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1994年税制改革以来，对社会福利企业实行增值税的“即征即退”、“服务业”(广告业除外)营业税的免税以及企业所得税的减征或免征等优惠政策。这项税收优惠政策在实践中执行得如何，直接关系到残疾人就业保障和社会福利企业的发展。笔者就如何进一步加强社会福利企业的税收管理，结合实践中一些同志存在的不同认识或做法，作如下思考:
思考之一:社会福利企业设立的审批，税务机关有无必要介人
国家税务总局《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》(国税发〔1994]155号)规定，“一九九四年一月一日以后举办的民政福利企业，必须经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准”，这就是说，凡申办社会福利企业的，除了必须符合国家规定的社会福利企业应具备的条件、按要求提供有关证明文件及资料外，还必须经过省级民政部门和主管税务机关(一般认为是县级税务机关)的审批，才能设立。这项规定明确了“主管税务机关”应直接参与社会福利企业设立的审批。我们知道，一般企业的设立是由工商机关审批登记，特殊企业除了工商机关审批登记外，还必须经过行政主管部门的审批。比如设立米粉生产企业，必须经过当地卫生行政管理部门的审批，取得“经营卫生许可证”;设立烟花爆竹生产企业，必须经过公安机关的审批，取得“安全生产许可证”;同样，设立社会福利企业也需要经过民政部门的审批，取得“社会福利企业资格证书”后方可从事生产经营。但是否需要经过税务机关的审批，的确是个值得商榷的问题。众所周知，税务机关是税收执法机关，它代表国家行使征税权力。税务机关管理的内容是企业设立之后的涉税事务，对企业设立程序本身的管理，严格说来不属于税务机关的职责。换句话说，企业办理税务登记手续之前的企业设立审批事项，税务机关一般不应介人。税务机关的职责是对与税收有关的企业事务进行管理;米粉生产企业、烟花爆竹生产企业都涉及税收政策的执行，这些企业的设立审批均不需要税务机关介人，为什么社会福利企业的设立审批就非要税务机关介人呢?况且，即使税务机关参与社会福利企业设立的审批，并不等于税务机关就可以或一定要根据“设立审批”的决定给予退税;社会福利企业的退税条件是动态的，不是固定不变的，究竟是否符合退税的条件，需主管税务机关根据日常税收管理情况进行判定。“设立审批”不能代替日常税收管理，更不能代替退税审批。因此，笔者认为，税务机关没有必要介人社会福利企业设立的审批事项。从社会福利企业设立并办理税务登记起，税务机关才开始行使税务管理的职能。
至于是由县级民政部门审批还是由市(州)级或省级民政部门审批，主要看管理的需要。在《行政许可法》实施的今天，在深化行政审批制度改革的社会氛围里，社会福利企业的审批最好也放在县级民政部门，不要集中到省级审批，以减少审批环节，提高工作效率。
目前，有的省对社会福利企业的设立是由县、市(州)、省三级的民政、国税、地税审批，一共要盖九个公章，才能批准一户社会福利企业的设立;有的省是按照国家税务总局的规定经由主管税务机关和省级民政部门审批，盖五个公章就可以设立福利企业。笔者认为，税务机关把福利企业的设立环节纳人税收管理是不适当的，为此，建议民政部、国家税务总局修改现行社会福利企业设立审批的有关规定，将社会福利企业的设立审批权授予县级民政部门即可，税务机关不介人设立审批。
思考之二:对社会福利企业的管理，税务机关应把重点放在哪里
目前，一些地方将社会福利企业的设立纳人了税务管理的范围，这给我们造成了一种错觉，似乎只要把好福利企业的设立关，税务机关就万事大吉了，结果税务机关是“种了别人的地，荒了自已的田”，放松了对社会福利企业的日常税收监管和退税审批。其实，加强对社会福利企业日常税收监管和严格退税审批，才是税务机关管理的重点。税务机关应当采取切实有效的措施，加强对社会福利企业的日常税收监管，包括办理税务登记以及之后的纳税申报、税款征收、发票管理、税务检查等环节以及退税审批环节的管理。
(一)主管税务机关应当结合税收管理员制度的推行，明确税收管理员职责，要求税收管理员应当经常深人社会福利企业，了解社会福利企业的生产经营情况，了解残疾人员的安置及上岗情况，辅导福利企业健全帐务，真实记帐，并写出社会福利企业的生产经营情况及残疾人员的安置、上岗及工资发放情况的月度报告。月度报告是主管税务机关审批社会福利企业能否退税的主要依据。因此，税收管理员日常管理工作是否到位，工作细致不细致，了解企业的情况是否真实有效，对税务机关退税和社会福利企业的发展起着关键性的作用，税收管理员肩负着税收管理的重要使命。
(二)加强对社会福利企业财务核算的管理与监督。社会福利企业必须健全财务制度，规范财务核算。按规定设置“应交税金”明细帐，准确核算收人、成本、税金、利润等科目，真实反映经营成果。
(三)社会福利企业必须严格按月进行纳税申报，税务机关必须对社会福利企业的纳税申报资料进行严格审核;对未按规定进行申报和缴纳税款的，事后被税务机关查补的税款，不得再享受有关税收优惠待遇;对不进行纳税申报的，按有关规定处理。
(四)加强发票管理。社会福利企业是一般纳税人的，必须使用防伪税控系统开具增值税专用发票;对购进货物应当取得进项发票的，必须按规定取得，对应取得而不取得或取得不符合规定的发票，税务机关应当按照《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则依法作出处理;对取得的进项发票必须按期到税务机关认证，没有认证的不得抵扣进项税额。
(五)加强税务稽查。社会福利企业由于享受国家税收优惠政策，企业在财务会计核算、发票的取得和填开、税款的缴纳等诸环节上可能存在管理的薄弱环节，甚至漏洞;税务机关也因为社会福利企业享受国家优惠政策，有放松税收监管的思想。为此，主管税务机关必须克服管理松懈的思想，充分发挥税务稽查的铁拳作用，加强对福利企业用工情况、货物购销情况、以及发票的取得、领购开具等情况的检查，督促福利企业严格财务核算，严格依法纳税。
(六)严格社会福利企业的退税审批。根据财政部《关子税制改革后对某些企业实行“先征后退”有关预算管理问题的暂行规定的通知》(财预199455号)规定，社会福利企业增值税退税应报省国税局核准批复。虽然，报经省国税局核批增加了审批环节，有损行政效率，但是在税收管理信息化、网络化发达的今天，由省国税局审批社会福利企业退税是可以做到的。为了提高工作效率，减轻省级国税局核批福利企业退税的工作量，建议对社会福利企业增值税退税实行分级审批。比如对月(笔)退税额在10万元(含)以下的，由县(市、区)国税局审批;对月(笔)退税额在10—50万元(含)的，报由市、州国税局审批;对月(笔)退税额在50万元以上的，报由省局审批。同时，社会福利企业申请退还已缴增值税应当向县级国税局提供退税申请报告、退税申请审批表、已缴税款的《税收通用缴款书》复印件、残疾人员上岗情况及工资发放表以及国税机关要求提供的其他证件资料。
县级国税局根据社会福利企业的退税申请及提供的证件资料，以及税收管理员写出的社会福利企业生产经营情况及残疾人员的安置、上岗及工资发放情况月度报告严格审核，并按照审批权限审批。对经审核符合退税条件的，县(市、区)国税局开具“收人退还书”，由国库部门按退税税种的预算级次分别从中央国库和地方国库中退付。
目前，有的省份为简化社会福利企业退税审批程序，对福利企业的退税均由县级税务机关审批。当然，由县级税务机关审批，的确有利于提高工作效率，为此，建议财政部将社会福利企业增值税退税的审批权限下放到县级税务机关;县级以上税务机关主要行使对下级税务机关的行政监督职能，减少行政审批的具体事务。
一、税收管理绩效评价概述
税收管理绩效评价是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的评价。评价时应本着系统的、战略的、权变的眼光，注重对指标的相互关系及其权重的确定，采取客观、公正、科学、全面的评价方法，快捷准确地将信息反馈给管理层，以供实施控制决策之用。税收管理绩效评价可以从效果和效率两方面进行。
(一)税收管理绩效评价的目标
税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7O～8O以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
2总体功能设计与实现
依据税收网格化系统要实现的主要功能，本系统采用三层结构模式，即以税源企业数据、税收缴纳数据、税收网格数据、地籍数据、基础地理数据等组成的基础数据层；以系统的工作流、电子报批等核心技术和接口应用为中间层，将一些复杂的应用以组件或模板的方式提供，完成对一定应用规则的封装，形成系统的核心层；以规划办公自动化系统为平台的完整的客户端应用层。图1所示为税收网格化系统的总体结构框架图。
2.1功能模块设计功能结构如图2所示。1）查询功能（1）税源企业查询。①图上查询功能：在电子地图上通过点击、矩形、拉框等方式查询地块内某一纳税企业包括纳税人识别码、地块编号、纳税单位、法人、所属行业、发证面积、实测面积、土地年计、年应征税额等基本信息。②条件查询功能：通过选择单条件、复合条件、模糊条件，将符合情况的纳税企业信息显示在列表框，点击列表中的企业在地图上闪烁并高亮显示其所在的所有地块信息。（2）税收征缴查询。①图上征缴查询：通过点击地块内的企业，选择要查看的税种及时间段信息，查看企业的缴税记录信息并提供报表输出和报表打印功能。②条件征缴查询：通过选择条件，如欠缴漏缴企业，查看符合情况的企业及其缴税记录信息，点击企业在电子地图上闪烁并高亮显示企业地块信息。2）定位功能通过选择或者输入纳税人识别码、纳税人单位等信息快速定位纳税企业所在的所有地块信息，并高亮显示。3）统计功能（1）单一企业缴税统计。对地块内的某一纳税企业按年份、时间段、税种等进行统计，并提供报表输出及打印功能。（2）网格化统计。对纳税网格内的所有企业按年份、时间段、税种等进行统计，并提供报表输出及打印功能。（3）条件统计。通过选择条件，统计符合条件的企业按年份、时间段、税种进行统计，并提供报表输出和打印功能。4）土地状态显示对纳税企业所在的宗地信息与其他住宅等地籍信息进行颜色的区分。5）预警分析功能以宗地为基础，根据纳税人信息情况，将漏征漏管地块进行预警报告；对以控地按照纳税人识别码，实现纳税人应纳税款与已纳税款的比对，掌握每一纳税人应税土地的完税状态。6）面积量测功能对纳税人申报的有异议的土地面积进行图上丈量（粗测），以核实申报面积的准确性。7）比对分析功能通过纳税人识别码，查看财税部门与土地管理部门掌握的纳税人土地信息，通过图表或者列表的方式进行比对分析，直观地监控辖区内纳税人土地占用状态及税源状况。8）税源企业数据库更新对于某一时间段内税源企业变更的情况，根据定制的EXCEL模板将税收企业变迁信息在系统中进行导入更新，模板形式应与税务电子地图保持一致，避免重复投资，增加工作人员工作量。9）纳税信息库更新导入的EXCEL格式与胶州相关税务系统数据格式完全一致，不增加办事人员工作量，通过导入功能将税收情况录入纳税信息数据库，并将不能导入的信息及原因进行显示。10）地名地址库或建筑更新提供图上编辑功能以及通过坐标添加地名地址或建筑物功能，对于税源所在的点或地块进行及时更新。
2.2主要功能实现1）图形显示系统将高清影像图、城镇地籍、道路、基础地形、税源信息和税收记录有效融合在一起，互相参考利用，统一管理。在一张图上，可以查看水源企业所在位置的高清影像图、权属地籍信息、周边的道路及交通情况，并能够在图形上显示税收企业进行税收记录的详细信息，如图3所示。2）信息对比系统依托电子地图，通过纳税人识别码，对财税部门与土地管理部门掌握的土地信息进行比对分析，直观地监控辖区内纳税人土地占用状况、税源状况及税收情况，做到对“静态土地”与“动态纳税人”的双向交叉监控，如图4所示。3）面积差额以行政区为单位，将土地管理部门提供的土地实测面积与财税部门提供的土地申税面积进行比对分析，并计算两者之间的差额。对差额原因进行分析，从而对漏税地块进行排查，如图5所示。财税部门掌握的土地交税面积一般都是由企业上报上来的，与实际面积可能存在差异，这就给偷税漏税提供了可能，只有通过科学的实测，获得土地的真实面积，才能够真正掌握存在于该地块上的土地使用税，并通过面积的差额，初步查找偷税漏税。4）欠税预警如图6所示，对于存在欠税的地块进行预警分析，用绿色在地图上标识出来，同时显示出欠税地上的欠税税源信息，并可查看相应的欠税记录。对于欠税的单位或个人，将不予办理相关的优惠政策和其他有关手续。5）税收统计对全市或某税源的税收交纳情况进行统计，并计算与上年同期的增长额与增幅，从而对全市的税收情况有一个宏观的了解，如图7所示。
（二）税收管理中会计信息控制可行性要想实现对企业会计信息的控制必须具备两个要素：企业会计信息的形成发展具有多种可能性；企业管理者能否通过一定的方式对其中的某种可能性进行选择。（1）会计信息不确定性分析。会计信息不确定性指会计信息偏离企业的价值核心而显示出来的不确定性，主要包括会计信息的外部不确定性和内部不确定性。这种不确定性为企业在现有的税收制度下，对企业会计信息的形成进行控制提供了可能，继而实现企业税收管理目标。（2）在会计信息形成过程中，经济业务或事项的发生或确定具有可选择性。企业在日常经营过程中，也会发生特殊事项的经营业务。虽然这些特殊业务很少发生，但一旦发生，其会计核算会更加复杂，针对这种情况，企业一般事前就对特殊事项的经济业务进行税收筹划，以承担不同的纳税义务。对此，企业也会有多个纳税方案，而企业会根据一定时期的经营目标来选取其中一种方案予以实行。这也说明了企业在会计信息形成过程中，对其经济业务或事项发生的确定具有可选择性。
二、税收管理中会计信息现状及影响
（一）会计信息发展现状2006年《企业会计准则》与之前的规定相比，在涉及到企业会计事项的许多方面做了调整，并逐渐与国际会计规范趋于一致；如将“公允价值”引入新准则之中、着重凸显了“金融资产”这一新资产分类名词的地位等。《企业会计准则》在很大程度上影响了当前企业的会计管理与会计核算。首先，《企业会计准则》中条款的变化使企业开始意识到经济环境和其所处的市场条件的变化，并据此重新制定企业决策；其次，企业也要准确了解《企业会计准则》，并对企业内部的会计管理实践进行适当调整。
（二）税收管理中会计信息的突出问题（1）企业会计信息不准确。不准确的企业会计信息会给企业经营决策造成不良影响。会计信息失真是指企业呈现的会计信息不真实、不准确；但并非所有的企业会计信息都不符合法律法规的规定。企业会计信息的失真可以分为违法性失真和非违法性失真两种。企业故意为之的会计信息失真行为是“会计信息造假”的表现；而由于企业会计人员的素质不高、专业基础不扎实引起的企业会计信息失真则会使企业会计信息呈现出不准确的信息。笔者重点分析违法性企业会计信息失真行为。随着我国经济的不断发展，社会经济环境的日益变化，现代企业的会计信息失真这一问题也愈发受到关注，企业会计信息失真的现象也愈发普遍了。尤其是对拉动国内就业起很大作用的中小企业，他们一方面是我国经济发展的重要支持力量，另一方面也是企业会计信息失真问题的重灾区。另外，由于我国中小企业的管理水平相对较低，企业会计管理也不是很规范，企业内部财务人员的从业素质也不高，继而使得我国中小企业会计信息失真现象得不到有效治理。（2）无法获取完善的企业会计信息。除了会计信息失真问题外，会计信息还存在另外一大问题，即企业会计信息的形成无法得到有效控制。这主要是由于在企业对其具体经济交易或事项进行会计核算时，并没有注意收集与该经济业务相关的会计信息，这就使得后续的会计信息整理、分析和会计确认、会计核算过程中，会计人员无法有效控制企业的会计信息。即使企业的会计从业人员是按照《企业会计准则》来对经济业务进行会计管理与核算，也会由于在会计信息处理前期未有效控制企业会计信息的形成而对企业的纳税情况造成影响。
（三）会计信息失真对税务管理的影响（1）企业涉税业务或事项的会计信息不确定性的影响。由于企业的经济业务本身具有不确定性，会计处理活动本身也存在许多不确定因素，所以企业会计信息的不确定性是其自有的属性。这一客观存在的企业会计信息的不确定性对企业的税收利益也存在极大影响，企业管理人员应重视这种不确定性，并对其进行有效控制。对于企业涉税业务或事项的会计信息确认、计量、核算和管理，如果有关企业涉税业务或事项的财务报告上的会计信息具有较大不确定性，对企业参与的经济交易所创造的价值描述不真实，就会改变企业纳税基数，继而改变企业纳税额度，使企业承担多缴纳税款或少缴税后受到税务机关处罚的税务风险。另外，企业如果不能有效控制其会计信息的形成过程，就会影响企业收集纳税信息，无法按照税务机关的规定提交缴纳税款依据，继而不能对其会计信息的真实性、准确性和有效性进行证明，这也可能使企业遭到税务机关的处罚，承担一定的税务风险。（2）企业涉税业务或事项会计信息造假的影响。我国法律对企业涉税业务或事项会计信息造假有具体规定。如《税收征收管理法》定义了“偷税”的概念，并对其处罚办法进行了规定。企业如果有偷税行为，根据其性质和严重程度不同可能受到诸如罚款或刑事处罚等不同的处罚。企业对其涉税业务或事项的会计信息造假会使其蒙受较大的经济损失，影响企业在业界的形象，从而阻碍企业的持续发展。
三、控制理论背景下税收管理会计信息系统优化
（一）重视对会计信息的控制（1）充分了解税法与《企业会计准则》的关系。要提高对会计信息形成过程的控制程度，深化企业会计人员对涉税会计信息重要性的理解，就要充分掌握我国税收相关法律法规与《企业会计准则》之间的关系。我国税收相关法律法规与《企业会计准则》之间是相互独立的，在很多会计事项的处理方式上各有区别，使每种法规都具有不同的立法框架，由于立法基础不同，税收相关法律法规和《企业会计准则》在企业经济交易或事项的会计处理上体现出了不同的方式。另外，虽然我国税收相关法律法规和《企业会计准则》两者相互独立，但在规制企业税务相关行为上具有高度的统一性。企业在具体会计事项处理中，涉及到税务方面的会计核算时，要先根据《企业会计准则》进行信息收集、数据核算，然后再对比我国税法的规定，确定企业的纳税额度，使企业的纳税义务通过会计核算的形式反映出来。（2）企业要对会计信息的形成有完整的认识。企业在进行经济交易或经济事项时，会产生相应的经济数据资料，企业的经营管理部门应当对这些数据予以保留，并交与会计部门进行整理和分析；然后，对上述数据进行会计确认、计量、处理，最终形成会计报表。会计人员必须充分了解并掌握上述会计处理过程，按照规定处理会计信息，保证会计信息的质量，从而真实地反映企业的会计信息，为企业管理决策提供财务信息支持。这就要求企业的管理人员必须充分认识会计信息形成过程的重要性，完整掌握会计信息的形成过程，有效保证企业会计信息的真实，最大限度降低企业的税务风险。
我国加人WTO以后、为扶持农业生产的持续发展，发挥税收调节职能，国家税务总局在2002年把购进农业生产者销售的免税农业产品抵扣税率由原来的10%提高到13%，增加了农产品增值税进项税抵扣额。随着一般纳税人对农产品收购凭证需求量的增大，其税收、财务管理方面问题日渐突出，因此必须进一步加强对农产品收购企业的税收管理和监督。
1当前农产品收购企业税收管理中存在的主要问题
1.1虚增农产品收购价格和数量。有的企业在开具农产品收购凭证时搜自提高购进价格，或增加购进数量，扩大抵扣金额，多抵增值税。在调查中发现有3家企业不同程度地存在着提高价格或虚开数量的问题。
1.2项目镇写不全。有的企业在开具收购凭证时不填“计量单位”、“收购数量”和“单价”、有的不填“收购单位名称”和“验货员”栏。销售者的姓名和地址不实。企业为能抵扣税款，就虚拟销售者的姓名和地址。特别是农产品收购业务数量多，而且大部分为现金交易，因而税务机关在核查收购凭证时也无法确定是直接销售的还是通过中间载体销售的，对收购凭证的真实性难以掌握。
1.3拉自扩大抵扣范围。有些企业为了隐藏真实经营状况对一些不该开具收购凭证的购进货物行为，或根本不属于农副产品收购范围的开支，如运费、差旅费、加工费、其他劳务，甚至连部分工资支出都用非法填开农产品收购凭证的方式支出。这样既可以多抵扣进项税，又能少缴企业所得税和个人所得税、也不影响其利润核算。这种偷税的手段很隐蔽，且查证难度大。如某皮草有限公司把无法取得增值税发票的染色费开进农产品收购凭证中、以抵扣增值税进项。还有企业将32万元的工资用开具农产品收购凭证的方式支付，并进行了增值税抵扣。
1.4收购凭证开具时间上不娩范。有的企业利用提前或滞后开具发票的方式，来调节当期的应纳税额，从而达到减少当期应纳税款的目的。某裘皮有限公司在2002年9月一次开具了160万元的农产品收购凭证，在当月及以后月份，按每月销售额陆续进行增值税抵扣。
1.5把收购凭证作为调节税负的工具。有的企业根本不按规定将农产品收购发票开给收购对象，而是于期末根据当期的生产成本倒挤收购凭证金额，并自行填开，人为调节产品成本率，以达到多抵扣税款的目的。
1.6免税农产品无法确定是直接销售的还是通过中间载体梢售的。从目前我们掌握的情况分析，通过中间载体购人的农产品所占比重应大于直接从农业生产者手中收购的比重。这在以农产品加工行业的企业和从事农产品零售的商贸企业中反映尤为突出，当前部分行业收购企业较少直接从农户收购农产品，其进货渠道主要有两种:一是存在个体流动商贩直接上门送货现象。原因是企业直接收购农产品，耗时费力成本高，同时农户受地理和交通条件的限制也很少送货上门。因此，简单灵活、货物周转快、投入少、费用低的个体商贩应运而生，成为农户和企业之间联系不可缺少的桥梁。由于他们季节性强，无固定经营场所，税务机关难以实施有效管理，形成一批无证业户，无发票开具。二是存在从经营企业购进和异地调拨现象。在当前市场经济条件下、农产品加工企业，特别是作为农产品加工行业出口企业，由于国内需求有限，产品主要供应出口，企接到大宗定单时难以及时组织货源并保证产品规格和质量，只能采取从其他企业调拨或异地调拨的形式，调拨企业有时不开具销售发票。
2问题的症结
2.1收的凭证功能异化、例弱了增值枕的管理。一是使农产品收购凭证成为增值税抵扣凭证，削弱了增值税通过专用发票环环相联、互相制约的优点;二是虚开、多开现象的出现，留下很大的管理漏洞。一方面造成收购企业擅自扩大抵扣范围，另一方面造成无证户偷逃增值税。一些企业从农产品经营单位购进农业产品时，为了扩大抵扣额，一般不向对方索取发票，而是自行开具“收购凭证不仅造成收购企业扩大收购凭证使用范围违规抵扣进项税，而且给经营单位进行账外经营提供了便利，造成企业小金库的存在。2.2虎开收的凭证畏抽增位祝税基。由于收购凭证是收购单位即用票单位自行填开，自行申报抵扣，因此存在较大的随意性，存在虚开、多开及调整当期应纳税款的现象，同时税务机关对其开具填用方面缺乏有力的监控制度，这为不法分子藉此偷税提供了可趁之机。尽管我们现在采取了一些诸如凭身份证抵扣、本人签字等管理措施，但事实上，这些规定只能治标不能治本。对于不法分子而言，虚拟一个销售方易如反掌，而税务机关由于时间、地域等客观因素的限制，要想核实每一笔“收购业务专用发票”内容的真实性也是不太现实的，特别是外埠收购业务。因此。从目前对企业“收购凭证”的征管状况来看，税务机关的监管力度是非常薄弱的，缺乏有效性和科学性。
3加吸对农产晶收购企业税收管理的措施
3.1加强税收政策的宜传、培训。少数企业漏报、少报销售收人，主要原因是不了解税收政策，收购凭证、运费发票的不合理抵扣，也是由于法制观念不强、税收政策掌握不严造成的.因此，加强对纳税人，特别是增值税一般纳税人李前和事后的政策宜传、培训、辅导，让纳税人及时了解税收政策，正确执行税收政策，进行日纳双方的沟通已成为当务之急.
3.2严格一般纳枕人收劝凭征使用资格的审批制度。税务机关应从各个方面对申请使用收购凭证的企业进行认真审查，严格把关，确保使用收购凭证资格的审批不流于形式。同时要加强日常的管理和检查工作，对账簿不齐全，会计核算不健全，特别是库存农产品的原始资料不记录或记录不完整的，一律不得领购和使用收购凭证，已领购使用的，停止供应并收回收购凭证。
3.3改进农产品收的凭证的抵扣条件和方式。改购进扣税法为实耗扣税法。将计提的农产品进项税额列人“待摊费用—农产品待抵扣税金”科目。企业在抵扣农产品进项税额时，按实际耗用或销售的农产品成本，以及规定的扣除率，计算出应抵扣的进项税额，将这部分应抵扣的进项税额，从“待摊费用—农产品待抵扣税金”科目转人到“应交税金—应交增值税(进项税额)”科目。实行实耗扣税法可以有效控制虚假申报，纳税人只要不作销售，其库存商品(产品)就无法减少，进项税就不能抵扣，避免了纳税人一方面抵扣税款，另一方面又不计提销项税的双向逃税行为。
3.4修定《农业产品征祝范围注释》，对不含枕的农产品不允许抵扣。目前我国的农业生产也向规模化、机械化、集约化发展，大部分农产品均进行了工业性的深加工，以前农产品收购凭证的虚拟抵扣制度客观上使应该办理税务登记的企业不办理登记，使大量税款流失，为税收征管带来了漏洞。因此我们认为今后国家政策应是在广泛认定增值税一般纳税人的基础上，以金税工程为主线，真正实现增值税的“凭票抵扣”制度，由市场规则来调节市场运行，而不是以税收的让步来保证某产业的发展，对国家确需支持的，可采取转移支付手段予以补贴。
3.5加强对企业收购农产品数童及进出仓的检查与管理。
西方环境税的理论最早起源于英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古的外部性理论，近年来又发展形成了公共产品理论和外部效应理论，这些理论主要针对环境及资源的认识及税收的参与提出了不同的看法。在我国，更多的是以可持续发展理论为指导，进一步扩大了对外部性的研究，认为生产中的外部性不是外部性产生的唯一来源，从可持续发展的角度来看,外部性还包括消费中产生的外部性、当代人对后代人产生的隔代外部性及同代人之间的跨国外部性等，对这些不同的外部性应用不同的环境税收来解决。在环境税的研究上，多借鉴了西方国家的成功经验，认为我国应逐步建立和完善环境税制，但对环境税建立的时机和体系有不同的看法。
一、环境税的理论渊源
环境税，也有人称之为生态税、绿色税，是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今没有一个被广泛接受的统一定义。目前环境税主要有以下几种理论：
1、庇古的外部性理论
一般认为，庇古（1877～1959）在1920年出版的《福利经济学》中，最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。庇古提出了社会资源适度配置理论，认为如果每一种生产要素在生产中的边际私人纯产值与边际社会纯产值相等，那么该种生产要素在各生产用途中的边际社会纯产值都相等，而当产品的价格等于生产该产品所使用生产要素耗费的边际成本时，整个社会的资源利用达到了最适宜的程度。但是，在现实生活中，很难单纯依靠市场机制来达到资源利用的最优状态，因此，政府就应该采取征税或补贴等措施加以调节。按照庇古的观点，导致市场配置资源失效的原因是经济主体的私人成本与社会成本不相一致，从而私人的最优导致社会的非最优。这两种成本之间存在的差异可能非常大，靠市场本身是无法解决的，只能由政府通过征税或者补贴来纠正经济当事人的私人成本。这种纠正外部性的方法被后人称之为“庇古税”方案。①
2、可持续发展理论
可持续发展的基本含义是指资源应在不同的代际之间（当代人和后代人）进行平衡，它特别强调对地球有限资源的可持续利用，强调环境作为人类生存条件和全球共同财富必须受到特别保护。与可持续发展的定义与内涵相对应，绿色税收的理论也有不同的理解。狭义的绿色理论从科技的角度认识可持续发展，认为可持续发展应是废物排放量的减少或不排放。广义的绿色理论包含人与自然的共同进化思想，尊重自然的思想,当代与后代兼顾的伦理思想,效率与公平目标兼容的思想。可持续发展的效率与公平的要求，通过市场机制不可能完全解决，必须辅以非市场机制的手段，其中税收的作用是不可替代的。这就必须以绿色税收制度取代现行的税制模式。
3、自然资本理论
这种观点认为，自然资源和环境属于公共产品，且是天然生成的，缺乏明确的产权主体，谁都可以用，这样必然导致人们滥用资源、环境恶化。当出现环境污染问题时，又很少有人过问。事实上，天然生成的环境和资源，和其它生产要素一样,也是一种资产，是自然资本向社会提供着它独特的环境和资源服务。这种资源的提供，也应得到相应的资本权益，因此，应该由政府代表社会作为自然生成的资源和环境的产权主体，以征集环境污染税的形式，从经济利益上建立起保护环境的机制。②
4、外部效应理论
这种理论从数量上提供了开征环境保护税的依据。它认为，微观主体对资源环境的运用，会产生外部不经济，即资源减少和环境污染生态失衡，从而构成一种社会成本和代价。这种社会成本和代价是在市场体系之外发生的，市场机制无法对此发挥作用，即产品的真实价格不包括因环境污染和资源减少而带来的社会成本。比如，造纸厂生产每吨纸的市场价格，只包括生产这吨纸的实际生产成本，而没有包括因生产纸张而导致周边环境污染的社会成本和代价，这样就会产生额外的边际利润，从而刺激造纸厂增加产量，继续污染。外部效应理论认为，环境污染是市场体系产生的一种外部不经济现象，它不可能依靠市场自身的力量自动地加以解决，而是必须通过政府的有效干预。在市场经济条件下，政府在干预时应利用市场型机制即经济利益的减少引导人们减少对环境的破坏、资源的浪费。政府可以以征收环境保护税的形式，把被忽略的社会成本和代价“内在化”，提高微观主体的生产成本，降低其边际利润，促使人们改变以往的生产经营方式，进行减少污染的技术开发和资源节约型经济的发展，减少污染性产品的生产经营，这样才能有效地制止环境的恶化。③
二、环境税收的基本含义及分类
税收手段在环境保护领域的运用主要体现在环境税的确立。环境税，简单来说是据于环境保护目的而征收的税收。经济合作与发展组织在一份关于税收与环境的报告中认为环境税包括两种类型：一是初始即为实现特定环境目的而设立和征收的，并且被明确确认为“环境税”的税收，如排污税等；二是最初并非以环境保护为目的而设立，但是对环境保护有影响而后从保护环境的立场修改或减免的税，如能源税、燃料税等。
广义的“环境税”还包括税款减免和税收差别。税款减免指用于鼓励消费者和企业的有利于环境保护活动的各种税款减免，如对投资于削减污染物事业的企业减免所得税；对污染削减设备和再循环物品免征销售税等。税收差别指根据物品和服务在生产和消费过程中损害环境的轻重课加不同的税率。税收差别手段在西方国家被广泛采用。
环境税通常可以分为以下几大类：（一）对直接排放到环境中的污染物征收的税收，即排污税，如污水税、噪声税、垃圾税、二氧化硫税和废物税等，有些国家的排污税以排污费的名义出现；（二）对产生环境影响的商品和服务征收的税收，如能源税、碳税、汽车税、化肥税、农药税、一次性用具税等；（三）对开发和使用自然资源而征收的税收，即资源税，如石油税、煤炭税、有色金属税、水资源税、盐税等，资源税是为了节约合理使用资源,进行环境恢复，补偿资源价值等目的而课征的税。
三、环境税收的作用
环境税收的产生拓宽了税收的调节领域，不仅在保护人类生存环境方面发挥了重要作用，而且充分体现了税收的“公平”和“效率”原则,具有重要的社会经济意义。
1、保护人类生存环境,促进社会经济可持续发展自从“可持续发展”的概念在20世纪80代被明确提出以来，至今已发展成为比较完整的理论体系，并被国际社会普遍接受。在可持续发展理论的指导下，联合国于1992年召开了环境与发展大会，通过了《21世纪议程》等重要文件，确定了全球性可持续发展战略目标及其实现途径。很多国家也相继定出本国的可持续发展战略⑤。由于环境的污染和不断恶化已成为制约社会经济可持续发展的重要因素，因此，保护环境就成为可持续发展战略的一项重要内容。
然而，在市场经济体制下，环境保护问题是无法靠市场本身来解决的。因为市场并非万能的，对于经济发展所带来的诸如环境保护等“外部性”问题,它是无能为力的。其原因在于，在市场经济条件下经济活动主体完全根据自身经济利益最大化的目标决定自己的经济行为，他们往往既不从全局考虑宏观经济效益，也不会自觉地考虑生态效率和环境保护问题。因而，那些高消耗及高污染、内部成本较低而外部成本较高的企业或产品会在高额利润的刺激下盲目发展，从而造成资源的浪费、环境的污染和破坏，降低宏观经济效益和生态效率。对此，市场本身是无法进行自我矫正的，为了弥补市场的缺陷，政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除通过法律和行政等手段来规范经济活动主体的行为之外，还应采用税收等经济手段进行宏观调控。
针对污染和破坏环境的行为课征环境保护税是保护环境的一柄“双刃剑”。它一方面会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调节来矫正纳税人的行为，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏；另一方面又可以将课征的税款作为专项资金，用于支持环境保护。在其他有关税种的制度设计中对有利于保护环境和治理污染的生产经营行为或产品采取税收优惠措施，可以引导和激励纳税人保护环境、治理污染。可见，在市场经济条件下，环境税收是政府用以保护环境，实施可持续发展战略的有力手段。
2、体现“公平”原则，促进平等竞争
公平竞争是市场经济的基本法则。但是，如果不建立环境税收制度，个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理，而这些企业本身却可以借此用较低的个别成本，达到较高的利润水平。这实质上是由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本，显然是不公平的。通过对污染、破坏环境的企业征收环境保护税，并将税款用于治理污染和保护环境，可以使这些企业所产生的外部成本内在化，利润水平合理化，同时会减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担。从而可以更好地体现“公平”原则，有利于各类企业之间进行平等竞争。由此可见，建立环境税收制度完全合乎市场经济运行、发展的需要。环境税收的产生，既是源于人类保护环境的直接需要，也是市场经济的内在要求。而且市场经济体制使经济活动主体所拥有的独立经济利益和独立决策权利又是环境税收能够充分发挥作用的基础条件。环境税收首先诞生于高度发达的市场经济国家，恰好证明了这一点。
3、促使社会成本和代价内在化
根据“谁污染，谁负责”的原则开征环境保护税，把由于环境污染和对自然资源消耗而形成的社会成本反映到商品和服务中去，使那些对环境带来危害的污染者的生产成本提高，从而把环保和有效利用资源与每个生产者和消费者的经济利益紧密地联系起来，在经济利益的诱导作用下，促使企业积极主动地选择有利于环保的生产方式和工艺，消费者在价格机制的引导下也就选择无污染的商品进行“绿色消费”。这样，企业只有加强治理污染的科学研究和技术创新，才能降低自己的生产成本，在激烈竞争中占有一定的优势，这不仅减少了污染的排放量，还有利于经济和技术的进步，从而有助于经济增长和环境治理的良性循环。据OECD的一份调查报告显示，通过开征汽油税，促进生产者减少了汽车废弃物的排放。通过对生产损害臭氧层的化学品征收消费税，促进生产者减少在泡沫制品生产中对氟里昂的使用，净化了空气和环境。美国经过多年的努力，很好地利用环保税收政策，促进了生态环境的良性发展，取得了显著成效。
4、有助于筹集治理环境污染的资金
治理环境污染、保持生态平衡的投资是非常巨大的，如果只依靠国家财政投资进行治理，既增加政府财政负担，又不利于控制污染。主要是因为这种作法没有触及到自身的经济利益，人们就会继续以资源的高投入、环境的污染和生态失衡换取自己的超额利润，所以开征环境保护税既可以从经济利益角度唤起人们的环保意识，又有助于增加政府的财政收入。据统计，芬兰政府2004年征收的与环保有关的税收总额为239亿芬兰马克，其中70%以上为能源税，仅能源税一项就占国民生产总值的0.5%⑥。有关专家甚至认为，环境保护税是一种很有发展前途的税种，它可以和流转税、所得税并列逐渐成为主体税种。以环境保护税筹集到的资金专门用于环保项目，为治理环境污染提供了一个可靠的资金来源。
5、有利于技术创新和资源节约型经济的发展
西方各国在制订环境保护税时，利用税收的差别税率，对在生产和消费过程中破坏环境的物品或服务课以重税，而对有益环境保护的生产和消费课以轻税；同时，有效运用减免和优惠贷款等政策，鼓励企业和科研单位加强治理污染、综合利用资源等方面的科学研究和技术创新，并及时运用到生产和消费过程中去。这样，一方面,解决了发展经济和治理污染不可相提并论的难题，在经济利益的诱导下，企业非常注意在发展经济的同时，减少对资源和环境的破坏；另一方面,对废物资源的循环利用，也有利于发展资源节约型经济，从而促进产业结构的升级优化和经济增长方式的转换。[论*文*网]
注释：
①②③卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,1996：10-50.
二、污水处理费的制定管理
在污水处理费管理工作的整个过程中，都必须以相关的规定为依据，通常使用“两部制”收费方法，要保证确定的污水处理费能体现处理服务的意义，还要平衡好对水的需求，要与我国的收费政策一致。
（一）污水处理费制定的原则
1污水处理费应能补偿成本。进行成本补偿工作时要注意下列两点：①合理确定货币价值量的总额，要在一个科学的范围内；②要合理分析货币价值量补偿与实物补偿间的关系，维持好两者间的平衡。2污水处理费中应包含合理盈利。将污水处理工作中各个工作者的流动成果以货币形式体现出来就是盈利。盈利是实际收取的处理费与成本间的差额，有税金及利润两大方面。依据国家的税法向国家交付的金额为税金，它是为了帮助国家积累资金。利润则要在污水处理费的总额中减去各项成本和税金支出，它可以为企业的发展提供源源不断的动力。确定污水处理费时要本着科学盈利的原则，也就是要根据社会资金的平均利润率来确定。3污水处理费应形成合理差价。用户差价即根据用户的差异来确定费用。生活用水、行政企业和学校的用水都是不以盈利为目的的，所以在对这些用户收取水费时，就要本着微利的原则，即稍稍大于成本即可。但是对于那些以盈利为目标的企业比如商店、酒店等，就要将污水处理费用制定的高些，以保证污水处理工作能够获得预期的利润。
（二）污水处理费的“两部制”
1污水处理费“两部制”的必要性。污水处理系统的建设、维修及管理费用都要通过用户所缴纳的污水处理费来实现回收及增值。容量污水处理费，就是根据用户的实际用水量建设耗费的资金、维修费、管理费等为依据确定污水处理费。企业收取容量污水处理费，除了能够回收企业在建设期间以及污水处理系统运营期间投入的成本，还能够保证用户严格依照自家的实际用水总量来申报最大污水处理量，避免污水处理系统的容积过大而被闲置，保证污水处理系统的工作效率并降低运营成本。污水处理系统的设立是为了科学的处理污水，工作时肯定会需要多种设备、大量电力和劳动力，因此污水处理单位初期需投入大量的运营资金。分析目前的市场经济规律发现，污水处理企业最科学的工作方式是依据污水排量的差异来制定阶梯处理费收取制度，这样能促进污水处理企业更好的发展。现今较科学的工作方式是收取称量污水处理费，其制定依据是系统运行中投入的费用总额和污水处理总量。收取称量污水处理，可以很好的体现“多用水多交费”的公平交易原则，不仅能够增强用户的合理用水和节约用水观念，还能够保护环境。2定额累进计量污水处理费。定额累进计量收取污水费的工作方式是以具体的标准来制定用户的用水定额的，若用户的用水总量大于这个定额，就需要对高出部分收取更高的污水处理费用。但是实际用水总量小于该定额时，则应对节约部分实行奖励。我国现今的污水处理费管理现状是不能将费用定的很高，可是总体的水资源总量又是非常匮乏的，所以使用定额累进计量收取法是最合适的。价格较低的定额水量，可以保证居民的基本生活用水，还能减轻居民的生活负担，对于超出的部分收取高价，很好的体现了节能的思想，有助于提高用户在日常生活中的节水意识。借助价格的杠杆作用来激励用户节水的方式为定额累进收取污水处理费。现今的大部分水源都用于供给人们的基本生活用水，从节约用水的角度分析发现，居民生活用水是有着很大的节水潜力的，并且工作难度也不大，但是非居民生产用水在总水量中占得比例较小，并且变数大，静态定额不能很好的管理水量的动态变化，所以不使用定额累进计量污水处理费的收费方式。使用定额累进计量法收取污水处理费的首要前提是合理设定基本的用水定额。在制定这一标准时，要先确定人均用水量，然后根据每户的人数来确定各户用水量。在收取定额累进污水处理费时，要科学的确定级数，因为技术过少无法体现价格杠杆的作用，导致热能的浪费；但级数太多又会使污水处理费体制更加复杂，对社会的发展产生不利的影响。通常情况下，在定额累进计量污水处理费系统中都将级数分为3级。第一级要能保证居民的日常生活用水量和污水处理系统的运行成本，主要是为了收回成本。第二级级数则要以提高居民的生活质量为标准，利润也是比较低，是第一级的1.5倍。第三级级数按市场价格满足某些特殊需要来确定，收费应是第一级的2倍，或者等于经营性污水处理费。
一、税收及其意义简介
税收征收是指国家税务机构依据税收相关法律法规的要求，对应纳税的纳税人进行税款征缴，并将税收收入统一国库的行为，这一行为的完成需要税务机构与纳税人两方的积极合作、密切配合来完成，我国税收的表现方式有查账征收、核定征收、代扣代缴、代收代缴、委托代征等。
税收征收是税务工作的一项重要组成部分，它的完成程度直接代表着税务管理的质量，顺利完成税收征收工作是一系列影响国计民生的重要事项得以开展的前提和基础。
二、我国地税税收现状及存在问题
在广大纳税人及税务工作者认真贯彻国家税收政策的共同努力下，我国税收收入正逐年上升，地税收入作为地方财政的重要来源也在不断增长，然而税收收入的增长并不意味着税务管理水平的同步上升，纳税人纳税基础意识薄弱等一些长期积累的问题，以及“营改增”等税制改革带来的新型现实问题都将影响着目前我国税务工作的实质进展。具体表现在以下几个方面：
（一）发票管理
在历史、社会、法制等多方面的影响制约下，我国公民的整体纳税意识有待提高，自觉纳税意识的培养更是偏离很大，部分消费者在付款后索要发票的观念不强，很多中小商家和企业在消费者索要发票时以收据代替发票，或者以打折的形式应付消费者，以达到逃避税收的目的，个别纳税者在工商税务登记办理上缺乏主动意识，游离于税法之外，少数纳税者财务核算制度不健全、少计收入、多计成本、变造发票、使用虚假发票，税票、恶意拖欠税款等多种手段以达到少缴、不缴税款的目的，造成国家税款流失。
（二）税源种类
受“营改增”的税务政策影响，营业税作为地税的主体税种正渐渐退出历史舞台，目前地税的主体税源有企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等，其余都是印花税、车船税、土地增值税、耕地占用税等一些小税种规模小、税源分散。地税税种有的是对特定的应税行为征税，有的涉及所得环节，有的涉及财产项目的，种类多而且流程复杂，税源的管理难度较大。在国家“保增长、调结构”的总体要求下，我国中央与地方出台了各项经济改革政策，不断变更的企业经济运营模式和改制、重组、转让等复杂多样的行为时有发生，这些都给地税实际税收工作带来监管难度。
（三）技术支撑
我国已经进入了互联网+的时代，充分运用网络科技的神奇魅力开展工作是一项与时俱进的工作模式，利用现代信息技术整合税务信息资源，各个部门信息共享、实时监控、横向发展等综合治理税收工作方面还存在一定的上升空间，在运用信息化手段优化纳税服务工作方面尚未实现既定的目标。
（四）人员构成
地方税收征管工作在实际工作中面临诸多问题，需要妥善处理、积极应对。税收工作是一项需要全面理论知识的综合性实践工作，将财务、管理法律等学术领域应用于税收征管实际工作，理论联系实际，不断拓展税务工作者的综合管理能力和业务水平是关键。我国目前各级地税机构的工作者中，普遍存在掌握财税知识的人员较多，精通会计、经济法、计算机等专业知识的人员比较稀缺，这种人才结构的构建很难适应不断提高要求的现代税收征管工作步伐。
三、针对我国地税征收管理问题的解决对策
（一）加大税收宣传
我国公民整体纳税意识薄弱，更需要我们加大税法宣传、拓宽宣传渠道，以多种形式来提高纳税人的税法遵从度。在“营改增”这一重大税制改革时期，地税工作的各有关部门更应该加大对政策咨询服务和纳税辅导工作的开展力度，加强税法和有关业务的宣传，及时把税制变革的相关政策传达给基层纳税人，避免因知识缺乏信息不对称等构成税收违法、违章，同时也要使纳税人从思想观念上深刻认识到依法纳税与每个公民利益的关系，变被动纳税为积极主动申报纳税，配合税务部门的征收管理，建立完善的发票管理体系，加强发票管理，使税收管理的质量和效率大幅提高。
（二）结合地方实际
地税各级机关在开展实际税收征收工作中要结合当地办税业务量、办税条件、办税环境等实际情况，依据纳税人的合理的具体需求，选择适当方式加强国税、地税合作服务，为有效整合办税服务资源、提高办税服务效能、减轻纳税人办税负担。应我国加快产业结构调整和产业升级等需求，需要强大的财政资金作保障，而地方税收是财政收入最主要、最稳定、最可靠的来源。要结合实际深入分析，牢牢把握实施税收管理的工作重点，找准需密切关注的主体税种、行业和发展潜力较大的行业。完善现阶段纳税人的户籍管理，完善税源的调查制度，明确管理体制，强化税源管理。
（三）强化信息技术
税收管理需要依托信息化建设，通过信息化手段，成立信息数据库，充分掌握纳税人申报、经营、税款缴纳进程等实际情况，对各类的信息进行分析和比对，为科学决策提供依据。构建统一的数据分析信息平台，加强征收、管理、稽查三项主要税收工作内容的相互合作、促进和完善，构建合理的税收保证流程和基本内容的有效衔接。实现内外部信息共享、资源整合和综合利用，达到税收业务与信息技术的高度融合，进而大力推进信息管税。
（四）完善内部管理
完善税务工作制度，加大执行力度，规范内部财务管理，建立严格的绩效考核机制，提高税务干部的工作责任心和进取心。组织开展培训项目，根据不同岗位进行税收法规、财务知识、计算机运用、公文写作等方面培训，鼓励地税工作者参加注册、职称及司法等各类相关考试，提高理论水平。定期实施岗位交流，通过不同的岗位实质接触，全面提高综合业务水平和实际问题的处理能力。充分发挥地税征收过程中全员参与的作用，提升征管水平，从各方面为国家和地方财政提供有力的保障。
（五）提高服务理念
(一)单纯追求收入目标,税收职能单一化倾向日益明显1994年税制改革以论文来,我国工商税收收入以年平均近1000亿元的速度递增。除了经济增长、加强征管等因素外,维系高增长的主要因素是政府行为和支持政府行为的税收“超常措施”。为了完成任务,各级政府和财税部门继续采取“超常措施”,“寅吃卯粮”、“无税空转”等现象日益公开化、普遍化。任务高压下的税收征管,其危害是显而易见的。其一,刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法,看似力度很大,实质上是对法律尊严的自我践踏。其二,大面积的超收,人为改变了正常情况下的税收数量和规模,掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度,为宏观决策提供了虚假的数字依据。
(二)一些税种先天不足,税收对经济调节乏力税种设置、税率设计的目的,最终要通过征收管理来实现。税收征管中的一系列问题,使一些税种的设置初衷大打折扣。现行消费税的征税对象主要是烟酒。由于大量的欠税和税收流失,该税种的调节作用无法发挥,与政策设计的初衷大相径庭。而且,从中央到地方,对烟酒税收的依赖程度越来越大,实际工作中采取了一些积极扶持政策,完全偏离了限制消费和生产的初衷,税收调节严重乏力。
(三)财务核算虚假,税收监督不到位1.偷税逃税普遍化、社会化,税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调查,我国的税收差额大体在30%-40%。当前的突出问题是,一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票,违法数额巨大,触目惊心。2.财务核算成果人为控制,经营指标虚假。受各种利益因素影响,许多企业建有两套或三套账目,在上报经营成果或计算税金时,往往使用虚假账目,形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位,在财务核算上也掺杂许多虚假成分,看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失,还造成国民经济统计指标的失真。3.某些企业腐败严重,侵蚀税基。企业负责人的腐败,屡禁不止,局部地区愈演愈烈,已经成为社会毒瘤和顽症。尽管企业腐败的表现形式多种多样,反映在财务上,毫无例外都是化公为私,侵吞国家资财,侵蚀税基。
二、存在问题的原因
(一)社会原因———整个社会的执法状况欠佳为适应市场经济发展的需要,我国相继出台了大量法律法规,长期以来“无法可依”的状况逐步得到改善。但是,有法不依、执法不严、违法不究的问题一直严重困扰各级政府和执法部门。在这样一个社会大环境下,税收执法始终处在各种矛盾的焦点上,行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着严格执法。1.税收保全和强制执行难。专业银行向商业银行转轨后,出于自身利益的考虑,往往以多种具体操作上的理由拒绝暂停支付和扣缴税款。金融部门为防范风险,实行贷款抵押,企业资产大部分甚至全部抵押给银行,税务机关扣押、查封企业财产,有时没有标的物。2.法人案件处理难。一般说来,对纳税人个人的税务违章案件比较容易处理,而对法人涉税案件的处理往往会遇到来自地方的行政干预和社会的压力。企业的税收问题被查实后,政府一般要予以庇护,税务机关一般也要作出让步。第6期何朝阳:浅析我国税收管理存在的问题及对策79一些地方企业普遍困难,税务机关在案件处理上,不得不考虑社会稳定和税源延续问题,因而手下留情甚至不了了之。3.涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强,司法立案需要重新取证,一些涉税违法案件查处迟缓,久拖不决,处罚不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较突出。
(二)法制原因———税收立法滞后于改革进程1.大部分税种没有通过人大立法,而是以条例形式,法规层次低,而且具体条款频繁修改,缺乏应有的权威性、规范性和稳定性。一些正在执行的条款不能作为认定纳税人犯罪的依据,客观上存在税务机关和司法机关执法上的双重标准。2.税收程序法律依据不足,现行《中华人民共和国税收征收管理法》,对税收程序的规定过于简单、原则,可操作性差。3.没有建立独立的税务司法体系,税务机关的职责和权力脱节。
(三)内部机制原因———税收征管机制落后机构设置条块分割,重叠交叉,成本过高,效能低下。一方面,各种经济成分的重新组合,各种所有制形式的频繁变动,各行业的相互交融,使得企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和不稳定性。反映到税收征管上,最突出的问题就是征管范围无法划清。另一方面,随着企业主管部门的合并、撤销、精简、改变职能,原有的行业格局、所有制格局重新排列,直属机构失去存在必要,城市税务直属分局和区局并存,给税收成本的控制、机构精简、管理效能的提高带来一定负效应,也给纳税人办理税收事宜带来诸多不便;征收分局与稽查分局在任务承担与职能行使上相脱离;交叉管理,税负不公,争抢税源,漏征漏管严重。
三、对策分析
一、流程再造理论的基本思想及其应用
（一）流程再造理论产生的背景
管理思想的创新不是独立发展的，是建立在产业革命所提供的新技术基础之上的。技术的创新，生产力水平质的飞跃，推动了对与之相适应的管理方法的思考，引发了管理创新。三次产业革命带来了相应的管理革命。
以蒸汽机发明应用为标志的第一次产业革命，引发了以劳动分工、专业管理为主要内容的第一次管理革命；以电力的应用和汽车、飞机等发明为标志的第二次产业革命，引发了以全面质量管理、及时生产为主要内容的第二次管理革命；以计算机的大规模应用为标志的第三次产业革命，引发了以企业流程再造为主要内容的第三次管理革命。流程再造由曾任美国麻省理工学院计算机教授的哈默博士首次提出。1993年，他和钱皮合著《再造企业》一书，进一步掀起了一场世界性的再造运动。
（二）流程再造理论的基本内涵
流程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的重塑。哈默博士形象地阐释为“打破鸡蛋才能做蛋卷”，并将其定义为“重新开始”。对流程再造理论可作如下简要归纳：
核心思想：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技术，使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。流程再造是一个持续改革、不断完善的过程。
基本内涵：（1）充分利用信息技术，注重信息技术和人的有机结合，重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾，将串行工作流程改造为并行工作流程，尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制。（2）建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，缩短高层管理者与员工、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整经营决策，改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端。（3）运营机制以流程为主，以顾客为导向，突出全局最优，不是局部最优。（4）人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理。（5）沟通突出水平方向，不是垂直方向。
二、流程再造理论对税收征管改革实践的指导作用
税收征管改革作为一种管理变革，在寻求新的突破时需要科学理论的指导，流程再造理论作为国际最新的管理理论，在指导税收征管改革实践方面具有强大的生命力和广阔前景。
（一）流程再造作为第三次管理革命，必然对税收征管产生深刻影响
当前，税收征管改革正进一步深化，作为执法管理的税收征管与普遍意义上的管理具有共性。其管理手段和方法也受到信息技术发展的左右，其发展的战略和思路也必然受到管理思想演变的影响。税收信息化从无到有、从分散到集中、从单机运行到网络运行，可以看出税务部门对信息化的认识和实践经历了三个阶段：第一个阶段侧重于微机的“机”，突出机器的功能，通过模拟手工提高工作效率；第二个阶段侧重于电脑的“脑”，自动生成报表资料，分析监控税源、征管过程和征管质量；第三阶段也就是现阶段，由于网络的发展，信息化成为税收工作的“载体”，穿透行政管理层次，打破层级管理界限，使一些部门职能“虚拟化”，结果将带来更大范围的业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变，引发建立电子政府等社会性流程再造。
（二）流程再造给我们深化税收征管改革带来深刻的启示
启示之一：流程再造产生的背景与我们改革的背景一致，都是基于信息化。信息化具有穿透时空，打破行政层次和部门界限的功能，不仅带来流程的改变，也为流程的再设计提供了支撑。我们应当运用流程再造理论，按照信息化的内在规律，对现有建立在计算机模拟手工操作、依靠纸质传递基础之上的流程进行再设计，并建立以流程为导向的扁平化的组织机构，使之与信息化的要求相适应，充分发挥信息化的效用。
启示之二：流程再造追求的目标与我们改革的目标一致，都是追求绩效目标最大化，成本最小化。我们应当围绕目标，在法律法规的框架内，清除无效管理活动，简化管理环节，并优化组合。
启示之三：流程再造以顾客为导向的原则与我们税收服务的要求一致，都是着眼于满意度的提高。同欧美政府再造一样，在税收工作中引入“顾客”概念，并以“顾客”为导向，将给我们带来新的管理理念和服务理念，不仅可以建立起从“基本不相信纳税人”到“基本相信纳税人”的服务机制，让纳税人在改革中得到实实在在的好处，而且将内部上下工作环节作为顾客对待，有助于解决征、管、查等协调衔接不畅问题。
启示之四：流程再造涵盖重组，但绝不仅仅是重组，也不是改良。流程再造本身是一套比较完整的理论体系，再造的不仅是流程，同时还有人员观念、思维方式、管理习惯、组织结构、组织文化的转变。我们用流程再造思想指导改革实践，从流程着手，以流程为导向，着眼于流程和实现方式在更大范围内、更高层次上的调整，不仅可以达到重组目标，而且带来更深远的影响，实现税收管理质的飞跃。
（三）运用流程再造理论深化税收征管改革的必要性
新一轮征管改革，无论是模式结构的科学性，运转的效率性，还是监控机制等方面，都较旧的征管模式有很大进步，但依然存在一些问题：
1.目前的征管流程是基于传统的手工征管方式设计的，信息化很大程度上仍模拟手工操作，信息流以纸质资料传输为主，层级多、环节多、重复劳动多，信息在传输中易于衰减、失真，效率低下。
2.组织结构呈层次状，不必要的工作分配环节多，无实际意义的核批多，横向联系协作不够。上级、下级单位职能部门配置基本相同，工作分配层层下达。许多常规事务都必须层层报批审核，影响工作效率，不仅纳税人不满意，税务干部也不满意。实际上，大多数核批环节并不掌握更多信息，只起到“信息经纪人”转手、传递信息作用，没有形成信息增值。上下沟通基本呈直线型，部门界限明显，导致横向部门间信息相对封闭，本位意识强，协作意识不够。
3.流程设计不合理。现在的征收分局、管理分局按职能划分，使得纳税人办理税收事宜时要在不同职能部门之间跑；即使征收、管理集中办公的，纳税人也要在不同职能窗口之间跑，呈单点对多点形态。而税务机关对纳税人却是多头找，呈多点对单点形态。如：税务登记、一般纳税人认定、供票资格认定、征收方式核定等由不同部门、不同人员去调查，没有很好地将这些类似活动整合起来。对纳税人基本信息重复采集、多次采集，不仅对纳税人形成客观干扰，自身也形成重复劳动。
4.分权制约尚未到位，执法权力垄断依然存在。征收、管理和稽查分离体现了系列间的制约，但管理分局、稽查局依然是集权形态。管理分局仅仅是将征收职能、稽查职能分离出来，管理人员仍然从事综合性管理，还留有专管员的权力特征。稽查局虽然实行选案、检查、审理、执行四分离，但仅仅体现在内部职能的划分上。
可见，当前的税收征管机构是职能导向型组织机构，底座庞大，呈“金字塔”型；按职能划分事务和流程，导致环节过多、责任不明，与总体目标缺乏关联度；并且以机构职能为中心配置相应的税收征管流程，而没有以流程为中心对整个税收业务进行系统梳理、整合，程序复杂，手续繁琐，征、管、查衔接不畅，纳税人感到不方便。
如何革弊创新，进一步深化征管改革？以前的改革往往偏重于局部调整，有头痛医头之嫌。以流程再造理论为指导，独辟蹊径，会让人豁然开朗、一目了然。
三、税收领域流程再造的主要内容
根据流程再造理论和现代税收管理的发展方向和要求，税收领域流程再造应当确立的总体思路是：围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心为原则，建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程，以税收信息化提高流程运行效率，整合各类要素和资源，再造组织结构和管理运行机制。具体应当从以下五个方面进行再造。
（一）按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动，再造主流程
遵循信息管理的内在规律，结合税收业务与纳税人的关联度，识别税收事务处理主流程是再造的第一步。
信息运转分为三个阶段，即收集、核实分析、增值利用。在考查流程必经环节时，真正影响运转时间和信息传递质量的环节是“税收事务处理流程基本单元”。对现有各个部门职能行使过程和各个单项事务的处理过程进行归纳，并忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动后，我们可以把税收事务清晰地抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元（见图3），组成咨询検芾項调查椇伺鷹评估椉觳闂执行的主流程（见图4）。
从税收信息的运转阶段看，咨询、受理体现信息的收集，调查、核批体现对信息的核实分析，评估、检查、执行体现信息的增值利用，这就构成收集椇耸捣治鰲增值利用的信息流。从征纳双方的联接方向看，咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关；调查、执行体现税务机关找纳税人；评估、检查体现国税机关与纳税人的交互联系，形成了受理服务椀鞑楹耸禇评估检查的工作流。（二）以流程导向代替职能导向，再造组织机构，整合人力资源
符合流程的组织结构才能保证信息的快捷传输。据此，目前需要对现有组织机构进行相应的调整。
1.进行地市级数据集中处理，实现征收部门职能的虚拟化。撤销县以下征收机构，原有征收职能上收到市局，其中数据集中是再造的基础。
2.以流程为导向，将县局原征收、管理、稽查机构整合为咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构。各机构内原则上不再下设股室，代之以紧密协作、及时补位的团队式组织。体现凡是纳税人到国税机关办事的，都由咨询受理核批机构处理；凡是国税机关找纳税人的，都由调查执行机构承担；国税机关与纳税人交互联系的，设立评估、稽查机构。原稽查机构的选案职能由计算机系统和评估机构承担，审理职能上收到县局法规部门。
咨询受理核批机构主要职责包括税收咨询，税务登记，资格认定，受理，纳税申报，税款征收，出口货物专用缴款书开具，认证报税，发票领购、缴销、代开、监开，自印发票核批，税收管理证明开具，防伪税控系统发行。
调查执行机构主要职责是一般性调查，包括开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定期定额、税务登记、延期申报、民政福利企业年检、税种认定、企业所得税征收方式、防伪税控企业认定等调查；信息预警；涉税物品收缴；催报催缴；漏征漏管户、停业户、非正常户的巡查；涉税文书送达；税务稽查结论执行；税收保全与强制执行措施实施。
纳税评估机构主要职责包括对评估对象的约谈、评定处理等；审计性调查，包括按账征收户注销登记清算、企业所得税税前扣除项目的调查、超税负返还调查等；增值税专用发票日常稽核；税收计划的制订与落实；税源调查与预测；欠税管理；重点税源管理。
税务稽查机构主要职责包括税收检查，增值税专用发票协查。市稽查局还应负责一般案件审理。
3.引入能本管理理念，结合干部能力特点和岗位能力需求，合理配置咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构人员，做到人尽其能，能尽其用。基层领导可从大量日常事务中解脱出来，工作重点向计划、组织、协调、监控、考核、狠抓落实转移。
（三）面向流程，再造衔接协调高效的运行机制
流程的跨部门特性和信息技术的穿透时空功能，要求我们改变传统的管理理念、工作机制和运作方式，以流程管理信息系统为依托，以主流程整合各个子流程，并建立与之相适应的运作方式、控制体系、绩效管理体系，营造规范高效、具有持续改革能力的运行环境。变任务式分项处理事务为按活动单元集中处理事务，变纳税人与税务机关一点对多点的管理服务为点对点的管理服务，变信息的部门间传递为流程的环节间传递，变纵向层级控制为主为横向过程控制为主。不论哪一环节接收工作任务信息，相关工作即会通过流程启动。
1.以主流程整合各个子流程。
把县局机关、原管理分局核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅办理，使办理涉税事宜的纳税人与国税机关单点接触；具体行政行为在不影响分权制约的前提下能归并的尽量归并，同时调整部分活动先后顺序，简化管理环节和表证单书，可以较好解决纳税人反映比较强烈的多头跑、多次跑问题。
在办税服务厅设置综合服务岗或主题服务区。在县局办税服务厅，取消窗口间的职责界限，设置“综合服务岗”，每个窗口都可为纳税人办理咨询、受理、核批等各项办税事宜；在地市级的市区办税服务厅，根据纳税人办理涉税事宜频度，可设立发票服务、综合服务、出口退税和自助服务4个“主题服务区”，解决以往办税服务厅分工过细、忙闲不均的问题。
整合归并调查、执行活动。按调查性质和业务难度，将调查分为一般性调查和审计性调查。在分类归并调查活动的同时，对办理开业登记的纳税人一段时期内可预见的需调查事项，即使其暂未申请，也一并进行前置调查。将开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定和所得税征收方式核定等多项调查业务合并，一次到户采集。同时，纳税人在一定期限内申请这些事项时，办税服务厅可以即收即办。将催报催缴，巡查，涉税文书送达，稽查结论执行，税收保全与强制执行措施实施等项执行活动归并。鉴于审计性调查与纳税评估关联较大，可将这项职责归并入纳税评估机构。
清除非法定管理环节，同时简化部分事前审批，强化事后管理。以往，基于自身控管需要，许多常规事务都要层层报批审核，设了一道又一道关口，给绝大多数遵纪守法的纳税人带来麻烦，客观上形成“一人得病，大家吃药”的状况。如开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，受理部门可先行发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查，环节可大大减少。
2.具体界定流程启动方式和运行方向。以行政主体能否主动实施行政行为为标准，行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。据此，可将税收事务处理子流程分为依申请启动的流程和依职权启动的流程，同时要转变管理理念，尊重纳税人基本权利，实行无依据不检查，无异常不约谈。
依申请启动的流程是由纳税人申请启动，一般可分为三类：一类是受理即办，在纳税人手续完备的前提下，由受理岗直接核批办结的事项，可分为直接受理核批流程（如发票领购、代开、监开等）、调查前置受理即办流程（如一般纳税人预认定、正式认定等）和调查后置受理即办流程（如开业、停业、变更税务登记等）；另一类是受理转调查，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再回复给受理岗核批的事项（如供票资格、定期定额、所得税征收方式核定，税种认定，延期申报、按账征收户税务登记注销等）；再一类是受理转调查转核批，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再上报地市局（含）以上国税机关核批，由地市局直接回复受理岗的事项（如自印普通发票、开票限额百万元以上（含）防伪税控企业资格认定、超税负返还，税收优惠审批等）。
依职权启动的流程主要由税务机关针对未按规定办理涉税事宜的纳税人强制启动。一般分为三类，即由调查执行环节直接启动；由调查执行环节根据数据处理结果启动；由评估环节根据数据处理结果启动，直接流向纳税人或转稽查。
3.构建系统控制体系，强化内部管理和税源监控。流程再造后，组织机构、工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分事务性审批环节简化，有的事前审批改为事后强化管理等等，此时，强化对内对外的管理和监控是关键。
一是分析控制。对内，通过程序检测、人工提取分析，定期发送结果，监控考核兑现，同时反复检测分析，跟踪监控整改情况，规范、制约操作行为和执法行为。对外，建立监控指标体系，筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息，从不同角度、不同层面监控纳税人经营、核算、纳税情况，实现征管信息系统、金税工程系统和网上申报系统数据的有效比对。根据整体管理需要，分析宏观税负，分析地区、行业税收指标，查找征管薄弱环节，有的放矢地规范征纳行为。
二是标准控制。运用知识管理理论，集中专家智慧，制定规范而又可以通俗化解读的作业标准体系，明晰作业权限、内容、方法、时限和流向，实现显性知识和隐性知识共享。将个体的直接管理经验变成全体干部的间接管理经验，把税务干部因业务水平不高、经验不足导致的管理能力不强的问题减小到最低限度。
三是智能控制。智能控制就是利用计算机系统对征纳行为进行自动控制。将一些作业标准、程序，特别是其中的一些核批标准通过计算机固化设定，拒绝违规的操作行为、执法行为。同时自动记录过程，明晰责任流转，减少过程中的人为因素影响，制约了受理、核批事务集中办理可能带来的随意性，强化计算机智能控制。如在个体定额核定上，系统自动对应行业、路段的标准定额和各因素影响权数计算定额，核批人员只能在系统允许的浮动幅度内进行人工判断，超过浮动幅度的必须说明原因。又如在供票资格认定上，系统自动根据纳税人领票、销票数量与频率，实时调整每次购票量。
四是流程控制。也就是流程之间的关联控制。流程再造后，流水线式的作业模式，将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求寓于工作流中，形成了互相协作、互相牵制的格局。
五是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要，组成临时性的组织，对税收征收管理活动的某一阶段或某一部分进行检查，以查找、纠正工作中的不足所形成的控制。如：对内组织的执法检查、随机抽查等；对外组织的漏征漏管户巡查、上级布置的专项检查等。
4.以整体价值创造为导向，实施绩效管理，激发组织活力。以往，衡量绩效的标准是工作时间或工作量。实际上，这种衡量标准是不尽合理的，因为其绩效与整个流程的绩效是不成正比的。应当通过建立TAU（税收活动单位）绩效管理体系和组织评价体系，使个人目标与组织目标高度关联，使每名干部都成为组织中一个活动单位，即TAU，人人代表组织形象，人人都对绩效目标负责，激发个体、群体奋发向上的活力。可为每个TAU设置三张表：《TAU工作日志》、《TAU绩效表》、《TAU收益表》。《TAU工作日志》以系统记录为主，辅以人工记录和领导确认，详细记录个人每天工作内容。《TAU绩效表》将组织目标分解成与个人相关的绩效目标。《TAU收益表》将工作绩效与个人每月的工资、奖金挂钩。让TAU实行自我管理，使每个干部成为自主自觉的“创造主体”，而不是被动的缺乏活力的“任务受体”，充分满足其实现自身价值的需要。
5.建立流程管理信息系统，拓展信息增值应用空间。信息化建设与征管改革是相互依存、互为前提的，流程再造以信息化建设为基础，也开辟了以流程为导向加快信息化建设的思路。信息化是流程再造的直接动力，也是实现流程再造目标的重要手段。可以说，没有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；没有流程再造，信息化是不彻底的，也不可能实现真正意义上的信息化。建立流程管理信息系统是世界上实行成功再造的通行做法。目前，税务系统正面临税收信息系统一体化建设的任务，无论是CTAIS设计或是金税三期开发，都应当以科学合理的流程作为基础，并且兼有流程管理信息系统的功能，支持科学流程的畅通运行，体现先进的科技手段与先进的管理理论有机结合，实现真正意义上的“科技+管理”。
流程再造是一个永无止境的过程，是一个螺旋上升的闭环。可以相信，流程再造作为税收征管改革的新思路，将对未来的税收工作产生积极而深远的影响。
参考文献
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（5）（加拿大）加里斯。摩根《驾驭变革的浪潮》，中国人民大学出版社2002年版。
政府非税收入与“准社会公共需要”相对应,和税收收入一样,都是政府财政收入的重要组成部分,为国家政权建设和社会事业发展所必不可少。认真研究和探索政府非税收入的管理途径对深化财政改革、强化财政职能有十分重要的意义。
一、非税收入的内涵
(一)非税收入概念。非税收入是指国家机关、事业单位、具有行政管理职能的社会团体、企业主管部门(集团)、政府或行政事业单位委托机构(简称部门和单位)为履行或代行政府职能,依据国家法律和具有法律效力的规章以及凭借国有资产(资源)、政府信誉、国家投入而收取、提取、募集的,除税收以外的各种财政性资金。非税收入就资金性质而言,与税收相同,都是财政性资金,并与税收共同构成政府收入。
(二)非税收入的种类和范围。按照现行的预算管理办法,非税收入可分为纳入国库管理的非税收入、纳入财政预算外专户管理的非税收入和制度外管理非税收入。其中的前两项合并起来,就是纳入财政管理的非税收入。按照来源的不同,非税收入又可以分为行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。其中主要的组成部分包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入和国有资产经营收益。其中的大部分都已经纳入财政管理。
1.预算内管理的非税收入。预算内管理的非税收入是非税收入管理中较为规范的部分。其项目的确定均有法律法规作为依据,标准核定也均通过法定程序,收入全额纳入国库,支出由财政部门核拨。这部分非税收入政策调整权限基本由中央财政控制,而且对地方而言比较透明。
2.预算外管理的非税收入。这部分非税收入管理的规范程度明显低于预算内管理部分,但原则上仍是有轨可循的。建国以来尤其是改革开放以后,基于特定的背景,国家对预算外管理非税收入的范围做出过数次界定。尽管在不同时期,这部分非税收入的内容有所不同,但在现实工作中,这部分非税收入实质上是各级政府尤其是地方政府履行职能时的财力补充。
3.制度外非税收入。在我国的政府收入体系中,制度外非税收入最具机动性和波动性,而且历史较短,透明度最低,是转轨过程中逐步扩张的收入。制度外非税收入不纳入财政管理范畴,由政府部门、事业单位及社会团体直接支配,其用途广泛,不仅用于经济建设,而且还用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴等。
二、非税收入的理论依据
政府取得收入是为了实现自身的职能,政府职能规定了政府收入的合理性以及形式和数量。非税收入一方面由政府的经济职能所决定,另一方面是由政府提供公共产品的资金补偿方式所决定。
(一)政府经济职能的历史总结。在过去的一个世纪里,政府的经济职能随着社会经济发展和经济体制的变化,发生了相当大的、甚至是根本性的变化。在自由竞争资本主义时期,政府只是“守夜人”;20世纪30年代第一次全球性的资本主义经济危机后,凯恩斯提出了“国家干预论”,从此政府开始步入经济领域,正式实施对经济的干预,从而使政府的经济职能获得了空前的发展。20世纪里,与资本主义经济不断调整发展的过程并行,世界上先后出现了社会主义模式以及拉美模式和东亚模式。在种种模式之间,一个重要的主线就是政府与市场的关系。关于政府和市场的关系,经过一个世纪的长期探索之后,人们得出了某些共同认识:
1.市场是迄今为止人类发现的最有效率的一种资源配置方式。但市场在提供公共产品、消除自然垄断、提供充分信息、实现公平分配和消除经济波动等方面存在明显缺陷。
2.一个有效的政府对于提供商品和服务以及规则和机构是必不可少的。这些商品和服务可以使市场繁荣,人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济、还是社会的可持续发展都是不可能实现的。
3.有效的政府包括哪些内容,这在不同的国家、不同的历史发展阶段是不同的。与其找出一个放之四海而皆准的政府经济职能模式,不如针对本国的市场发育程度、经济发展阶段和所处的国际环境,有重点地定位本国政府在某个阶段中的主要经济职能,并随着发展阶段和国内外环境的变化而不断加以修正。正确的思想是:凡是市场能做的,应该放手让市场去做。引进政府是为了使市场失灵的范围和程度缩小,使市场机制能够承担更多的配置功能,而不是为了用政府来代替市场。
4.政府选择做什么和不做什么是至关重要的,有五项基础性任务处于每一个政府使命的核心地位。这五项任务是:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境包括宏观经济的稳定;投资于基本社会服务与基础设施;保护承受力弱的阶层;保护环境。
5.法制和民主是政府取得日益扩大经济职能的合法性的前提。一旦政府权力失去制衡,不但无从保证政府会自愿退出竞争性经济领域以利于市场的发育和成熟,而且极易导致政府的腐败和滥用权力,最终影响经济的长期发展。
(二)政府提供公共产品的资金补偿。现代经济理论把社会产品分为三大类:私人产品、公共产品、混合产品。按照政府和市场的分工,政府负责提供公共产品和部分混合产品。
1.纯公共产品的资金补偿。因为纯公共产品是被共同消费的,具有非排他性,理性个人将不会在使用公共产品时自动按价格付费,而是变成“免费搭车者”。因此政府职能采取强制性的手段和方式来筹集提供公共产品所需的资金,税收正是这种强制性筹集资金的手段。但税收不是政府提供公共产品资金补偿的唯一方式,虽然所有个人同时消费同等数量的产出,但他们从同等产出中获得的总收益和边际收益通常是不同的。在这种情况下,税收方式是不公平的。由此可见,当政府向特定对象提供特定服务时,是不能用税收弥补其成本的,而应采取非税的方式弥补政府所提供服务的成本。
2.混合产品的资金补偿。纯粹的公共产品是不多的,仅有国防、政府行政、外交、司法、公安以及基础教育等。现实生活中更多的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品。政府在提供混合产品时,向使用者收取一定标准的使用费,既可全部或部分的补偿其成本费用支出,避免公共服务的过度供给;又可以做到谁收益谁付费,在一定程度上避免“搭车”现象,有利于有效抑制消费者对社会公共事业服务的过度需求。因此政府在提供混合产品时,运用收费方式实现资金补偿比征税方式更为合理。收费体现了“谁收益谁负担、多受益多负担”的原则,易被缴费者接受。
三、目前非税收入管理中存在的问题
(一)非税收入管理职责分散。目前参与管理的部门较多,造成了非税收入管理职责的分散,肢解和弱化了财政职能。主要表现在:一是非财政部门参与非税收入政策的制定,肢解了财政职能。按现行制度规定,非税收入政策制定和调整的权利并未统一在政府财政部门。如行政事业性收费政策由财政与物价部门联合制定,行政事业性收费标准被纳入价格管理范畴。这使得财政部门在实践中经常处于被动地位。二是征收管理分散,财政部门征管职能弱化。按现行制度,非税收入征收工作不像税收统一到税务部门管理,而是分散在各职能部门。各部门非税收入征收计划的拟定和对征收管理的重视程度往往取决于部门经费保障情况。同时,反观财政内部,对非税收入未实行统一归口管理,缺少责任主体。
(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是编制部门综合预算的关键,是财政部门管理非税收入的重要手段。但是在实际工作中,财政系统内部熟悉非税收入政策和项目特点的处室不能负责此项工作,导致财政对各执收部门征收的非税收入除了按一定比例统一安排之外,其余部门仍然由执收部门安排。这种做法存在三个弊端:一是财政统管能力不强,政府集中调剂资金过小。二是消费性支出比重较大,非税收入的经济贡献率下降。三是部门预算核定不科学、不公平,部门间苦乐不均现象不能彻底解决。
(三)部门利益固化。目前,部门小团体利益的旧观念仍然制约着非税收入规范化管理工作,一些部门将非税收入视为部门所有,无视非税收入实施“收支两条线”管理有关规定,收入拒不上缴财政而截留挪用,有的甚至帐外设帐,私设“小金库”。与此同时,一些部门即时将资金上缴财政专户,也是立即要求办理划拨手续,资金管理没有摆脱粗放模式,也没有真正实现财政预算制度改革所提出的经费支出按进度、专项支出按计划的管理目标。
四、加强非税收入管理的基本思路和对策
非税收入管理的基本思路是:严格计划审核,鼓励合理增收,硬化预算约束,强化支出统筹,增加政府可调剂财力,为经济转轨时期各级政府重点工作提供有效的财力保障。
(一)加快非税收入法制建设。法制建设是推进非税收入管理的基础和前提。从长远看,非税收入的取得必须以法制为基础。从近期看,国家应抓紧研究出台非税收入管理法规,通过政府法规的形式明确非税收入概念、范围,明确财政部门在非税收入管理中的主体地位,界定财政部门与执收单位之间委托和被委托关系,并对非税收入实行“收支两条线”、“收缴分离”和“收支脱钩”管理作出具体规定。
(二)加强征收管理
1.建立非税收入征管机构,理顺和强化财政职能。各级财政部门要组建非税收入管理的专门机构,整合财政内部非税收入管理职能,实行归口统一管理,建立完整的非税收入征管体系。
2.科学核定非税收入计划,强化收入预算刚性。要综合项目特点、当年政策变化和上年实际收入等因素进行逐项逐户核算,并合理确定审定程序,提高计划编制的科学性。
3.加强专户管理,建立完整的非税收入核算体系。要随着改革的逐步到位,彻底取消各执收单位设立的过渡账户,部门所有收入均要统一纳入财政非税收入专户,提高财政部门对非税收入的监控力度,及时发现和纠正执收单位的各种违规违纪行为,杜绝违纪资金通过财政缴拨合法化现象的发生。
(三)建立激励约束机制。对部分非税收入要实行增收激励政策,充分调动执收单位积极性,促进非税收入总量做大,弥补一般预算资金不足,实现既鼓励执收部门自觉增收,又增加政府可调剂财力的双赢目的。
(四)硬化支出预算约束。要把非税收入摆到和税收收入同样的地位上,一并作为部门预算的资金来源,按照建立公开、公正、透明、高效的公共财政体系要求,进一步深化非税支出管理改革,统一财政预算管理制度。
