笔者认为应采用“建筑物先行确认法”处理。即按照同类建筑物正常造价加上相关税费,再加上适当销售利润,作为地上建筑物入账价值,再以总购入价减去地上建筑物价值后的余额,确认为土地使用权的入账价值。将总购入价统一确认为固定资产原价的方法,容易导致房产税的税负不合理,笔者认为应避免使用。
(二)新准则下土地使用权摊销对于将土地使用权的价值转入建筑物的做法,实践中也有不少企业因担心加大房产税税负而没有采用;但如果仍将土地使用权作为无形资产核算,又会导致管理费用加大而产品成本减少,致使产品成本计量不真实。因为新准则以前的各类会计制度,几乎一致规定无形资产摊销金额计入管理费用。有鉴于此,在原制度基础上坚持将土地使用权作无形资产核算,仍存在较大缺陷。新准则关于包括土地使用权在内的无形资产摊销的规定,较好地消除了上述缺陷。准则应用指南规定,无形资产摊销一般应计入管理费用,但某项无形资产包含的经济利益通过所生产的产品或其他资产实现的,无形资产的摊销金额可计入产品或其他资产成本。将用于直接生产的厂房占用的土地所计提的摊销金额直接计入产品成本,一方面可保证产品成本的完整性,另一方面也避免了计入厂房原价而增加房产税的可能性。
