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随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。并且，随着人类文明的不断发展，这种手段逐步趋于完善，社会及其成员对手段的选择也越来越明智和恰当”。[1]“法律对社会的功能主要是通过对利益的调整控制而实现的”。[2]。面对社会经济发展中公共利益诉讼保护机制的缺失，如何运用法律手段消除公共利益受损的不和谐因素，促进和谐重庆建设，具有重要的研究价值。
行政诉讼制度确立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政权的僭越。但是二战以来，随着社会经济的发展，西方普遍进入了福利国家时代，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。
行政公益诉讼是针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容。
首先，公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益，是各国的通例，最为典型的是对集会游行的法律控制，各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中，就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者，在行政所涉足的领域，通常作为公益的代表，但是，在非法行政损害公益的情况下，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此，法律上应在行政权影响公益时，设定一个代表公益，发动公益诉讼的诉讼主体，而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。[3]
其次，公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的，是一般主体的利益而非个别主体的利益，具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中，全体公民整体利益的体现，属于全体公民享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。[4]再次，公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益，社会公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉，并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。
目前在我国现行行政诉讼制度之下，特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，在立法上不承认公益诉讼的类型，否定了行政公诉存在的可能性，成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中，对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。
二、行政公益诉讼在西方国家的发展
（一）行政诉讼原告的范围扩大，大多国家开始承认行政相对人基于公共利益具有原告资格。
福利行政和社会行政与公民生活密切相关，若公民或社会组织对这部分行政行为不具有原告资格，则不利于公民权利。于是，行政诉讼的价值逐渐地转向保护行政相对人利益监督行政机关依法行使职权上来。针对行政诉讼中的这些变化，美国著名行政学者伯纳德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”在美国，“宪法允许国会授权人和人对此争议的问题提讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公益也行。”[5]在英国，“行政诉讼的申请人除作为公民，关注警方履行其贯彻实施有关法律义务外，并无个人特别利害关系”，法院对这样的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提讼是为了公众做了一件好事。”[6]在日本和法国，页允许普通公民提起客观之诉，扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，已成为现代性法发展的最重要趋势之一。
（二）可诉行政行为种类增多，各国行政诉讼受案范围不断拓展。
随着行政公益诉讼制度在各国的普遍确立和发展实施，与之相适应的是行政诉讼的受案范围也呈现出不断扩大的趋势。行政诉讼法对公民、法人和其他组织的合法权益的保护，不再仅限于人身权和财产权的保护，而且还包括了环境以及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的保护。另外，由于经济和社会的发展，西方国家传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务，从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域，加强了对公共利益的保护。具体而言，在美国凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼受案范围；英国判例法也明确规定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）均属于行政诉讼范围。在法国，出判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是口头或书面的，明显的或默示的，均可提讼。德国也规定了认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院提讼。
总之，对于国外相关制度及其发展趋势的分析考察，对于建立我国科学、系统、全面的行政公益诉讼制度将具有重要的借鉴意义。
三、建立我国行政公益诉讼制度的现实意义及制度构建
（一）一个案件引发的问题
某市规划局在一著名的文化名胜边建造楼房，其建筑风格和文化名胜的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改风格的建议，规划局没有采纳，该市民就以规划局破坏文化名胜环境为由将市规划局告上法庭，提起了行政诉讼，要求规划局撤销该建筑物的继续施工，恢复原样。当地法院未受理，理由是规划局的规划方案和建筑施工并未对该市民的利益产生侵害。该市民不服，认为保护文化名胜是每个人的责任，规划局的行为严重影响了景观的效果，实际上已经对市民产生了潜在的影响，所以自己有权利向法院提讼。
从这个案例中可以看出，如果根据现行的行政诉讼法，该市民的诉讼请求将不予受理。第一规划局的行为是内部的规划行为，不是针对行政相对人的具体行政行为，对市民本人不会产生人身、财产等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法规授权的组织，事业团体，群众组织可以对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，在这个案件中，环保局或者其他的合法的群众组织、团体可以对规划局的规划向法院提讼。个人没有资格提起行政诉讼。
本案提出了一个非常值得探讨的理论和实务问题：公民人身权和财产权之外的权利能否通过行政诉讼程序获得救济？或者说侵犯公益的行政争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围？
第一规划局的一部分职能就是进行合理的城市规划，它的方案将影响整个城市的布局，每一位城市居民与外来客人都潜在地受到了规划局的影响，规划不当实际上已经侵害了城市居民与外来客人的利益。在文化名胜边建造风格不同的建筑，降低了文化名胜的观赏和游览水平，所以法院应该受理此案，撤销规划局的规划方案，当然在目前的司法解释和行政诉讼法中找不到相关条款受理和判决此类案件，这就需要《行政诉讼法》关于受案范围的修订，在司法解释中增加此类内容。
第二精神影响是否可以提起行政诉讼？规划局的行为对其他部门和群众的利益并未造成影响，而且城市建设规划是规划局的职能之一。对其他部门与群众有影响的，是精神上的影响，新的建筑让市民感到不舒服，让游客的游览兴致大大降低。这些都属于精神上的影响，对于这种诉讼是否应该受理，就应该启用社会意向，即广泛征求群众以及相关部门的意见，让精神影响的相关人、单位来决定是否撤销规划局的行为。
行政诉讼法的受案范围在一定程度上不能够满足社会上出现的一些冲突解决。《行政诉讼法》规定公民、法人对行政机关及其工作人员的具体行政行为可以，而实际生活中，有许多行为主体并没有“行政机关”的外衣，却进行着“实质上的行政行为”，比如曾经发生过的“学生告学校”、“足球俱乐部告足协”的事情。法律规定的不明确，使这方面的诉讼之路还很不畅通。这些案件的“夭折”对现行的法律提出了挑战，这个挑战希望法律能鲜明地告诉人们，它所确立的司法审查制度是只对行政机关及其工作人员的行政行为，还是针对所有的“实质行政行为”，而这正是行政公益诉讼所能解决的关键问题。
（二）在我国设立行政公益诉讼的重要意义
因而在我国，现实生活中行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是在目前社会转型时期，权力腐败的问题十分突出，行政机关或其工作人员恶意串通相对人违法行使行政职权，侵害公共利益的现象相当严重。而且，行政行为侵害公益的行为虽然可以有多种救济方式，但无可否认，行政诉讼方式是一种更有效的选择，同时也符合法治的原则。因为行政诉讼的目的既是提供权利救济，也是为了监督行政机关及其工作人员依法行政。在违法行政行为侵害公共利益的情况下，通过司法审查的方式，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为得到监督和纠正。行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政、提高执法水平，实现权利对权力的制约[7]；而且行政公益诉讼符合诉讼经济原则，能够积极有效的保护受害人和整个社会的利益，对于可能或已经危害社会公共利益的行为均可依法提讼，充分体现其防患于未然的御前功能。实现社会利益的最大化[8]；最后，行政公益诉讼的设立也是我国“入世”后完善行政审判制度的重要内容之一，要顺应国际潮流，于国际相接轨，就应当在补足这一方面的缺失，否则在国际交流中，容易导致一部分利益得不到应有的保障。
三）建立我国行政公益诉讼制度的几点构想
1.关于行政公益诉讼的原告资格
从西方国家行政公益诉讼制度的实践来看，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益的作用，就必须突破原告资格的规定，使各种不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。以前狭义的严格的原告资格概念已经被证明不能充分适应当今法律制度中公共利益要求的情况下，基于任何理由而对原告资格进行的限制都是与现代法治主义原则背道而驰的。不但不利于维护法律的尊严，加快法律的普及，而且还可能助长行政机关的官僚作风，使他们对公共利益漠视不顾，将造成更多的利益侵害。
而根据我国现行行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系。不具有这种关系的人是不能提起行政诉讼的。但是这种一以贯之的做法已经受到了挑战。解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定较之于行政诉讼法第2条规定的认为具体行政行为侵犯合法权益来说，不易大大扩充了行政诉讼原告资格范围。因为按照通常的观点，法律上利害关系有直接与间接之分，也有切身利益关系与非切身利益关系之分。与某一具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，同样有间接利害关系甚至可能利害关系的人也都应该具有原告资格。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告收到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其有诉讼资格，不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。[9]这样，从理论上讲，任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。
2.关于行政公益诉讼的受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。究其原因，有立法方面的因素，但更多的却是原子司法实践的惯性。为此，有识之士纷纷指出应该逐步扩大行政诉讼的受案范围，这种意见无疑是正确的。行政诉讼受案范围的扩大，会促进行政公益诉讼制度的建立，反过来又将带动行政诉讼受案范围的进一步拓宽。
首先，应扩大公民、法人合法权益的保障范围。除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权，受教育权、社会保障权、环境权等合法权益的行政案件也应当允许提起行政公益诉讼。
其次，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围侵害公共利益的行政行为有作为和不作为两种形式，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人——行政机关本身就是这种利益的法定保护人，所以，在意保护个体利益为宗旨的中国现行行政诉讼制度上没有法律救济的手段。这是迫切需要改进的。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人的合法权益，如对重大污染行为，行政机关不处理的，应允许提起公益诉讼，以督促行政机关勤政高效，防止互相扯皮推诿。
再次，对部分违法的，抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许提起行政公益诉讼，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。相比较而言，抽象行政行为较之于具体行政行为与公益的关系更为密切，因而损害公益的可能性更大。然而根据行政诉讼法第2条规定，只有具体行政行为才能进入司法审查的范围，抽象行政行为不具有可诉性。如此一来，大量的因抽象行政行为引发的公共利益之损害均被排除在行政诉讼之外。根据目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权，法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查也应是顺理成章的。此外，解释第1条放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，而且将受害范围圈定为行政行为，并对不可诉的行政行为作了列举。这样一来，就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益、包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内，而不必判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行政行为。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个相对人提讼，确有不便之处，因此可以规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公益诉讼，以示慎重。
四、结语
由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。
参考文献：
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[5]〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。
[6]〔英〕威廉·韦德：《行政法》，楚健译，中国大百科全书出版社1997年版，第377页。
随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，许多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热点话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上仍是一片空白。从保护公共利益、建设法治社会角度看，应在借鉴域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。
一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求
公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院，人民法院依法进行审理和判决的活动。
同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。
在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空白。立法上无规定并不等于实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的提高，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公民主张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的。在强调现代法治，强调维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。
二、构建行政公益诉讼制度是促进社会和谐和完善法治的有效措施
当前，我国正在建设和谐的社会主义法治国家，和谐与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会和谐和完善国家法治具有突出的现实意义。因为:
(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求
维护和保障社会公共利益是实现社会和谐的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政
依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实问题是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，都说明了这个问题。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，使权力得到有效的监督和制约。
(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想
(一)实现多元化的行政会益诉讼主体
“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部门对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部门提起公益行政诉讼。另外，应允许普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。
(二)明确行政公益诉讼的受案范围
行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。
(三)确立行政公益诉讼的举证责任
从现行法律上讲,我国行政诉讼的相关法律至今尚未确定公益行政诉讼这一制度。但在司法实践中,有关公益行政诉讼的案件却层出不穷，我国《行政诉讼法》第二条:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。第四十一条:原告提讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《若干解释》)第十二条:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。将“相对人原告资格论”改为“利害关系人原告资格论”,加强对当事人诉权的保护，纠正实践中被理解为只有行政行为特定针对的相对人才能成为适格的原告这一想法,并赋予相关受害人的原告资格,扩大了诉权范围。但在司法实践中,公益行政诉讼因缺乏必要的法律依据,所以胜诉的甚少。
一、公益行政诉讼的概念
公益行政诉讼是我国法学界特有的概念，关于公益行政诉讼的概念，首先应明确公益的涵义，马怀德教授认为，公益有双层含义。第一层是社会公共利益，则为社会成员所享有的利益。公益的第二层是国家的利益。所谓公益诉讼就是为了维护公民的利益和国家的利益而出现的一种诉讼。公益行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害社会公共利益或国家利益时，任何组织和个人均可根据法律法规的授权,对违法、违规行为,依法向法院直接提出请求或向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这类诉讼的出现,是社会进步的显著标志,它表明了人们法律意识与权利意识的增强。
二、公益行政诉讼司法权实现的障碍
《若干解释》第12条之规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。这表明与具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，并且有间接利害关系甚的人也应该有原告资格。所以说这一规定应征了现代行政诉讼法不断扩大原告资格的范围这一趋势。但司法实践中，通常只有直接利害关系才被承认。因此,鉴于我国现行诉讼制度的缺陷,导致公众无法直接通过民事诉讼或行政诉讼程序来保护国家和公共利益不受侵害。所以我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性。
三、公益行政诉讼司法权实现的必要性
1．填补现代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律条文对某些问题应加以司法控制而实际上没有实现司法权的现象。因违法相对人不,其他人没有资格。如果建立行政公益诉讼,赋予公众对社会公共利益提讼的资格,建立公益诉讼能唤起公众的自我保护意识，随着法律意识的普遍提高,在法治社会中,面对不公平、不合法的事,任何一个公民,都有权利通过司法救济的最终程序得到解决，就可以填补现代法制的空白,从而实现司法权。
2．遏制违法行为发生、实现公民权利义务。建立行政公益诉讼可遏制违法行为的发生,实现公民参与国家管理的权利和义务。生活中一些违法、违规行为时有发生，侵害社会公众的利益。现实的民事侵权纠纷中,包括行政机关的“不作为”行为,法律若允许任何公民都可以通过诉讼对侵犯国家利益、社会公共利益的行为诉至法院,则能唤起公民参与国家管理的积极性。可能有人会说这也可能引讼权利的滥用，但公益行政诉讼的案件范围是特定的,仅限对侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼,因此,造成滥诉的可能性较小。即使这样，为防止诉权滥用,可以在行政公益诉讼中建立反诉制度,以追究原告滥用诉权的民事责任。
四、结语
中国应早日建立公益行政诉讼,,实现法律的价值。构建公益诉讼制度有着重要的现实意义。当前，我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性，消除限制原告资格的障碍，赋予任何组织和个人公益诉讼原告的资格是促进公益诉讼司法救济的前提，也能使我国司法权更好的得以实现。
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对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。
一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997
[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)
对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。
一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997
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[4]朱学磊.论我国环境行政公益诉讼制度的构建.烟台大学学报 (哲学社会科学版) .2015, 28 (4) .
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[2]山西省人民检察院课题组.诉讼外行政检察监督论析.湖南科技大学学报 (社会科学版) .2016 (3) .
[3]张牧遥.行政强制措施检察监督新论.云南大学学报 (法学版) .2016 (4) .
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[5]刘润发、刘彩娥.行政强制措施检察监督研究.湖南行政学院学报.2016 (5) .
[6]钟欣悦、钟德刚.检察院组织法的修改与检察职能范围的调整.山西省政法管理干部学院学报.2014 (4) .
范文一： 行政诉讼法论文(教授热荐6篇)
范文二： 行政诉讼保障的路径分析及优化策略
首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是不对称的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有超脱性。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的人,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。
我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。
二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例
随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，许多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热点话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上仍是一片空白。从保护公共利益、建设法治社会角度看，应在借鉴域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。
一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求
公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审理和判决的活动。
同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，起诉主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。
在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空白。立法上无规定并不等于实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的提高，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公民主张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的起诉。在强调现代法治，强调维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。
二、构建行政公益诉讼制度是促进社会和谐和完善法治的有效措施
当前，我国正在建设和谐的社会主义法治国家，和谐与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会和谐和完善国家法治具有突出的现实意义。因为:
(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求
维护和保障社会公共利益是实现社会和谐的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政
依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实问题是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，都说明了这个问题。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，使权力得到有效的监督和制约。
(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。
三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想
(一)实现多元化的行政会益诉讼主体
“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部门对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部门提起公益行政诉讼。另外，应允许普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。
(二)明确行政公益诉讼的受案范围
行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。
(三)确立行政公益诉讼的举证责任
一、行政公益诉讼制度架构
（一）行政公益诉讼内涵
对行政公益诉讼的定义很多，但多大同小异，其内涵主要涉及以下几点：第一，人不要求与案件有直接的利害关系，不要求是诉争法律关系的当事人；第二，原告一般不必承担诉讼后果；第三，是为了国家利益、社会公共利益或他人利益而非本人利益而。
基于上述特征，广义的行政公益诉讼，是指特定的公民、法人或其他组织认为行政行为违法，对国家利益、社会公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能时，依法向人民法院提起的行政诉讼。原告既可以追求公益最大化为诉讼出发点，亦可仅以个人利益保护为目标，只要其诉讼理由是保护公益即可。较之前者，狭义上的行政公益诉讼则将追求个人利益保护的主观诉讼排除在外，原告必须与被诉行政行为没有直接的利害关系。
（二）行政公益诉讼的定位
行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼。客观诉讼是指“对行政行为违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼，其出发点是维护国家和社会公共利益，对行政行为合法性进行监督，以保障行政法得到公正适用。”主观诉讼的当事人为某项具体权利受到侵害的人；而客观诉讼的当事人为利益受到侵害的人（此处的“利益受到侵害”作宽泛的理解，包括间接的利益受害）。主观诉讼在于保护受害人的权利；而客观诉讼在于保证行政行为的合法性，属于对事不对人的诉讼。在架构上，主观诉讼是主线，客观诉讼是辅线。依照该传统分类，行政公益诉讼属于客观诉讼的一种（组成部分），应遵照严格的法律主义；在价值追求上，应充分尊重行政的首次判断权、穷尽行政救济以及司法审查最终的原则，对那些穷尽了行政救济，进而通过拓展了受案范围和原告适格基础上的主观诉讼，尚得不到充分救济的国家利益、社会公共利益和他人利益，以法律个别规定的客观诉讼形式提供司法救济。
二、行政诉讼原告资格标准及其拓展
我国《行政诉讼法》第2条、第24条及第41条从原则性、类型性和不当性三个方面，共同构成我国行政诉讼原告资格的框架。概言之，我国关于行政诉讼原告资格的规定是：“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”（“合法权益标准”）。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）第12条则将行政诉讼原告资格表述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”（“利害关系人标准”）。该“法律上利害关系”在实务中应作如下界定：首先，从《行政诉讼法》第41条“认为侵犯其合法权益”的规定看，“法律上利害关系”应指切身的（人自身）的而不包括非切身（他人）的利害关系。其次，鉴于“若干解释”第1条将“对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼受案范围之外，上述“法律上利害关系”应理解为一种现实的而不包括可能的利害关系。最后，《行政诉讼法》第27条规定，与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼。据此判断，“法律上利害关系”应特指直接利害关系，间接利害关系人只能以第三人的身份参加诉讼。
对行政诉讼原告资格进行限制，是保障行政机关行使职权、保证行政效率以及保护行政相对人利益、监督行政机关依法行政两种价值博弈的结果。《行政诉讼法》现有的受案范围制度、复议与诉讼的关系制度、期限制度以及不停止执行制度等已经对司法审查和行政效率之间的关系平衡作了充分考量，没必要对限制原告资格予以过多关注。故基于拓展原告适格的要求，“法律上利害关系”应指实证法上予以保护的权益无疑，但又不应狭义地理解为实证法所明确保护的权利，而应理解为人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系（权益）。人赖以的利害关系能否得到法律保护同其胜诉权相关，用胜诉权的模糊性否定权，有违法治精神。至于在拓展了原告适格后，仍悬而未决的“间接利害关系人”乃至“无利害关系人”基于保护公益能否提起行政诉讼，则是行政公益诉讼制度需要回答的问题。
三、行政公益诉讼原告资格标准的路径选择
（一）域外行政公益诉讼原告资格考证
1.美国“私人检察总长”理论
美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家，主要表现为为解决1943年著名的“纽约州工业联合会诉伊克斯案”中遇到的困难，而创造的“私人检察总长”理论。据此理论，当无进入司法程序及接受裁决可能性的实际争端存在时，国会可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格，即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系，法律赋予他们的资格仍然有效。具体而言，国家通过制定法律，授权私人或社团为了公益而提起的行政诉讼主要有职务履行令请求诉讼和纳税人诉讼。
2.英国“检举人诉讼制度”
行政公益诉讼制度在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”。与美国直接将原告资格赋予公民不同，在英国只有检察官方可作为公益诉讼的代表提讼，称为检察总长。检察总长代表国王，有权依公民申请阻止一切违法行为（包括侵害公共利益的违法行为），也可为公共利益依职权主动请求对行政违法行为进行审查。当检察总长拒绝行使其职权时，个人可以请求检察总长赋予其权利，由其自行。此时，检察总长仅将其名字出借给请求人，对公益诉讼并不表现出进一步的关心，案件也就像普通私人诉讼一样进行下去。
3.法国“越权之诉”
法国的行政诉讼分为主观诉讼的完全管辖权之诉和客观诉讼的越权之诉。其中越权之诉指当事人的利益因行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并撤销违法行政决定的救济手段。一般而言，越权之诉又分为以下两种情形：一是集体利益受到行政决定的直接影响时，所有团体可以自己名义提起越权之诉，这也是法国各种团体的作用尤其广泛和活跃的原因；二是其他公共利益受到行政决定损害时，可由同一行政主体内部各行政机关之间提起行政诉讼，也可由不同行政主体之间提起越权之诉。例如，道路公产受到损害时，由省长提起处罚之诉。
4.德国“公益代表人诉讼”
为保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门设立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为作为联邦、州和地方的公益代表人，并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。
（二）我国行政公益诉讼原告资格主体的理性选择
在我国构建行政公益诉讼制度，原告资格主体的路径选择有三个基本思路。其一，提讼的主体只能是检察机关，而不包括公民、法人和其他组织。后者主张公共利益时，应先向前者提出，再由前者提讼。其二是提讼的主体仅为公民、法人和其他组织。第三种思路则是上述两种主体并存。
在对原告适格和受案范围进行拓展的基础上，权衡保护公共利益和保障行政效率实际需要，我国可综合借鉴上述四国的理论和实践，在行政公益诉讼原告资格制度的构建上，采取检察机关与公民、法人和其他组织二级结构，并在特殊情况下赋予公民、法人和其他组织直接的权利。具体而言，通常情况下，检察机关发现行政机关违法并侵害公益时，可向行政机关提出纠错意见书，要求行政机关停止或制止侵害公益的行为，行政机关收到意见书后仍未有所作为或作为仍不得力时，检察机关可以自己名义提讼。同时，公民、法人和其他组织发现行政机关违法侵害公益时，可以提请求检察机关提出纠错意见或提起行政诉讼，检察机关经审查，认为该申请确系基于保护公益之需要且合理的，可依职权提请行政机关纠正或提讼；若认为该申请并非基于保护公益之需要或无合理性，可书面驳回其申请，此时申请人可以自己名义提讼。此外，在某些法定的情形下，赋予公民、法人、其他组织直接提起行政公益诉讼的权利，主要是纳税人诉讼。
1.检察机关
检察机关提起行政公益诉讼，源于其对行政机关的法律监督权，具有充分的法理基础。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，最大的优点是检察机关能以其国家机关这一特定身份与行政机关抗衡。
2.公民
一、行政公益诉讼的概述
随着社会的发展，行政机关的行政权力呈现不断扩大的趋势，在行使行政权力的过程中导致公民、法人或其他组织受到侵害的事件时有发生。同时，时代在进步，公民的权利也得到了不断的发展。行政机关的行政权力必须受到严格的监督，公民的合法权益也必须受到全面的保障。当行政机关行使行政权力时，会出现没有直接的受害人，但致使公共利益、国家利益或与此行政权力有密切联系的公民、法人、其他组织的利益受到损害情况，基于我国目前的司法现状无法通过行政诉讼的方式来解决这一问题。在我国长久以来轻程序重实体的法律观念影响下，我国的行政诉讼法和行政诉讼制度发展滞后。当行政权力的行使侵害不特定人的利益或公共利益、国家利益，以及行政机关面对侵害国家利益、公共利益的行为时的不作为时，需要建立行政公益诉讼制度，这是公民参与法治国家建设的新实践。既可以制约、规范和监督行政机关行使行政权力，又可以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，更好的维护公共利益、国家利益。同时又是完备我国法律体系，建设社会主义法治国家的需要。行政诉讼也是告诉才受理的诉讼，建立行政公益诉讼制度的难点和重点便是原告资格问题，就是由哪些适格主体来开启这个程序，探讨资格这个问题需要考虑的因素很多，总体来讲，既要保证行政诉讼制度能够发挥其应有的作用，同时又要兼顾司法效率，保证行政诉讼制度能够现实的运作。
通说认为，行政公益诉讼是指有权主体就行政机关或者有权行使行政权力的组织已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的诉讼制度。 本文认为，从法律的发展变迁的角度思考，在此概念中还应当加入非直接侵害但致使公民、法人或其他组织等利益受损的情况。
行政权力的行使与社会生活息息相关，行政公益诉讼可能发生于行政权力行使的各个方面，从社会现实角度讲，制度设计所要解决的纠纷主要包括行政规划、行政决定、三公消费、环境污染的治理、资源能源的合理利用等领域。
二、行政公益诉讼的适格原告探讨
公益诉讼涉及的是集体利益、公共利益而非直接个人的私利，这是公益诉讼区别于其他诉讼之处。借鉴西方发达国家的行政公益诉讼理论，结合我国当前行政诉讼发展的情况，从我国的社会现实来看，行政公益诉讼的适格程序启动主体应当从国家机关、特定的社会团体以及公民个人这三类中择其一或多。
（一）检察机关的原告资格问题探讨
在我国，人民检察院是司法活动中一个重要的参与者，是与行使审判权的人民法院关系最为密切的国家机关，对于公共利益、国家利益以及公民合法权益的维护责无旁贷。宪法也赋予了人民检察院法律监督权，其有义务对行政权力的依法实施和行政诉讼活动进行必要的监督。人民检察院独立行使检察权，直接对权力机关负责由权力机关监督，不受任何其他机关干涉，其地位是独立的。人民检察院行使检察权，代表国家对危害社会的违法犯罪活动提起公诉。此外，人民检察院的主要工作人员都是司法工作者，以其专业的技术以及合理的团队可以轻松驾驭行政公益诉讼活动。以人民检察院作为行政公益诉讼的原告，是具有上位法依据的，有利于其充分发挥自身职能保障国家利益公民权利；有利于其更好的监督行政机关行使行政权力，监督宪法、法律的实施；有利于其更好的树立自身权威，维护法律的尊严。同时，可以使行政公益诉讼活动更具权威性操作也更具操作性和便捷性，保证诉讼能够顺利进行，使国家利益、公共利益以及集体利益得到及时的、全方位的保障。
人民检察院提起行政公益诉讼的方式有两种：一种是以人民检察院作为形式原告，设立专门的机关受理公民个人以及社会团体对于行政机关行使行政权力侵害集体、公共、国家利益的申诉，由人民检察院收集整理相关的资料和证据后代表国家提起行政公益诉讼。另外一种是以人民检察院作为实质原告，直接对行政机关侵害国家利益的行政行为提起行政公益诉讼。本文认为，对于两种方式的选择，不必太拘泥于制度化的框架，在保证诉讼活动高效便利的情况下可以同时适用。
（二）社会团体的原告资格探讨
社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织。国家机关以外的组织，可以作为单位会员加入社会团体。 社会团体是公民参与国家政治生活和社会治理的重要组织形式，目前我国已经形成了在保护消费者、妇女、残疾人、儿童以及环境等领域的的特定的非政府社会组织，在实践中发挥了积极的作用。
社会团体大都具有一定的稳定性和较好的组织性而又不拘泥与体制，有自己独立的法人地位和一定的资金，且其成员大都具有较强的社会责任感、权利保护意识以及相对专业的理论知识。赋予社会团体提起行政公益诉讼的主体资格可以使其充分发挥自身的优势，更加及时保护公共利益。同时也有利于各社会团体自身的组织发展，提高社会团体在国家、社会生活中的地位。
社会团体可以以团队的形式对侵害公共利益的行为进行调查取证，以自身的主体法人资格向人民法院直接提起行政公益诉讼。
（三）公民个人的原告资格探讨
公共利益与公民个人的生活息息相关，在损害公共利益的事件中，公民往往不是直接的受害者，但他们是最终结果的承担者，也就是实质的受害人。公民有权监督行政机关的行政行为，这是我国外部监督的一种的形式。此外，一旦发生危害公共安全、国家利益、公共利益的事件，公民往往都是直接的受害者和最初的察觉者。公民个人庞大的数量基础可以在最大范围内更加及时迅速的发现侵害公共利益的违法行政行为。社会主义法治国家的建设也要求更加尊重和保障公民的生存权、发展权，要求社会治理中更加广泛的公民参与。赋予公民个人提起行政诉讼的原告资格可以更加及时的化解社会矛盾，更加广泛及时保护公共利益。
但是，如果人人都可以作为原告对行政机关侵害公共利益的行政行为提起公益诉讼，这必将导致滥诉局面的出现，不但使各级法院不堪重负，也会使得行政机关在日常工作中变的举步维艰。另一方面，现阶段我国社会主义民主政治的参与度还比较低，公民个人对公共利益、国家利益公共安全的关注程度还有待提高。公民个人自身政治素质法律素养以及相关知识能够撑起行政公益诉讼这一重担还是未知。况且也不是人人都有能力承担提起诉讼的相关费用。所以，本文认为，就目前我国的社会发展现状来看，赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格只是一种理论上的假设并不存在现实可行性。
三、结语
一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义
(一) 公益诉讼的概念
公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。
(二) 公益诉讼的意义
1. 公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。
近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。
公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。
2. 公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。
在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。
公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。
3. 公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。
二、对我国公益诉讼发展的思考
(一) 我国公益诉讼需要立法支持
从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。
然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。 现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提起诉讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。
公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。
(二) 检察机关应成为公益诉讼的重要主体
司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权起诉，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。
因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人起诉的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。
(三) 公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类起诉也是不受理的。
公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”
综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。
参考文献
