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一、经济发展中的环境问题
我国的经济发展速度举世瞩目，GDP呈现持续增长的趋势，在经济快速发展的过程中环境问题同样不容乐观。土地沙漠化，春季肆虐的沙尘暴，不仅给人民的生活带来了不利，也阻碍经济的发展。没有良好的生活和工作的环境，人民的幸福生活无从谈起，经济的发展也失去了终极目标，反过来又阻碍了经济的发展。“今年上半年，我国西南省份先后出现了大范围的干旱。自然灾害造成直接经济损失近数十亿元人民币。”“‘近两年来，我国的环境问题严重’已经成为调查中受访者的共识，这种说法的支持率达到94.8%。而选择‘一般’和‘说不好’的占4.1%，“不太严重’的占1.1%。在梁从诫主编的《2005年环境绿皮书》中，记者看到了这样一些统计数字：《人民日报》报道，山清水秀的四川省每年因酸雨造成的损失高达113亿元；《光明日报》报道，汽车尾气已成大气污染的首要污染源，到2025年前后，我国的二氧化碳排放量将居‘世界第一’；新华网消息，当前我国农产品产地正遭受从水体-土壤-生物-大气的全方位立体污染；中新社电，中国90%的城市地下水不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染。从空气、水源到土壤、粮食，我国的环境问题渐渐从‘局部潜在’走向‘全面爆发’。有网友评价我们现在的生活环境是，‘迷迷瞪瞪上山，稀里糊涂过河’。本次调查也印证了公众对环境问题的普遍关注和担忧。调查中，公众最担心的是水污染，87.1%的人认为水污染对生活影响最大。接下来依次是空气污染（85.6%）、生活及工业垃圾污染（73.0%）、食品污染（63.0%）、植被减少和荒漠化（57.2%）、噪声污染（52.1%）等等。”
这种以牺牲环境为代价的发展模式，教训是极为惨痛的。严重的环境问题已经阻碍了我国经济和社会的发展。使我们经济增长出现了停滞不前的局面。现在的环境问题引起了各个方面的关注。在经济发展过程中，解决人与自然的和谐相处问题已经提到战略高度。
二、经济发展中如何做到人与自然的和谐相处
马克思认为，自然反映人的本性。人的功利价值观影响着自然界的发展，人的不合理的消费给环境带来了巨大的压力。在追求经济增长的同时，关于如何处理人与自然的关系，人如何与自然和谐相处，不丹的发展模式给我们以启示。
2.1不丹模式给我们的启示“所谓不丹模式就是注重物质和精神的平衡发展，将环境保护和传统文化的保护置于经济发展之上，衡量发展的标准是国民幸福总值(GrossNationalHappiness，GNH)，而不是我们通常采用的GDP(国民经济总值)。国民幸福总值最早由不丹国王旺楚克在1970年提出，他认为政府施政应该关注幸福，并应以实现幸福为目标。他提出，人生基本的问题是如何在物质生活和精神生活之间保持平衡。在这种执政理念的指导下，不丹创造性地提出了由政府善治、经济增长、文化发展和环境保护四级组成的国民幸福总值指标。追求GNH最大化是不丹政府至高无上的发展目标。实践的结果是在人均GDP仅为700多美元的不丹，人民生活得很幸福。”不丹的发展模式就是环保优先的发展道路，在发展经济的同时很好地发展环境，为了环境保护宁可牺牲旅游资源所提供的经济价值，采取有限的旅游政策，对旅游人数进行有效的限制，从而使环境得到保护。这种模式显示了强劲的后发优势，“它一直保持较高的经济增长率，现在已经超过印度等其他国家，在南亚各国中是国民平均收入最高的国家。在世界银行的排行榜中也大大超过了其他发展中国家成为第一位。”不丹人民在享受经济发展带来的恩惠的同时，没有被物欲所迷惑，保持着平和与淡然的心境。
2.2经济发展中注重人与自然和谐的措施和谐社会中人与自然的和谐，根源于人。人的本性、价值观影响着生态的发展。那么一个社会发展的首要前提就是自然界的不破坏，归根到底就是持有怎样的发展观，如何处理人与自然的关系。只注重物质增长的发展观以牺牲环境为代价已经为我们敲响了警钟，而且这种发展观的后发优势已经日显衰竭和不足，所以以人为本的科学发展观以及和谐社会的构建提醒我们要注重人的发展和环境的保护。2.2.1发展经济的同时，发展教育事业，促使人的全面发展。在经济发展过程中，我们的发展观左右着我们的发展，也影响着我们的发展速度。我们在和谐社会的构建中提出了四大文明，即物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，其中生态文明是最重要的文明，它既是四大文明的基础，又是四大文明的最高境界。现在一个国家最大的安全不仅是有没有高水平的军事设施，生态的安全与否更是最大的安全。生态文明的最高境界就是达到我国古代文化中所强调的天人合一的境界，人不是大自然的主宰，大自然是我们人类赖以生存和发展的源泉和基础，我们应与大自然和谐相处。在科学发展观中明确提出了人与自然的和谐相处，我们和谐社会的构建中，同样注重人与自然的和谐。
2集电线路施工
35kV集电线路是风场风机至升压站的电力传输线路，铁塔数量在几十到上百之间，分布在整个风电场，表土剥离易采用“小集中”存放方式。一基铁塔基础开挖面一般在十几个平方，且大多在山坡上，如措施不当施工时基坑开挖的地表土会随坡流放，对环境的破坏比较严重。所以施工前一定做好充足准备工作，购置塑料彩条布或薄膜，施工时把剥离的地表土存放在基础旁边的塑料薄膜上，做好防止流失的保护措施。等基础回填合格后，把地表土覆盖在上面压实，除露出的基础柱头外，铁塔下面生长出绿色的植物，这样保护了环境减少水土流失，铁塔和小草相映生辉，关键是加强验收，确保地表土的剥离、存放、覆盖落实到位。
3风机平台施工
风机平台是风机设备的吊装场地，一般在40*50米左右。以50MW风电场为例，单机容量1500kW的风电机组要33台，单机容量2000kW的风电机组要25台，由于风电机组数量多，占地面积大，分布广，对植被的破坏较严重。山区的地表土一般不足20厘米，很是珍贵，所以风机平台平整时首先确定平台几何尺寸，用推土机把地表土小心剥离，存放在机位旁边的合适位置，以免影响风机吊装，风机基础回填合格，风机吊装完成后，把存放的地表土覆盖在风机平台，恢复植被，保护环境避免水土流失，让绿色的小草托起银色的风机，关键是加强对施工队伍的过程监管，避免地表熟土和生土混放。
环境权是一项在20世纪60年代才为世人所关注的权利。对于环境权的定义，目前尚无统一的观点。但定义基本有两种方式。一种方式是借用传统的权利概念即生命权对环境权进行定义，并对其内涵界定在一个较小的范围内。另一种方式则认为环境权是一种独立的人权，但还是用传统的权利对其内涵进行较宽泛的解释，如认为包括参与权、知情权等。笔者认为，定义过宽或过窄都不利于环境权的保护。1972年联合国《人类环境宣言》第1条规定:人类有权利在一种能够过尊严和福利的生活的环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。
笔者认为，目前理论界之所以对该问题还存在争议，是由于环境权属于一项新为世人所关注的人权，它的出现给传统的法学理论尤其是传统的宪法理论提出了一些难题，使一些宪法权利义务需要重新设定，于是遇到了一些传统观点的抵触。但我们不能因为环境权在理论上尚存在缺陷而否定其作为一项宪法权利保护的必要性。
一、将环境权纳入宪法保护是人权发展的本质要求
关于人权的一些基本问题，人们还存在较大分歧。如人权的效力来源，是来自社会契约、习惯还是直觉?如关于人权的性质，人权是法定的权利、道德的权利、神定的权利还是其他?虽然在这些基本问题上尚存在争论，但在下列问题上还是达成了共识:人权具有自然性和社会性;人权具有应然性和实然性;人权具有平等性和共同性;人权具有国内性和国际性;人权具有历史性和时代性等等。如果将环境权和上述的人权的各项基本属性相比，不难发现环境权同时具备上述人权所有的基本属性。
有学者以环境权在时间上出现较短为由，否定环境权作为基本人权的属性。理由是环境权“在20世纪70年代之前，我们不仅找不到环境权这个基本词汇，而且绝少看到哪怕是疑似的概念、观点或事物。”笔者认为这个理由难以成立。从人权的本质属性来看，人权具有历史性和时代性，在今天世界上所有国家所公认的每一项基本人权，几乎都经历过产生、逐渐为人所关注到每个人都认可的时间过程。如财产权。
环境权是人作为人而舒适生存所拥有的和谐健康的自然环境条件，该项权利自人的出生就已经客观存在。关注是一种主观认识活动，而存在则是一种客观状态，不能以主观上尚未认识来否定客观存在。否则易犯唯心主义的错误。生命权是一种最低层次的基本人权。而环境权与生命权相比，是一种更为高级的基本人权。
二、将环境权纳入宪法保护是宪法权利义务发展的客观要求
将环境权纳入宪法保护后，环境权的权利义务主体便都得以明朗。权利主体就是一国所有的公民。国家或社会组织在某些特定情况下也是权利主体。但对环境权的存在持质疑态度的学者认为环境权由于在享有主体上集体和个体不明，难以划分而干脆以此作为否定环境权存在的一个理由。笔者认为这种质疑理由是难以成立的。对于权利主体，存在个体与集体，抽象主体与具体主体等复合情况是极为普遍的。例如财产权，既有个体的财产权又有集体的财产权，既有具体主体的财产权，又有抽象主体的财产权，如国家财产权。
对于环境权的义务主体，和其他基本权利一样，与其权利主体是重合的。如果用一句话来表述，就是每个权利主体都享有舒适生活的环境权，但亦负有不破坏环境即不侵害他人环境权的义务。这与传统的权利义务理论是完全吻合的。
三、将环境权纳入宪法保护是经济全球化和人权保护国际化的客观要求
目前我国的环境形势依然严峻，主要表现在：水污染相当严重，有些城市河段甚至完全丧失使用功能，湖泊富营养化依然突出，水污染使我国经济发展和人民生活水平提供受到极大限制：耕地面积在不断的减收，农业产品的质量不断下面；渔业生产受损严重；使得水资源的供应显得更为紧张，严重危害着到人民的饮水安全和身体健康。土地质量不断恶化，在中国，人口平均土地面积只有0.771公顷，仅为世界平均水平的1/3；人均耕地面积只有0.106公顷，仅为世界人均水平的43%，并且我国的土地质量不高，中低产田占整个耕地面积的78.55%。由于灌溉方式和化肥使用不当，造成土地酸化、盐碱化、水土流失和土地荒漠化。植被状况令人担忧，我国历史上是林木众多，但近年来人们不注意对环境的保护，对森林植物滥砍滥伐，加上近代以来的战乱，使得我国目前成了世界上的少林少树国之一，森林资源破坏严重，森林生态功能减化。我国植被糟糕状况的另一个表现是草地退化，我由于不合理的利用，长期超载放牧，滥挖药材，开矿，使我国的草原系统遭到了严重的破坏，草地退化面积在不断扩大。在我们不分地区，沙漠化严重，甚至引起风沙不断。
1.2自然灾害不断增加
我国是世界上自然灾害发生频繁的国家之一，地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪涝灾害、干旱、地面沉降、海岸线退化，酸雨等多数自然灾害是自然环境恶化的直接结果。在我国，自然灾害主要表现为干旱、洪涝和病虫害三个方面，给人民生命财产造成严重的损失。
2我国环境可持续发展采取的对策建议
2.1进行环境保护宣传教育
人类社会的发展应该人与环境的协调发展。在我国，生态环境破坏严重的形式，寻求中国环境的可持续发展，需要将保护环境、改善环境结合起来，提高我国资源的利用效率、减轻自然灾害的影响程度，促进国民经济和社会发展步入可持续发展的良性机制，必须改变旧的观念，建立科学文明发展观，使我们的行动自然发展规律，符合可持续发展的原则。不断进行环境保护教育，提高人们的环境保护意识，使人民不断正确认识环境问题，使人的行为与环境相协调，是解决环境问题的根本途径。
2.2建立了更为完善的环境管理体制和法律机制
要使环境实现可持续发展，首先要将环境保护作为我国的基本国策之一，将环境和经济统筹安排，全面考虑，避免出现盲目发展，制定符合中国国情的可持续发展道路。其次，要建立更为完善的环境管理体制和法律机制，转变经济发展模式，根据经济社会发展水平和供给的能力，有计划、有重点地进行治理、改善和提高环境质量，并逐步实现人口与环境的和谐发展。
2.3大力发展循环经济，发展环境保护科学技术
发展循环经济，就是需要科学技术含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型产业化道路，改变人民的生产消费方式。因此，我们要结合产业结构调整，逐步淘汰落后的技术和发展模式，开发无废、少废、节水、节能的新技术，提高资源、能源的利用率，发展环境保护科学技术，开发符合中国国情的污染治理技术和生态破坏恢复技术。
在市场中，存在着许多经济主体，他们可能是个体农民，也可能是乡镇企业，也可能是国有企业或者政府部门。他们之间在进行交易，通过多次的交易，逐渐形成了多个市场的均衡价格。在任何一对交易者看来，他们达成的价格，恰恰落在自己的需求函数（或供给函数）曲线上。由于卖者的产品是用多种要素生产出来的，其中一些要素需要向别人购买，所以该产品的成本也是由交易决定的。经济学证明，在没有外部性的情况下，市场中的交易是有效率的。所谓外部性，是指一个人的行为，或两个人的交易所带来的成本或收益，对第二个或第三个人的成本或收益产生直接影响。或者说，一个人并没有承担或获得他自己行为所引起的所有成本或收益。在社会层次上看，所谓外部性，是指这样一种情境，即因为成本和收益不能在个人或组织间恰当地分配，以至人们宁肯放弃他们本来应该获得的利益（盛洪，1996）。
导致外部性有很多原因。一个重要的原因是，没有建立起有效的产权制度。比如，在一条河边上的造纸厂的产权有明确的归属，但这条河没有明确的归属；或者有名义上的归属，如归集体或国家，但产权的行使效率较低。当造纸厂将污水排入这条后，河里的鱼就无法生存。由于没有人拥有这条河（或不关心这条河），所以没有人因为鱼的损失而向造纸厂索赔。因此，造纸厂将不承担污染河导致的经济成本（这里暂时不考虑环境成本）。但河里没有了鱼，实实在在地就是社会的损失。因此，造纸厂的“个人成本”低于“社会成本”。它的成本曲线比真实成本向右下角移动了（如图1所示）。这导致造纸厂的均衡价格低于“真实价格”，而产量却高于“真实产量”。在极端情况下，从社会角度看，建立这个造纸厂也许是得不尝失。因为它给社会带来的“福利增量”（即比按真实成本生产多获得的“生产者剩余”和“消费者剩余”，）大约是BEE’C所包括的面积），几乎就是它给社会带来的损失（也大约等于BEE’C所包括的面积，即因污染而无法生存的鱼的市场价值）；况且由于成本低估导致资源过多地进入造纸业，使得社会失去了将这些资源配置到其它更有效的用途时所获得的利益。
一条河没有明确的归属，可能是由于制度的或观念的原因，也可能是由于技术上的原因。在我国，前一种原因还是大量存在。因为我们刚刚从计划经济中走出来，国有企业的民营化还刚刚开始，人们还不习惯将一条河想象为私人所有。但在更多的情况下，河不是在乡村中的小河，可以在技术上由某些个人所有，而是很大的河，如长江，有上游、中游、下游，拥有一整条河在技术上是不可能的，分段拥有又不能互相不受影响。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更进一步，海洋，以至说到极端，整个大气层，整个地球，就更不可能由私人拥有了。因此环境的不可分性，是外部性、从而是市场价格体系失灵的重要原因。
然而，即使是人们知道破坏环境的现时成本，也还是无法摆脱外部性问题。因为对环境的损害，从时间上看，往往不是均衡的。在相当长时间内，环境被损害的程度的增长是缓慢的，但当超过一定的阀值后，损害程度就会迅速增长，但这时再补救已为时晚矣。所谓为时晚矣，是指对环境和可再生资源的破坏，有时具有不可逆性，或至少具有不对称性。不可逆，即是指不可恢复；如某种物种一旦灭绝，就不复存在；或一旦臭氧层的漏洞大过一程度，就永远无法修复。不对称，即是指很难恢复；如一旦将森林砍伐殆尽，虽然可以重新种植，却要经历很长时间、付出很大代价；又如由于过度捕捞，我国沿海的黄鱼曾一度绝迹，经过很多年以后才重新恢复过来。但是由于在达到临界点之前，人们不会将即将到来的供给的突然减少计算到与他人的讨价还价中，因而在市场中，没有一种价格信息会提醒人们节约使用该种资源。这是信息在时间上的不均匀导致的外部性问题。而这种时间上不均匀的信息，又会因为人们在空间上的分散，更不容易在灾难发生前知道。人们一般不会把以后的成本算在目前的账上，但一旦按以前的成本进行交易，就必然会将对环境或可再生资源的破坏推过阀值。
再退一步，即使所有的人都真切地知道他们的行为将给环境带来的损害程度，也仍然无法阻止外部性问题的发生。这主要是因为人与人之间的利益并不一致。这里讲的人既可以是生活在同一时期的，又可以是不同时期的人。在同一时期的人中，任何个人或集团若要考虑环境或资源问题而自觉地约束自己，将环境成本或资源成本加到自己的生产成本中去，他或它将会在与同行的竞争中败北。因为那些没有考虑环境和资源的企业将会由于成本较低而具有竞争优势。人们不得不破坏环境，不得不加快耗竭不可再生资源，不得不毁灭自然物种。即使在一些国家内部制定了保护环境与资源的法律，由于不存在一个世界政府，国与国之间的行为很类似于上述的行为。美国人不会因为石油将要耗竭而减少对石油的消费，因为他们知道，即使他们节约了石油，也许只是给中国人多使石油创造了条件。在另一方面，国与国之间还可以通过贸易和投资将一些局部性的污染和环境破坏“出口”到它国。由于有些穷国有较低的环境标准，一些富国通过进口或投资，使穷国生产更多的污染严重和消耗资源较多的产品，同时享受较便宜的（没有计算环境和资源成本的）产品。在不同代的人之间，由于环境的破坏和资源的耗竭一般需要较长的、跨越世代的时间，又由于后代人既不能与当代人谈判，也不能抗议他们的所为，当代人就有可能将环境和资源的成本转嫁给后代人。而市场价格，以及代表对时间看法的市场利率，恰恰是由当代人对未来的看法形成的。就生物资源（如树木）而言，当代的价格低于保证树木生长的长期均衡价格，而市场利率则高于树木的自然生长率。这必然导致即使是私人所有者也会砍伐树木的结果。
因此，可持续发展问题，即保护环境、生物多样性、和合理使用生物资源与不可再生资源的问题，就可以归结为外部性问题。而一旦存在着外部性问题，市场价格体系就会失灵。在这种囚徒困境中，政府管制和政策也许是众多可能的选择之一。
二、可持续发展的政策原则
既然可持续发展问题涉及到外部性问题，而外部性就意味着市场制度的失灵，政府作为一种天生克服外部性问题的制度安排，就可以作为一种解决方案。
关于政府的起源，有很多说法。一种说法是，当社会中有关产权的保护和承认的制度不能通过个人之间的谈判建立起来时，政府就作为一种有暴力后盾的第三方加入进来，从而克服了在产权制度形成方面的囚徒困境。如果这个社会中只有两个人，他们可能通过长期的互动形成对对方产权的尊重，但如果这个社会的人很多，如有N个人，要达到他们彼此都互相尊重产权，就相当困难了。一旦有一个人不愿就尊重别人的产权作出承诺，甚至任意侵犯别人的利益，这整个社会的产权制度就建立不起来。在这时，政府的强制性的对产权的保护就起了关键性的作用。
我们在上一节讨论时说到，外部性与产权制度的不完善相关，因而解决外部性问题的方法，首先应该是政府对产权制度的改进。在人类历史中，产权制度也是不断进步的，从而不断地在解决外部性问题。例如，对知识产权的确认和保护是在很晚的时候才实现的。当知识产权确立以后，有关知识生产的外部性得到克服，从而促进了技术的进步。在今天我们讨论克服破坏环境和耗竭资源的问题时，首先也应该依赖于对产权制度的改进。尤其是在我国这样的社会里，我们刚刚告别计划经济，产权制度还很不成熟，所以还有通过改进产权制度解决环境问题的大量空间。例如，在一些乡村中的较小的河流的污染问题。在一般情况下，由于河流没有明确的归属，或者名义上归集体所有，但“集体”没有有效行使产权的机制，河流被岸边的造纸厂污染了。在这时，如果将河流的所有权个人化，或者将河流在一定时间内的收益权拍卖给个人，就会给这条河带来一个人。拥有这条河的产权的个人就会为了自己的利益，而与排污的造纸厂谈判或抗争，在必要的时候，也可以借助于政府的力量来阻止污染的排放。在我国，已经有一些地方这样做了。
从某种程度上讲，将森林树木的产权个人化，也会改进我国森林资源的保护状态。因为一旦树木的产权由个人或组织拥有，产权拥有者就会按照利益最大化的思路去安排树木的砍伐和种值。当树木的自然生长率高于市场利率时，拥有者就会根据树木的市场现货价格与净现值之比，有计划地砍伐树木。在这时，木材的生产成本必然高于当树木没有明确归属时的成本，从而会部分解决砍伐森林的问题。
当然应该看到，产权制度的改进也是有边界的。在今天的技术条件下，还无法将大环境分割开来、并且个人化。所以产权制度的改进还无法将环境成本纳入到个人成本中去。例如上述的森林产权个人化，虽然将砍伐生物资源的机会成本算入了个人成本，却还是没有考虑环境成本。所以由个人拥有森林，个人成本仍然会低于社会成本。在这种情况下，对森林的砍伐就会超过考虑环境成本时的均衡水平。这就需要政府的政策来补救。这个政策就是征税。即对砍伐的树木征收税赋，而对活木的买卖不征收税赋。其结果是，出售一定体积的活木比同等体积的木材要能获得更多的收益。这是因为，对木材价格的需求具有弹性，当砍伐税加到木材交易中去的时候，价格会上升，需求者会因价格上升而减少其需求，这等同于木材产权拥有者支付一部分砍伐税。而进行活木交易则无需交纳砍伐税，从而价格会比木材交易为低。由于没有砍伐税，卖者可以获得较出售木材为高的收益，而买者则可以买到较木材便宜的活木。这就鼓励较多地进行活木的交易，而较少地进行木材的交易。当出售木材比出售活木收入更少时，砍伐树木所获得的市场现值就会较低，用价格计算的树木的自然生长率就会较高，就更有可能高于市场利率。当活木生长的预期收益率超过市场利率时，树木拥有者就更不愿意砍伐树木了。由于可以出售活木，森林拥有者就有一个变现的市场，也不会因为急于变现而砍伐森林。
说明：当政府不征木材砍伐税时，森林所有者的成本曲线为S,木材的均衡价格为P0，均衡砍伐量为Q0；而征砍伐税后，相当于成本曲线则为S’均衡价格上升为P1，而均衡砍伐量则减少到Q1；其中消费者承担的砍伐税为面积>1E’E’’P0，森林所有者承担的砍伐税则为面积P0E’’HG,如A图所示。对于活木交易，政府不征任何税赋，但考虑到购买者未来仍以获取木材为主要目的，因此未来仍要交纳砍伐税，所以需求曲线移至D’；而出售者已经免去此次交易的税赋，则均衡价格应为P2，而均衡交易量则为Q2；显然比木材的均衡交易量为多。
只要政府对环境的价值有一个恰当的估价，征收环境税的办法就可以部分地避免信息在时间上分布的不均匀问题。无论是砍伐还是捕捞，都不会出现过度问题。这个恰当的估价，就是要通过相应的征税，使价格上升到使资源供给或环境水平保持在长期均衡的水平上。所谓长期均衡，是指资源存量不会减少，并且生长的速度与消耗的速度基本一致；也是指环境水平不会降低，对环境的损耗的速度与环境的自我修复的速度基本一致。这需要对生物资源和环境的长期成本，尤其对环境破坏的临界点有一个有远见的估计。
上面的讨论同时意味着，若要解决这一问题，就必须存在着一个政府，因为只有政府才能收税，也才能把它的意志强加给交易双方。然而，当我们涉及全球问题时，这一条件不存在了。因为没有一个世界政府。世界上有二百多个国家，类似于一个无政府的社会。在无政府状态下，国家之间不是不能就环境问题达成一致，但谈判成本会很高。在谈判者较少时，如只有两个国家谈判，涉及两个国家的局部环境时，谈判容易成功；但如果世界所有国家都参加谈判，讨论有关全球环境问题时，就很难达成一致意见。在这时，就要依赖于一种起作用的世界政治结构。在其中，“大国”就要发挥作用。一方面，“大国”有保护全球环境的动机，因为它的人口占世界人口的比重较高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大国”有维持达成的环境秩序的实力。看来，中国应该算得上是一个“大国”了。她既可以在双边谈判中抑制以邻为壑的行为，更应该在全球的环境保护和可持续发展的努力中扮演积极的角色。
从投票制度今天的效率来看，我们恐怕不能指望，可以通过一个所有国家都同意的涉及全球问题的方案，如减少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲学行事，也许人类永远不可能解决全球环境和可持续发展问题。因此，人的基本行为规则和文化取向就有着重要的意义。例如，如果人们更为关注后代的幸福，重视人类作为一个物种、以及其它物种作为人类的共生物的延续，人们就会提高对未来的评价，从而降低市场利率。因为市场的自然利率是由人们对未来的判断形成的。当市场利率降低后，生物资源、环境资源的自然生长率和自然修复率就会相对较高，就会引导人们减少对这些资源的耗用。更一般地，如果人类社会都能够接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使没有一个全球政府，也会在全球问题上采取互相合作、而不是以邻为壑的行为，从而为最终解决全球环境和可持续发展问题奠定基础。
三、可持续发展的政策手段
尽管政府是以强制性为特征的，但不意味着政府只是强制地改变人们的行为，来达到可持续发展和保护环境的目的。政府政策的目的，是通过政府的行为改变几个经济变量，从而改变经济当事人的成本收益计算，最后使他们自动地做出有利于可持续发展和保护环境的事情来。强制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社会的大多数成员都与政府对着干，钻政策的空子，政府政策就达不到预期的效果；如果政府随时随刻都要提防别人，政府政策的成本就会太高，以至不可能有足够的财政资源来支持政策。因此，选择正确的政策手段，使政策“惠而不费”，是实现政策目标的重要环节。
在前面的讨论中，我们提到要通过改进产权制度，来达到可持续发展和保护环境的目的。在我国的具体情境中，产权制度的改进需要许多政策上的艺术。例如，在我国现在的政治条件下，将一条河“私有化”显然是较难被接受的。因此，所谓产权制度的改革，还要在现有产权制度的框架下进行。比如遵循我国农业的土地承包制度，将小河在一个时期的使用权承包给个人或组织，都可以起到“改进产权制度”的作用。因为正如许多文献已经指出的那样，产权是可以分割的。使用权也是一种产权。只要拥有这种产权的时间足够长，就会激励人们去捍卫自己的利益，从而能够去与（比如）造纸厂去谈判或抗衡。利用一些人去与另一些人抗衡，最后达到保护环境的均衡，就会不成比例地放大政府政策的作用，以较小的政策投入获得较大的结果。
类似的设想，就是成立一个“拥有”局部环境的公司。例如，成立一个“太湖环境公司”。当然，这是一家由政府特许的公司。它可以在最初由政府出一部分资金牵头建立，以后也可以通过股权转让，改变资本结构，甚至（不一定非得）成为一家私人企业，更好的形式应该是变为一家上市公司，受到公众和传媒的关注。这家公司的业务，就是太湖可能产生的利益。粗略想来，应该包括在太湖中捕鱼捞虾、养殖水产，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地产。它的最大利益，就是保证太湖的生态平衡和环境优美，合理地利用生物资源。为了它自己的利益，它就会主动地与太湖边上的那些排放污水的厂家去交涉，责令它们停止排污。在争执不下时，就可以借助于政府以及传媒的力量。这样，太湖就有了自己的代言人，它会日夜监视岸边的动静，而不会象现在那样，中央政府的检查组一走，工厂照样排污。它的存在，将使政府实现政策的成本大大降低。实际上，这家公司是在经营环境。它可以根本不去捕鱼或盖房，它只需要第一改善环境，第二控制对生物资源的捕捞量。它所做的事情，一方面是为改善环境而与排污者做斗争，一方面是根据长期均衡价格计算的最佳捕捞量，拍卖在太湖的捕鱼的特许权，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的环境变好，水质改善，太湖的环境价值就会变为商业价值。这样，利用人们的逐利动机，通过政府政策的作用，就可以使人们努力地去改善环境，而无需政府再与排污企业进行“猫捉老鼠”的游戏。
上面通过改进产权制度以达到治理污染的目的，其实质是将外部性内部化，将公共物品“改变为”私人物品。实际上，公共物品与私人物品的重要区别，即可否排他地占有或消费，可以转换为是否可以单个地向消费者收费。有些看来不可排他地消费的物品，经过巧妙地设计，可以单个地、或近乎单个地向消费者收费，从而“变为”私人物品。例如看电视。播放电视节目的电磁波在空中传播，任何人有一台电视接收机都可以看电视，电视台很难辨别是谁、在什么地方接收了电视节目，以及接收了多少；即电视节目似乎是无法排他地占有和消费的物品。然而，当电视台将一部分播放电视节目的时间卖给一些厂家，这些厂家利用这些时间播放广告，当消费者在看电视节目时就不可避免地要看到广告，而看广告一方面要占用消费者的时间，另一方面又能起到促销商品的作用，就等同于消费者为看电视付了费。他付费的多少，一般与他看电视的时间长短、以及电视节目的优劣成正比。类似的例子还很多。例如，科斯教授曾经提到过，原来人们普遍认为灯塔是公共物品，但他后来发现，在英国早期，灯塔多是私人拥有的。原来人们解决了灯塔收费问题，即在船只经过灯塔后到达的港口收费。因为经过特定灯塔的船只一定是要抵达附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239<页）。这样的想法显然是可以用到为治理污染的收费上。一个例子是有关处理污水的收费。污水是由下水道汇集到一起排出的，如果分辨出每户居民排了多少污水是很困难的。并且由于污水被视为被消费过的物品，人们不会将重新净化的污水买回来，所以为处理污水收费似乎并不可能。但现在在许多国家中，这一问题已经解决。具体的办法是，将处理污水的费用加到自来水的收费中。因为一个家庭如果用了多少自来水，就必定制造了多少污水；并且由于人们总是要使用自来水的，所以他们不能回避交纳费用。
实际上，无论是改进产权制度，还是发现收费方式，都是通过改变人们的成本和收益改变了人们的行为，从而达到保护环境和资源的目标。当上述办法都无法解决问题时，最后就要用政府的看家本领，即征税了。实际上，征税的核心思想，也是要通过改变成本和收益，改变人们的行为，使之朝着政策目标的方向努力。例如，对于利用我国很稀缺的自然资源生产的产品，可以调低或者免除进口同类产品的关税，使进口产品的价格降低，从而压低国内厂家的收益，迫使它们收缩规模以至停产。当然，进口国应该是该种资源丰裕的国家。这种政策，相当于将过剩的自然资源输出到资源贫瘠的国家。具体的例子，比如造纸业。当然，征税要注意不同物品的价格弹性。当某种资源弹性过小时，征税所导致的价格上涨不会引起消费量的显著下降，同时消耗资源的企业也不会减少收入，因为由于价格弹性很小，税收负担几乎全部转嫁给了消费者。因此，采用征税的方法，要选择在那些价格弹性较大的产品或资源物品领域使用。
另一个经常使用的操作手段，就是数量控制。这包括对获取资源的数量（如砍伐树木或捕捞鱼虾）直接控制，也包括对进入某一行业的企业数量的限制。如果能够测算出来保证生物资源持续生长的最佳捕捞量或最佳砍伐量，按照这个数量进行拍卖，可以使价格从短期均衡价格上升为长期均衡价格，从而改变供给者与消费者的行为。如果企业的生产能力是基本不变和稳定的，也可以采取拍卖经营特许权的方式，控制进入的企业数量。这样可以直接避免具有拥挤性质的问题。
1.部分区域生态环境退化难以遏止水生态平衡失调愈演愈烈，以江河断流，湖泊干涸，区域性地下水位持续下降和湿地破坏最为典型，干旱地区绿洲和植被日趋萎缩，灾害日益频繁。由于过度砍伐，可供开采的森林资源濒临枯竭，森林的生态功能受到严重影响；耕地资源的开发利用更是有增无减，部分城市已经饱和，甚至黑土资源都受到侵蚀。部分区域的生物多样性锐减，大量珍稀濒危动植物面临灭绝的危险。以黑龙江省大庆市为例，大庆市原来的湿地资源很丰富。由于油田的深度开发，范围不断向外延伸，大量的湿地被开发利用，许多湿地变成了泥浆地、排污池、废水排放池，土壤、植被及湿地水体的污染加剧，使得生物多样性遭到破坏，野生动植物种类和数量在逐渐减少，湿地萎缩，功能丧失。
2.区域性水污染严重水污染程度加剧会导致水体中和周围地区动植物大量死亡，使水域生态物种退化，生物多样性减少，进一步降低水环境容量。水污染也直接减少了可供人类使用的水资源数量，导致水质型缺少。有的地区河流严重污染，使流域附近居民陷入守着河流没水吃的窘境。2010到2012年三年间，吉林省和黑龙江省地级及以上城市工业废水持续增加，增加量都在2000万吨以上，黑龙江省2011年比2010年增加了5792万吨，增幅为16.6%；辽宁省2011年比2010年更是增加了16387万吨，增幅为23.2%，虽然在2012年有所下降，相比2011年的增加量16387万吨而言，降幅较小。2012年，东北三省地级及以上城市工业废水排放总量为167663万吨，占全国工业废水排放总量的7.6%。2012年，全国化学需氧量排放量大于100万吨的省份有10个，黑龙江省排在第3位；全国氨氮排放量大于10万吨的省份有11个，辽宁省排在第10位，同时在石油加工、炼焦和核燃料加工业石油类排放量上，排在第3位。
3.城市空气污染危害严重从总体上看，东北城市空气污染属煤烟型污染，以尘和酸雨污染危害最大，并呈发展趋势。随着人们生活水平的提高，东北地区城市机动车保有量逐年上升，使得汽车尾气正在成为城市空气污染的新型“罪魁祸首”，成为大气污染的主要污染源。2013年底，哈尔滨市民用车辆比上年增加12.4万辆，总量达到142.2万辆，比上年增长9.5%。其中，汽车总数突破百万辆，达到100.5万辆，同比增加11.2万辆，增长12.6%。哈尔滨市整治大气污染压力最大，提出2017年的可吸入颗粒物浓度要在2012年基础上下降10%。目前，哈尔滨市建成区将不再审批除热电联产以外的火电、钢铁、建材、焦化、有色金属冶炼、石化、化工等高污染项目，现有的项目也要逐步向外转移。
4.工业固体废物和生活垃圾越积越多2012年，吉林省地级及以上城市一般工业固体废物综合利用率差距明显，一半城市的综合利用率在90%以上，吉林市和白山市却低于50%；辽宁省的鞍山、抚顺、本溪和丹东更是低于30%，超过90%的只有沈阳和大连；黑龙江省相对其他两个省份要好一些，只有双鸭山在50%以下，其他城市都在70%以上。除工业固体废物外，生活垃圾也是固体废物的一个重要来源。随着城镇化率的提高和人们生活水平的改善，东北城市垃圾产生量逐年增多，造成垃圾包围城市的严重局面。由于处置能力有限，很多城市并非是对垃圾进行处理，而是堆放垃圾。大量堆存的工业固体废物和生活垃圾造成了严重的土壤、水体和大气污染，这些废物经过雨雪淋溶，可溶成分会流入江河湖海，造成水体污染；或随水从地表向下渗透，向土壤迁移转化，富集有害物质，使堆场附近土质酸化、碱化、硬化，甚至发生重金属型污染。这些有毒物质在土壤中发生累积而被植物吸收，毒害农作物，威胁人们的食品安全。
二、东北城市环境保护和生态可持续发展的政策建议
东北城市的生态环保建设原则是不断增强可持续发展能力，既要实现社会—经济—自然复合生态的整体和谐，又要实现社会文化生态、经济技术生态和自然环境生态的可持续发展，努力建设城市的和谐。
1.加强城市绿化建设，建立治理大气污染的长效机制要以增加城市绿地为主构筑城市景观，构建自然生态体系，突出城市特色。绿色植被能够很好地吸附灰尘，吸收有害气体，平衡二氧化碳和氧气的比例，起到净化城市空气的作用。城市公园、街道两旁的树木、草坪都可以通过叶片来吸纳烟灰和粉尘。此外，修建屋顶花园不仅能够使建筑物减少紫外线辐射，增加建筑物使用寿命，同样能够起到治理大气污染的作用。依据城市总体规划，对城市用地空间布局进行合理调整，对城市中心区的人口密度进行调整，对城市交通格局进行调整。
2.调整产业结构，构建绿色经济体系通过制度安排和政策引导，加强部门之间的协调，促进产业结构的调整，从而降低能源资源的消耗。要处理好当前利益和长远利益的关系，使社会经济发展和自然生态环境保护同步进行。改变经济增长过度倚重第二产业的局面，大力发展第三产业，切实引导和限制那些能耗物耗高、污染重、产品附加值低的产品的生产和出口。淘汰落后生产能力，形成有利于可持续发展的产业分工格局；加快发展循环经济，全面推进矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再生资源循环利用，在区域层面上建立大循环模式，即工业园区层面的循环经济，把不同工厂连接起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使一个企业产生的废气、废热、废水、废渣在自身循环利用的同时，成为另一个企业的能源和原料。大力发展低碳经济，逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠风能、太阳能等新能源转变。
3.注重水资源保护和水生态安全从水量、生态栖息地、水质恢复三方面构建水生态安全体系。不仅考虑环境水质标准的限值，更强调从维系水生态安全出发，保障水生态系统的健康需求。从水源地保护区，城市景观水区，水污染总量控制等方面进行建设。同时，水资源的保护和开发要坚持兴利除害结合，开源节流并重，节流优先，治污为本，科学开源，综合利用，防洪抗旱并举，坚持涵养水源、节约用水与防止水污染相结合，市区污水处理厂加大运营力度，重视基础设施建设，不断加快城市的供排水、污水处理等设施建设，逐步解决城市公益设施的配套完善问题。
第一，深化财税体制改革是构建环境保护税法律制度的政治因素。《决定》指出，当前深化税制改革的主要任务是:“建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税调节功能，加快资源税从价计征改革……开征环境保护税，加强和改进税收优惠政策设定，完善国税、地税征管体制。”可见开征环境保护税具备现实的紧迫性，是深化财税体制改革的主要任务之一。因此，要尽快将现行排污费等环境污染费改革为环境保护税，从而推进财税体制改革向前发展。
第二，转变经济增长方式是构建环境保护税法律制度的经济因素。党的十以来，“加快转变经济发展方式”成为社会、学界普遍关注的议题。转变经济增长方式的主要内容，即是由不可持续性发展转变为可持续性发展、由粗放型经济转变为集约型经济、由高碳经济型转变为低碳经济型、由忽略环境型转变为环境友好型经济增长。经济增长方式的转变与生态环境保护是辩证统一的，经济增长方式的转变更关注对生态环境的保护以及自然资源的可持续利用。构建环境保护税法律制度，积极发挥环境保护税的引导功能，有助于淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，有助于推动企业新能源、新材料、新工艺和节能技术的釆用，有助于环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大，从而加快推动经济增长方式的转变。
第三，建设法治中国、实现财税法治化是构建环境保护税法律制度的法律因素。当今，税收法定主义得到越来越多国家的最高法———宪法的认可，在其宪法文本中专门对税收法治进行了明确规定。如法国《第五共和国宪法》第三十四条第二款规定，“法律规定有关下列事项的准则……各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”;《美国宪法》第一条第七款规定，“所有征税议案应首先由众议院提出;但参议院可以如同对待其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同”;《新加坡共和国宪法》第四十三条第二款规定，“凡作出(不论直接或间接地)以下规定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何税收，或者废除、削减或豁免任何现行税收者”;“马来西亚、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国宪法均有类似规定”［9］。除此之外，多数法治国家或者地区、若干发展中国家先后制定了专门的环境保护税法律。财税法治化包含形式上的税收法定主义和实质上的税收法定主义，前者强调税收应当有法律依据，后者关注税收法律规范的合宪性、正义性等法律价值。故，从法律价值的角度看，通过实施环境保护税法，明确税收机关和纳税人之间的税收法律权利和义务，有助于协调法律主体之间的权利义务关系，从而为我国财税法治化奠定法治先例。
第四，生态文明建设是构建环境保护税法律制度的社会因素。税收政策作为财政政策的有机组成部分，可以通过开征环境保护税这一路径来推动我国生态文明建设。其一，改革现行财税制度是生态文明建设的内在要求，主要包括改革消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税等与环境相关的税种。此外，可以开征必要的环境保护税新税种，如能源税、大气污染税(主要是碳税和二氧化氯税)、水污染税、垃圾税等。其二，通过开征环境保护税，让环境污染者履行其保护环境的法定义务，自行承担污染成本，并通过完善税收优惠政策，调动行为人的环保积极性，从而为我国生态文明建设奠定良好的外部环境。同时，开征环境保护税能够筹集大量税收收入以用于生态环境建设，以实现环境保护和生态文明建设的双重目标。
二、我国环境保护税费制度的现状及困境
1．我国环境保护税费制度的现状及不足
第一，现行税收体系中未规定专门的环境保护税种，由此导致我国环境保护税收体系缺乏明确性和规范性。国家通过开征环境保护税，目的是将其作为环境保护、自然资源可持续利用的有效财税手段。相比环境直接管制措施，环境保护税具备公平、高效、方便、简洁的优势，为当今世界绝大多数法治国家所采用。我国目前并未开征独立的环境保护税，与环境保护相关的税收政策主要体现于其他税目中，未能建立较为完善的专门以促进生态保护为目标的各税种要素相互配合与协调发展的环境保护税收制度。
第二，与自然环境、环境保护相关的税种在制度设计上缺陷重重。(1)目前我国环保相关产品的消费税税率普遍较低，未能发挥对消费行为的调节作用。一些属于限制消费、对生态环境危害较大的稀缺资源，其税目税率却不高，如汽油、柴油消费税税率过低，甚至一些产品未纳入消费税的征税范围。(2)增值税中与环境保护相关的税目减免计算方法过于繁多，在税收征管监督不力的情况下，多重减免方式易导致税收流失。(3)《企业所得税法》第二十七条第二款第三项、第三十三条、第三十四条对企业所给予的一些税收优惠政策虽然有明确规定，但是我国企业所得税所规定的取得税收优惠政策的条件异常苛刻、优惠期限过短、优惠形式单一，且大多限于对排放的废物利用采取直接减免等优惠形式，而对绿色产业设备的投资抵免、加速折旧或免税政策难以落实。除此之外，资源税存在一定缺陷，对此有学者认为，消费税在税收功能定位上体现出“单一征收范围过窄、计税依据不合理”等瑕疵［10］。
第三，我国目前排污收费制度已不符合社会变迁之需要，存在诸多弊病。其一，排污收费制度立法价值存在错误的利益导向，使得一些污染企业和个人认为，只要交纳相应排污费后，就可以无所顾忌地排放未经处理过的废物。其二，排污收费制度的立法依据为《排污费征收使用管理条例》，该规范性文件仅为国务院的行政法规，立法层次低且排污收费体系极不规范，这降低了税收对环境污染的控制力度，也难以对其进行有效的监督。其三，排污费征收范围过于狭窄。缴费主体仅限于企业，使得大量的非企业排污主体被排除在外。在收费项目上，《排污费征收使用管理条例》规定的收费项目仅包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物等5类113项污染源收费，而未将国际通行的危险废物、生活垃圾、生活废水以及流动污染源纳入收费范围，且未将间接污染纳入排污收费制度之中。
其四，违法法律责任与违法收益不匹配。根据《排污费征收使用管理条例》第二十一条之规定，对环境污染违法行为一概处以罚款1至3倍，但在现实执法中，由于行政执法自由裁量权过大，极易导致处罚不公。即使相对于3倍的环境污染处罚，企业的违法所得收益仍远远高于其处罚，造成大量企业在经济利益的驱动下宁可认罚也不愿采取切实措施以治理污染。最后，排污费征管难度大。由于排污费征收立法层次低以及征收手段缺乏强制执行力，导致大量排污企业存在拖欠排污费的现象。2．构建我国环境保护税法律制度的困境首先，深化财税体制改革难度大，尤其体现在新税种的确立上。笔者认为，构建环境保护税体系必须着眼于当前深化财税体制改革这一新形势之下。简言之，开征环境保护税，即将对生态环境、自然资源的利用和保护造成负面影响的一切生产经营行为均纳入其征收范围。故此次改革，尤其是环境保护税这一新税种的设立，涉及领域广泛，对国民经济的发展影响巨大，制度设计难度大，环境保护任务艰巨。其次，环境保护税税制设计及征收难度大，尤其表现为环境保护税税率设计与社会变迁的契合。目前，学者在讨论环境保护税税率设计时，多从一般均衡模型这一理论层面设计次优环境保护税率。但是，我们看到环境保护税在实际征收中还应当根据我国国情，如社会经济发展水平、税收征管现代化水平、污染物排放量、排污者利润与实际负担能力、环境治理成本等外部因素。故，笔者认为，通过科学合理的环境保护税税率设计来实现环境保护税税制的优化，在确保环境保护收入、实现环境保护目标的基础上，最大限度地减低对社会经济发展的负面影响。最后，我国缺乏环境保护资金管理、使用方面的先进经验。当前，我国税法理论研究多停留在税收征管机制的完善，以求实现税收征管的现代化、信息化和规范化，较少关注国外对税收款项的市场化运作。世界多数国家和地区对环境保护资金管理多采取基金方式，其做法是环境保护税由税务部门统一开征，再纳入生态基金或专用基金，并全部用于环境保护与生态建设方面的开支。
三、新形势下我国环境保护税法律制度之构建
首先，提高环境法治化水平。将环境保护税与生态建设纳入法治范畴已成为当今世界各国的共识。《决定》在“加快生态文明制度建设”中明确指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，……完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。由此可见，加快环境治理法制建设，提高环境法治化水平，是构建环境保护税的逻辑前提和制度保障。1979年9月，我国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法———《中华人民共和国环境保护法(试行)》，随后，我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》等30余部有关环境、资源、能源与清洁生产等方面的法律，对控制污染排放和环境保护起到了积极作用。面临日益严峻的环境污染问题，当前迫切需要将环境保护税与生态建设纳入环境法治之中。笔者认为，应从以下方面加强环境保护税法治建设。其一，加强立法，制定《环境保护税法》，以构建独立、统一的环境保护税收法律体系。《环境保护税法》应当包含以下内容:环境保护税税收法律关系、环境保护税法的基本原则、纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点、环境保护税优惠政策、法律责任等内容。其中，《环境保护税法》应当分别确立自然资源税法律制度、二氧化碳税法律制度、二氧化硫税法律制度、垃圾税法律制度、生态补偿税法律制度等其他税法律制度。其二，修改与环境保护相关的法律法规，形成相互协调的环境保护法律体系。笔者认为，主要修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等环境保护和自然资源等规范性文件。其三，废除与环境法治化不符的相关法律法规，主要有《排污费征收标准管理办法》、《排污费征收使用管理条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》等以费代税的规范性文件。
其次，加快改进我国现行税制中与环境保护相关的税种。
(1)改进消费税，发挥其对消费行为的调节作用，提高消费税的环境保护力度。一是适当提高生态环境危害较大的稀缺资源的税目税率，如提高汽油、柴油消费税税率;二是适时扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗的消费品纳入征税范围，以充分发挥其保护环境的作用;三是改进消费税计税方式，采用与大多数发达国家的“价外税”形式，以加强我国市民的税收法律意识。
(2)改进资源税，提高自然资源的利用率，以实现环境治理和可持续发展的有机统一。目前资源税的征收范围可以扩大到与自然资源使用与保护息息相关的非矿藏资源，同时提高不可再生资源的单位税额，从而增加资源税税负。
(3)简化《企业所得税法》中税收优惠政策，如简化税收优惠政策的条件、扩大优惠期限、增加优惠形式，从而推动企业淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，进一步促进环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大。再次，开征独立的环境保护税。我国现行的排污费制度，已远远不符合当前国际环境法治化的要求，在世界主要发达国家和地区均开征独立环境保护税的国际形势下，开征独立环境保护税是完善我国环境保护制度的必然趋势。
具体而言，我国独立的环境保护税包含以下几个方面。
(1)环境保护税税制要素设计。一是征税对象及税目。目前世界主要国家的环境保护税征收范围为大气污染、废水、固体污染物、垃圾、噪声等5大类。我国现行排污费制度征费范围为污水、废气、固体废物、危险废物、噪声等5类。故应将部分排污费直接改制为排污税，同时开征二氧化硫税和二氧化碳税，适时、适度地将居民生活废水废物纳入征税范围。二是纳税义务人。污染排放税由污染行为者承担，其中主要以企业为主。污染产品税、二氧化硫税和二氧化碳税以使用该污染产品者承担。三是税基。污染排放税和碳税依据实际排放量计税，污染产品税依据税目从价计征。四是税率。环境保护税税率既要体现其对环境的污染程度，又要对于同一类产品依据环境友好程度区别设计税率。按照税收财政学普遍共识，环境保护税率的最低水平应当维持污染行为所导致的环境治理的边际成本。五是税收优惠政策。对采用先进技术或技术改造有效减少污染物排放的企业，给予适当的税收优惠;对居民垃圾税实行“阶梯价格”，即对居民生活垃圾实行分类计量收取和超定额累进制。
(2)税收征管。我国《环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，可见，防治环境污染的主要责任在于地方各级人民政府。笔者认为，为兼顾效率与规范，环境保护税统一由国税局征管，再按一定合理比例返还地方各级人民政府。
最后，加强我国环境保护税收法律体系的配套制度与机制建设。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150501209
近几年来，环境保护问题一直是我国所面临的重点问题，为此我国特立《环境保护法》来对我国的相关环境问题进行相应的管理依据与约束手段。然而，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”在我国的环境保护执法中一直没有产生足够的力量。从而使得我国的环境问题非但没有彻底解决，反而与所制定的质量目标的差距越来越大。
1 环境保护执法状况中的问题
在环境执法中，作为对于法律法规的建立与遵守的根本基础的执法过程，如果不能够针对各种违法行为给出明确的、不可更改的法律后果，不能够有效的控制影响和危害国家环境与公众健康的行为的产生与蔓延，不能够从根本上对破坏者进行遏制与教育，那么，这场名义上是以保护国家环境为目的的环境保护执法是难以成功的，也就会大大降低违法者对于法律的正确认识与遵守，大大的降低了我国环境保护法律法规的公正性与纪律性。在传统的环境保护执法手段中，由于法律不完善，执法手段有限，越来越多的企业与个人正逐步的认为，我国的环境保护执法程序是在通过对于各个不合乎国家环境保护法律法规的行为。因此，我们需要反思传统的环境保护执法手段的效果，并研究找出传统的环境保护执法手段中所存在的弊端，针对这些问题进行及时的改正与完善。
2 环境保护执法状况的解决对策
2.1 完善法律法规，重理各个立法之间的关系
我国环境保护执法状况一直不能够有效的对环境产生保护效果的最重要的原因之一就是我国的《环境保护法》等法律法规不够完善，在很多方面都有很多漏洞，让违法犯罪分子有了可乘之机。因此，改善我国环境保护执法状况的前提条件就是高度完善我国环境的相关法律法规，扩展法律法规的覆盖面，力求法规内容全面、制度合理适当，对我国法律法规中不适当、不合理的部分进行谨慎、果断的修改，建立健全我国的环境监督法律体系，对违反环境保护法律、法规、条例的行为进行强力的遏制。与此同时，我国相关工作人员应该将我国的各项有联系的法律法规赋予合理、明确、以及直接的关系。另外，在法律法规中亦应当新加入一些在日后的执行过程中可以操作的法规、条例，使得我国的环境相关法律法规更加灵活、更加完善。
2.2 健全体制机制，建立科学的环保管理体系
目前，面对我国严峻的环境形势，推进环境管理体制改革势在必行，可以试行把地方环保部门归国家或省级垂直管理，强化环境监管力度，必将有力地加强环保法律法规的落实，同时也能很好的避免地方政府的“行政干预”和“地方保护”现象的产生。随着市场经济的进一步完善发展，继续沿用旧体制下的管理和执法模式，已明显不能适合当今形势发展的需要，积极探索环保执法新思路，完善环保执法机制已成为当务之急。因此，要有力提高环境监管水平，我们应积极探索和推行各项监督管理机制。
2.3 加强能力建设，全面提高环境执法水平
基层环境保护的执法工作考察的不是单个人的工作能力，而是需要执法队伍的综合能力表现。基层工作的特点是复杂度高、工作范围广等，加强能力建设和队伍建设尤为重要。强化环保部门的执法权力，提高环保执法威性。新《环保法》将赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来，可以借鉴国外成功经验，在环境监察队伍的基础上，建立刚性的环境警察制度，提高环保执法的权威性和严肃性。同时更加要改变执法技术装备落后的局面，应多方筹措资金加强基层执法装备。但目前许多地方尤其是县级环保部门的技术物质装备还较落后，执法的设施还不健全，缺乏必备的技术手段，难以适应形势要求。
2.4 培养优秀人才，提高环保人员的综合素质
要努力打造一支能吃苦、懂政策、会办事的环保执法队伍，是新形势下做好环保工作的前提。各级环保部门抓住环保执法人员进入口，实行“凡进”必考制度，充实到环保执法队伍中去。同时，各级环保部门应加强环境执法人员的培训，积极提高环境执法人员的整体素质，培养政治素质过硬，作风正派，业务素质好的环保执法队伍。除了进行相关的素质培训以外，执法人员负责人的工作态度、以及一丝不苟的工作作风也是改善我国环境保护执法状况的重要因素。因此，为改善我国的环境保护执法状况，加强执法人员的素质培训与相关管理迫在眉睫。
综上所述，我国的环境保护执法状况不容乐观的主要原因在于我国在环境方面所制定的法律法规不是十分健全，存在着很多漏洞。因此，在这些方面，我们应该采取一定的措施，加强各相关部门之间的配合，为解决我国环境保护执法状况中存在的问题而共同努力。
非歧视原则要求WTO成员方之间的贸易一视同仁，不应有所差别对待。但是，WTO成员方的环境保护标准是不同的，这样相同的产品在不同的成员方会受到不同的待遇；同一个成员对来自其他成员方的相同产品可能采取不同的环保限制措施和技术标准，这样就会影响非歧视原则的落实。
第二，实行最惠国待遇原则关于“相同产品”问题上的不同认识。确定是否属于相同产品是适用最惠国待遇院原则的前提。但是，WTO对什么是相同产品并没有明确的定义。在实践中，主要采用《布鲁塞尔税则商品分类目录》中排列在同一税号下的商品就属于相同产品，否则就适用不同的税率。这种对相同产品的认识没有考虑到生产同样产品中不同的生产方法可能导致对环境的不同影响的因素，因而导致了一些与环境保护有关的贸易争端。
从保护环境法律的角度看，生产相同产品的不同生产方式和技术可能会对生态环境造成不同的影响，对环境造成有害或较有害影响的相同产品应当受到成员方贸易政策的管制，而不应当与对环境无害或较少危害的相同产品享受同样的待遇，否则就是不公平的。
而WTO认为，只要最终产品的用途和特性能够满足消费者的相同需要就是相同产品，生产方法、工艺和技术以及对环境的影响等因素不能作为是否相同产品的判断标准，如果一个成员方以出口国没有与之相同的技术和环境标准为理由就可以限制进口，那就会破坏WTO的市场准入原则，导致各种形式的贸易保护主义的盛行。自由贸易与环境保护是两个不同的问题和领域，WTO不承认技术和环境壁垒对贸易的限制的合法性。即使对那些通过有害环境的技术和方法生产出来的产品，只要该产品符合WTO的自由贸易原则的要求，成员方就不能对其实行歧视性限制措施。虽然WTO对环境保护有一些规定，但这并不表明WTO允许任何缔约国以环境保护为理由强迫其他成员方采用与其相同的环境和技术标准，否则就是违反了WTO的非歧视原则，对相同产品实行不公平的待遇。
文物体现了一个国家、民族或群体的成就、价值和信仰，在塑造共同的身份认同感和归属感进程中发挥着重要作用。保护文物是对国家、民族历史和传统的尊重，是传承和发扬民族文化的需要，是人类文明进步的重要体现。因此，建立文物的保护机制，制止文物的非法流转，就显得尤为重要也是在情理之中了。具有五千年璀璨历史文化的中国蕴藏着丰富的文物资源，中国文物流失的历史让人痛心，文物非法流转的现实让人堪忧。保护现有的文物，遏制文物的进一步非法流转是一个需要关注的问题。新世纪的中国应在文物的保护方面有所作为。借鉴国际经验，完善中国的文物保护制度，坚持文物领域的国内保护与国际交流并行，应成为今后发展的趋势。
一、建立文物保护的激励机制
（一）鼓励上交新发现文物
根据我国2002年《文物保护法》的规定，发现文物及时上报或者上交，使文物得到保护的，将由国家给予“精神鼓励或者物质奖励”。尽管法律明确规定对主动上交发现文物者进行物质奖励，但多数情况下这种奖励只是“名义上”或者“象征性”的，无法激励文物的发现者积极上交。在一些国家，例如韩国，根据法律，发现文物也必须上报有关权力机关。对发现者的补偿视文物发现地的权属而定。如果发现地属国有土地，则发现人获得的补偿数额是文物价值的一半；如果土地属私人财产，则土地所有人和发现人各得文物价值一半的补偿额。根据韩国的经验，有学者认为，“政府给予发现人较高的价格补偿是阻止走私和非法交易的最好方法。”为鼓励上交新发现文物，应该通过激励机制向文物的善意发现者支付合理的现金补偿。尽管补偿金不一定与发现文物的市场价格相同，但如果政府给予的奖励接近文物发现者可能从黑市交易中获得的非法收益，文物的发现者也必定乐意上交，因为这毕竟是合法行为。
文物保护经费的短缺是给予发现者补偿面临的一大困难，没有相应的财力支持，合理补偿是不可能的。但正如在修改《文物保护法》时一些专家建议的，文物保护经费除了规定国家应给予相应的经费保证外，还应充分发挥社会力量，参与文物保护，多方筹措文物保护资金。但任何激励机制都不能成为刺激文物盗窃和非法盗掘的诱因。仅有偶然发现文物的善意发现者才能获得补偿，任何人都不能为了获得补偿而专门寻找甚至盗掘文物。除了金钱激励机制外，政府还应向公众表明对积极上交文物者的认可，通过媒体大力宣传，真正使物质和精神奖励落到实处。
（二）税收激励机制
在有些国家，例如在英国，当私人处理其拥有的文物或艺术品时，国家则鼓励将其转让给国内的公共收藏机构，这也成为英国控制文物艺术品出口的一个策略。一些税收立法条文即是以此为目的而制定的，例如，只要某物品被英国税务部门指定为“国家遗产类”财产，嗣后的遗赠和生前的转让就可免税，但条件是该物品必须永久性地留在英国。这种机制可以激励具有重要历史和科学意义的文物的所有人将其文物留在国内，这一方面有利于对国家遗产的保护，避免重要的文化遗产流失境外；另一方面也确保了公众的合理接触机会。在其他一些国家，属于私人所有的收藏或古老建筑如果向公众开放，也可以获得税收方面的减免。
在我国，从2002年6月25日起，由国务院文物管理部门和国有文物收藏单位，以接管境外机构、个人捐赠、归还和从境外追索方式获得的中国文物进口，免征关税、进口环节增值税、消费税。这一规定为促进流失境外的中国文物重回国内起到了一定的积极作用，但是该办法并不适用于民间收藏机构。另根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》，公司和其他企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。这一规定也仅适用于个人、法人和组织的捐赠。目前还没有类似国家鼓励个人将文物转让给国有收藏机构的其他税收激励机制。今后随着个人收藏的逐渐升温，个人博物馆也将在各地出现，规模也会越来越大，有些可能还会超过国有博物馆。为了丰富广大公众和收藏爱好者的精神文化需求，同时也真正使个人博物馆成为国有收藏机构的有益补充，应通过经济杠杆，例如减免税收等激励个人博物馆向公众提供优质的服务甚至免费开放。
另外，为了进一步鼓励流落海外的中国文物艺术品回归，也促进其他国家的文物艺术品进入中国市场，应降低艺术品进口的关税。艺术品进口关税税率从1998年以来，已由30%降到12%.但实际情况是，由于关税、进口环节增值税、消费税等多种税费的累积，艺术品进口的综合税率最终已经超过30％。而大多数国家，尤其是经济发达和文化发达国家均采取了低关税，甚至是零关税的措施来鼓励艺术品的引入。因此有专家建议降低艺术品进口关税，最理想的是实行零关税，如果不能一步到位则逐年递减；对于从香港、澳门地区进口的艺术品实行零关税制度；对海外回流的艺术品免征关税、进口环节增值税，对于购买海外回流艺术品的机构和个人免除各种消费税等。
降低艺术品进口关税，有利于引进更多的国外优秀艺术品，有利于海外中国文物和艺术品的回流。近年来，海外艺术品进入中国艺术品拍卖会已经是平常的事情，大量中国文物艺术品从海外回流也成为艺术品市场的一个独特现象，如果我国仍坚持艺术品的高关税政策，意味着我们将要花费更多的代价来收购这些作品。
二、规范文物的收藏和拍卖
2002年《文物保护法》专门规定了民间收藏，规范文物的流通，但由于《文物保护法》是规范涉及文物行为的法律总称，对文物的收藏不可能规定得很详尽。对此相当一部分人认为，对民间收藏文物应采取鼓励的态度予以支持，有些内容规定宜粗不宜细，只要是不违法，就应允许。国家应该集中有限的经费，保护好文物精品。但同时也应看到，由于文物买卖一本万利，大部分人从事文物买卖是为了获利而不是为了真正的收藏，对民间收藏文物的流通若不加以引导和适当控制，就会诱发文物倒卖和投机行为，极有可能为非法挖掘的地下文物开辟一条销赃渠道。因此，国家还应尽快出台文物收藏法，具体规范收藏行为。文物法与收藏法虽有一定联系，但毕竟是规范不同社会行为的法律。在此之前，也可以先制定相应的指导性意见，建立民间文物收藏鉴定、登记和转让制度，规定只有进行过鉴定、登记的文物才能进入流通领域进行合法交易。从国际上看，大部分国家，特别是文物资源丰富的国家，为了保护本国的文化遗产以及维护文物市场和民间收藏的正常秩序，都对文物的买卖和收藏实行鉴定、登记和转让制度，规定只有进行过鉴定、登记和注册的文物，才能进入流通领域，才能合法收藏。
现今，国内进行文物拍卖的拍卖行有一百余家，但拍卖市场并不规范，除了拍卖品难以保证较高的水准，有哄抬价格之嫌外，专家的鉴定也存在一定的问题，“赝品、炒作、缺乏诚信成了这个行业的最大问题”。此外，货源不足、文物人才紧缺以及相关法规的不完善也给我国流失文物的回流带来一定消极影响。
按照行政法规和法律的规定，拍卖交易中可以要求“身份保密”，于对拍卖进行“记录”的条款能否得以实施和发挥作用值得怀疑。根据2002年《文物保护法》的规定，拍卖企业拍卖文物，未按照国家有关规定作出记录或者未将所作记录报文物行政部门备案的，由县级以上人民政府文物主管部门“责令改正”，这远远不能对未作记录或作虚假记录的拍卖企业起到震慑作用，完全有可能使非法来源文物通过拍卖“漂白”了身份。
尽管法律要求文物行政主管部门应当加强对经营文物拍卖的拍卖企业的监督检查，但在文物拍卖市场的监管上，更存在着体制安排上的严重缺陷，使得国家对文物拍卖的管理从标的来源到拍卖的全过程缺乏有效的监管，以致违规经营、超限经营和暗箱操作严重。
根据2002年《文物保护法》第58条的规定，国家可以对拍卖的珍贵文物行使优先购买权，购买价格由文物收藏单位和委托人“协商确定”，但未规定协商未成该如何处理，是强制收购还是由当事人撤回拍卖并不清楚。如果当事人考虑到政府不太可能以市场价购买拍卖文物的话，就会想方设法逃避有关部门的审核、监督，甚至通过非法渠道将文物出手。
不规范的文物拍卖活动，扰乱了拍卖市场的正常秩序，损害了拍卖行业的声誉，同时给文物保护与管理工作带来巨大冲击。文物拍卖是文物经营的主渠道，规范文物拍卖对形成健康有序的文物流通秩序和文物市场，促进文物的保护和管理工作具有极为重要的意义。因此，首先必须严格规范文物拍卖许可证制度和专业人员资格考核制度。2004年5月，国家文物局重新对拍卖公司的资质进行审核，这是自1992年我国出现文物拍卖以来，国家文物局第一次就文物拍卖资格进行审核。从2004年5月1日起，没有文物拍卖许可证的拍卖公司将不得从事文物拍卖经营活动。
根据文物市场现状，为保护古遗址、古墓葬等不受破坏，国家对经营第一类文物从严控制。现在未从事文物拍卖的拍卖企业申领许可证，暂批准其经营第二、三类文物。为加强拍卖企业人才培养，使专职人员符合法规规定的条件，从2007年起，各文物拍卖企业将不得聘用离退休人员申请文物拍卖专业人员资格。另外，对取得文物拍卖许可证的拍卖企业和取得文物拍卖专业人员资格证书的人员进行年审，如果发现违规现象，文物部门将重新考虑该公司的文物拍卖资格。
此外，还要完善文物拍卖鉴定制度。文物拍卖的核心是鉴定。一些拍卖业内人士建议，由拍卖协会出面，设立民间的、非营利的专业机构，定期对拍卖公司进行中立、公正、客观的评估，定期对社会公布。重要拍品的鉴定，就可以直接由这个非营利的专业机构完成，而不必由拍卖公司自己聘请顾问。只有鉴定的中立，才能保证鉴定的公正。进一步加强文物拍卖行业自律，尽快建立一套由买家、卖家、拍卖公司和鉴定人员共同遵守的职业道德和信誉机制。
三、实施开明的文物出口管理政策
2002年《文物保护法》摒弃了一切文物属国家所有的思维，从法律上明确承认了文物的私人所有权和中国文物市场存在的必要性。但这并不意味着国内外市场对中国文物的需求就因此可以得到满足。根据现行法律，进入市场流通，可以交换和转让的只能是传世的文物，出土文物和馆藏文物是不能买卖的，而且，在文物专家看来，《文物保护法》规定的“交换”是物与物之间的交换，不是买卖行为；“依法转让”指的是有偿转让，公民可以将其收藏的文物卖给文物商店或国有文物收藏单位，还可以到具有拍卖文物资格的文物拍卖企业委托拍卖，不能私下转让。也有人持不同意见，认为应允许公民个人收藏的文物在公民之间进行流通，改变现在的拍卖合法、市场交易合法而民间买卖和私下交易违法的现象。一般文物的流通，只要其来源合法，且不是以走私或其他非法形式进行交易都不应被禁止。在《文物保护法》的修改过程中，许多人认为应放宽国内的文物买卖控制，减少政府对合法文物市场的干预。
早在1974年中就指出，文物部门应防止只注意收藏、不注意出口的片面思想，要积极采取措施评估和挑选可以出口的文物，将其提供给外贸部门出口。根据这一通知，对“时代较晚、有大量复品、又无收藏价值的一般文物”，可适当地组织出口，而且要充分意识到国际市场上供求关系的变化。稍后1979年出台的《文物特许出口管理试行办法》指出，“根据国际文物市场变动情况，抓住有利的时机，以出口少量的文物，换取较多的外汇，支援社会主义四个现代化的建设。”可以出口的文物包括存在大量复品、没有科学利用价值或在国内无保留价值的三级以下的文物。
在第一次修改《文物保护法》时，就有意见认为应开放国内文物市场以遏制文物走私，减轻文物保护重负，同时也可以增加财政收入。尽管这种观点在当时只占少数，但上世纪90年代以来中国文物管理领域最重要的进展之一就是国家逐步放宽了实行多年的严格的文物交易政策。从世界范围来看，文物需求旺盛的市场国一直坚持认为，文物资源丰富的来源国的出口立法应允许文物的国际交流和租借，也应在一定的范围允许将不太重要或重复多余的文物投放市场。“缺乏一个发达的文物市场事实上确保了高度发达的非法市场的生存。”出口控制越严，非法市场就越大。一旦合法的市场需求得到满足，也就切断了非法贩运的获利来源。仅将最重要的文物留在国内，而允许一部分出口，才能实现出口管制立法的目的。
中国经济的繁荣促生了一批新兴的富庶阶层，尤其是在沿海经济发达地区，有越来越多的文物商店向国内购买人和外国人开放，文物收藏者的规模在逐步扩大。现今，私人收藏者也开始建立个人博物馆并举办个人收藏展览，也许将经过拣选的充裕的文物投放市场能更好地保护国家无暇顾及的文物。另外，这也为改善国有收藏机构条件、进行考古调查和发掘筹集更多资金增加了另一条渠道。
经济上的发展给中国文物保护带来的变化不仅要表现在中国保护文物的能力的增强，而且还要使中国的文化遗产能够让世界上更多的人有机会了解和欣赏，籍此扩大中国文化在世界上的影响力。但任何开明的文物出口管制政策的实施都有一个渐进发展的过程，文物的出口必须按照文物的价值和意义进行精心的选择，哪些应留存在国内，哪些应投放市场满足市场需求必须经过慎重的拣选。有一点必须指出，限制文物流通不能仅以文物的年代为标准，在国内留存价值不大的复品和冗余文物应投放市场。
四、促进文物保护中的公众教育与公众参与
我国政府通过加入和批准文物保护的国际公约加强了与国际社会的合作。为了宣传和促进这些公约的实施，近年来国家文物局开展了全国范围内的公民意识教育计划，邀请了来自国际刑警组织、世界海关组织、国际博物馆学会和失踪艺术品记录组织的专家来华交流经验。今后，各级政府应积极通过开展教育计划促进文物的保护，让人们尤其是文物资源丰富地区的人们充分了解文物的价值和保护文物的必要性和重要性。教育应注重加强人们对文物的非经济价值的了解和欣赏，广泛宣传2002年《文物保护法》和1997年《刑法》关于文物违法犯罪行为的规定，使广大公众意识到文物保护的重要性，盗掘和走私文物的严重后果以及政府打击文物犯罪的决心。应对从事文物管理和保护的工作人员进行专业化的培训，提高文物保护的水准。还要对相关的行政管理和执法人员进行职业道德和法制教育，防止、等腐败现象的滋生。尽管教育不能及时解决面临的问题，但在保护文物的长期过程中却是不可或缺的手段。
教育应成为未来我国文物保护中的关键因素，青少年的教育更是至关重要。2004年7月，第28届世界遗产委员会会议在我国苏州召开，大会通过了《世界遗产青少年教育苏州宣言》，呼吁国际社会和世界各国要更加重视青年人在世界遗产保护中的作用，加强针对青年人的世界遗产保护教育。《世界遗产青少年教育苏州宣言》作为实现世界遗产青少年教育集体行动的纲领，其目标是让全世界所有青少年均接受世界遗产教育，确立保护世界遗产的意识，自觉担负起保护世界遗产的责任。
我国境内已发现的遗址有40万处，许多遗址都在荒野或边远地区，而由于许多地方保护资源严重不足，保护工作难以到位。所以要动员全社会力量参与到文物保护中来。我国已经在一些省份开展文物保护的实验性工作，例如将遗址的保护工作分配给当地居民，并向其支付报酬等。
五、加强文物保护领域的国际交流与合作
积极为文物的国际交流提供法律上的保障和政策上的支持，与有关国家在文物保护方面达成关于资金援助、人员培训、技术开发和考古研究等的协议或安排。通过形式多样的文物展览促进国际文化交流。重视文物领域的国际技术合作和信息交流，与其他国家开展合作研究，促进中国文物的保护和研究水平。
通过和有关国家签订类似于美国和拉丁美洲国家之间订立的双边条约建立文物返还和交流合作机制。我国除了加入主要的文物保护国际公约外，还与一些国家在打击文物走私方面开展合作，达成了关于文物科学和技术交流的双边安排。近些年来，还与许多国家在返还被盗或走私文物方面达成了双边协议。截至目前，我国已经与美国、秘鲁、印度、意大利、菲律宾、希腊、智利、塞浦路斯、委内瑞拉等国家签署了防止盗窃、盗掘和非法进出口文物、促进文物返还和交流的双边协定。根据这些协定，双方承担义务禁止并防止对方国家的被盗、非法出口或贩运的文化、考古、艺术及历史财产进入本国。
这是我国政府按照已经加入的文物保护国际公约的原则和精神在文物的保护和返还问题上与他国加强双边合作的结晶。这些重要的双边合作协定表明了我国政府通过双边合作保护文化遗产的决心，反映了使文物在被盗或非法出口的情况下得以尽早收复并使之受到保护的愿望，对于防止被盗或非法出口的文物的流转将会起到积极的遏制作用，同时也会对国际社会保护世界文化遗产的努力产生积极影响。这些协定的成功签署与运作为今后中国与更多的国家在文物追索、技术交流、人员培训、文物展览等方面开展交流与合作提供了有益借鉴。
文物领域的国际交流与合作在弘扬我国优秀文化，扩大中国文化在国际上的影响力，增进中国人民与世界各国人民的友谊等方面发挥着日益重大的作用。
结语
文物的保护始于国内。国内保护措施的实施是促进国际合作共同致力于遏制文物非法流转的一个重要起点，国际合作对保护文物的国内努力则起到重要的补充作用。国际法律规范和国际合作不能取代国内立法及其保护措施的完善，没有任何国际公约能够替代有效的国内政策。为了营造有利于文物保护的氛围，我国应制定和实施恰当的国内文物政策，使之既能有效保护国内文物，又有利于文物领域的国际交流与合作，这样才能使其他国家尤其是文物市场国在文物保护和返还问题上表现出更大的合作意愿。
我国应将更多的资金和技术投入到文物保护基础设施、人员培训、登记归档、考古遗址的监管等方面；还要开展教育计划，通过教育让人们了解文化遗产的重要性和非法交易的危害以及现有立法的主要内容等；我国的国内文物立法应尽量做到具有明确性，出口管制法应有合理的范围，出口限制的范围尽量缩小，重点放在具有特殊的文化、历史和科学价值的文物、考古物品和濒临危境的文物；通过实施税收和其他物质或精神激励机制鼓励个人将重要的考古物品和其他文物留存在国内；还应积极鼓励租借、巡展和其他形式的文物国际交流，制定出文物交流和共享计划，并通过鼓励国内无实质性保存价值的文物的出口尽量满足国际市场对中国文物的需求。这样就可以在更广泛的意义上实现国际公约所倡导的增进对人类文明的认识、丰富各国人民的文化生活并通过国家、民族之间的沟通和交流促进相互尊重和了解。
注释：
【1】参见《文物保护法》第12条第4款。
【2】SeeCulturalPropertyForum：TheExportPoliciesofChina，Korea，andJapan，JapanSociety，NewYork，April9，2003，
1我国环保产业现状分析
1.1我国环保产业的定义范围
我国环保产业的概念在不同的阶段有不同的内涵。比如前一两年,环保产业仪指专门从事环保没备生产和其它专门从事环境保护的企业单位。现在,随着国家对利,研院所的企业化改革步伐的加快,环保产业还包括诸如国家各部委直属的研究院所和生态建设的企业单位等。
1.2我国环保产业的发展历程
总结中国环保产业十多年的发展历史,其过程可分为三个阶段。一是技术服务阶段,该阶段的特点是针对某个环保治理项目,提供技术方案,组织规模小。二是项目承接阶段,该阶段的特点是为环保项目提供设计、施工、调试及运营等一揽子服务,组织成规模化发展。三是以产品为核心的品牌阶段,该阶段的特点是以产品营销为核心,以企业品牌为依托,以项目融资、项目承接、产品营销、技术服务等为内容。这一阶段将是市场洗礼的结果,也是目前中国环保企业努力的方向。
1.3我国环保产业的特点
1.3.1进入门槛不高
十多年来,中国的环保企业通过市场机制优胜劣汰的洗礼,现有一万家左右。由于环保产业相对于其他的行业而言,整体利润比较可观,而且进入壁垒并不是很高,因此,就不断有新企业加盟,且呈方兴未艾之势。
1.3.2企业分布的分散性
因为我国的环保产业广泛分布在各个产业部门,导致了环保产业管理上各自为阵、政出多门,使得国家对环保产业的发展投入缺乏统一的政策指导和监督协调,综合管理的力度不大。
1.3.3企业规模多为中小型
据资料表明,大型环保企业只占全国环保企业总数的2.8%,近90%都是小型企业。到2000年底,全国已有1万多家企事业单位专营或兼营环保产业,职工总数180多万人,固定资产总值800亿元。2000年全国环保产业总产值1080亿元,其中,环保设备(产品)产值300亿元,占27.8%:资源综合利用产值约680亿元,占63%;环境服务产值100亿元,占9.2%。环保产业总产值已占同期全国工业总产值的0.77%。
1.3.4中国的环保产业还很稚弱
经过多年的发展,中国的环保产业并没有真正发展起来。一方面,中国的设备制造业与国外的差距由来已久,因此,这种差距在环境污染治理设备、在线监测仪器的制造方面依然存在。另一方面,中国环保企业在转化、引进、吸收国外成熟环保技术和设备以及在技术工艺的开发方面远远低于其它行业的转化、引进、吸收程度和开发程度,当然就无法提供满足中国闩益严重的环境污染需要的技术工艺和缺乏解决日益扩大的环境问题的综合实力。
1.4我国环保产业目前存在的问题
1.4.1我国环保产业的主管缺位
我国环保产业没有主管、只有中国环保产业协会对环保产业进行规范和约束。由于我国环保产业协会对各地环保产业的指导缺乏行政上的监管,从而导致目前我国环保产业的发展缺乏一种强有力的指导和管制。
1.4.2我国环保产业市场的规范问题
我国的环保产业是伴随着中国环保事业的发展而发展的。但目前就国内的环保市场而言,没有统一的管理规范和约束机制。一方面,市场准入的条件没有限制,另一方面,环保的市场资源比较分散,无法形成竞争优势。
1.4.3资金短缺的问题在短期内无法解决·
我国是发展中国家。尽管投资多元化趋势已初露端倪,但资金短缺仍将是一段时期内的主要矛盾。
1.4.4环保产业仍未成为国民经济的一个独立行业
因为环保产业目前还未列入国民经济的行业之中,致使目前环保产业缺乏一个规范的统计、研究、政策指导。
1.5制约我国环保产业发展的因素
谈到制约我国环保企业的因素,可分为外部因素和内部因素。制约我国环保企业的内部因素主要是:一是新生的公司没有资金、技术及资质优势,老牌的公司技术、资质占有绝对优势,但又没有市场主动性。二是新老公司都缺乏核心竞争力。三是没有大的综合实力强的公司形成,无法与国际环保公司抗衡。制约我国环保产业发展的外部因素具体地说有以下几个方面。
1.5.1缺乏有效的宏观调控和政策引导
市场配置资源的基础性作用尚未充分显示出来,环保产业的发展尚不能满足人民日益增长的物质文化需要对环境保护工作的要求,还没有引导环保产业发展的总体规划,导致环保产业发展具有很大的自发性和盲目性。由于产业政策不到位,缺乏吸引人才、技术、资本资源投入的市场氛围。如火电厂烟气脱硫,“七五”期间国家开始安排重点攻关项目,“八五”开始实施示范项目,“九五”制定了宏大的实施计划,但由于配套的政策不落实,造成实施计划难以落实。例如:目前,安装脱硫装置的火电装机容量只占全国火电装机容量1.2%,很有发展前景的火电厂烟气脱硫产业难以形成。
1.5.2环保基础设施投资渠道窄,生态建设和污染防治资金投入不足
据有关研究表明,生态建设和污染防治的投入应占GDP的1.5%,而我国到“九五”后期虽然达到1%,但还不能满足建设所需。资金缺乏直接限制了环保产业的发展,如淮河流域水污染防治,“九五”计划建设67个城市污水处理厂,后经调整为52个,但截止到2000年底,全流域只建成运行10个,未动工建设的10个。目前,我国城市生活污水、城市生活垃圾处理设施几乎全部依靠财政投资进行建设和运行维护,致使城市生活污水处理和城市生活垃圾处理处置发展滞后,城市污水二级处理率不足15%,一部分污染处理设施难以运行下去。
1.5.3市场混乱,缺乏公平竞争的市场环境
这是我国环保产业和环保企业都长不大的一个原因。一方面,地方保护主义和行业垄断现象严重,采取所谓的市场准入制度,造成市场割据。有的地方片面强调当地环境保护建设项目所需的设备和产品要在当地生产,造成了新一轮低水平重复建设。个别省市制定的环保产业政策中,明确提出承担环境污染治理工程的单位必须持有《当地环境污染治理工程资格证书》。另一方面,不正当的市场竞争依然存在。有关部门指定产品准入、虚假鉴定等现象时有发生。与此同时,山于环保产业标准体系尚未建立,缺少必要的标准、技术规范。环保产业市场混乱,严重阻碍了环保产业技术进步,挫伤了经营者的积极性。
2环保产业与金融资本的结合
资金缺乏一直是制约我国企业发展的瓶颈因素,尤其是环保企业。由于环境保护是一个技术、资金密集型行业和收益较低的公益性的行业。环境污染的治理往往与巨额的资金联系在一起。在这方面,国内的环保企业与金融资本没有很好的结合起来。
2.1我国环保治理现有资金来源分析
在计划经济体制下,我国己形成了八条环境保护的资金渠道,这八条资金渠道是:基本建设项目“三同时”的环保投资:更新改造投资中环境保护投资:城市基础设施建设中的环保投资:排污收费补助用于污染治理资金部分:综合利用利润留成用于污染治理的投资:银行和金融机构贷款用于治理的投资;污染治理专项基金和环境保护部门自身建设投资。
2.2我国上市环保企业的现状及特点
目前沪、深两市与环保业务有联系的公司有30多家,但有相当多的公司环保业务占总业务比重较小,环保业务比重较大的公司只有7家,它们是:环保股份(0730)、清华紫光(0938)、凯迪电力(0939)、首创股份(600008)、武汉控股(600168)、创业环保(600874)、龙净环保(600388)。这7家公司可分成两类,一类是环保产业基本上是其唯一主业,它们是:环保股份、凯迪电力、龙净环保,它们的“环保血统”更纯正一些:另一类是环保产业是其主业之一,但不唯一,它们是:清华紫光、首创股份、武汉控股、创业环保。
2.3风险投资与我国环保企业
