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1. 城市建设投融资的难题
1.1城市化建设成本增加
近年来，随着《城乡规划法》、《物权法》等相关法律法规的不断完善，以及房地产价格的大幅上涨，都会现代城市建设带来了巨大的压力。不断上涨的材料市场价格使得城市建设征地成本和拆迁费用不断增加。与此同时，国家也加强了对房地产市场的宏观调控力度，对于土地财政的抑制力度也在不断的增加，使得在城市建设过程中的土地价格不断上涨，城市建设的成本逐年增加。
1.2投融资体制的建设不够完善
当一部分建设资源的来源被切断，无法确保能够有新的融资方式进行及时的补充和取代。随着相关文件的不断出台，使得银监系统对于各个地方级融资平台也加大了清理的力度，而造成了城市建设中重要的融资平台受到严控的控制，银根紧缩造成了城市建设项目中的资金链条受到影响而发生断裂，而当前我国城市建设融资的创新实践仍然正在探索阶段，还没有形成有效的管理机制，所以使得城市建设的投融资发生了无法弥补的缺口。
1.3价格屏障对民间资本的注入产生障碍
目前，我国针对环境、民生等战略都进行了不断的调整和规划，其目的在于积极的为民间投资提供更多的机遇，使民间资本能够注入到城市基础设施建设和公共服务质量的提高方面，以此不断提高政府投资领域的市场化水平。然而，由于公共服务领域的价格不断上涨，同时受到通货压力的影响，政府开始对公共产品的价格进行控制，对于社会投资的回报率也受到影响，因此而造成了城市建设中，民间资本的引入受到了更大的阻碍。
1.4金融产品的创新不能适应经济发展的脚步
国家在十一五期间提出了建设两型社会、城乡统筹、低碳城市等新的国家战略，这些转变经济发展方式的整体战略导向在十二五期间将得到进一步推广，落实新战略，探索转型的城市建设需要配套相应的创新金融产品，但实际创新速度却远远跟不上转型的需求。
2. 应对城市建投融资难题的对策
近年来，随着江苏“沿江开发战略”的逐步推进，镇江港口基础设施建设力度不断加大，港口航线逐步增多，吞吐量呈现较大幅度的增长态势。但比起南京港、连云港港等省内一些港口建设发展较快的城市，镇江的港口建设还相对滞后。调查发现，建设资金不足是制约镇江港口经济发展的重要因素。因此，借鉴国外港口建设投融资经验，创新港口建设投融资机制，解决港口基础设施建设资金来源问题，是港口建设亟待解决的突出问题。
一、国外港口基础设施建设投融资体制框架
纵观欧、美、亚多数港口的基础设施建设投融资体制，大体可分为两大类型：地主投资型港口和政府投资型港口。
1.地主投资型港口投融资体制
地主投资型港口是世界上大多数国家港口采用的模式，美国、欧洲大多数国家以及改革后的东欧国家港口均采用这一模式。地主投资型港口基本特点是：通过港口规划，包括现有布局规划和长远发展规划，界定港口的区域范围。凡是港口区域范围的土地交由港口管理机构（港务局）或者政府主导组成的一个公共企业（其性质类似于我国三峡建设总公司和长江口建设总公司）进行规划，并按照规划进行港口基础设施的建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口经营企业，建设码头或库场等从事经营，收取岸线或土地出租费用；或者自行按照规划，建设光板码头、库场出租给港口业务经营企业从事经营，收取码头或库场租用费。论文大全，港口建设。港务局或者这个公共企业不以盈利为目的，而是通过规划、建设实施政府对港口的管理职能，不参与市场竞争，与以盈利为目的的企业具有根本不同的性质，因此其土地或者码头、库场等的租金收入免交各种税费，全部用于港口基础设施的再建设，即通过土地运作，实行滚动开发。地主投资型港口的最大优点是确立了港口基础设施建设和管理的长远固定投融资渠道，不需要各级政府的投入（各级政府财政往往不投入），实施滚动开发，对港口的长远发展和有效管理提供了保障。不论是政府管理部门管理的港口，还是由公共企业管理的港口，地主型港口的模式无疑是促进港口持续、有序发展的重要途径。
2.政府投资型港口投融资体制
各级政府按照有关法律的规定直接投入资金建设港口基础设施的国家和地区，主要是亚洲。如：日本、新加坡，欧洲的法国以及我国的香港、大陆港口，由政府通过财政拨款用于港口基础设施的建设。以日本为例：日本港口由中央和地方共同出资建设，凡新建、扩建港口，由地方政府拟定五或十年港口发展规划，报国土交通省审批。涉及陆域或建设省主管的岸线时，还需报建设省审批。重要港口新建或改建公众使用的水域设施，外围设施或泊位设施，工程费用由中央和地方政府对半分担。特别重要港口、避风港口75%由中央政府负担。论文大全，港口建设。海关、商检等配套单位的建设投资由其主管部门负责拨款。日本港口的码头投资主体分为三类：港湾局建设和管理公共码头，出租给港运企业（即装卸、运输企业）经营；厂商自行建设、管理其使用的专用码头；埠头公社建设、管理轮渡码头和集装箱码头，出租给船公司使用。
二、国外港口基础设施投融资的基本经验
调查研究许多国家港口基础设施和经营设施的投融资体制和政策，可以发现两条具有普遍指导意义的基本经验：
1、突出政府对基础设施建设负责
所有港口不论是地主投资型港口还是非地主投资型港口，港口基础设施的建设和维护都由政府负责。地主投资型港口是由政府港口管理部门或者行使政府职能的一个公共企业（即公司制形式）通过规划或立法界定一定区域的土地使用权或所有权。港口管理部门或者这个公共企业通过对土地、航道、水域等基础设施的建设，形成可建码头的岸线，出租给经营人建设码头泊位或者由港口管理部门或者这个公共企业建设好码头或码头水工部分出租给经营人从事码头经营业务（如德国的租赁港、北欧及东欧国家的港口、日本埠头公社的码头等），而经营性的设施基本都由经营人自行建设、维护和管理。
从表面上看，其管理模式似乎各不相同，政策不一，但是在上述港口投融资体制的基本问题上所采取的模式几乎是完全相同的，这是基于港口是一个区域（不是一个企业），在这个区域内，存在若干从事经营活动的企业。在市场经济条件下，每一个具有一定规模的港口都是一个综合性的交易市场，它既构成与其他港口（另一个市场）的竞争，也构成一个港口（一个市场）内部竞争，在这种多种产业产品汇集、多个企业参与经营的情况下，基础设施特别是公用基础设施只能由管理港口的政府部门负责建设、维护和管理。这与我国界定社会主义市场经济条件下经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能是完全一致的。
2、坚持港口规划、建设与维护相统一
不论是地主投资型港口还是非地主投资型港口，港口规划和基础设施建设、维护和管理无一不是始终捆在一起，统一由负责港口管理的政府管理部门或者承担政府港口管理职能的一个公共企业来负责的。论文大全，港口建设。其中的道理是十分清楚的，港口规划与公共基础设施布局、安排建设实际上作为政府提供基础设施的公共职能和对港口发展起主导和导向调控作用是不可分割的。如果港口规划由政府管理部门制定，而基础设施则由某一个企业去建设和管理，往往建设会偏离规划，难以真正使规划得到落实。我国港口在港务局政企不分的时候，港务局所作的规划和对公共基础设施的建设、管理都是围绕自身企业的经营来进行的，港口规划严格地说是一个港口企业的发展规划，而不是真正意义上的全部港口的发展规划。即便如此，那时的规划与基础设施的建设也是紧密联系在一起的。在市场经济条件下，港口实行政企分开之后，作为管理某个城市整个港口的港口行政管理部门，法律已经赋予他制定港口总体规划的职责。要真正使整个港口规划得以落实，使港口能按科学规划进行有序的发展，港口的基础设施，应当由这个港口的港口行政管理部门负责建设、维护和管理，这是世界各国港口管理的共同内涵和共同特点。
三、镇江港口基础设施投融资机制创新思路
借鉴国外经验，结合镇江政府财力、金融体制和资本市场发育程度，创新港口基础设施建设投融资机制，需要从以下方面努力：用活用足国家优惠政策，搭建投融资平台，拓宽招商引资渠道，探索资本运营方式，逐步形成投资主体多元化、融资渠道多样化的格局，保障港口建设对资金不断投入的实际需求。
1.用活用足国家优惠政策
研究把握和深刻领会江苏省委省政府关于加快沿江开发实施意见的精神实质，用活用足国家支持沿江开发和沿海开发的优惠政策。通过有效运作，争取更多的国家级、省级“十二五”港口建设重大项目，力争得到国家和省政府更多的政策和资金支持，用于港口基础设施建设。抓住国务院支持江苏沿江和沿海建设的历史机遇，加强与国家机关和省直机关的沟通联系，争取更多港口建设项目落户镇江港。
2.盘活港口现有资产
推行“地主港”经营模式。由政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式，把港口码头租给国内外港口经营企业或船舶公司经营，实行产权和经营权分开，向经营者收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。
鼓励央企、大型公司和外商，以合资、合作等多种形式参与港口基础设施建设，参照BOT（特许权融资）、PPP（公私合营）等方式，培育多元化的港口投资和经营主体。论文大全，港口建设。
出租、出让或完全出售港口资产和港口服务，引导镇江的优势企业等各类社会资本参与港口经营，有重点地开发港口中转和港区配套服务项目，扩大港口的规模效益。
3.创新招商引资项目
积极研究央属大型企业、省属企业和跨国公司以及台湾重点企业的发展战略，围绕产业链的薄弱环节，创新招商引资项目，通过政府招商、媒体宣传、对外推介会等多种形式，推出一批与港口关联度高、产业链长、带动力强、附加值高、对区域经济发展影响大的石化、能源等港口投资项目，吸引拥有市场和货源、实力雄厚的中远、中海等国内外大航运集团、大船公司、大货主来镇江投资港口开发建设。同时，加强与国司合作，努力营造一个良好的投资环境，增强国家和省级开发投资公司在镇江的投资信心，引导国司扩大投资规模，加大对镇江港基础设施建设的开发投资力度。
4.搭建多渠道投融资平台
完善港口建设发展专项资金和担保机构。配合中央刺激经济的一揽子计划，每年从政府财政预算中安排专项资金，专门用于港口建设的贴息、补助、信用担保机构风险补偿、技术改造与创新、人才培训等。积极探索建立政策性信用担保机构，成立由政府主导、社会共同参与的担保公司，为港口建设贷款提供担保，开辟港口融资绿色通道。
借鉴国外著名港口以及江苏张家港、江阴港的经验作法，整合优质资源，成立股份制公司，通过发行股票、公司债券和定向增发股份募集资金收购重大优质资产，壮大上市公司总资产。建议政府出台优惠政策，吸引大航运集团等参股，以便把更多与港口发展相关的投资主体联合在一起，形成港口的规模化经营积聚效应，打造利益共同体，共谋发展，做到既有效破解港口建设资金瓶颈制约，又保持稳定货源，使招商引资建设港口的过程成为开拓货源、扩大市场的过程，成为拓展港口功能、提升核心竞争力的过程。
建立镇江港金融合作试验区，实现多方共赢。抢抓国家在上海建设国际航运中心和长三角金融中心的新契机，争取海外更多的民营金融机构落户镇江参与港口建设，促进镇江金融合作。支持金融系统积极开展“委托贷款”业务，引导民间过剩资金投向港口基础设施建设。长三角地区(尤其是浙江地区)的民间资本雄厚，投资遍布各个领域。可以参照上海一些外资银行采用的“委托贷款”方式，利用银行网点分布广泛、经营优势明显等特点，向民间个体或企业资金过剩方宣传、解释金融法律法规和政策规定，引导过剩的民间资金向需求资金的港口建设方向流动，并协助资金过剩贷出方对投入用于港口建设的资金合理使用情况进行监督。论文大全，港口建设。同时，银行本身也可以按比例收取一定的中间费用，开创建设方、贷出方和银行方多方共赢的局面。
城市基础设施的基本概念
（一）城市基础设施的含义
城市是一个国家或地区社会、经济活动的中心，城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施项目是既为城市物质生产、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸。
（二）作为公共物品的基础设施与私人物品的区别
对于一种纯粹的私人物品来说，物品Gv的总量等于每一个使用者i所拥有的该物品数Gi的总和，即：
Gv=∑Gi
式中Gv表示私人物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2，……，n。这个等式说明，私人物品的供应量等于各个人消费量的总和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如说衣服等。
对于公共物品来说，则有：
Gp=G1=G2=……=Gn
式中Gp表示公共物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2……n；N表示社会成员的人数。
当一种公共物品再增加一个消费者时，其边际成本为零。公共物品具有非竞争性和非排他性。
城市基础设施建设融资的主要渠道及瓶颈分析
（一）财政投融资的资金来源及运作流程
1.财政投融资的资金来源。城市基础设施政府融资是指政府以财政手段，把资金从原所有者手中筹集起来，再分配给需要资金的城市基础设施部门。目前，财政投资的资金来源主要包括四部分：一是政府预算内支出，包括： 城市维护建设税、公用事业附加、中央财政专项拨款和地方财政拨款。二是政策性收费，包括过路过桥费、城市建设配套费和增容费及其他各种收费等。三是经营资源收入，包括土地出让转让、经营无形资产收入以及存量资产经营权转让收入。土地出让金一直是国家财政收入的一个重要来源，但土地是有限的。四是政府发行国债。近年来，银行贷款对城市基础设施的建设起了至关重要的作用，但随着经济的发展和投融资多样化的转变，又基础设施建设所需资金庞大，周期长，贷款比例过高会增大国家的金融风险，银行贷款所占的比例在逐步减小。虽然财政投资的比例在逐年降低，但依旧是我国城市基础设施建设的最主要资金来源。
2.财政投融资运作流程。政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动被称作财政投融资。具体的财政投融资运作流程如图1所示。
（二）城市基础设施融资瓶颈分析
1.融资渠道单一，融资范围狭窄。自从我国城市基础设施开始建设以来，政府一直是工程建设投资的主体，政府的财政投入是其主要的融资渠道，政府的资金主要来源就是税收和土地买卖等，政府对城市基础设施投资的预算是有限的，但基础设施建设需要资金量非常大，因此，仅靠政府的投资是远远不能满足资金的需求。
城市基础设施的建设和发展的资金需求量大，经营性项目的资金回收难，周期也较长，所以风险也很大，相当一部分还是非经营性项目。所以说目前城市基础设施建设融资以政府为主要投资主体的投资结构是我国国情和体制发展的结果。
2.投融资平台不够完善。城市基础设施某些大型项目一直饱受资金困扰，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需求之间的矛盾十分突出。虽然在我国投融资平台数目惊人，但投融资理念比较落后，尚未形成良好氛围，平台主体实力不强，投融资能力明显不足，市场化机制也不健全，投融资体制不够完善，难以形成投融资运营合力。同时，相比世界很多发达国家，我国的金融市场及其衍生工具发展还非常落后，这也是我国投融资平台不完善的根本性原因。
3.缺乏投融资监管和引导性政策。在城市基础设施建设中，政府一直扮演着主体投资者的身份，而缺乏出台相关的投融资引导性政策。引导性政策主要是指，对于那些投资基础设施建设的企业，政府要给予相当的税收优惠政策和奖励等，并形成完善的评价体系。引导性政策能够促使更多的金融企业或组织加大对城市基础设施建设的投资，从而达到积少成多的效果。政府对投融资的监管还很薄弱，缺乏高效率的调节机制，从而使得融资环境长期处于发展滞后的状态。
4.资金管理机制缺失。我国城市基础设施建设存在一个“悖论”困境：一方面，需要克服资金短缺、融资渠道单一，解决城市基础设施建设的融资瓶颈问题；另一方面，又普遍存在着城市基础设施建设资金利用效率低下问题，资金浪费现象严重。长期以来，政府一直是城市基础设施项目的投资主体，导致供热、供水、城市轨道交通等城市基础设施由政府部门建设和运营，这种很强的自然垄断性和市场失灵现象，造成城市基础设施建设资金管理的封闭性。在实际中往往导致城市基础设施项目建设的“三超”现象严重，即概算超可研、预算超概算、决算超预算，而“三超”现象导致的直接后果便是城市基础设施建设工程沦为问题工程，建设资金被大量浪费。
城市基础设施融资的策略
（一）转变政府职能
政府依然是城市基础设施建设的负责者、核心者和监督者。投资并不是政府的唯一角色，政府更重要的职能应该是为项目的建设起政策引导作用，提供更完善的平台和政策以保证城市基础设施项目资金顺利筹集，并能持续形成最优社会资源配置。
由于城市基础设施本身所具有的特殊性，比如说投资规模巨大、建设周期长、资金回收期长，以及其公益性、社会性决定了其建设资金来源主要为政府财政资金的投入和地方财政资金的筹措。对于经营性基础设施项目，政府可以通过特许经营权等方式引入民间资本投资，从而增加了资本的来源，又可以高效利用资金，拓宽了融资渠道，在加快城市基础设施建设的同时，政府也可以从中增加税收，可谓一举多得。
（二）BOT融资
BOT（Build-Operate-Transfer）直译为“建设-经营-转让”，它是一种债务和股权相混合的产权。当政府给予某些公司新项目建设的特许权时，这些公司同私人合伙人或者风险投资公司进行融资建设基础设施，并在一定时期内经营该设施来回收资金，赚取利润，到期后把此经营权移交给政府部门或者其它公共机构。一般情况下，BOT项目都必须经历项目确定和准备、招投标、特许权合同谈判、项目融资合同的签订、项目的建设、运营和移交等阶段。目前，西方发达国家采用BOT融资方式已经涉及到交通、电力、供水、市政建设等众多领域，它们的经济法律条件比较成熟，BOT项目运作规范，政策透明度高，因此， BOT融资成功项目也比较多。
我国BOT融资还是处于初级阶段。为了加快我国BOT融资的发展，应该从两方面着手：
首先，我国对城市基础设施项目BOT融资的管理可以选择以下两种模式：第一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式；第二种是针对每个BOT项目的具体情况建立单独具有法律效力的协议。例如，中国香港就采用了后者，中国香港政府与五家电力公司签订了管制协议书，经香港“立法局”批准生效。
其次，政府应该是强有力的支持者，需要完善相应的法律法规，提供税收优惠，提供担保和外汇担保，应该合理防范项目风险，例如外汇、利率、通货膨胀、市场等风险。
（三）发行市政建设债券
市政建设债券实质上是指由地方政府或其授权机构发行，以地方政府信用为保障，筹集资金用于满足城市基础设施的需要，并承诺在一定期限内还本付息的债务性金融融资工具。2011年10月我国财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，标志着我国真正意义的地方市政债券发行的开端。
美国是市政债券发行最早、规模最大的国家，其州政府和地方政府从1812年就开始发行债券为城市基础设施建设筹集资金，并且金融债券市场的发展和城镇化同步进行。美国市政债券品种多样，流动性非常强，发行主体广泛，投资群体相当分散，因此，各种风险也随之降低。与此同时，美国政府提供的税收优惠政策也大大促进了投资群体的积极性，政府和金融机构主导的信用风险管理体系也非常完善。
针对我国特殊国情下促进市政建设债券市场的发展，首先，政府应当尽快建立和完善相关法律制度，包括市政债券的发行定价、交易、偿还和监管各环节，市场准入的机制，信用评级体系，信息披露制度的构建等。其次，建立市政建设债券的风险预警机制，这就要求完善信息披露和信用评级机制。最后，建立合理的偿债机制是为了保证债券到期还本付息，为此可以建立专门的偿债基金和清晰明确的责任体系。
（四）资产证券化融资
资产证券化（ABS）是指以目标项目所拥有的资产为基础，同时以该项目未来收益作为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券和股票来筹集资金的一种融资方式。ABS通过其特有的提高信用等级功能，使原来信用等级低的项目可以进入国际高档证券市场进行融资。它的过程是发起人将要证券化的项目资产进行组合，出售给特定的交易机构，由交易机构对投资者进行证券融资。
自20世纪90年代开始，我国已经尝试了资产证券化融资。1996年珠海高速公路债券成功发行了2亿美元，成为我国项目融资中不用国家担保、不用银行担保的典范。虽然已经发展了十几年，ABS更多的时候是作为融资的辅助工具，在城市基础设施融资上没有发挥出其优势。尽管目前我国资产证券化水平比较低，但可以适当模仿发达国家的模式，再根据我国国情，从宏观整体出发推动制度变迁，完善市场机制，对资产证券化融资进行规范化，ABS必然会成为城市基础设施建设的主要融资方式。
结论
目前我国城市基础设施建设正在不断快速地发展，随着投融资平台的不断完善和城市基础设施融资渠道进一步规范，未来我国将通过资本运作的方式为主，吸引民间资本投入，为城市基础设施建设提供融资服务。
参考文献：
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在中国分税制财税体制下，中央和地方在事权和财权的分配上出现了事权的重心下移和财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等，与此同时，中国转移支付制度也不完善。因此，在中国城市化加快发展的阶段，地方基础设施建设投入较大，而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。为了进行投资，地方政府绕过了法律法规的框架建立的各种融资平台也带来了一些问题，如巨大的地方财政赤字带来的财政风险等。而相关实证研究表明，中国的地方政府投资并不是逆经济周期的，而是萧条时投资扩张，高涨时投资也扩张，容易引发通货膨胀危险。因此，规范地方政府投融资行为至关重要。目前对地方政府投融资的研究主要集中在融资方式创新上，而没有将融资放在整个投融资体制的框架下来加以考虑。本文按照财政分权的“一级政府、一级财政”基本思想，通过地方公共产品将地方政府融资（财权）与地方政府投资支出（事权）结合起来，克服地方政府“缺位”、“越位”现象，破解地方政府融资难题。
1.地方政府投资支出的界定
1.1地方政府投资理论
政府投资包括中央政府投资与地方政府投资，从分工看，中央政府是投资宏观调控的决策者和主要执行者，地方政府并不是投资宏观调控主体，只是进行财政投资和改善投资环境。而财政投资扮演什么角色呢？在现代市场经济条件下，政府财政属于公共财政，政府财政投资主要投资于公共投资领域，而且财政资金是公共投资资金的最主要来源。因此，公共品理论是公共财政的基础理论。
根据公共品理论，政府是公共品的主要提供者，政府可以通过购买私人部门生产的产品来提供公共品，也可以自己投资生产公共品。这里就要区分公共投资和财政投资。事实上，在市场经济中，公共投资是各种经济主体以公共品为对象的投资，而财政投资的主体则是政府，财政投资与公共投资不应完全等同。与理论上界定公共投资领域相比，实际中把政府财政投资限定在公共投资领域存在不小的难度，它会遇到多方面阻力。解决问题的根本出路在于建立公共财政制度，而公共财政制度是以政府预算制度为依托，随着政府预算制度的形成而形成的。没有符合市场经济要求的政府预算制度就没有公共财政制度，把财政投资限定在公共投资领域也就无从谈起。但是在中国由于尚未真正建成公共财政制度，财政投资不能限定在公共投资领域，是投资领域政府作用出现“越位”、“缺位”和“错位”现象的根源之一。
1.2地方政府投资的范围
从上述分析可得知目前中国的公共财政制度商不完善，中国的地方政府投资范围也有别于其他国家的情况。那么如何对其进行界定呢？按照现有财政分权的基本思路，地方政府财权与事权相统一的原理，地方政府投资范围取决于地方政府的事权，而事权的相关规定分散见于《宪法》和其他相关法律中。总的来看，与政府投资相关的事权涉及本区域内的公用设施项目和基础设施的投资，现有的法律框架规定了地方政府投资范围公共领域。但是现实的情况是否如此呢？
自1998年以来，我国政府就明确提出建立公共财政体制框架。按照要求，对地方政府投资范围和模式进行相应的调整，将财政投资区分为公共投资和国有资本投资两大类，当前的财政投资主要是公共领域投资。但是从现实情况来看，财政投资占全社会固定资产投资的比重进一步降低，财政投资变成次要地位，非财政投资成为社会固定资产投资的主力军。仅仅依靠财政融资投资是不能满足公共物品的需求，还需要非财政融资投资提供公共物品。综上所述，本文的地方政府投资就是指地方政府的财政投资和非财政投资。
2.地方政府的融资方式
随着经济的快速发展，人民群众对公共品需求日益增长，地方政府通过财政投资方式提供公共品已不能满足人民的需求，因此必须要扩大非财政投资也即广泛吸收民间投资通过市场化方式提供公共品。与此相对应的地方政府融资方式也要作出重大调整，以适应新形势的需要。
2.1地方政府融资方式
是一拨款、债务性融资、资资方式的事权。共投资领域也就无从谈起。政从目前国内外地方政府融资的渠道与方式看，主要有如下几种方式：一是财政拨款。财政拨款是政府无偿拨付给企业的资金,通常在拨款时明确规定了资金用途。其资金来源一般为本级政府财政收入，用于教育、卫生公共事业；二是债务性融资。债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。银行贷款是地方政府弥补建设资金缺口的另一个重要来源。三是资产(资源)性融资。资产(资源)性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金，包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资)。四是权益性融资。权益性融资是政府性投资公司在资本市场上发行股票进行融资或其他自筹资金，包括上市融资和非上市股权融资。
2.2各种融资方式评述
上述四类融资方式都有其自身的特色和适用范围，综合看来，目前主要的融资方式有：
首先，债务性融资中的银行贷款是当前地方政府融资的重要方式之一。从全国城建投资中银行贷款的比例变化看，2000年银行贷款占全国城建投资资金的20.9%，2003年达到31.1%，2005年为30.8%，2007年在禁止“打捆贷款”业务后，银行贷款仍占全国城建投资资金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投资资金来源于银行贷款。
其次，资产(资源)性融资中的项目融资是当前融资机制市场化的主要方式。就有形资产(资源)融资而言，项目融资如BT（建设—转让）、BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP（政府项目与民间合作）是目前大型基础设施建设融资方式的创新，是未来准经营性项目融资的重要方式之一。此外，土地融资也是地方政府融资主要方式之一。
第三，权益性融资中的股权上市融资目前在国内比较常见，一些以水务、交通等为基础的交通投资公司、城司都通过股票上市进行融资，如上海城投控股就是以城市水务和污水处理基础设施建设融资的典型。而非上市股权融资主要资金主要以外资为主，集中在一些有限的领域。
3.对建立在公共品供给基础上的地方政府投融资模式的建议
地方政府融资方式不是孤立的，而是必须将其与地方政府投资及地方公共品供给结合起来分析。其中，提供满足地方民众需要的地方公共品是地方政府投融资的核心，地方政府投资是提供地方公共品的一种主要方式，其他主体投资将弥补地方政府投资的不足。所以地方政府融资要更宽泛，不仅为财政投资融资，还要为非财政投资融资。另外，针对不同的地方公共品所使用的融资方式是有差异的，同一种地方公共品的提供也可以有不同的融资方式。
3.1财政融资
财政融资来源通常由地方税收和地方非税收收入组成，主要用于解决本级人民政府事权范围内的政权建设、公益性和公共基础设施，这些投资因无收费机制、完全按市场资源配置机制无法实现有效供给，必须采用直接投资的方式，通过拨款投入加以解决，如基础教育、公共医疗卫生、人行道等。
3.2非财政融资
3.2.1债务性融资
在地方政府不享有举债权的前提下，地方政府不得不“没有正门、走旁门”，变通违规操作，或者把债务分散在各部门或下属公司，或者以为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，其直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性。但对于债务融资也要区别对待：对于没有经营收入的公益性项目要严格控制通过银行贷款方式融资，适当放宽地方政府通过发行地方债券进行融资，但必须要有严格的控制：一是事先经过同级人大投票通过；二是要将年度债务融资总量控制在地方政府收入一定的比例范围之内。
3.2.2资产(资源)性融资
目前项目融资主要是为那些造价高昂的基础设施提供融资手段，因为这些项目具有潜在利润，但无法短期收回投资成本，需要通过公共—私人合作方式来提供资金，如道路、桥梁、关口等。私人部门提供新的资金来源，可以减少地方政府当前债务并提高举债能力，从而将更多的资金用来解决民生问题。对于利用土地等资源进行融资是着力要解决事关全体民众的项目投资，而且资源是不可再生的，所以要采取市场的方式来进行。
3.2.3权益性融资
权益性融资模式最具代表性的是香港地铁在2000年10月发行股票上市，政府向公众直接出售23%的股权，实现了投资主体的多元化。国内也有很多城市在基础设施领域已开始了这种运作，所以，这种融资方式可以解决类似地铁等重大基础设施项目的融资问题。
4.总结
“十二五”时期是我国改革开放的关键阶段，也是我国转变经济发展方式、调整经济结构的重要时期。在这个重要的历史时期，政府的作用责无旁贷，而政府投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，对于国民经济的意义毋庸置疑。因此，规范政府投融资模式，降低风险，提高效率是十分必要的，本文研究投融资模式的意义也在于此，希望能对解决此类问题提供相关参考。
参考文献：
［1］巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台融资风险［EB/OL］. (20100301)[20100421] 省略.cn/plus/view.php?aid=2449.
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［5］安秀梅.中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究［M］.北京:中国财政经济出版社,2007:70.
［6］刘立峰.地方政府建设性债务的可持续性［J］.宏观经济研究,2009,(11):49.
一、引言
城镇化是现代化发展的必由之路，是未来中国最大内需之所在。“十”报告将城镇化放在了十分重要的位置。因此，新型城镇化在未来中国发展过程中的重要性已毋庸置疑。过去由土地财政和土地金融来解决城镇化投融资需求的模式已经存在很多问题，且已经不足以应对愈加庞大的资金需求，因此城镇化进程中投融资模式的市场创新和政策改革问题亟待探讨。
二、城镇化的内涵
“城镇化”一词源于英语Urbanization。由于对城镇和城市概念的混淆，理论界有“城镇化”和“城市化”两种说法且存在一定的争议，本文界定两者在本质上是一致的。
本文总结学术界各种不同的观点，认为城镇化的内涵应包括以下几个主要方面：一是产业结构的转变和社会经济结构的多元化，即农业经营方式更为现代化、规模化，第二、三产业不断壮大；二是由于工业化进程的进一步推进，资本、劳动力等生产要素在城市的集聚和在城乡间的高效流动；三是城镇人口数量逐渐增加，城镇数量和规模递增；四是传统落后的农村社会逐渐被现代文明的城市社会所替代，城市生活方式和价值观念成为社会生活方式和价值观念的主体；五是城市功能不断完善，空间形态发生变化，城镇基础设施建设承载力不断增强。
通过分析以上五个主要方面的内涵，我们可以得出城镇化的投融资需求体系主要包括农业现代化、产业结构调整和产业升级、城镇基础设施建设和公共服务等几个方面，除此之外，还应包括社会城乡生态共保，以提高人居环境品质。下面，本文将对以上几个主要方面的投融资需求进行具体分析。
三、城镇化进程中的投融资需求
（一）农业现代化
当下，我国农业生产依然满足不了城镇化进程中居民对农产品快速增长的需求，进口在明显增长，因此必须加大力度推进中国农业的现代化进程[1]。
对农业现代化的金融支持至少应包括以下几个方面：一是金融机构为农业现代化的装备和技术提供充足的信贷资金；二是金融机构通过资金投向来引导农业生产部门的产业结构调整和升级；三是金融机构为农业提供具有避险功能的金融工具，防范和降低农业经营的高风险；四是金融机构为农业现代化构建信息平台，为农业生产活动提供信息、咨询等方面的服务，加快农业产业化健康发展[2]。
（二）产业结构调整和产业升级
金融系统通过资金导向、信用催化、防范和分散风险等机制作用于产业结构调整和产业升级过程。具体而言，包括以下几个方面：一是金融机构为第二产业的技术改造和扩大生产提供充足的信贷支持，以促进产业升级；二是通过优化资本市场，使资本市场为新兴产业提供充足的资金支持，以优化产业结构；三是金融机构通过资金的投向引导生产要素的集聚，进而促进产业集聚，推动产业转型升级；四是金融机构通过提供相应的金融工具防范和分散各个产业的风险。
（三）基础设施建设和公共服务
城市基础设施和公共服务设施建设存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，单纯依靠财政资金并不足以支撑整个建设项目，所以向金融体系进行融资就成为募集资金的重要手段[2]。在城市基础设施和公共服务设施的建设过程中，主体多元化、渠道多元化、方式多元化将成为其健康的投融资模式的发展趋向[3]。
（四）城乡生态共保
中国城市经济的高速增长主要是依靠外延扩张来支撑的，呈现出高增长、高消耗、高排放、高扩张的粗放型特征；伴随着城市经济的高速增长，资源和环境压力凸显，各种社会矛盾加剧[4]。
积极推广应用安全可靠的垃圾焚烧新技术、新工艺、新设备；完善城乡污水处理厂和配套管道设施的建设改造工作；建设高质量的林荫道路和林荫公园等绿化工程。这些措施的实施除了依靠财政资金外，还应积极向金融体系寻求主体多元、渠道多元、方式多元的投融资机会。
四、目前主要的投融资模式
在城镇化快速推进的过程中，政府投融资资金来源已由以预算内财政为主向以预算内和预算外财政、银行贷款等为主转变。而在这一转变过程中，土地成为地方政府手中最为重要的工具，由此产生了“土地财政”和“土地金融”的概念。
（一）土地财政
土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式[4]。具体来说，土地财政主要通过以下两个途径为地方政府增加财政收入：通过出让、租赁国有土地使用权等获取土地收益；通过收取依附于土地开发的房地产业和建筑业的相关税费增加财政收入。
土地财政的产生有其一定的实际意义。一方面，低价出让土地招商引资拉动了地方投资增长和经济增长；另一方面，高价出让土地增加了预算外收入，由房地产业和建筑业等发展带来的税收增长使预算内收入增加。
（二）土地金融
土地金融与土地财政相关联，是在城镇化快速推进的过程中，地方政府以土地财政为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设筹资。
土地金融主要通过以下两种方式筹集资金：通过地方融资平台公司以土地作为抵押获得银行贷款，这种方式占筹集资金的大部分；以土地为担保发行城投债。这两种方式的偿债资金基本全部来自于土地出让金、房地产相关税收和财政收入。
（三）目前投融资模式存在的问题
在过去十几年的城镇化进程中，土地财政和土地金融发挥了重要的推动作用，但目前看来，这种投融资模式已经出现了很大的问题。
首先，城市土地属于国有，农村土地集体所有，土地财政和土地金融使得地方政府不断征收农村土地，但其支付的土地补偿金很低，损害了农民的利益，造成社会矛盾的加剧。
其次，土地的高价出让金推高了房价，破坏了市场规律，使房地产市场泡沫加剧，不仅损害民生，更使市场存在越来越高的风险。
第三，由于地方政府的偿债来源主要为土地出让金和房地产相关收益，房地产市场的高风险也就使得地方政府的债务风险提高。
五、投融资模式的改进建议
（一）完善财政支持机制
国家应该完善财政支持机制，调整财政支出结构，以“人的城镇化”为重点，满足居民日益增加的教育、文化、医疗、养老等公共服务需求，且与可持续性发展的理念相一致。
（二）构建并完善城镇化的投融资平台
一个完善的投融资平台可以拓宽投融资渠道，为资金的需求方和供给方提供信息咨询平台，促进金融资源的有效利用，为社会经济的发展提供充足的资金保障。因此，各地方应积极构建并完善城镇化的投融资平台。
（三）创新城镇化的投融资模式
目前可以运用的投融资新兴模式主要有：BOT模式，即建设-经营-转让模式；ABS模式，即资产证券化模式，该模式比较成功的案例是大连路隧道项目的资产证券化；TOT模式，即移交-经营-移交模式；PFI模式，即民间主动融资模式；基金模式。
（四）深化金融改革
加快证券、信托等金融服务行业的发展，建立完善的现代金融服务体制，金融体制和投资体制改革为投融资模式的市场创新提供有效手段。（作者单位：山东财经大学金融学院）
参考文献
[1]李雅琦，《陈锡文谈城镇化中的粮、地、人》[J]，东方早报，2013（1），C04.
[2]范立夫，《金融支持农村城镇化问题的思考》[J]，城市发展研究，2010（7），63-66，72.
绪论：目前是我国城市化进程中的加速发展期，城市地域和人口规模不断扩大，全国各主要城市在十二五规划中都制定了宏伟的城市开发建设计划。在城市开发建设过程中，基础设施项目对资金的需求是巨大的，因此，基础设施项目融资工作是城市开发建设过程中最关键的环节之一，本文试图论述目前城市基础设施项目融资工作中存在的问题，并探讨和突破城市基础设施项目融资困难的办法和措施，以促进城市开发建设的顺利进行和健康发展。
论文主体：
一、城市开发建设过程中基础设施项目融资工作存在的几个问题
纵观全国各地城市基础设施开发建设，除上海、天津、杭州、武汉、昆明等城市的投资融资体制、机制比较灵活，融资手段、渠道、品种比较多样化处，其他大部分省市的城市基础设施建设都存在融资难的问题，本人认为，新城区基础设施开发建设融资存在的问题主要表现在四个“单一”上，具体如下：
1、融资主体单一。
长期以来，城市基础设施项目的融资模式主要是以“平台公司借款，财政提供担保、财政负责还本付息”的方式开展，随着“国发19号文”的实施，现在这一模式已经被告打破了，但目前新的融资体系没有建立和完善，仍然以原平台公司为主要融资主体，辅以少量的政府BT融资方式利用社会资金，虽然2010年4月国务院颁发《关于鼓励和引导民间资金健康发展的意见》，鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，但由于各地尚未出台相应的实施细则，以及民间资本对政府“强势”的畏惧，除少数中央背景的企业敢于“闯阵”外，其他民间资本大多不敢轻易涉足。
2、融资项目形式单一。
过去，银行金融机构发放基础设施项目贷款均是以政府的信用为基础，只要财政或政府提供担保或出具还承诺函，不管平台公司的资信如何，不管融资项目性质经营性还是公益性，也不管融资项目是否有现金流和还款来源，都可以发放贷款，因此，平台公司向银行提出融资的基础设施项目基本上是公益性。作为城市基础设施项目主要表现在：一是项目立项缺乏统筹安排，管理简单。土地储备机构负责征地收储项目立项，城区政府负责拆迁安置相关项目立项，平台公司负责基础设施项目立项。项目立项缺乏统筹安排的结果就是各自为政，效率低下，浪费严重等；二是机械理解国家有关土地出让收专款专用和收支两条线政策，将基础设施投入与相关土地出让收入对立分割开来，造成了基础设施项目都是公益性、没有收益的项目假象，人为造成基础设施项目融资难的问题。其实完善基础设施项目，改善土地周边环境，提高土地出让收益，实现增值，就是一种效益。
3、融资渠道单一。
最近几年，作为城市基础设施融资的主要主体的财政和平台公司基本上是以国内银行贷款作为主要融资渠道，一是争取银行贷款工作不复杂；二是银行对贷款资金监管不严，有利统筹安排使用，降低资金成本；三是银行对基础设施项目贷款利率比较优惠。此外，融资渠道还包括一部分世界银行、外国银行。而作为资金期限及成本与基础设施比较匹配的资本市场、债券市场、信托计划、社会资金等融资渠道就较少采用，在一定程度限制了融资工作的渠道多样性。
4、融资产品单一。
受制于融资渠道单一以及原平台公司自身的实力和资产结构不合理（以公益性资产或现金流小的资产为主）的影响，基础设施项目融资的品种也比较少，以各类银行贷款为主。因自身条件、思想观念或能力等方面的影响，较少采用发行股票、债券、信托计划、保险基金（股权）计划、资产证券化、租赁等融资产品。当然后者条件要求和工作复杂程度相比银行贷款要高得多和困难得多。
二、产生上述问题的主客观原因
1、相关人员对城市基础设施项目融资工作认识不到位。
主要表现在以下几个方面：一是在城市开发建设过程中政府及有关部门更重视房地产开发建设招商引资工作，相对忽视了基础设施同步配套建设，特别是在新城区开发建设过程中，往往在新开发区还是一片荒芜之地时，大部分土地就已经被许诺“瓜分”完了，给新城区开发模式的选择带来了极大的不便；二是城市建设领域往往被认为是腐败的重灾区，权限上收，权力分散，具体办事的单位和企业的自在廉政监管面前就很容易退居次位，企业希望的优惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作为主要融资主体的平台公司只是政府主导城市开发建设过程中的其中一个环节，没有选择项目、项目融资和确定项目建设方式等相关工作的自，而只是基础设施项目的政府业主，赚取少量的代建管理费维持单位或企业基本的运转，无法实现做大做强；四是基础设施项目管理不科学，简单化，与市场要求相脱节。项目缺乏科学合理的划分（经营性、准经营性、公益性等），不进行项目经济效益的测算，更不开展片区开发经济效益的测算，缺乏具有可操作性的片区开发计划。政府以下达城建计划形式开展工作，项目均以纯公益性质出现，与融资工作要求不相符，开展融资工作渠道和方式很大的局限。
2、城建基础设施投资模式落后。
目前城市基础设施项目开发建设主要是采用政府主导筹资、投资、建设、监管等具体工作的建设模式，市场化程度不高，作为市场主体的原平台公司也只是代表政府履行项目业主管理的职责，其他工作，包括投融资全部都由政府相关部门来完成，基础设施开发建设相关风险全部由政府承担，其他市场主体，如民间资金、国外资金等社会组织很难进入到城市基础设施建设的领域中来。
3、落实上级政策文件不力。
国发19号文件颁发以来，除上海、昆明等少数几个城市出台了相应应对政策外，其他大部分城市感觉文件来得太快，政策变化太快，还处于探索研究阶段，对政策的认识和理解难以达成一致，还停留在处理债务和融资平台清理整顿的具体事务中，对国发19号文件等系列文件精神实质认识不清，理解不到位，没有对城市基础设施投融资体制做出相应的改革，提出必要的具有针对性的措施和办法。
4、工作缺乏创新。
首先是缺乏对城市基础设施投融资体制系统的研究，特别是相关的有权部门，如发改委等，只有遇到困难和问题时，才由研究室或科研部门开展专题研究，而这些研究室或科研部部门平时脱离一线工作，对相关问题理论认识多，了解实际情况少，往往其他研究成果可操作性不强。其次是对困难和问题研究缺乏系统，其实各有关部门、企业在日常工作中也开展了相关问题的考察和研究，但各自为政，从自己的角度和利益出发，盲人摸象，得出的结论往往有利于本部门，缺少站在大局角度思考问题而得出科学的结论。第三是正因为没有权威的政策文件指导，有关部门、企业缺乏大局观，导致各部门在具体事务处理过程中“唯上、唯法、唯规”，不敢创新，深怕“犯上、违法、违规”，因此，工作中缺乏灵活性和主观能动性。
三、解决办法及建议
1、正确理解“国发19号文”等系列调控文件精神，搞好城市建设投融资体制改革。
2010年出台包括“国发19号文”、“实施细则”、“2881号文”等系列调控文件的核心内容有三个方面，一是平台公司债务，特别是隐性的政府债务必须“透明化、公开化、预算化”，避免盲目投资，防止财政风险；二是政府市政基础设施投融资行为“市场化、规范化”，这里包括政府投资必须量力而行，政府投资必须列入财政预算，同时以市场化理念开展各项投资行为；三是理顺政府与平台公司、政府与各金融机构之间的关系，促进城市基础设施开发建设健康发展。因此，从以上认识我们知道，目前城市基础设施工作重点应该是进行政府对城市基础设施投融资体制的改革，而不能仅仅进行平台公司改革和简单的债务处理，这样才能制定切实可行的城市基础设施投融资体制改革方案和意见，为开展基础设施融资工作创造良好条件和环境。
2、转变思想观念，创建服务型政府，改善融资环境。
面对基础设施投资问题，政府总感觉力不从心。一是基础设施投资金额庞大，资金需求巨大，融资压力大；二是政府直接投资基础设施项目，很容易陷身于具体事务中，影响其他职能的履行；三是全部基础设施由政府直接投资，债务压力大，容易造成财政支付危机，甚至危及国家金融安全；等等。因此，在城市基础设施开发建设过程中，应将市场能做的事情交由市场来做，还事于民，实现政府由全能型政府向服务型政府过渡已是大势所趋，也是市场经济和社会发展到一定阶段的必然选择。这样，政府才能集中精力制定切实可行的政策，把城市基础设施开发建设过程中的服务工作做得更全面、更细致和更到位。
3、充分、灵活利用城市土地资源，提高基础设施项目融资能力。
相对于其他国有资产，土地是各地政府的最大资源，土地出让收入也是各地政府最大的财源。根据有关部门统计数据，2010年土地出让收入平均占到各地方政府财政收入的40%以上，有的甚至达到50%以上。而城市基础设施投资额中，土地出让收入一般占到总投资额的70%左右，其他收入只能是城市基础设施投资来源的补充，而一些国有资产的注入平台公司也只补充了平台公司的现金流，起到提高平台公司的信誉作用而已。基础设施的开发建设改善了周边土地的条件和环境，土地出让收入作为基础设施项目投资有主要来源是理所当然的。进而为基础设施项目开创稳定和充裕的现金流，实现项目投入产出平衡，提高基础设施项目融资能力。
4、创新融资项目管理模式，改变基础设施项目融资条件。
在开展融资工作中，除了借款主体本身的经济实力和良好信誉外，借款所投资的项目是否符合市场原则，具有稳定现金流和实现项目本身的收支平衡，也是开展融资工作的必要条件。目前城市基础设施项目融资工作的依据是政府下达的城建计划，由于受到土地出让制度和土地出让收入收支必须两条线的限制，政府下达的城市计划项目均以纯公益性质出现，这就极大限制了项目的融资渠道和方式，也不符合银行业金融机构和资本市场融资的要求。因此，必须改变将基础设施项目投资与相关土地出让收入有机结合起来，改善项目现金流和项目投入产出之间的平衡，也有利于实现土地经营，实现效益最大化，从而达到改善融资项目条件的目的。
5、充分发挥原融资平台公司基础作用，打造充满活力城建投资公司，提高融资效率。
国发19号文要求各方政府加强对平台公司的管理和整顿，并没有完全否定平台公司的作用，只是要求平台公司必须市场化、公司化、实体化运作，实施平台公司债务与财政债务之间的区隔，实现平台公司资金与财政资金之间的良性互动。我们认为，可以从以下三方面发挥平台公司的作用，一是发挥平台公司城市基础设施开发建设的主体作用，有利于全面贯彻落实政府的城市建设发展规划和战略意图；二是发挥平台公司作为政府城市基础设施开发建设招商载体作用，有利于加强政府在招商谈判中的地位；三是发挥平台公司管理和运作城市基础设施资产的作用，提高基础设施资产运作和管理效率和效益，实现国有资产保值增值。在政府与市场之间建立一条连接链，提高基础设施项目管理效率，降低成本。
结论：综上所述，新城区开发建设过程中基础设施项目融资工作要充分利用新区的以土地为主各种资源，制订切实可行的政策，充分发挥和调动原融资平台公司的开发主体作用和招商引资平台和媒介作用，多渠道多方式开发融资工作，以满足新城区基础设施项目开发建设的资金需要，促进新城区开发建设的顺利进行和发展。
文献标志码：A
文章编号：1000-8772(2015)01-0036-05
一、绍兴城镇化投融资机制现状
1.城镇化建设以土地财政和土地金融为主导
目前，绍兴城镇化建设以土地财政和土地金融为主导。据统计，绍兴市从2010年以来的基础设施投资分别为201、241、284以及365亿元，而同期地方一般财政性收入分别为193、239、256、293亿元；基础设施的投资均超过地方财政收入，也就是说绍兴的基本建设主要依靠土地出让金，招商引资的运作方式仍停留在以土地换投资的阶段。虽然近年来土地出让金的占比有所下降，在政府融资平台运作中，政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。
2. 融资机制不够灵活
作为建设投融资主体的投融资平台对于解决城镇化资金问题起了一定的作用，但据统计绍兴市的城镇建设融资平台负债率高于65.4% ，已经超过银行贷款风险控制警戒线，这样下去将失去再融资能力。BOT、TOT、BT 等先进融资方式未得到广泛的应用。另外，政府投融资平台在2010年地方债务遭遇银行贷款严格限制之后，地方债务转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张。
3.支撑城镇化投融资有序运转的财税管理体制不畅
财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高，而市政债券和股票融资所占比重过低，城镇化发展市场化融资渠道不畅，特许经营模式还有待完善。财力与事权的不相匹配，导致政府特别是处于基层的县乡政府财政运转困难，有限的收入难以满足城镇化在基础设施建设和公共服务提供等方面的资金需要。
二、城镇化创新投融资的思路：拓展“以城养城”
拓展“以城养城”的发展思路，充分发挥市场机制的基础性作用，坚持以市场为导向，以制度建设为重点，构建符合市场经济规律要求的融资渠道和融资方式。形成市场融资为主导、政府投资为补充、民间投资健康发展的城镇化投融资格局。
一是加强政府投融资主体的改革和创新，强化政府资金的引导作用。政府必须创新投入方式，最大化地发挥有限财政资金的倍增效应，起到集聚信贷资金、撬动社会资金、引导各种资源共同投入城镇建设的作用。
二是完善立体化的融资体系为核心，拓展融资渠道、开发相应的融资模式、通过传统金融工具的拓展、国际创新金融工具的引进和新式金融工具的开发弥补城镇化发展的资金缺口。
三是坚持政策扶持、政府推动、企业为主、市场运作、互利共赢的原则。融资创新的重点是扩大和银行合作；吸引社会投资，加快发展股权类投资。利用各种金融工具，多渠道提高直接融资比重。借鉴北京、苏州、天津等地引导基金做法，支持城镇化投资引导母基金，并大力发展其他多元化基金主体形式，形成基金合力。
三、创新城镇化投融资机制的策略
1. 创新投融资管理决策机制
（1）强化统筹协调机制
加强统筹协调。建立全市城镇化提升工作领导小组，强化对我市城镇化发展规划、重要政策、重要问题的协调。强化对城镇化发展中瓶颈问题的研究和协调推进。同时，学习国内城市有关做法，进一步完善联席会议制，努力构建“1＋X”协调推进机制，强化对不同建设主体、相关职能部门和县（市）、区的统筹协调。
（2）加强政策保障机制
尽快编制《绍兴城镇化中长期发展规划》，针对城镇化推进中投融资长效机制、调动市和县（市）、区积极性、协调推进机制等方面，组织专题研究，研究提出符合绍兴实际、可操作的破解对策。同时，强化制度创新，建立起有利于加快推进城市建设、发扬城市形象、有效提升城市品质的政策保障体系。可以通过财税政策、产业政策向城镇化建设倾斜，让公益性项目能容易获得政府最高等级信用担保支持，让准经营性项目在信用市场与资本市场得到增信，让经营性项目能获取各类产业基金、民间资本的青睐与投资。政策创新要尽量引导城镇化投资主体多元化、城镇化融资方式多样化。制定吸引民间资金和外资进入经营性基础设施领域的产业政策，制定鼓励市政公用企业到资本市场融资甚至发行企业债券或到境外上市的各项政策。
（3）确保利益共享机制
重点强化事权与财权的匹配性：一是对于跨区域的重大线性工程，可以积极探索市和县（市）、区以及县（市）、区之间共建共享的推进模式。二是对于市里为主体开发的功能区块，项目所在有县（市）区可以土地、资本注入等方式参与项目投资公司。三是对于县（市）、区为主体开发的功能区块，市里重点做好规划管理、政策保障和协调服务，帮助县（区）政府及时破解区块开发和项目建设中的难点和障碍，县（区）政府掌握足够的主动权和决策权，负责具体项目的推进实施和管理运维，享受项目收益，从而充分调动县（市）、区政府的开发建设积极性。
（4）构建完善的投融资的内外监控机制
一是构建起“国有资产管理机构—政府投融资平台—政府投融资平台全资、控股、参股企业”的市场化契约治理模式。提高政府投融资平台信息透明度，推动促进投融资平台及时公开自身资金使用情况和财务状况，接受人大以及投资者和社会公众的监督。同时建立健全政府投融资责任制度。对政府投融资项目的预算与绩效进行科学评估，由财政部门及聘请第三方审计机构进行独立评估，实现对项目的立体式评价。
二是完善政府投融资风险管理内控流程。并对各类项目的直接融资、融资平台融资和各种或有负债进行统一归口统计，建立和改进政府投融资风险管理监控模型，测算债务偿还计划，进行预警指标情景分析，便于实时监控。
2. 创新投融资运作机制
（1）加快组建重点功能区和重大项目封闭运作的项目公司
对于城市重点功能区块，可以借鉴杭州钱江新城开发模式，组建管委会或项目公司，研究赋予土地储备职能和土地一级开发权，实行封闭式开发，采取资源经营的市场化运作方式，土地出让金基本全额返还，通过土地市场运作实现建设资金自平衡，做到“自行筹资、自行建设、自行经营、自行还贷”；对于跨区域重大线性工程，实行一个城建项目设立一个新的项目公司的建设机制，研究把沿线划定红线范围内可抵押担保的土地出让和沿街拟征用房产处置的收益注入项目，以经营性现金流对项目本息进行全覆盖，项目建设期间由市政府赋予土地储备职能，其公司资本金由市财政按项目概算20%要求注入，实行封闭运作，对整个区块统一规划，统一收储，统一建设，建成后项目公司随即注销。
（2）完善土地储备融资机制
在建立全市土地储备库的基础上，进一步创新土地储备机制，构筑高效顺畅的土地前期开发、储备、融资体系，加快土地收储过程，缩短土地融资、出让时间，提高土地资源周转效率，为重大区块、重点项目的开发提供资金保障。
（3）健全政府投融资公司长效发展机制
一是完善资产注入机制。通过土地、财政资金、股权等多种渠道注入资产，帮助国有投资公司做大资产规模，做优资产，增强融资能力，使投融资平台实现由输血型向造血型转变。除了每年安排一定比例的财政一般预算支出作为资本金注入投资公司外，可以借鉴上海经验，上海市政府将市财政预算内专款、城市建设维护费、城建政策性收费、土地批租、发行债券、市政项目国际性融资、已建成的市政设施的资产经营等七项全部用于城市建设， 其中绝大部分由上海城司集中统一使用，确保了城建所需的巨额资金。
二是积极拓展融资渠道。一方面，要创新直接融资方式，通过发行企业债券、短期融资券、中期票据、信托融资、保险业务融资等渠道扩大直接融资规模。另一方面，要充分发挥绍兴民间资本充裕的优势，鼓励社会资本以多种投融资模式，研究建立城市建设专项基金、交通建设专项基金等，吸引社会资本参与，发挥财政资金的杠杆作用。此外，还可以通过股权注入、无形资产注入等多种方式如建造－移交（BT）、建造－经营－转让（BOT）、建造－经营－转让（BOT）、建造－出租－移交（BLT）、建造－拥有－经营（BOO）、建造－移交－经营（BTO）、开发－经营－移交（DOT）、重建－经营－移交（ROT）、重建－拥有－经营（ROO）、移交－经营－移交(TOT)、公共－私人－合营（PPP）、民间主动融资模式（PFI）参与基础设施。
三是整合提升融资平台。可以借鉴吉林经验，当地对政府资源进行梳理整合和现金流设计，打破当地国有独资的城投集团负责融资建设的单一形态，借鉴国际通行的“公私合营模式”设立社会资本参股的特殊目的公司来负责融资、开发、整理、建设城市特定区域，形成举债和还贷良性循环的平台运作模式。实现股东开发，收益共享。
3. 创新投融资金融服务机制
（1）大力完善城镇建设的金融服务体系
大力完善城镇建设的金融服务体系，形成政策性银行、商业银行、民营金融机构等多种形式并存的金融体制。因此，首先要发挥政策性金融的先导作用，应出台政策措施促进国家开发银行、农业发展银行等金融机构开展有针对性的贷款。其次，鼓励农业银行和农村信用社、小额贷款公司及商业银行以现代农业、特色产业和新农村建设为切入点参与城镇化建设。同时，要建立适合城镇建设的金融环境，加强银企合作，降低金融风险。特别是要完善股权质押、专利质押、土地承包经营权抵押、农村住房抵押等贷款机制。
（2）加强金融服务创新
一是建立基础设施的产权交易市场，完善政府投资项目的退出机制，以便于退出部分国有股权，盘活政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。
二是以城镇化未来收益为支撑，探索开展市级政府发债试点。先期可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债定位为市政收益债，享受税收减免待遇，并在政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的政府财务信息和信用评级结果进行投资决策
三是积极探索基础设施资产证券化。通过ABS（资产支撑证券化）等模式，对已有的能产生现金流的基础设施资产或者在未来能产生现金流的基础设施资产进行证券化，使建设者加快资金周转、分散投资风险。
参考文献：
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基金项目：论文为绍兴哲社2014年重点课题125406《引导社会资本参与绍兴城镇化建设的对策研究》的部分成果。
论文摘要：在我国新农村建设过程中，农村经济的快速发展对农村金融产生了越来越强烈的需求。然而，我国现阶段农村的金融现状却不能有效满足农村金融的需要。本文立足于这个现实，分析农村金融供给与需求现状，和中国农村目前发展所存在的主要问题，在前人的基础上探索更深层次的问题及成因，并对我国农村的金融体制改革和发展的出路提出相关的政策建议。
一直以来，以“农业、农民、农村”为代表的“三农”问题是困扰我国社会主义现代化建设和全面建设小康社会的重大和现实的问题。当前，农村经济社会条件发生了深刻的变化。缺乏有效的农村融资金融产品已成为制约农村发展的瓶颈，急需构建相应的新型农村金融产品供给体系。但从我国农村发展的现状来看，资金的投入是重点。于是，建立健全适合我国农村、农业和农民发展需要的农村金融体系，确保资金有效地使用与投放，保证公共产品的供给，便成为了中国农业发展的重中之重。因此，进一步改革和完善我国农村金融体系和公共产品的投融资制度，建立有效的多元化农村资金分配与公共产品投融资渠道体系才是解决目前农村金融需求的核心和关键。
1我国农村金融的现状与问题
1．1中央和地方政府财政投入不足
根据公共财政理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应发挥主导的作用。据统计资料，建国以后至2005年，除个别年份外，我国政府的财政支农资金绝对额是增长的，特别是1992年以后，政府财政对农业投资每年以百亿元的规模上升。1990—1994年保持在9％～10％，l995—1997年下降至8％左右，1998年以来尽管国家把国债投入的30％用于了农业和农村，但财政农业支出占财政总支出的比重仍呈下降趋势。2000-2003年继续下降至7％左右。财政投入不足10％的水平与我国农业的基础地位极不相称。
l-2政府支农资金投入结构不合理
从农业投资内部而言，我国农业投资主要由农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费及其他费用这几部分构成。据统计资料，我国政府农业投资的使用方向特征十分明显，即农业投资中的主体部分投向了农业事业费、支援农业生产支出和农业基本建设，这几项所占比重超过了按这一口径计算的90％，投向农业科技(农业科技三项费用只是农业科研投资的一部分，不是全部)和其他方面的项目很少。农业基本建设中，主要投向了大中型水利建设。例如，2005年国家财政用于农业的支出为2450．3亿元，其中支援农业生产和各项事业费占73．1％，基本建设占20．9％，科技三项费用占0．8％，其他占5．1％。而不同的投资方向对农业增长与发展所起的作用是不同的。
1．3区域差别大，西部地区资金支农力度低
从区域来看，由于历史以及当前的经济发展程度等原因的影响，比较而言，西部及中部地区对农业投资的力度相对薄弱，资金运作的效率总体上也低于东部地区。据统计资料，除人均财政直接对农业项目支出外，其他指标同东部相比，西部都有一定的差距，其中人均存款余额、贷款余额、当年净增存款额、当年净增贷款额、农业贷款余额、外商对农业的实际投资额差距都在50％以上。
1-4金融支持不够
从目前来看，我国农村公共产品投融资发展进程中，普遍存在以下三大问题：(1)农村正规金融供给增长不足。目前，农村金融体系主要由农村信用社、农业银行、邮政储蓄和农业发展银行构成，但从发挥的作用看，这四家机构在农村的作用并不明显。中国农业银行是国有商业银行，由于赢利动机的存在，实施“有所为有所不为”战略一放弃农村，进军城市；邮政储蓄仅是一个储蓄银行没有贷款业务，功能过于单一；农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行已演变为“收购银行”，只负责粮棉油收购资金的管理，局限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，而急需政策大力扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施等“公共物品”却得不到足够的政策性金融支持，农业发展银行政策性金融主体地位不突出。于是，实际支持农村经济发展的重任只能落在了农村信用社的肩上。然而在实际运作中，农村信用社过分看重业绩增长，以追求赢利为主要目标，偏离了为社员服务的主要原则，难以达到支持农业农村发展的目的。(2)农村信贷需求满足度不高，民间借贷现象突出。我国农村金融体系存在严重缺陷，已滞后于农村经济的发展，形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应运而生。虽然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃；虽然屡遭政府取缔或禁止，却表现出顽强的生命力。(3)农村金融产品单调，融资渠道狭窄。以重庆市为例，农村可选择的金融产品仅有存款、贷款、保险等，且基本上是城市金融产品的简单移植。采取的可融资方式主要限于间接融资，尤其是短期、小额贷款，且涉农贷款多为1年期以下，按农户养殖的生产周期，年均利润40％～50％计算，若贷款1000元1年后到期还本利，农户无法实现简单再生产，更不能进一步滚动发展，再加上额度偏低，不能有效满足农村市场发展需要；农村企业债券尚处于空白状态，重庆27家上市公司中仅2家间接涉农。
2农村金融问题存在的原因分析
2．1农村经济发展水平低，资本形成能力不足
我国农村经济发展水平低，资本形成能力不足，客观上阻碍了农村公共产品供给的投融资。农村自然条件相对较差，基础落后，在中西部贫困地区，农业仍处于靠天吃饭的境地，抗风险能力弱。农村二三产业不发达，区域经济布局不合理。农业生产需用的固定资产多，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，特别是我国政府长期以来实行了对农副产品低价收购的政策，更使工农产品价格“剪刀差”有日益扩大的趋势，导致农业比较效益低下，因而投资农村往往得不到平均利润；农业投资经营规模在现有的以家庭联产承包为主的制度下上不去，不易取得规模报酬。由于农业生产“投入多，产出少，经济效益低”的特点非常明显，不仅难以吸引非农业部门资金，就是农业部门自身即便产生了利润也不大可能转入农业进行再投资。
2．2农村公共产品供给的责任划分上缺乏科学性和合理性
在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府的行政权威转移事权交由下级政府，造成基层政府事权大于财权。而基层政府财力不断萎缩，据国家统计局的数据统计，2000年，全国财政收入1．34万亿元，其中中央占51％，省级占10％，地(市)级占17％，而有着2千多个县级财政、4万多个乡级财政的两级财政收入共计仅占22％，这种财权与事权的不对称就从客观上限制了地方政府提供公共产品的能力。
2．3投资环境不理想，缺乏对资金的吸引力
由于我国农村公共产品所具有的非竞争性或非排他性的特征决定了农村公共产品的供给具有外部性和社会性，基于资金的趋利性原则，除了国家及地方政府为协调国家经济发展的需要为农村公共产品的供给提供公共财政资金外，其他的农村金融机构、企业和国外的金融机构都不愿意投资于农村公共产品。
3新农村建设背景下改革农村金融体系制度的对策建议
3,1加大财政支农的力度
应逐步加大财政支农的投入力度，并且逐步调整财政支农投入份额及其递增比例，主要是农村基本建设投入占计划内基本建设投入总额的比例、支农支出占财政支出的比例、农业科技三项费占科技三项费的比例等，确保农村公共产品供给的稳定性和持续性。同时还要适应WTO规则，建立和完善新形势下的政府扶持农业政策。改变传统的以高关税和价格支持为主的直接式农业扶持保护政策，向通过“绿箱”政策进行的间接式农业扶持保护政策转变，加大对农村公共产品供给的投入，增加农村公共产品的供给，减少农村农民增收的私人成本。
3-2明晰公共财政的投资范围与力度
明晰公共财政的投资范围和力度，纠正中央和地方对农村公共产品投融资的范围与结构偏差，抑制地方投资规模盲目扩张。根据地方农村公共产品的特性，对政府投资领域逐步进行分类界定，明确政府投资主要集中在非竞争性的投资领域，对有收费机制、收益稳定的公共产品投资项目(如供水等)，完全交给社会投资者投资；对一些有收益机制但效益难以做到投资收益平衡的设施项目，政府通过适当的补贴等政策，鼓励社会资金规范、有序地投入。一般认为，凡是能够通过市场调节的领域，由市场根据等价交换原则来实现。如农业生产中农民使用的农机具、农药、化肥、薄膜等流动资金的投资适宜由农民来承担。因为这些投资所形成的效益分割，成本与效益对比关系比较明显。
3-3完善农村金融公共产品供给支持体系
目前亟待需要解决的是拓展农业发展银行信贷支农业务的范围。通过拓展农业发展银行信贷支农业务的范围，实现农业发展银行对农村政策性贷款的指导和统一管理，以确保农业发展银行发挥支农的主导作用，增加农村农民收入，为农村公共产品供给提供资金支持。其次，构造分工明确、相互配合、运转良好的农村公共产品金融支持体系，逐步建立以农业发展银行为主导，农村信用合作社和中国农业银行为两翼，国家开发银行和其他商业银行等机构为有效补充的稳定的活跃的农村金融信贷体系。
中图分类号:F294
文献标识码:A
《江苏沿海地区发展规划》于2009年上升为国家战略,不仅对江苏沿海三市的跨越式发展是一个积极的推动,更是为江苏全省带来了在更高水平上区域共同发展的契机。如何为江苏沿海地区发展提供及时有力的金融支持,实现跨越式发展,正在成为实务界和学术界共同关注的课题。
在江苏新一轮沿海开发中,将沿海地区定位在“面向国际的先进制造业集聚带、现代沿海城市带和生态旅游风光带”,其前提是港口开发、园区建设、交通基础设施的改善,并要求力争经过十年左右时间,把沿海地区建成新兴的基础产业基地、重要的海洋产业集聚区、良好的生态功能区和新的经济增长极。因此,在前期的沿海开发过程中,基础设施建设就显得十分关键。
一、基础设施投融资与江苏沿海地区开发
(一)江苏沿海地区基础设施现状
基础设施是区域投资环境中的硬件部分,主要包括港口、高速公路、铁路、航空等交通运输系统,以及邮电通讯设施、水电气公用设施等等。基础设施建设是加快区域融和,保证物流、人流、信息流以及资金流畅通的重要基础,是建设沿海地区的重要支撑,也为沿海开发向经济腹地扩散和推进创造条件。基础设施建设与区域经济发展之间存在着极强的正相关性,如果没有各项基础设施的有利保障,投资者的生产项目就失去了存在条件。应该说,经过近几年的大力发展,江苏沿海地区基础设施体系已经初步形成,融入全国沿海大通道的沿海高速公路已全线贯通,尤其是苏通大桥的即将开通,必将大大缩短与上海的时空距离,为其融入长三角将创造更为便利的条件。但是,同时也应该看到,受制于种种原因,江苏沿海地区的基础设施现状一直很大程度制约了经济的发展。目前江苏沿海地区交通基础设施通达性还较差:
首先,连接港口以及各个中心城市的交通体系尚不发达。虽然纵贯南北的沿海高速公路已经贯通,但整体上江苏沿海地区高等级公路所占比重还是较小、路网通达程度不高,并且沿海高速离主要沿海港口还有一段距离,尤其表现为东西横向连接港口和中心城市的公路建设较为滞后,港口集疏运体系不发达,各个中心城市与周边城镇之间也没有形成完善的交通体系。
其次,江苏沿海地区的铁路和航空建设尚且处于起步阶段。目前江苏沿海地区尚没有横贯南北的铁路干线穿过,筹划多年的连盐铁路也尚未新建,联结南北的综合交通大通道尚未形成。另外,虽然连盐通三市都有民用机场,但无论是在航班班次还是吞吐量上均已经不能满足居民出行和外来客商投资的需要。
最后,从整体上来看,江苏沿海地区的通信、供电、水利、污水处理等公共基础设施尚且存在盲点,不能适应全球化商务的需要。不但远未达到支撑工业化发展的要求,甚至还成了制约经济发展的“瓶颈”,因此必须放在“先行”发展的地位。
(二)江苏沿海地区融资能力不足的原因分析
江苏沿海地区长期以来发展之所以缓慢,一直存在着一个重要的制约因素就是资金投入的严重不足,其主要原因有:
1 地方财政力量薄弱,政府直接投资受限。江苏沿海地区由于地方政府财政收入有限,加之有缺乏国家投资,造成政府投资严重不足;
2 投资环境建设滞后,区域融资能力不强。沿海地区目前基础设施的配套能力不强,高等级公路所占比重小,铁路和航空尚处于建设起步阶段,同时通信、电力、水利等设施建设也需要进一步完善,因此基础设施建设的滞后一直是制约沿海地区发展的重要“瓶颈”。同时,沿海地区投资软环境状况也难以令人满意,如手续繁琐、收费多、办事效率低、企业信用程度不高等。因此投资环境不佳直接影响了沿海地区资金的大量引进;
3 商业投资机会较少,资金融通渠道不畅的问题。江苏沿海经济发展的整体水平低,经济总量小,人均国民生产总值低,人均收入水平低,整个地区的消费能力小,市场容量小,而且面积大,物流等相关成本高,投资的利润低。同时正是因为产业结构层次低,规模小,并且由于最终消费的需求小,导致产业消费需求量小,投资的规模效应弱。由于没有赚钱的机会,也就没有人愿意投资。
(三)多元化的投融资模式是江苏沿海地区基础设施投融资的必然选择
目前,江苏沿海地区的建设基本上还处于先期的基础设施建设投入阶段,因此必然存在着基础设施建设先行的问题,港口、产业园区、高速公路、河道、铁路、沿海海堤等大型项目建设需要有大量的建设资金投入,以便通过完善的基础设施条件来吸纳大规模的临港产业入驻,并由此产生巨大的经济拉动作用。而由于基础设施建设具有投资巨大、回收期长、回报率低等特性,并且目前江苏沿海地区金融业欠发达,银行负债率也比较高,甚至还属于所谓的“金融高风险”地区,因此江苏沿海地区基础设施建设单纯希望大规模的银行融资是不现实的;此外,江苏高层对沿海地区建设的支持仍将以政策和体制支持为主,“向外要资源”是未来沿海发展的指导思想,政府的作用也由原先的支配转为引导,因此单纯依靠省里的财政资金支持也是不现实的。我们通过先期调查也发现,在前期的基础设施建设中的确存在着较为严重的资金瓶颈约束,绝大多数地方干部还只习惯用常规的办法组织经济工作,不懂得使用已经被先进发达地区成功使用且非常先进的金融工具和融资渠道来解决资金瓶颈问题,这些实际存在的问题都客观上要求我们在沿海地区的基础设施建设中坚持走多元化融资的道路。因此,如何来寻求江苏沿海地区建设中基础设施投融资的可行路径与对策建议,并以此增强对各类生产要素的吸纳、集聚能力,在江苏沿海地区的实际开发建设中将变得异常重要和十分关键。
二、江苏沿海地区基础设施投融资的主要可行措施
(一)引领全省银行业更好地服务于基础设施投融资
全省银行业要在更好地服务于沿海大开发的同时实现自身的跨越式发展:第一,大力支持银行在沿海地区设立分支机构。包括支持大型银行在沿海县域的覆盖;支持盐城、南通和连云港加快引进股份制银行;继续引进苏南农商行在沿海设立分支机构;引进更多的外资银行进驻沿海三市,尽早设立名古屋银行南通分行;积极支持设立村镇银行等新型农村金融机构等。第二,支持地方金融机构做大做强。支持沿海地区农商行的设立。支持符合条件的农村商业银行逐步实现跨县域兼并、重组,投资人股农村中小金融机构或
者设立异地分支机构,努力实现跨区域经营,提高农村中小金融机构的竞争能力。支持沿海有实力的企业集团设立汽车金融公司、信托投资公司、金融租赁公司、财务公司等非银行金融机构。第三,吸引更多资金支持沿海开发。每年召集股份制商业银行、城商行、外资银行参加融资项目洽谈会,吸引外地资金支持沿海基础设施项目建设。鼓励银行参加沿海地区召开的招商引资、金融博览会等活动。积极探索在沿海地区设立新的区域性银行。第四,突出创新支持沿海开发。鼓励商业银行因地制宜开发新的融资品种,做好集体土地流转的金融支持工作,提高海域、滩涂、沿海防风林、海岸线等资产使用权的抵押融资能力。鼓励商业银行在适当的时候,设立专营机构支持沿海开发。鼓励和支持各类型银行,包括外地银行参加银团贷款,更好地为沿海开发重点项目、重大基础设施建设提供金融服务。
(二)加快全省资本市场更好地服务于基础设施投融资
加快沿海资本市场的发展,做好以下几项工作至关重要:
第一,制定好规划至关重要。
各市还需要结合当地基础设施建设实际,制定好本地资本市场发展规划。规划重点是健全五个保障体系:
1 组织保障体系,明确对全市资本市场工作组织协调机构。
2 财力保障体系,解决资本市场发展的瓶颈和重大历史遗留问题。
3 政策保障体系,给予拟上市企业和上市企业必要的政策支持和帮助,提供优质高效的公共服务。
4 风险防范体系,防止非法证券活动影响当地资本市场发展生态环境。
5 人才支持体系,大力培养和引进资本市场专业人才。
第二,巩固好基础至关重要。
这个基础包括三个方面:
1 经济方面的基础,积极实施沿海大开发战略,保持经济发展速度,催生更多的企业,为资本市场储备更多的资源。
2 资本活力的基础,结合投融资体制改革的要求,积极鼓励社会大众和民营资本投资资本市场,加快形成政府引导、社会参与、市场运作的多元投资格局,增强资本活力。
3 存量上市公司的基础,采取积极措施,不断提高上市公司质量;注重利用上市公司,通过重组平台,做大企业集团,做强支柱产业,促进经济结构调整。
第三,培育好资源至关重要。
对符合上市基本条件的后备企业,加快进行股份制改造;重点培育符合国家产业发展方向、符合新经济发展方向的企业;尤其是要抓住创业板开通的机遇,培育新能源、新材料、新医药和绿色环保的新经济模式和高新技术企业;要完善上市后备资源库,对重点培育的企业,实行分类指导和全程服务,提高企业上市效率,为沿海开发走创新型经济拓宽资本渠道。
第四,利用好中介至关重要。
各地在推进资本市场时要注重发挥中介机构的作用,充分发挥他们的价值发现功能及专业优势,服务于企业改制上市。
(三)推动全省保险业更好地服务于基础设施投融资
为了推动保险业更好服务基础设施投融资,重点抓好以下工作:一是充分发挥保险的资金融通功能,在风险可控的前提下,稳步推进保险资金投资一些既是江苏沿海地区经济社会发展迫切需求的,同时又跟保险资金性质相匹配的重大民生工程和重大基础设施项目,支持产业结构调整和优化升级。二是加快发展信贷支持型保险产品,积极参与构建多层次信贷担保机制。大力拓展责任险领域,保护消费者权益。加快发展出口信用保险,降低出口企业风险,为江苏沿海地区出口稳定增长保驾护航。三是鼓励和支持保险机构发挥商业保险的机制优势、技术优势、服务优势和成本效率优势,主动争取政府支持,积极稳妥参与基础设施建设。
(四)其他
建立多样化的投融资渠道是提升和完善基础设施投融资水平的一项重要内容。为此,建议重点推进如下三方面工作:
一是实施海洋的资产化管理。建议制定《江苏省海域使用权抵押融资实施办法》,探索海域使用权抵押权的合理应用办法,拓展沿海开发过程中的基础设施投融资渠道。单位和个人要使用海域,必须通过申请并经有批准权的地方政府批准取得,或者通过招标、拍卖的方式取得。基础实施贷款的偿还基础是海域使用权出让中的收益,逐步建立起以海域出让净收益偿还贷款的长效资金管理制度。促进滩涂围垦,增加农业与工业用地。
二是设立江苏沿海产业投资基金。建议这一基金应达到200亿元人民币的规模,存续期为15年左右;主要投资于基础设施项目,通过对投资项目进行资本运营使基金资产增值;基金投向江苏沿海港口与临海产业不低于50%,投资南通、盐城、连云港三市不低于80%,投资江苏省内其他地区与省外企业不超过20%;基金委托江苏沿海产业投资基金管理公司运作管理,基金资产由江苏沿海开发银行托管;基金主要对企业进行股权类投资,将通过上市方式实现退出;投资主要面向主导和优势产业,发展新兴战略性产业。
三是扩大债券发行。及时利用有利的市场行情,建立市场化筹资机制,形成长期稳定的资金来源。开发性金融以国家信用为基础,通过发行金融债券,建立市场化筹资机制以及承销团发债机制,并且不断创新债券品种和发行方式,努力降低发行成本。运用以资产证券化业务为代表的多种市场化融资方式,通过发行金融债券,促进银行间债券市场的规模以及长期信贷融资与资本市场的连接。
三、结语
要改变目前江苏沿海地区基础设施建设的现实融资状况,沿海地区的基础设施建设大量投融资必须立足于自身产业结构的提升和企业竞争力的增强、以及投资环境的改善上来。随着沿海开发过程中市场化运作手段的不断引入,必将打破政府配置资源的传统格局,建立以企业为主体的经营性城市基础设施投融资体制,如建立沿海开发投资公司,用企业经营的理念逐渐占据开发理念的主导地位,从而实现开发主体的非政府化与开发手段的市场化相结合,最终实现土地收入、政策投入、信贷市场和资本市场运作四个轮子一起转的多元化融资策略,为江苏沿海地区的基础设施建设提供雄厚的资金保障。
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一、重庆市轨道交通融资现状
目前，重庆市投入运行的线路有四条：轨道2号线，轨道1号线，轨道3号线，轨道6号线及国博支线。通车总里程超过200公里，共设有车站116座，贯穿重庆主城9区。
2号线是最早建成通车的一条轨道线，采取的融资模式比较单一。融资的资金全部来源日本政府提供的贷款，2001年日本政府提供了270亿日元（约合人民币20亿元）贷款，还款期为40年。贷款利率为 0.75%，比国内商业银行贷款利率低，且期限较长为 40 年。这种融资模式还款周期长，利率低，资金成本比较低。但是这种融资模式在提供贷款时会附加一些条款，轨道交通2号线在向日本贷款时就规定线路上所需列车要从日本进口。
1号线采用的主要融资方式是银团贷款，牵头行为国家开发银行。同时还向外国政府贷了款，1号线在2008年向德国贷款2亿欧元，主要用于除车辆以外的车站、控制中心、信号、通信、监控以及其他关键设备的采购和建设。同时还发行了企业债券用于融资，重庆交通开投集团于2010年发行了10年期的28亿元企业债券，票面利率前五年6.10%，债券中的15亿元用于建设轨道交通1号线的一期工程。
3号线的融资主要来源于银团贷款，占到所有资金来源的50%以上，同时于2010年发行的28亿元企业债券中有5亿元用于3号线一期项目、二期项目的投资建设。另外3号线的建设还引入了融资租赁，2011年重庆轨交集团与昆仑金融租赁有限公司签订了融资租赁协议，在协议中双方规定：重庆轨交集团用3号线1期工程中的设备以融资租赁的形式转让给昆仑金融租赁公司，协议价格20亿元，这一部分设备仍归重庆轨交集团使用，租金按季度向昆仑金融租赁公司支付。
6号采取了两种全新的融资模式：一是保险资金，重庆于2011年的上半年获批，和泰康保险签订了“泰康―重庆轨道交通债券投资计划”，成功筹集到30亿元人民币，全部投入到6号线的建设当中，这次债券的利率低于银行同期基准利率，债券还款期限为5年。二是采取了“轨道+土地”的融资模式，这也是重庆轨道交通融资过程比较创新的一点，6号线从规划开始就在轨道交通沿线预留了土地，用土地开发和票款收入来吸引社会投资者。
二、重庆市轨道交通融资存在的问题
一是营运收入难以覆盖运营所需成本。重庆城市轨道交通现在运行的4条线路，总投资超过200亿元，这些资金投入短期内很难收回，却因为公共交通要服务大众，票价制定不宜过高，这样就造成轨道交通营运过程中仅靠票价收入很难补偿融资成本。当然这与重庆轨道交通客流量较少也是分不开的，当前重庆市轨道交通客流密度只有1.38万人/km/日，还不足香港（2.86万人/km/日）的一半。
二是民间资本介入程度低。随着改革进程的加快，民间资本也开始逐步参与到公共交通基础设施建设中来，但是由于投资模式较为陈旧，部分法律法规对社会民间资本介入基础设施建设还存在一定程度的限制，政府对民间资本投资轨道交通的鼓励力度不够，使得民间资本介入轨道交通建设的程度还有待提高。据了解，目前重庆的轨道交通建设中，除财政直接出资和各种形式的政府性债务资金外，民间资本几乎难见踪迹。
三是债务还本付息压力较大。近年来，为了大力发展城市轨道交通，重庆市政府通过相关融资平台公司举借了大量政府性债务，既有政府负直接偿还责任的债务，也有政府负担保责任的债务，还有政府承担救助责任的债务，而且部分债务的融资成本较高，未来几年还本付息压力将逐步体现。同时，10号线等部分在建项目采用了BT模式，虽然目前绝大部分都由建设单位垫资建设，当期财政支出压力不大，但回购期限届满之时，政府偿付压力将集中体现。
三、政策建议
一是建立完善的财政补贴机制。政府在轨道交通融资过程中要确定好自己的位置，对轨道交通的建设要持有积极态度，大力推动轨道交通的建设。具体可以采取以下措施：（1）政府购买服务。政府购买服务指的是政府的相关部门根据法定章程，将本应该有政府进行购买的事项，通过与社会组织签订合同的方式，把购买的任务交于社组织进行，事后支付给社会组织一定的服务费用的过程。轨道交通如果运用政府采购，那么轨道交通就可以获得这部分服务费，以此缓解财务压力。（2）亏损补贴。轨道交通是为公众服务的，对于轨道交通的运营，政府要加大财政补贴，这样才能促进轨道交通运营质量的提高和服务水平的上升。（3）给予税费优惠和财政贴息。在轨道交通的建设运营当中可以给予税收优惠政策，比方说，在建设初期进口设备的时候可以免征关税，在运营初期可以免征城建税和所得税。在其运营前期可以对银行贷款利息进行政府贴息。
二是建立多渠道的融资模式。重庆轨道交通融资过程中主要采用的融资方式就是贷款以及发行企业债券，这样会造成企业财务压力巨大，不利于轨道交通的进一步建设发展。可以参考国内外其他城市的融资模式，采取BOT、ABS债券融资、TOT融资模式，广泛吸收社会资本，以特许经营权的形式在不改变政府对轨道交通控制的同时，将商业竞争引入轨道交通的运营和管理上，保证运营效率提高，促进服务水平上升。
三是加强轨道沿线土地和物业开发。发展沿线物业和土地是香港地铁融资给我们的启示，重庆轨道交通6号线在建设的过程中就采用了“轨道+土地”模式，这是一个很好的尝试。以后政府在轨道交通规划之初就可以将沿线的土地交给轨道公司进行开发，依靠土地升值和物业收入来偿还债务和弥补轨道运营过程中的资金缺口。同时对沿线土地进行开发又可以增加沿线人流量，进而增加客流量，增加的票款收入对轨道交通的进一步发展形成反哺。轨道6号线对冉家坝的开发以及一号线上两路口站新干线大厦的开发就是轨道和土地模式应用的例证。
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0 引言
中央和地方政府在缓解中小企业融资难方面采取了大量措施，金融机构也为此付出了不少努力，为中小企业融资解决了不少困难。但是获得资金的中小企业大部分是工业制造企业，文化创意类中小企业较少。文化创意类中小企业的经营管理与工业制造企业有比较大的差别，他们既面临着广大中小企业相同的融资困境，还存在其特有的融资难题。在国家促进文化大发展大繁荣的战略背景下，部分金融及投资机构对文化产业的投融资热情有所提升，但其投融资对象多为国有文化企业或上市的文化创意企业，他们对大量文化创意类中小企业的支持和关注明显不足。中小型文化创意企业既是促进文化大繁荣的源泉，也是促进文化产业大发展的动力，研究文化创意类中小企业的融资问题具有现实意义。
1 中小文化创意企业融资的现状与问题
1.1 企业的发展急需金融支持
我国文化产业链前端的内容原创环节大多是分散化、处于创业期或成长初期的中小企业和个人工作室，他们是推动我国文化产业发展的动力源泉。他们“有项目、有点子”，但项目和点子的市场化开发急需资金支持。处于成长期的中小文化创意企业，有着拓展市场、完善内容和提升产品技术水平等方面的需求，也希望获得资金支持。文化创意类中小企业资金需求量小，因缺乏规模效应，融资成本较高。据调查显示，四分之三的企业融资需求少于500 万元，50%多的企业融资需求集中在100万至200万元之间[1]。投融资需求类型以中长期资金需求为主。按照资金需求期限划分，82.2%的企业需要中长期资金注入，只有17.8%的企业需要短期流动资金[1]。
1.2 资金供给严重不足，融资方式单一
根据调查显示，非正式的民间借贷是我国大多数文化企业，尤其是以私营性质为主的文化创意类中小企业最常用的融资方式之一，但是融资成本较高，不受法律保护。通过典当资产获得融资机会的做法在文化创意类中小企业中也普遍存在，这种方式能够解决文化企业发展一时之需。银行类金融机构对文化创意行业的中小企业的贷款额度远远低于其他行业。银行的贷款方式比较单一，仍然以传统的抵押贷款和担保贷款为主，中小文化创意企业贷款的案例很少。截至2010年，国内共组建了10只产业文化投资基金，也偏爱“不差钱”的大型文化企业，绝大多数都不愿意投资于文化创意类中小企业[2]。资本市场融资希望渺茫。从上市的文化企业的数量上看，截止2012年7月，主板、中小板和创业板仅有文化类上市公司（传媒娱乐板块）27家，仅占1%。其中中小型企业的比重更低。政府的文化专项扶持资金专注于大型国有文化企业，中小文化创意企业被边缘化。风险投资有顾忌。风险投资者承担了高风险，要求高回报，而文化创意类中小企业的产品和服务满足的是精神层面需求，需求弹性大，政策风险大，缺乏通畅的退出渠道，影响了风险投资的积极性。
1.3 融资成功率较低
虽然文化创意类中小企业积极寻找资金，但融资成功率较低。多数文化创意企业都有融资需求，特别是处于成长初期的文化创意企业，融资愿望强烈。但是这类企业希望获得中长期资金，而很多金融类机构为了避免风险，资金供给年限往往较短，资金需求方与供给方之间存在着资金使用期限的供需不对称[3]。而股权的长期投资者由于对中小文化创意企业信心不足，也不愿意提供长期资金。调查结果显示，在近两年的时间里，真正成功融资的中小企业只有两成。在这两成企业中，工业行业与高技术行业的企业比重大，文化创意类中小企业比重小。
2 中小文化创意企业融资难的主要原因
2.1 经营缺乏稳定性
文化企业的产品或服务满足的是精神文化需求，需求不确定性较大，盈利模式不够清晰和稳定，企业经营稳定性较差，容易导致“高投入，低产出”的现象[4]。另一方面，中小企业一般处于市场培育和开拓阶段，导致产业链无法延伸，产业化难以落实，“一次开发，多次利用”的高收益的赢利模式短期内还难以实现，因而抵抗风险的能力相对较弱，投融资风险较大，降低了金融类机构参与的积极性。
2.2 资产难以作为抵押物和担保物
文化创意企业的资产包括实体文化产品或文化资产，比如艺术品、收藏品等，还包括无形资产，比如版权等知识产权。当前银行提供资金的方式还是以担保、有形资产抵押等传统信贷方式为主。中小文化创意企业实体性的资产少，占比小，而版权等无形资产占比大，版权质押和文化艺术品抵押面临许多制度上的障碍，企业资产类别与金融机构要求两者之间没有交集。
2.3 企业信用体系不健全
中国文化创意产业还处在发展初期，文化市场化程度不高，没有针对文化创意类企业的统计口径，其中的中小企业因规模小，统计机构更不会对其进行信息统计和。加上企业经营规模小、产权结构不清晰、会计制度不规范导致信用水平相对较低，企业整体形象与国有大中型文化企业相比差距甚大，影响了投融资机构对中小文化创意企业的支持。
2.4 金融机构缺乏文化项目投融资的经验
