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政府绩效审计是最近几十年世界各国政府审计发展的一个新趋势。最早将绩效审计引入到政府审计的是美国。二十世纪七十年代，随着社会的发展，民主意识的增长，人民不仅要求一切取之于民的，必须用之于民，而且要求必须经济有效地用之于民，否则政府仍要负责。同时为了促成世界经济自由化和一体化，解决各种经济问题和社会问题，国家公共开支成倍增加、公营部门大批涌现，促使人们要求提高公营部门支出的效益和明确支出的经济责任。随后加拿大、澳大利亚、英国等许多国家都开展了旨在监督政府公共资源使用绩效的审计。1986年最高审计机关国际组织在第十二届国际会议上将其统一称为“绩效审计”。
一、绩效审计的基本涵义和相关问题
世界审计组织的审计准则将绩效审计定义为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性的审计”。绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效地利用各种资源发表审计意见的过程。它关注的是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下三个内容：一是根据健全的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；二是对使用人力、财力和其他资源的效率进行审计，包括对信息系统、效益衡量指标和监测安排以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序的检查；三是联系被审计单位目标的实现情况对被审计单位业绩的有效性进行审计，联系期望效果对被审计单位活动的实际影响进行审计。
（一）绩效审计的特点
与财务审计比较起来，绩效审计具有灵活性、主观性、多样性和复杂性等特点。绩效审计基本上不受制于具体的要求和期望，在审计选题、审计目标、审计方法和审计意见等方面都相对比较灵活。绩效审计范围比较广泛，允许并非常欢迎审计师做出判断和解释。绩效审计的报告类别较多，这些报告一般包括更多的讨论、分析和合理的论证，由此又决定了绩效审计必须有广泛的调查和评价方法可供选择应用。在法定权限中，绩效审计有权检查所有政府活动，并对经济性、效率性和效果性进行披露，但是绩效审计并不拥有已经在社会审计部门通用的公认的审计形式，它既不是发表正式审计意见的常规审计，也不是对责任问题的检查，它是由于不同需要、出于不同目的而产生的审计，它的根源在于公众要求对政府事业单位和项目的经济性、效率性和效果性进行独立分析。当然，我们不能否认绩效审计与财务审计之间的联系，有时绩效审计可能会包含传统财务审计、合规性审计和正当性审计的概念。
（二）绩效审计的权限和目标
在一个国家中，审计的权限一般由法律规定。审计权限确定了最高审计机关审计公共部门项目和机构的程度。绩效审计的权限一般具体说明最低的审计和报告要求，具体说明对审计师的要求，并为审计师提供开展审计工作和报告审计发现所需要的权力，相应地，审计师在开展审计时以审计权限为指导。目前世界上许多国家都把绩效审计的权限写入宪法或其他法律中。但各国的绩效审计的权限又有着很大的差别，有些国家绩效审计权限很大，审计机关可以检查非常复杂的政府事业的效率性和效果性；有些国家绩效审计的权限尚未涉及对政府项目政策依据的审查，因此在这些国家中绩效审计并不质询政策目标的优点，而是检查这些政策的设计、执行或效果。但有一点已经被证实了，就是在宪法和法律中没有规定审计机关开展绩效审计的国家，目前也具有将绩效审计作为财务审计或合规审计一部分的倾向。
一、审计判断绩效及绩效函数
(一)审计判断绩效的涵义
什么是审计判断绩效(AuditJudgmentPerformance)?最为典型的当属Libby(1995)对审计判断绩效的定义，他认为：审计判断绩效是审计判断与一定的判断标准相符。显然，此定义是对一个好的判断绩效的定义，并不是对审计判断绩效的一般定义，因为审计判断绩效可能好，也可能差。笔者认为，审计判断绩效是审计判断结果与一定的标准的相符程度。这里所说的标准包括效果性和效率性两个方面，一个绩效好的审计判断要同时满足审计效果和审计效率两方面的要求，既要有质量上的保证成本，又不能过高。修正后的审计判断绩效的定义是符合一般的业绩定义的精神的，是以审计判断的效果性或效率性作为指标或标准来界定审计判断绩效的。然而，在审计实践中，审计判断的效果性和效率性是比较难于确定的，从而也就导致了审计判断绩效的计量是比较困难的。
(二)审计判断绩效函数
在以往的研究中，涉及最多的是审计判断绩效的影响因素问题。比较有代表性的是Einhorn和Hogarth(1981a)以及Libby(1983)提出的等式(1)表示的审计判断绩效及其影响因素函数：
绩效=f(能力，知识，激励，环境)(1)
从等式(1)可以看出，他们认为审计判断绩效受审计人员的能力、知识、激励和环境因素的影响。此后，一些学者进一步研究了知识与绩效及其它影响因素的关系。Bonner(1990)研究了经验和审计判断绩效之间的关系，Frederick(1991)研究了经验和知识之间的关系，Bonner和Lewis(1990)研究了知识和能力与绩效之间的关系。Libby(1995)指出，由于知识被其他三个因素及经验决定，因而绩效与四个影响要素之间的关系是复杂的。知识与其他影响因素的关系可以用以下公式表示：
知识=g(能力，经验，激励，环境)(2)
以此公式为基础，Libby(1995)构建了知识与绩效及其它影响因素的模型，具体模型如图1所示。这一模型被认为是比较完善的模型。大量的研究都是以此模型和审计判断绩效函数为基础的。在上述两个公式中的环境因素都包括了任务的因素。
笔者认为，等式(1)和知识的前因和后果模型基本上勾勒出了审计判断绩效及其影响因素的框架，也与Campbell(1990，1993，1996)提出的绩效行为理论基本上是一致的。但我们也认为Einhorn和Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数存在着一些缺陷，主要表现在以下三个方面：一是绩效的影响因素缺乏系统性和脉络，比较零散；二是有些绩效影响因素不恰当；三是对环境因素理解得太窄。从已有的研究来看，大部分集中在第一个因素，对后三个因素，尤其是环境因素研究比较少。
二、审计判断绩效的主体因素
根据认知心理学的观点，审计判断过程可以看作是一个心理过程，因此，审计人员是影响审计判断绩效最为直接的因素。任何一个审计判断的都是针对一定的任务(客体)的判断，因此，审计判断任务就构成了影响审计判断绩效的又一个因素。根据系统论的观点，我们可以把审计人员判断看作一个由审计人员和审计判断任务系统构成的系统。由于系统与其环境之间存在着相互作用的关系，因此，审计判断环境同样会影响审计判断绩效。根据以上论述可以看出，审计判断绩效是审计人员、审计任务和审计环境的函数。审计人员因素也称为审计主体因素，是指由审计人员拥有的并带到工作中去的因素；审计任务因素是指需要审计人员作出审计判断的项目；审计环境因素也称系统因素，是指与审计判断绩效有关的所有的审计判断主体、审计判断项目之外的因素，它们不受审计判断主体的影响。据此，审计判断绩效函数可以表示如图。(图见11期杂志)
根据以上我们对主体因素的界定，影响审计判断的因素是多方面的。Einhorn与Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数中的前两个因素知识和能力属于主体因素。但用这两个因素概括影响审计判断绩效的主体因素是不全面的，需要进一步研究。我们认为，审计判断主体因素应包括：性格、陈述性知识、智力技能或经验、努力程度。
(一)性格
性格是个人在现实态度和行为方式中表现出来的稳定的心理特征，是具有核心意义的人格心理特征，是在现实社会生活中，由于客观事物对人的影响以及人对影响的反应而形成的一定的态度体系和与之相应的行为方式。性格最能表征一个人的个性差异。因此，它同样能够表征个体判断绩效方面的差异。许多心理学家从不同的角度对性格进行了分类。如A·培因和T·查理按照理智、意志和情绪哪一种在性格结构中占优势来把性格分为理智型、意志型和情绪型三种。H·A·威特金按照两种对立的信息加工方式把人分为依从型和独立型。
在经济学中，根据人们对风险的态度把人分为风险偏好型、风险中立型和风险厌恶型三种。审计人员在做出审计判断的过程中，不可避免地要承担判断错误的风险，但承担的风险的大小在相当程度上取决于审计人员对待风险的态度。如果一个风险偏好者进行审计判断，其判断结果往往具有很高的风险性，从而进一步把其本身、会计师事务所以及会计信息的使用者置于高风险的境地。风险厌恶者在进行审计判断过程中往往会设法使审计风险降到最低，从而导致审计成本上升、效率下降。应该说以上两者的审计判断绩效都不好，但就两者比较而言，后者的审计判断绩效强于前者。因此，我们认为风险中立者，或者考虑审计效率的风险厌恶者，具有取得良好审计判断绩效的基本素质。
(二)知识、技能、经验、记忆
一般来说，知识是人们在改造世界的实践中所获得的认识和经验的总和。但对个体来说，知识是指储存在记忆中的信息。显然，这里所说的知识是指个体已经获得的知识。认知心理学家安德森认为，人类的知识有两种：一种是陈述性知识；另一种是程序性知识。陈述性知识是由人们所知道的事实组成，这些知识一般可以用语言进行交流，它可以采取抽象和意象的形式；程序性知识是指人们所知道的如何去作的技能，此类知识很难用语言表达。比如，许多人都会骑自行车，但却讲不清这种知识；许多人能流利地说本族的语言，但却说不清语法规则。在审计判断过程也是如此，有经验的审计人员虽然做出了正确的判断，但却说不清审计判断是如何做出的。因此，程序性知识也就是智力技能，即完成各种智力程序的能力。显然，程序性知识是长期实践逐步积累形成的。审计人员进行审计判断，这两方面的知识都是不可或缺的，审计判断是一项专业性比较强的工作，审计人员从事此项工作必须具备一定的专业知识，无论在哪个国家，要成为胜任的审计人员，就必须首先通过注册会计师资格考试，因此，注册会计师资格考试既是对要成为从事审计业务的人员的基本要求，也是对是否具备从事此项业务的基本知识的检验。同时，审计人员做出正确的审计判断还需要具有程序性知识，也正是这些程序性知识很大程度上导致了审计人员的个体的判断绩效的差异。因此，陈述性知识和程序性知识都影响审计判断绩效，但后者影响更大。
在Einhorn与Hogarth以及Libby绩效函数中，把能力(Ability)作为审计判断绩效的变量。这里所说的能力不是指普通心理学中所说的能力，而是指完成信息编码、检索和分析任务的能力。这一定义是从信息加上角度出发的。从普通心理学的角度看，我们认为，这里所说的能力相当于技能。技能是人在活动中运用有关的知识经验，通过练习而形成稳定的、复杂的动作方式系统，这里的动作是广义的既包括外显的实际操作，也包括了内隐的智力动作。技能按其性质和特点可以分为动作技能和智力技能两类，智力技能是借助于内部语言在头脑中进行动作的方式或智力活动方式，包括感知、记忆、想象、思维，但以抽象思维为其主要成分。因此，Einhorn，Hogarth和Libby绩效函数中的能力应属于智力技能范畴，而智力技能就是程序性知识。
一些研究审计判断的西方学者(比如，Libby，1995等)把经验作了更加广泛的定义，认为经验是包括第一手和第二手与任务相关的能够提供在审计环境中学习的机会的广泛的境况。根据此定义，经验不仅包括亲自参与完成实际审计的境况，也包括复核其他人的工作、收到上级人员的复核评论、收到结果的反馈、与同事讨论其他审计、阅读审计指南和培训。此定义存在以下两个不足之处：一是把经验界定为可提供学习机会的境况是不恰当的，各种提供学习机会的境况只能是为增加经验提供了条件，或者说是积累经验的过程，但不等于是经验本身，经验应该是这一过程形成的结果；二是过于宽泛，包括了学习间接知识和获取直接经验的境况，很难划清知识和经验的界限，也不能体现经验的实践性的特征。因此，我们认为审计人员的经验应界定为：直接通过实践形成的技能，或者说是技能经验的具体表现形式。它通过技能的形式影响审计判断绩效。Marchant(1990)也指出，间接经验形成一般知识，直接经验形成具体知识。依此就可以比较好的解释为什么经验丰富的审计人员能够作出正确的审计判断，因为它们具有比较高的技能，而这些知识又需要长期的审计实践的积累。
被认为与审计判断绩效有关的另一个因素就是记忆。记忆是过去经历事物的反映。记忆与审计判断绩效之间是什么样的关系呢?心理学家Hogarth(1985)指出，一个好的记忆可以被认为是一个好的判断的必要条件但不是充分条件。一些研究人员(Pumlee,1985;Moeckel和Plumlee,1989;Frederick,1991)研究了记忆与审计判断绩效的关系并指出：在完成一个具体任务期间，在收集审计证据的过程中，记忆对决策绩效有着重要的影响。那么，记忆与经验、技能等要素是什么关系?从已有的研究来看，它们是把记忆作为导致不同经验差别的原因来看待的。大量有关记忆的研究是在有经验的审计人员和新手之间进行对比。有的研究(Frederick,1991)表明，经验的审计人员存在着一个图表式的记忆结构，对内部控制优先回应，而新手只能根据线索回应；也有的研究(Choo和Trotman，1991)表明，有经验的审计人员能回忆起更多的与持续经营假设不一致的信息。我们认为，记忆既是形成经验的手段，也是经验的内在形式。
综上所述，可以得出以下结论：审计人员的陈述性知识、智力技能或程序性知识是影响审计判断绩效的直接因素；智力技能是经验的具体表现形式；记忆既是经验的形成手段也是经验的内容。当然，陈述性知识和智力技能也还受其他因素的影响，雇员拥有的知识和技能是个体内部因素(能力和性格等)、个体的外部因素(所受的教育、培训、经历等)的函数。上述各要素之间的关系及其与判断绩效之间的关系如图。(图见11期杂志)
(三)动机和努力程度
动机是激发个体和维持个体进行活动，并导致该活动朝向某一目标的心理倾向或动力。因此，审计人员的判断绩效不可避免地要受其动机的影响。正因如此，一些绩效评价的研究者(Campbelletal,1993)把动机作为影响绩效的直接原因。我们并不否认动机在绩效中的作用，但把它作为影响绩效的直接因素是值得商榷的。
在影响审计判断的绩效的诸多主观因素之外，还有一个因素，那就是审计人员的主观努力程度，努力程度是一个主观性最强的因素。在一项审计判断中，审计人员努力和不努力、努力程度大小都会导致审计判断绩效的不同。努力应该是审计判断绩效的直接影响因素。而审计人员的努力程度来自于审计人员的动机，动机越强努力程度也就越高。一个特别重视个人声誉的审计人员比一个不太重视个人声誉的审计人员的审计判断绩效要好。由此，可以得出以下结论：努力程度是影响审计判断绩效的直接因素，动机通过影响努力程度来影响审计判断绩效。审计人员的动机受需要和激励两个因素的影响。努力程度除直接影响审计判断绩效以外，还影响陈述性知识和智力技能，审计人员的努力程度与其陈述性知识和技能的获得成正向关系。努力程度、动机、需要与审计判断绩效的关系如图。(图见11期杂志)
三、审计判断绩效的任务因素和环境因素
(一)任务因素
我们认为，任务是影响审计判断绩效的主要因素之一。任务的特点不同，对审计判断绩效影响是不一样的。Hogarth(1985)指出，审计判断的正确性是个体特点和任务环境结构的函数。任务对审计判断绩效的影响主要表现在：任务的复杂性、任务的重复性、任务的规范化程度、任务的类型和任务质量等，其中前两项受到了广泛关注。任务的复杂程度对审计判断绩效的影响如表。(表见11期杂志)
从上表可以看出，任务越复杂，其不确定性程度越高，需要的审计人员的判断能力也就越强。因此，比较而言，复杂程度越低，或者说任务的结构化程度越高，越容易取得好的判断绩效。审计人员不断重复的参与同类审计项目有利于积累丰富的审计经验。
(二)环境因素
消防部队当前的各种审计业务类型，有的注重查错纠弊，有的注重节约资金，有的注重规范程序。大部分审计工作注重的是过去和现在，对已发生和正在发生的经济活动对将来的影响很少关注，这就必然导致现存审计业务模式与消防部队发展要求不相适应，无法满足部队发展要求。而绩效审计不仅关注到各种业务活动的经济性、效率性，同时还关注到经济活动产生结果对未来的影响，它所能发挥的作用是其他审计方式不能替代的。因此，在当年审计工作逐年加强的趋势下，开展绩效审计是审计工作适应部队发展要求的必经阶段和必然产物。
2.绩效审计是科学衡量消防部队经济管理情况的有效手段。
绩效审计其主要特点是经济性、效率性和效果性。对于消防部队来说，经济性就是要求以最低的经费、物资投入获得一定的设备、物资购置或装备、营房建设等成效；效率性是指在经费、物资投入或人力消耗一定的情况下，力争取得最大建设成效或实现最大既定工作目标，或者是在实现一定工作目标时使所需投入经费、物资或消耗的人力最少；效果性是指既定的工作目标实现的程度或一项经济活动对后续工作预期影响与实际影响之间的关系。通过绩效审计的三个方面的考量，能够全面、准确地反映部队经济活动及经济管理的最为真实准确的情况，能够有效促进各级消防部队进一步加强和改进经济管理工作。
3.绩效审计是科学评价领导干部经济责任的重要途径。
在常规的经济责任审计模式下，对领导干部的评价衡量多是从合规性、合法性方面衡量，缺少了效益性、效果性的评价，即使一些评价的规定制度对其有所涉及但也存在不够全面、细致的问题，可操作性不强。绩效审计的效果性评价恰好可以作为当前经济责任审计评价的有效补充，通过效果性评价，能够准确反映当前消防部队领导干部履行经济责任过程中有关的决策和管理行为的后续影响，对正确评价其经济责任提供有力证据和参考，避免了经济责任评价中的片面性和主观臆断。
二、开展绩效审计存在的困难与问题
1.绩效审计标准制度未建立。
目前消防部队还没有有关绩效审计的标准制度，绩效审计的方法、程序，特别是评价标准无相关依据。又加上影响绩效审计评价的因素较多，没有统一可用的评价量化细则，不同的衡量标准，会导致评价结果产生较大差异，造成了制度难建、标准难出的现状。
2.绩效审计方法技术缺乏。
由于绩效审计面对不同的审计项目需要不同的评价衡量标准，相对专业的方法技术也比较缺乏。审计工作中，审计人员无法根据审计业务实际，选择行之有效的审计方法。如在综合评价被审计单位基本建设项目过程中，除采取常用的查询、座谈、分析等方法外，对项目建设效益、效果及其长远影响没有具体行之有效的方法去选择，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量，也导致审计的风险加大，给审计工作开展带来了一定困难。
3.审计人员素质与绩效审计要求不相适应。
绩效审计不同于其他常规审计，要求审计人员具备更多的专业知识和技术能力，除一般的财务知识外，审计人员更应当掌握当前消防工作的方针、政策、法规、制度和部队建设的发展方向，能够更深刻地认识被评价审计项目在部队整体工作中所占的地位和影响，能够客观中肯地判断所审计项目的真实情况。当前消防部队审计人员对绩效审计相关知识、经验缺乏，部分基层审计人员多数为“半路出家”，有的甚至不具备独立开展常规审计业务的能力，开展绩效审计的难度可想而知。
三、消防部队开展绩效审计的方法与对策
1.建立完善制度标准是开展绩效审计的基础。
没有规矩不成方圆，开展绩效审计必须建立完善相关的规范制度和标准体系，规范审计工作程序，细化绩效评价，使绩效审计有法可依、有章可循，既具备规范性又有可操作性。如在基本建设项目绩效审计中，除对项目建设的规范性、合法性评价外，还可以对项目建设的必要性（前期论证情况及其影响）及经费投与建设成效（主要考核其经济性）、举债情况与正常经费的比例及是否影响正常工作（主要考核长远影响及效果）等方面进行量化考核，评价考量建设效益。
2.探索完善审计技术方法是开展绩效审计的关键。
消防部队如开展绩效审计，应当对不同的审计业务类型总结完善相对应的审计技术方法，以便审计人员在实际工作中能够“对症下药”，避免出现失实评价。笔者认为，可结合当前经济责任、预算执行、基本建设、物资采购、信息化建设等各类审计业务，有针对性地研究制定相关的审计方法技术，提高绩效审计水平。如开展上述审计项目中，可结合审计项目实际，采取常规评价与后续评价相结合的方法，对经济活动或被审计对象进行全面客观的评价，发现和纠正审计过程中存在的偏差，提高绩效审计的客观性和准确性，使绩效审计结果最大限度地符合客观实际。
二、环保专项资金绩效审计评价指标研究综述
国外专门针对环保专项资金绩效审计的研究不多，环保专项资金绩效审计的相关研究多包含在环境绩效审计、政府公共工程项目绩效审计之中。根据环境绩效评估标准ISO14031，环境绩效评价指标可以分为组织内部的环境绩效指标和组织周边的环境状态指标；组织内部的环境绩效评估指标又可再细分为管理绩效指标及操作绩效指标。国内学者对环保专项资金绩效审计的研究较多，房巧玲等（2010）将环境保护支出分为环保部门财政支出和环保项目财政支出两大类，围绕合规性、环保效果和资金使用效率三个方面提出的环保项目财政支出绩效评价指标体系，既包括较为概括的通用指标，又涵盖了较为细化的具体指标；胡晋湘（2011）指出在面对特定的评价对象时，评价指标应该既有反映专项资金共性方面的通用指标，又有针对具体评价对象的专项指标，且评价指标应当涵盖项目立项、运作、完成的全过程。何芹（2009）认为单独使用经济指标或环境指标都存在一定的缺陷，并建议采用生态效率的概念来衡量真实的绩效。张芳丽（2007）认为环保专项资金使用效益不仅包括经济效益，还要考虑社会效益和环境效益，在此基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三个方面设计了相对系统的、涉及资金使用过程的绩效审计评价指标体系。程亮等（2013）运用逻辑框架法从投入、产出、效果和影响四个方面构建了包括评估内容、评估指标、评估信息来源、评估方法在内的中央环境保护专项资金项目评估模型。综合国内学者的研究成果，笔者发现，国内学者在分析环境绩效评价指标中，存在以下不足：第一，环境绩效评价指标多围绕3E进行展开，但其主要是针对环境保护专项资金的投入及使用过程，而对治理后环境效果的评价关注不足，所构建的指标也多围绕环保资金进行；第二，项目绩效通常单纯的反映环境领域内的结果，如森林覆盖率、空气质量指数等，并将治理后环境状况指标与项目期初设定的目标进行比较来进行衡量，而后者在设定时可以通过设置一个较低的目标来较容易的达到，目标设定的主观性会影响环境绩效审计的结果；第三，由于环境经济学中的边际治理成本递增效应，即当污染物排放量减少时，削减单位排放量的治理成本是递增的，由此带来的影响是，在不同的环境质量状况下，投入数额相同的资源进行环境治理取得的环境效果是不同的，因此仅通过衡量环保资金投入与环境状况指标的改善已经不能完全反应环境治理的绩效。
三、环保资金绩效审计评价指标的拓展
鉴于原有评价指标的不足，本文拟借用成本效益分析的方法，引入环境改善价值指标作为环境绩效审计的辅指标，来对环境绩效审计的经济性、效率性及效果性进行衡量。政府环境治理项目属于非盈利性质的投资项目，不能直接使用传统的投资收益率等方法衡量其绩效，比较广泛的用于政府投资决策的方法是成本效益分析，而该方法在环境治理项目绩效审计中也应得到推广和使用。成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评价项目价值的一种方法，在使用过程中利用一定的技术和方法计算出量化的成本和效益，以求以最小的成本获得最大的收益。这里所说的环境改善价值，指的是对环境治理项目的经济绩效、社会绩效及环境绩效按照一定的方法统一折算为经济数值，作为环境项目的总产出，并以此来衡量项目绩效的方法。对社会价值及环境价值的量化，是使用该方法的最重要步骤，尽管方法并没有完全成熟，可以参考环境价值核算及环境影响评价中的方法，如环境费用效益分析法、边际机会成本法等。本文在此只介绍环境费用分析法在环境绩效审计评价中的应用。环境费用效益分析法是一种评估项目或政策带来的社会效益及环境效益的方法，已被大多数政府部门和国际机构采用，它通过多种方法对环境所提供的物品和服务进行定量评估，并以货币形式表现出来。根据环境所提供的价值类型的不同，该方法可以分为三类。（1）直接市场评价法，利用市场价格（或影子价格）的变化来评估环境质量的变化，其根据是环境质量的变化导致生产率和生产成本的变化，从而引起可观察和可测量的价格和产出水平的变化。常用的方法包括市场价值法、剂量-反应法、人力资本法、机会成本法等。（2）间接市场评价法，通过考察人们对与环境紧密联系的市场中所支付的价格或取得的利益的变化来推断人们对环境的偏好，从而估算环境质量变化的经济价值，如内涵资产定价法、防护支出法与重置成本法等。（3）陈述偏好法，当缺乏真实的直接和间接市场数据时，可以通过直接向有关人群询问的方式来进行环境变化估值。如投标博弈法、比较博弈法、无费用选择法等。需要注意的是，各种价值评估方法都有各自的优点与不足，在实践中应结合特定的项目审慎选择，合理运用。总的来说，直接市场法的可信程度最高，间接市场法次之；当前两种方法都无法使用时，采用陈述偏好法。环境费用效益分析法在使用时，通常是根据环境功能将环境所提供的物品或服务分成若干的种类，针对某一环境功能分别采用不同的方法进行评估。在评估环境治理的改善价值评价时，通过比较环境治理前后各项环境功能的变化情况，将损失的减少作为环境质量的提高，依此来衡量环保资金使用的绩效。比如说，在城市大气污染质量项目后，使用剂量-反应法或人力资本法评估空气质量对人体健康的影响，通过市场价值法、机会成本法测量大气污染对其他生物的危害，通过防护支出法剂量社会对空气污染采取的预防成本等，比较质量前后相关项目的变化，可大致计算出环境改善的社会经济价值。再比较该价值与环境治理资源投入量的关系，比较投入与产出的数额，计算单位投入可取的环境效益等，将为环境项目的绩效评价提供一定的辅助作用。将环境改善价值指标纳入环境绩效审计评价指标体系中，除更有效的衡量环境项目的经济性、效率性与效果性之外，还具有以下积极意义。第一，将环境绩效审计置于社会整体视角下，有利于更好的投资决策。对于单个环境治理项目，其绩效评价不在仅仅局限于森林覆盖率、空气污染指数等单纯的环境状况指标，同时关注由于环境质量的改善所带来的健康状况提升、环境产值增加等社会及环境绩效，扩大了环境审计的关注幅度，从而更有效的从社会整体出发去关注审计问题，突出了审计的社会责任感。同时，更高的社会责任也要求环境保护部门及其他部门将更多的时间与精力投入环境治理当中。环境改善价值指标衡量出环境项目的价值产出，将引导环保部门从产出的角度去审视环境项目，有利于做出更好的投资决策。第二，有利于衡量不同项目的投入产出关系，优化资源配置。长期以来，我国环保投入占国内生产总值的比重不足2%，根据发达国家的经验，环保投入占到国内生产总值的3%以上，环境质量才会得到改善。目前我国环境污染项目的选择主要依靠定性分析，主观性较强，在环保投入有限的情况下，分析不同环境治理项目的投入产出关系，优先选择具有较高环境产出效率的项目，可以最大化的利用有限的环保资金，提高资源配置效率，改善环境状况。
2国内研究现状
2.1环保专项资金绩效审计评价视角
何芹（2009）针对目前环境保护专项资金绩效审计评价中的主流两大类指标，即经济指标和环境指标提出质疑，认为两者的独立运用都存在一定的缺陷，并建议采用生态效率的概念来衡量真实的绩效。袁广达（2007）建议以货币方式作为计量单位，从生态环境变化影响的视角，考察资源耗费、环保成本等方面评价绩效。并且参考《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护资金投入使用效益、环境保护能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评价等维度评价环境保护的效益。黄溶冰等（2012）从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个维度来定义绩效，并且对每个维度的特征进行了分析。贾卉（2013）建议可以运用共性指标与个性指标，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面对环境保护财政资金绩效进行评价。
2.2环保专项资金绩效审计评价标准
刘晔、窦国栋（2007）以山西省污染防治资金为例，强调制定了农业与资源环保资金与项目的效益审计标准的重要性，建议将标准划分为定性标准和定量标准。其中，定性标准主要包括人大批准的部门预算、健全的法规和管理制度、是否有利于发展的根本标准以及审计人员的经验判断等；定量标准主要包括计划概算指标、部门或行业绩效指标以及其他相关指标等。何芹（2009）指出，评价标准是判断和衡量环境审计对象真实合法、环保公平以及经济性、效率性和效果性的尺度，它主要包括与环境保护相关的法律法规、国家颁布的环境标准、绩效指标的具体标准等。刘长翠等（2007）通过调查问卷的形式对环境保护专项资金绩效评价的情况进行了调查分析，问卷结果显示，69.39%的被调查者参照其他行业经济效益评价的标准，18.37%的被调查者将监管人员的主观判断作为绩效评价的标准。
2.3环保专项资金绩效审计评价方法
刘晔、窦国栋（2007）以农业与资源环保效益审计为例，认为效益审计分析评价的内容复杂多样，应该采用一套有效的技术方法全面、深入的进行审计评价，例如价值分析法、因素分析法和对比分析法。程亮等（2012）在其构建的中央环境保护专项资金项目评估模型中建议，对项目效果层次的评估可选用系统分析、专家评议、文献调查法、横向对比法、费用效果法等；对项目影响层次的评估可以选用规制对比法、有无对比法、先后对比法、横向对比法以及系统分析和专家评议等方法。杨玉楠等（2010）认为绩效的评估适宜采用对比分析的方法，评价中央环保专项资金项目的实施是否满足保障环境保护规划可持续运行的需求。袁广达（2007）认为环境效益评价中，可以运用“因素量化法”把一些与环保资金相关的非计量因素进行量化，并且按照其影响和重要程度进行排列，进而运用“对比分析法”与有关行业标准进行比较，以便得到定性与定量相结合的综合评价结论。王爽（2012）建议环保财政资金绩效审计评价可以选用沃尔评分法、模糊数学分法、综合指数法、因素分析法以及方案比较法等，并且举例说明了沃尔评分法和因素分析法的具体应用。
2.4环保专项资金绩效审计评价模型
房巧玲等（2000）运用系统论的观点构建环保项目财政支出评价模型。模型涵盖了作为一个系统的财政资金运作的全过程，绩效的评价作为行之有效的系统反馈回路，由三级指标构成，一级指标分别为关注环境保护支出系统运作转换过程的指标———合规性、环境保护支出系统输出的指标———环保的效果和资金的使用效率。万寅婧（2012）以江苏省节能减排（重点污染排放治理）专项引导资金为例，基于逻辑框架法构建了包括从投入、管理、产出和效益三个方面在内的环保专项资金绩效评价模型，并且对应模型的三个方面构建了有三个级别构成的评价指标体系。程亮等（2013）运用逻辑框架法从投入、产出、效果和影响四个方面构建了包括评估内容、评估指标、评估信息来源、评估方法在内的中央环境保护专项资金项目评估模型。孙童等（2007）分析评价了河北省省级环保专项资金绩效评价办法，该办法坚持从质和量两个方面对环保专项资金的项目实施内容和功能情况、资金保障情况、经济社会效益情况以及实施管理情况建立分层次的评价指标体系，取得了一定的效果。张芳丽（2007）认为环保专项资金使用效益不仅包括经济效益，还要考虑社会效益和环境效益，在此基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三个方面设计了相对系统的、涉及资金使用过程的绩效审计评价指标体系。袁广达（2007）借鉴《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护项目资金投入的使用效益、环境保护的能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评议等四个方面构建评价指标体系。李强（2012）将模糊综合评判法运用到环保专项资金绩效审计评价中，首先使用德尔菲法、文献调研法以及层次分析法构建一套由一级指标、二级指标和主要观测点组成的综合评价指标体系，并运用层次分析法确定各级指标的权重，基于此构建基于模糊综合评判法的综合评价体系。
能源缺乏与浪费俨然已成为世界性问题，节能减排降耗已被提到国家政策层面倡导，从小事做起，从点滴做起，已成为节能减排降耗的主要做法，机关每天、每月、每季都要支付这笔未产生任何效益的电费，实在令人痛惜。
（二）没有建立能耗设备节能审查机制
机关缺乏专业的人才，建立节约性机关从机制上没有保障。节能监管手段比较单一，以及人员增加的刚性需求，在一定程度上影响和制约了节能减排工作的深入开展，对实现节能目标造成困难。
（三）宣传教育不够
调查中有人认为频繁开关对机器不利，没有做到及时关机；有人因事外出，下班前没有返回工作岗位，致使没有及时关闭计算机；有人没有意识到待机状态耗电量惊人，从而没有引起足够的重视。
（四）日常管理者缺乏操作性强的管理手段
对于节能减排降耗，仅限于领导大会讲、小会说，缺少科学的技术手段，没有完整的、方便的、可靠的信息披露渠道，也没有科学有效的奖惩机制，管理方法滞后，致使部分员工有A机关家大业大，浪费点没啥的思想。
二、建议措施
（一）强化对人员管理
利用机关科技网络技术的介入，依托现有的科技力量和内联网资源，将全辖200多台电脑全部纳入考核范围，对工余时间对不关机人员进行监测，一台电脑对应一个IP地址和MAC地址，全部地址的集合就是要挖掘的对象。通过IP地址定位识别未关机的电脑，具体到机主个人。科技部门通过数据筛选生成EXCEL表格，定期把结果传送至人事部门，由人事部门责成各科室上报未关机原因，开展原因分析，对图1红色和黄色区域部分加强管理。
（二）增加科技控制手段
对A机关在用的计算机重新设定“电源使用方案”，将“关闭监视器、关闭硬盘、系统待机、系统休眠”的时间设定在一个合理的范围内。通过这种配置使得长期没有进行操作的计算机自动关机，利用计算机自身的功能控制达到节能的效果。
三、审计成效
（一）实现了绩效审计成果的有形化
机关各部门联合下发《关于加强计算机安全及节能降耗的通知》，要求各部门加强计算机管理。仅用一周时间，“节能减排工作方案”制定并投入运用。方案实施3个月后，我们对节能数据又进行了统计，当年9至11月份与上年同期相比，A机关节约用电4420度，节约电费3646.5元，实践证明，A机关内审科在“节能减排”绩效审计建议中提出的节能降耗方案有了实际的效果。
（二）具有推广价值和可操作性
仅A机关一家中小型单位，一年就能节约电费近2万元，推而广之，如果全国行政机关均能做到定时开关机，节约金额更是一个可观的数据。该种方法投入零费用，投产零时间，即不需要投入任何软、硬件成本，不会引起成本费用的增强。
四、增值型审计的延伸启示
（一）内审延展性的优势得以显现
本案例就是通过对多个年度电费消耗数据的分析和观察，发现了电能消耗中的问题，并通过对当下内控措施做实质性测试，找出实质性缺陷，提出了改进意见。
（二）内审组织治理的职能得以发挥
根据IIA的最新要求，内审要向管理审计转型，向绩效审计转型，要为组织提供增值。要由“对不对”提升至“好不好”，乃至上升至“如何更好”的高度，要由“纠正”至“完善”，再到“建设性”建议的长足进步。内审区别与其他审计关键之处，也就是其为组织治理结构服务。通过这次节能减排审计，从绩效角度去考虑，内审确实在节约机关运转成本方面做出了贡献。
2.财政支出管理的需要如今我国形成的财政政策对于稳定国民经济和社会运行起到越来越重要的作用，推动了市场经济的快速发展。此外，我国的财政管理工作也取得了一定程度的进展，建立了一套相对规范稳定的增长机制，我国的财政预算规模也随着社会经济的发展和进步逐渐扩大。传统的财政管理模式已经无法适应经济发展，从而出现了一系列问题，包括财政预算执行过程中资金被挪用、占有、滞留的情况，财政预算管理工作中缺乏监管等，有损于国民经济和人民利益，不利于政府工作的执行和工作效率的提高。所以，加强完善财政预算管理在当前是十分必要和迫切的，而在财政预算管理体制中引入绩效审计，能够及时检查预算的执行情况和预算资金运行情况，从而调整预算结构，从根本上解决财政支出管理中的问题。
3.社会经济协调发展的需要目前，我国根据社会经济发展实际，明确了经济建设的目标是全面建设小康社会，保持经济平稳较快发展，经济结构战略性调整取得较大进展，转变经济发展方式，提高我国综合实力和国际竞争力。在这种背景下，财政预算资金作为国家公共基础建设的重要保障承担了更大的社会责任。因此，审计工作要加大对预算资金的监督控制，积极有效地开展绩效审计工作，实际发挥其在预算资金执行工作中的效用，提升财政预算资金的使用效率和效益。而且，我国经济体制改革深化，经济社会领域的难点也反映到了预算执行上，审计部门也要把握经济发展趋势，重视改革过程中出现的新问题，加强对预算资金执行过程中重点项目和领域的审计，充分发挥审计的制衡作用，保证社会经济协调发展。
二、提高财政预算绩效审计水平的策略
1.加强对绩效审计的理论研究目前，我国对绩效审计的理论研究仍处在探索阶段，还需要对实际工作中出现的问题加以研究。这方面需迫切解决的问题有绩效审计的原则、标准、方法，绩效审计的评价和反馈以及结果和跟踪等，包括前期中期和后期三个阶段。只有对这些问题深入分析研究，才能使理论联系实际，更好的发挥理论的指导作用，从而解决操作层面的问题。同时，还应该借鉴国外先进的经验，吸收他国优秀理论，提高我国绩效审计的理论研究水平。
2.完善绩效审计法律法规完备的法律法规对于绩效审计的执行具有基本的保障作用。我国在财政预算执行中实行绩效预算仍处于初级阶段，还缺少配套的法律法规体系，绩效预算的重要性不断突显，政府必须制定相关法律法规。首先应该在《审计法》中明确对绩效审计含义、内容、对象的规定；其次，借鉴发达国家相对较为成熟的准则制度，制定符合我国实际情况的标准和程序。
3.规范财政预算执行管理和绩效审计体系财政预算执行工作中的绩效审计是适应财政管理需要的，对于财政支出管理具有十分重要的作用。所以政府应该对预算执行过程中的一系列不规范问题加强管理，严格按照预算法的规定进行工作，规范预算执行程序和调整审批程序，完善预算执行的激励措施和监督机制，以保证预算执行的规范化。同时，也要完善绩效审计体系，强化绩效审计准则，加强内部监督控制，推动绩效审计的信息化建设，以顺应社会发展趋势，满足更大的财政预算规模。
4.明确绩效审计评价标准，建立绩效审计评价体系在财政预算的绩效审计中，评价标准的确立十分关键，每一项财政支出都有不同的评价体系和标准，因此，政府需要在审计准备阶段就开始明确评价标准。为此，审计机关要搜集财政预算资金相关标准，针对不同的审计机构，分析不同审计目标，建立相应的合理的科学指标。同时，要根据实际工作需要建立完善的评价体系，重点考察预算执行过程中的工作效率、效果和经济效益，从定量和定性两方面分析指标，优化绩效审计效果。
5.建设高素质财政预算资金绩效审计队伍开展绩效审计对审计人员提出了更高的要求，需要他们拥有完备的知识理论和相应的应用技能，还应具备法律意识和管理意识。因此，在绩效审计的队伍建设方面，必须优化人员结构，更新审计观念，引入更多专业人才。同时，要定期对在岗工作人员进行培训，增强他们在审计方面的专业知识和相关法律知识、经济管理知识，提高审计人员综合素质，此外，还应吸纳其他相关专业人才，促进审计人员构成多元化和审计队伍的发展壮大。
二、装载率水平
查核某企业外销CIF贸易模式下海运主要航线20尺货柜（以下简称“20GP”）装载率发现，2012年度20GP平均装载率为20.03吨/箱，2013年1月至9月平均装载率为19.55吨/箱，装载率呈下降趋势，未达到最优化的配柜（见表2）。内部绩效审计部门分析，产、运、销协调，在满足客户需求前提下，提升集装箱装载率，以期降低运输成本。若近洋航线2013年1月至9月20GP平均装载率提升至同期平均装载率20.03吨/箱，以2013年1月至9月20GP平均运费910美元/箱，预估可节降运费约105万美元。
三、零担运输的控制
经查核，某企业2013年3月通过对公路运输长短途7条线路招投标，其中南方回程、北方回程、两湖片区和苏皖地区等4片区采用阶梯定价。以北方回程线中北京片区为例，2013年3月1日新运价，单次运单35吨以上的执行价格为226.6元/吨；单次运单0-10吨（不含）的执行价格为339.9元/吨；10(含)-25吨的执行价格为294.6元/吨；25（含）-35吨（不含）的执行价格为260.6元/吨。其中，单次运单0-10吨（不含）与单次运单35吨以上的执行价格价差为113.3元/吨。实行阶梯定价、装配合理性和销货交期就会造成企业零担运输，从而增加企业运输成本（见表3）。内部绩效审计部门分析，2013年3月至9月实行阶梯定价的4片区零担运输次数为515次，运量为10,406吨,额外增加汽运费用约412,065元，其中工厂承担约为318,678元，占额外增加费用的77%，客户承担为93,387元，占额外增加费用的23%。如果能进一步合理安排运量，减少零担运输，将有效降低运输成本。
四、电子商务第三方物流企业的合作
某电子商务企业物流包括两种配送，其中B2B模式由企业自己的储运物流干线运至各电商客户，B2C模式由该企业与物流公司签订物流运输合同发送至终端客户。B模式由4家承运商负责配送，按照配送地区、货物重量确定运输单价，物流公司计费方式包括首重金额、续重单价。
二、案例审计内容的分析
开展办公设备配置与管理绩效审计的前提是确定审计内容，并设计科学合理的评价指标体系，为此审计部门围绕办公设备配置与管理的经济性、效率性和效果性共设计了21个指标，根据评价指标明确了相应的计算方法(或获取方法)及评价方法，具体审计内容和指标分别为:
1.经济性评价指标。经济性主要体现在以较少资源配置所必需的办公设备。按此思路，审计认为应按照办公设备采购或取得的节约情况、办公设备配置数量和标准合理情况、办公设备使用成本等三个方面进行评价，共设置了10个指标。
2.效率性评价指标。效率性主要体现在办公设备集中采购管理及日常管理过程中是否及时高效率地完成相关工作，围绕两个方面共设置了6个评价指标。
3.效果性评价指标。办公设备管理效果主要体现在设备使用者满意度和办公设备运行状态两个方面，因此从员工满意度、办公设备配置满足率、设备完好程度、非正常损失等方面设置5个指标进行评价。
4.非正常损失率非正常损失率=非正常损失的办公设备数量/办公设备总量×100%评价办公设备非正常原因造成的丢失、人为损坏和非正常报废等情况。可结合问卷调查了解是否有设备丢失的现象。
三、案例的启示
1.审计指标的确立是开展好绩效评价的前提。审计指标是对审计重点内容进行绩效评价的切入点和重要载体，反映了审计内容绩效管理情况的主要特征。确立好的审计指标，并使各类指标形成有机的体系，以系统的对审计对象进行评价，是绩效审计成功的一半。审计在确立办公设备配置与管理绩效审计指标时，下大力气从经济性、效率性和效果型三个方面，对审计指标进行了全面细致考量，分别运用金额、占有数、满意度、完成率、消耗量、差异度等不同维度对审计指标进行考虑，力求能够全面、准确地对三性进行评价。同时在对指标进行评价时，尽量避免对单个指标进行片面的评价，力求通过对多个指标的组合分析，客观地对审计对象进行评价。
二、关于供暖价格
供热作为社会影响面较大的公共产品，通常实行政府定价。当物价上涨，供热成本上升，供热企业可以申请实行政府成本监审调整供暖价格；当物价回落，供热成本下降，如果不及时进行成本监审，采暖用户将面临承担过多的供暖负担，严重影响供暖作为公益产品的根本。对供热企业成本的跟踪监督检查存在十分的必要性。
三、供热成本的几个关键审核点
（一）关于资产的折旧和摊销
供热企业的资产主要包括厂区内供热设备以及相关环保设施等。通常供热管网属于政府投资建设由供热企业进行日常的维修维护，重点关注这部分资产的折旧是否计入供热成本，以及日常维修维护是否必要、真实和价格的公允性。审核与供热生产经营无关项目使用的固定资产和出租、转让或闲置的固定资产、折旧期满的固定资产，应从固定资产原值中核减，相应核减折旧费用。超标准配备的公务车应从固定资产原值中核减，并相应核减折旧费用和维修维护费等其他费用。对于固定资产的折旧年限以及折旧方法审核是否按照相关规定列入供热成本。
（二）关于原辅材料费用
原辅材料费用是指供热过程中实际消耗的原煤、燃气、燃油、水、电、维护材料等支出。关于主要材料即煤炭消耗为供热成本的主要影响因素之一：首先用量，很多供热企业通过虚增消耗量达到虚增供热成本的目的，重点关注产供热量与煤炭消耗的配比关系，可依据《山东省供热能耗统计监测办法》规定测算的结果进行配比核算；其次单价，关注煤炭耗量与单价的关系，明显存在单价高耗量多的不合理现象，因同一地区内供热企业煤炭单价差异较大，可参考地区内加权平均单价作为价格的统一计量标准重新核算。其它材料费用重点审核其发生的真实性、相关性，应扣除无关供热的材料费用支出，对于同一地区内配比严重失衡的企业，可进行重点审核。
（三）关于人工费用
供热属于季节性生产，年内人员变动较大。按照岗位职责主要分为生产人员、经营管理人员、后勤人员。对于职工人数地方有核定办法的可以按照规定，如果没有核定办法可以参照同一地区内同类可比企业的平均水平确定。计入成本的职工工资，最高不能超过统计部门公布的当地电力、燃气和水的生产和供应业的平均工资。相关职工福利费、工会经费、职工教育经费分别按不超过工资总额的14%、2%和2.5%据实核算，未上交工会组织的工会经费不予计入成本。养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金，按照当地政府规定的比例和水平据实核算。
（四）关于期间费用
管理费用主要包括后勤管理部门为维持正常供热生产经营发生的相关办公费用等。应扣除与供热生产经营不相关的费用；相关业务招待费、会议费应作为审核重点，重点关注是否参照行政事业单位相关标准,以及相关费用的报销标准。财务费用主要指供热经营者为筹措生产经营资金而发生的费用。应按同期人民银行公布的利率支付的利息净支出、汇兑净损益以及相关的手续费等，扣除利息支出中高于以上标准的部分。
（五）关于供热面积
供热面积作为成本计量的主要权数，应重点核对计量面积的准确可靠性。供热面积收费应按照建筑面积，关注供热企业在收费过程中是否将部分用户收费面积标准替换为使用面积；对经营用热和生活用热划分是否正确；关于收费是否做到应收尽收，对于不能及时收费的片区是否采取积极措施；老旧小区收费中对于按照供热面积收费和按照热量消耗量收费的，如何对二者进行换算或者单独核算，《山东省供热能耗统计监测办法》中规定了关于单位面积耗煤量以及单位热量耗煤量，可以结合地方自身特点，调整适当的换算比例，并且按照规定标准加计热量损耗。
（六）关于增值税
根据《财政部、国家税务总局关于金属矿非金属矿采选产品增值税税率的通知》（财税[2008]171号）规定，自2009年1月1日起，供热企业所需主要原料煤炭，增值税税率由13%调高至17%，而销售暖气的增值税税率为13%。同时《财政部、国家税务总局关于继续执行供热企业增值税、房产税、城镇土地使用税优惠政策的通知》（财税[2011]118号）文件规定，供热企业向居民供热而取得的采暖费收入免征增值税，由于企业的销项税和进项税税率的不同，部分企业出现享受免税反而使进行税转出大于免缴的销项税，导致企业多缴纳税款。所以很多企业会根据企业运行情况自行选择享受还是放弃增值税免税政策，需要根据不同情况进行进一步成本审核。
四、结束语
对供热企业成本的审核要坚持以会计制度、会计准则的规定进行准确的核算，依据相关成本列支要求进一步规范，结合当地实际情况，做到真实反映出企业的运营情况的，更加准确和合理的核定供热成本，确保公共服务产品的社会公益性。
作者:邢俊娥 单位:青州市审计局
参考文献
[1]郭向明，荆学亮.中小型企业供热成本核算刍议[J].北京：消费导刊，2007（13）.
[2]罗丽娜.供热企业的成本管理方法研究.天津大学硕士论文.2008.
（二）指标权重的确定。本研究采用层次分析法（AHP）进行指标权重的设置。通过咨询专家或审计人员经验判断对同一层次指标进行两两比较并构造判断矩阵A，并进行层次单排序、总排序及其一致性检验，确定相对于目标层的各项准则层权重以及各具体指标权重。计算方法如下：首先，计算判断矩阵A的特征向量W的分量WI：平均随机一致性指标，可以查表得出。当CR<0.1时，即认为判断矩阵具有满意的一致性，说明权数分配合理；否则就需要调整判断矩阵，直到取得满意的一致性为止。根据以上方法和相关数据计算出整个指标体系的权重分配结果，如表1所示。
（三）模糊综合评价。在指标权重确定之后，我们以问卷的形式邀请7名专家对审计指标打分。依据专家打分结果，采取模糊评价法进行单因素评判和多层次综合评判，最后得出最终绩效审计结果（由于指标较多，这里就举例说明评价过程）。1.指标层各指标的模糊综合评价。可研报告绩效因素集C1={项目目标合理性D1方案选择科学性D2效果效益可行性D3风险分析合理性D4}，评判集V={优良中低差}2.准则层模糊综合评价。管理绩效因素集（B1）={可研报告绩效C1决策审批绩效C2管理合规性绩效C3}，评判集V={优良中低差}依据计算出的指标层的评价结果，得到模糊评价矩阵RB1：3.整体绩效模糊综合评价。整体绩效因素集A={管理绩效B1经济绩效B2社，会绩效B3生态环境绩效B4可持续发展绩效B5}，评判集V={优良中低差}依据计算出的各准则层的评价结果，得到模糊评价矩阵R依据隶属度最大原则，管理绩效、经济绩效、社会绩效、资源环境绩效、可持续绩效的评价结果分别为中、中、良、良、中。该市保障性住房资金的整体绩效审计结果为“良”。
二、审计结果分析
从表2看出，某市保障性住房资金支出取得了明显成效，但是也存在一些薄弱环节，影响到整体绩效。1.某市建立了较为完善的保障性住房管理制度，管理措施比较得当，保障性住房项目均得以顺利开工。但是，多项管理制度没有得到很好的执行，存在管理机构相互推诿责任的现象；部分工程进度缓慢、工程质量稍差，以及资金管理和成本控制做得不够好。这些因素导致管理绩效审计结果为“中”。2.某市保障性住房资金支出产生了较好的经济效益，解决住房问题的同时释放了购买力，带动了相关产业的发展，促进了经济增长。然而，因地方资金配套未及时落实到位以及土地征用情况复杂等原因导致项目的竣工率较低、完成投资额占比、资金和土地使用率不够理想，造成投入产出效益绩效不高，导致经济绩效审计结果为“中”。3.社会绩效、资源环境绩效审计结果均为“良”，这表明某市保障性住房基本实现了解决中低收入人群住房问题、缓解贫富差距、提升城市形象、保护资源环境等预期目标。其中，该市在公众参与度、分配公平性、信息公开性等方面做得比较好，在单因素模糊评价中社会公平绩效被评价为“良”。4.由于建设资金不足、土地供应紧张，加之保障性住房本身户型的可改造性和材料的易更换性较差等原因，虽然某市保障性住房在多方面均具有一定可持续性，但是一升一降导致可持续绩效审计结果为“中”。
三、改进绩效的建议
（一）拓宽资金来源渠道，缓解财政资金压力。一是吸引社会资金投向保障房建设。某市应当制定一系列的激励机制，引导更多的社会资本参与到保障性住房建设，缓解财政资金压力。例如：对民间资本愿意配建超过30%以上保障性住房的房地产企业，在土地出让金上给予一定比例的返还；在税收优惠上，对全部由民间资本开发的保障性住房项目，要给予税收减免和税收返还的优惠。二是加大土地出让金的投入。建议某市加大土地出让金净收益的计提比例，并加大对计提的土地出让金使用情况的监督力度。三是大胆运用新型融资模式。推进保障性住房贷款证券化或者引入BOT模式，不仅可以减轻政府财政资金不足的压力，还能分担资金风险。
（二）加强资金的监督管理。一要坚持保障性住房财政资金专款专用，确保实行专户管理。比如，廉租房的货币补贴不能直接支付给补贴对象，而是由住房保障管理部门每月通过金融机构支付。二要坚持实施严密的内审管理制度。选配专业的审计人员，实行独立、严谨的审计程序；建立对财务、信贷、审核等一系列重要岗位的从业人员制定审计和轮换检查等制度。三要由政府部门牵头，组织审计、财政等部门实施联合监管。
