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2.对人事档案管理的重视程度不高。长久以来，企业内部分领导对人事档案管理工作的认识存在一定错误，最重要的就是对于人事档案管理工作认识不全面。认为档案管理工作只是简单保管人事档案，与单位的其它事物相比，没有必要花太多的精力在它上面。只要做到不丢失文件，不泄露职工档案秘密，在档案外调、查档时能够应付过去就行了。更有甚者，认为管理档案只是一些档案部门应该管理的事务，完全没有将档案工作放在心上，从不过问档案管理工作的情况，没有意识去管。
3.人事档案以及人事分档存在的一些问题。对制度进行改革后，当利用人事档案时，却存在有部分职工档案缺失甚至断档的现象。这些情况主要就可以划分为下面三种类型：第一类，人才流动性增强，但很多人的档案并没有随人员的流动而转移。人事档案仍然存放于原来的工作单位。并且由于职工的离开，档案管理者不再更新此人档案，使其离开后的所有经历无法被记录，致使有些职工档案不具有连续性。在毕业后的实习单位有一定的档案记录，但是在员工从其他单位到本单位这一段时间没有记录。主要原因是员工从原来的单位辞职之后，档案没有更新，存在断档现象。第二类，企业引进人才后，很少查看人事档案，上级领导也是根据个人的实际工作业绩对员工进行考核。在人才市场找工作时，将人事档案放在人才市场，但得到职位后档案仍然放在人才市场，使得以后的记录也是空白，这也会导致档案断档。第三类，随着社会经济的不断发展和进步，尤其是在对人才进行市场化之后，人才流动性越来越强。越来越多的人从以前的单位固定制变成了社会流动人才，导致人档分离的现象越来越严重，不用人事档案的人越来越多。并且很多公司企业对档案不做要求，更加恶化了这种现象。
4.管理质量不高。管理质量低，导致无法有效使用人事档案。受传统观念中偏重政治、轻视业务的影响，许多企业的人事档案缺乏个人色彩，有相当大一部分的人事档案管理仍然只记录传统信息。比如我们经常看到的政治面貌、受过何等奖励或处罚情况等，忽略了对人才类型的反映，管理才能的介绍，技术专长的透析。缺乏对个人特征的具体描述，存档内容不够实用，难于创新；没有及时对人事档案的收集和补充，缺乏主动性，没有一定的制度约束。或者在收集和鉴定时没有充分落实到位，降低了人事档案的可信度。除被动记录的原始信息外，其他信息无法被充分利用，导致人力资源的浪费。5.信息化程度不高。科学技术不断进步，计算机科学的飞速发展，人事档案管理信息化已成为必然趋势，人事档案信息管理系统已得到普遍采用。但关于信息化管理仍有很多技术方面的手段等待着被挖掘并且得到利用，首先在对人事档案进行管理的时候还没有大规模使用计算机技术，这些都会导致管理效率的下降，并且还会浪费一定的资源。
二、改进档案管理
1.解决收集人事档案。为使人事档案能够真实地反映一个人全部情况，人事档案的管理部门通常要用人事部门来收集各位职工的职位任免、工作调配情况、职务评聘、培训、工资待遇情况，对于能够反映职工德行、能力、勤勉、成绩的文件资料进行综合考察，不断地对档案的内容进行充实。对于收集而来的职工档案资料，首先一定要经过仔细鉴别，通过多种渠道核对，记录进人事档案的信息应该准确并且真实，信息填写完整、字迹清楚，填写时所记录的对象必须明确，有很完备的手续，具有很高的保存价值。一旦有的信息材料不属于归档，就不得擅自对材料进行归档处理，需要经过鉴别确认、讨论后根据相应情况进行处理。
2.整理人事档案。对档案进行收集之后，人事管理部门的管理人员就需要对收集的档案和材料进行归类和整理，并按照在职职工、离职退休职工或者是辞职人员严格进行整理和分类并按照一定的规律编号、入柜。同时应该对人事档案建立科学合理的统计和登记制度，对不同类的档案建立相应的档案名册。固定时间对档案进行检查核对，必须做到名册编号与档号一致。如果检查过程中发现问题要及时解决，如果问题较严重，还可以制定相应的政策防止此类问题再次发生。并且要严格落实保密制度，确保个人档案的安全和准确，不得因个人原因泄露他人资料，危害他人权益。当整理校验相关人事档案材料时，如果发现不需要归档的材料，必须填写关于档案材料管理的清单，并向相关部门领导报告，请求审查和批准。在销毁时必须由专人负责销毁，并需有专人监督。
3.改进人事信息管理质量。只有将信息管理的质量进行提高，才能给各个高校的教职工人员提供好的服务，事实上人事档案的管理工作是一个对专业性要求很强的工作，并且目前各个高校的信息技术在不断快速的发展，及时提高人事信息管理的质量对于整个高校的教职工人员来说都是一件比较重要的事。各个高校的人事管理部门就应针对自己高校的需求，将档案的收集、管理和整理作为一项重要任务。除此，还要特别重视对人事档案进行开拓收集，因为开拓性质的收集能够使得整个人事档案里面所保留的信息更加有用。同时在对人事档案进行科学的保管及规范的整理的基础上，还要对于人事档案的信息资源进行积极开发，可通过局域网机建立的方式，在信息和网络的平台上面，为人们提供更好的服务，并且为高校在教学的改革方面起着重要的作用。
4.提高整体档案管理人员的自身素质。随着科学技术的不断进步，技术不断更新，人事档案管理信息化已经得到了大家的普遍认可。计算机水平也在飞速发展，人事档案管理由人工化向数字化过渡已是大势所趋，这也是社会进步所要求的。这就要求从事人事档案管理工作的人员素质较高，最好选择作风优良、有责任心的党员参与人事档案管理工作。而相应的管理部门应该定期或不定期对相关人员组织业务培训，不仅仅让他们学习先进的知识以及管理方法，开阔他们的眼界，拓展思路，更要培养他们的责任感，让他们在未来的工作中发光发热。
5.人事档案的鉴定与销毁。大多数集团公司的公司规模较大，拥有较多的人事档案资料，但库房却十分有限。大量的人事档案资料堆积在管理的库房里面，给档案的管理带来很多不方便，降低了档案管理效率。为缓和这种现象带来的后果，对个人档案的鉴定及销毁做出了以下规定：一旦发现不具有保存价值或者按规定属于销毁处理的档案材料时，必须经由相关领导的确认批准，才能对人事档案材料进行销毁。如有死亡或失踪人员，档案就交由档案中心进行15年保管。如果在15年后无人领取，可报请集团相关领导，得到审核同意后才可进行销毁。对企业、对国家、省有过特殊贡献及国家、省和市级模范人物死亡后，其档案仍然保存在档案中心。如果人事档案材料鉴定不及时或销毁工作没有完成得当，就会影响企业的档案管理工作，同时还给相关人员造成很大的负担，也会成为人事档案管理工作进入现代化的阻碍。
2落实安全制度和技术操作规范
在煤矿企业的生产中，安全生产并非一句口号，而是需要通过严格的安全制度来维系的，并在生产过程中，需要制定科学合理、明确有效的技术操作规范。
2.1井下挖掘方面的安全管理制度
在煤矿生产中，井下挖掘是最危险的区域，也是人员比较密集的区域，因此抓好煤矿企业安全生产首先应该从抓好井下挖掘的安全管理工作开始。2.1.1一线工人的安全操作。在煤矿企业井下挖掘作业前，应该根据前期科学的测定和相关经验方法，编制合理的挖掘作业流程，确定挖掘方式方法，并根据挖掘面积及挖掘手段，制定适宜的安全技术措施。在正式挖掘前，应该就挖掘方法与一线工人、领班、技术骨干等做好技术交底工作，让所有下井挖掘的人都了解挖掘面积、挖掘流程。虽然挖掘流程是事先制定好的，但在实际的井下作业过程中，可以随时根据井下出现的异常情况，及时调整挖掘进度和挖掘方法。在井下作业时，一旦发现有工人违规操作，要及时停止作业，做好整顿教育工作。2.1.2做好测绘测量工作。在煤矿生产前，应该做好科学的测绘测量工作，督促测绘测量人员严格执行测量测绘方法，深入井下，仔细排查，科学测量，为挖掘工人提供准确的技术参数和地质资料。2.1.3做好安全检查工作。在煤矿企业下井挖掘作业时，要严格落实安全员的安全管理职责。安全员应该明确挖掘流程、挖掘技术方法等，在一线工人挖掘作业时，如果安全员发现有工人存在违规操作或者不按照挖掘流程作业时，应予以制止。同时在遇到比较困难的挖掘作业时，安全员还应该协助一线工人，共同处理。2.1.4做好瓦斯检查工作。在井下作业的过程中，瓦斯检测员的工作非常重要。瓦斯检测员要做好作业面瓦斯监测和检测工作，确保井下环境的安全。在检查过程中，一旦出现瓦斯超标或者存在其他危险气体，要及时通知工人撤离，同时在煤矿生产过程中，瓦斯检测员还应该做好通风口的管理工作，定期定时为作业面通风。
2.2严格落实煤矿生产的机电运输管理工作
在煤矿企业生产过程中，确保机电设备的良性运转，确保煤矿输送设备的正常运行，对于煤矿企业的安全生产来说，同样是非常重要的。2.2.1加强机电设备的安全检查工作。为了确保煤矿生产的机电运行安全，有必要加强对井下作业面及井上等所有机电设备的安全检修工作，定期或不定期对机电设备进行安全巡检，一旦发现机电设备出现故障，要及时解决，避免机电设备损毁。同时做好机电设备的安全保养工作，对于有可能影响煤矿生产效率的机电设备要及时进行淘汰。2.2.2加强煤矿的运输管理工作。保证煤矿运输环节的安全是提升煤矿安全生产的重要环节，因此要加强对煤矿运输设备的维修与保养，定期检查煤矿传输带、运输车辆等运输设备是否处在良性运转的状态下，防止掉轨、翻车等安全事故的发生。斜井提升则要做到钢丝绳、矿车碰头、三环链、绞车、钩头等提升设备的检查工作。在检查过程中，一旦发现运输设备存在安全隐患，要及时排查及时检修，并将容易出现问题的运输设备登记在案，在后期的跟踪检查中，重点做好安全检修工作。
3合理划分安全责任区域和签署安全责任书
在煤矿生产过程中，要将安全责任化整为零，合理划分安全责任区域，确定安全责任范围。
3.1划分安全责任区域
在煤矿生产过程中，根据不同的级别、不同领域、不同作业面，要合理划分安全责任区域，在该区域内由指定负责人做好区域安全管理工作，同时由煤矿企业的安全总负责人做好区域安全的统筹管理工作。这样可以将安全责任明确到个人头上，在煤矿生产过程中，更有利于安全制度和安全技术等的落实和推进。
3.2签署安全责任书
为了将区域安全管理工作落到实处，在区域安全管理过程中，有必要由区域安全负责人签署各自的安全责任书。在责任书上要明确区域安全管理人员的具体职责，并明确出现安全事故后的处罚条例，通过安全责任书，能够提升区域管理人员的工作责任心。
4做好灾害预警管理工作
在煤矿生产过程中，除了容易造成作业面坍塌、瓦斯爆炸等危害性比较大的事故外，还容易引发水灾、火灾等灾害，因此有必要做好煤矿生产的灾害预警工作。
4.1做好火灾防范措施
火灾对于煤矿井下作业面来说，其危害是致命性的。在煤矿生产过程中，要做好火灾防范措施。禁止明火进入作业面，严禁煤矿职工在作业面及出矿口等附近抽烟、在井下使用明火需做好安全防范措施。在井下作业面要做好消防器具的设置和摆放，以便在发生火灾后能第一时间进行消防扑救。
4.2做好水灾的预防
在矿井周围要做好对当地水文的调查，根据降水量来判断地表流向和水流量，并做好地面积水的排泄工作。在矿井里要做好排水工作和封堵水工作，以防止水淹没作业面。
1．1外在因素的影响
任何一个人都希望自身价值被人认可，尤其是得到领导者的肯定，由此来证明自己是一个有价值的人．后勤职工同样如此，随着银行业的改革发展，要求后勤工作必须具有较强的责任和服务意识，后勤职工必须以高度的全局意识认识后勤工作的重要性，时时刻刻以较高的起点和较高的标准来要求自己，实现“爱岗敬业、无私奉献，争当岗位标兵和岗位能手”的目标．后勤职工所承担的工作与原先相比无论在质上还是在量上都在逐渐加重，导致压力感逐渐增强．另外，工作得到领导与同事的赞许、肯定或工作职级与职称的晋升、同事间人际关系等，都能够激发后勤职工工作的积极性或诱发不良的心理情绪．而外部环境与内心体验较大的差异性，正是导致后勤职工情绪资源过度的消耗，逐渐形成负性情绪，直接影响工作质量和工作效率重要因素之一．
1．2内在因素的影响
根据美国心理学家班杜拉的自我效能感理论，后勤职工的自我效能感是其对自我能不能成功完成某一项工作任务的主观判断，而影响其自我效能感形成的因素包括自我成败的经验和归因的方式．如果后勤职工确信自己有能力进行工作并能够应对完成工作任务所带来的压力，他就会产生较高的自我效能感，积极地从事自己的工作，并且能够正确对待工作过程中遇到的困难和压力，通过工作成就获得积极成功的情感体验，从而有效排除焦虑和抑郁，强化自信，形成更高的自我效能感．因此，自我效能感与后勤职工的情绪耗竭呈负相关．自尊作为一种良好的健康心理，是个体在社会化的过程中所获得由肯定的自我评价所引起的自重和自爱，是使个体追求不断向上和发展的原动力，自尊使个体既不会向别人卑躬屈膝，也不允许别人歧视和侮辱．具有较强自尊心的后勤职工表现出极强的对情绪进行精确分类的能力，既能够积极努力增强和延长积极的情感，又能够启动有效的方法拒绝、限制或者抵消消极的情绪．相反，低自尊的后勤职工就不太擅长调节自己的消极情绪，与较高自尊的后勤职工存在着认知和情感体验方面较大的差异性，低自尊则常常使其在成功事件之后产生更多的焦虑情绪及对自我认知的怀疑．由此可见，后勤职工个体的自尊水平越高，工作倦怠的水平就越低，情绪耗竭发生的几率就越小．动机强度在一定程度上影响着后勤职工的情绪．人的认知活动及其行为，不仅仅受情绪的影响，而且是在动机的支配下进行的．动机是一个人的内部动力过程，使人的活动朝向某一目标．例如后勤职工期望在工作部门享有一定的地位，这种动力就会推动他处理好各种人际关系．后勤职工的工作动机不但直接影响着工作效率，而且直接影响着身体健康，因为它能够通过调节工作倦怠对人的影响降低情绪耗竭程度．
2注重后勤职工情绪管理的方法
个人因受社会、生活、工作等适应能力的影响，其情绪也表现出积极与消极的不同状态．根据心理学家的情绪管理理论，情绪管理是一个人对诱发事件的感知、评估和由此引起的以此情绪体验为基础而产生的新的情绪体验以及如何表达的过程．集中反应出一个人为适应社会现实环境，有针对性、科学地转变与适应的过程；一个人为实现某一既定目标而采取的有益于生存、有益于发展的个体的内外活动过程；一个人对自我情绪认知和监控、识别、调节与适应等的情绪智力水平．银行后勤工作的服务性质表明它是一种典型的情绪性工作，所以，情绪表达的结果直接制约或者影响着后勤工作绩效水平和后勤工作目标的实现．提高后勤职工的情绪管理水平，既有利于后勤工作目标的实现，而且能够有效提高后勤职工的工作生活的质量水平．所以，在管理工作中，制度管理的效果是有限的，只有在重视人性管理的同时融入情感管理，通过营造一个既有严肃规章制度又有重人情温馨的和谐氛围，才能够不断增强后勤职工的幸福感和满意度，促进其在积极的情感体验中逐步掌握科学的情绪管理方法，更加有效地积极进行情绪调节，不断提高心理健康水平，使管理工作发挥最大的效能作用．
2．1必须将人本管理理念落实在管理实践中
“以人为本”是情绪管理的核心．在后勤管理工作实践中，坚持人本管理理念就要重视后勤职工的根本利益以及与此相联系的后勤职工的生命、人权和尊严等，赋予他们更多的自，建立科学公平实效的评价机制．善于营造一种富于感彩的文化氛围，不断提高后勤职工的情绪管理水平，不断增强其自信心与职业责任感，为后勤职工自我价值的实现提供充分的机会和平台，使后勤职工在职业工作中不断改变自己的地位和命运，促进后勤职工全面、和谐与可持续发展．
2．2后勤管理要注重情绪管理与制度管理相结合
在论述党的管理中就强调，要注重制度管理中发挥制度的刚性作用与人性化管理中情感的柔性作用相结合．在强调规范化管理的基础上，既注重抓建设与细化规章制度，又注重抓制度的落实与过程效果的跟踪了解．既然后勤管理的主要对象是活生生的后勤职工，那么后勤管理的本质就是充分调动后勤职工的积极、主动性，所以后勤管理仅仅依靠刚性的制度和硬性的控制，强调人的服从与遵守，很难取得管理工作成效、达到管理目的．这种长期忽视管理对象情感和发展需要的管理手段，极容易导致被管理者的厌恶甚至抵触情绪，反而对管理麻木不仁．鉴于制度管理的局限性，在后勤管理工作中，就必须注重后勤职工的情绪管理，力求使管理工作中的人性与理性达到有机的融合，以此达到使后勤职工心悦诚服的目的，发挥后勤管理工作的最大效能．
2．3在管理中处理好情绪管理与情感需求的关系
随着社会的发展以及人性的解放，人的精神和情感需求日益凸显，同时在人的心目中的地位也越来越重要．一个凝聚、团结、向上的集体是由全体成员以情感为纽带而形成的．以“用情感管人”为纽带，注重将情感管理融入管理的方方面面体现了现代管理的科学理念．现代管理应当记取春秋时期齐国的孟尝君对待冯的做派上得到教益，积极了解后勤职工产生负面情绪的根源，并善于疏导化解．积极了解后勤职工的所思所想和所需所盼，积极营造思想沟通、感情交流、团结和谐的人际关系和积极进取的工作环境，让后勤职工在感受积极的情绪体验和积极有意义信息的同时，将情绪特定的组织规范内化为自我的成就目标，进而在后勤工作中表现出组织所期望的情绪，实现情绪管理的有效性．
2．4为后勤职工提供干事、创业、发展的平台
根据美国著名心理学家马斯洛的需要五层次理论，银行后勤职工同样期盼自己能够有所成就，由此得到社会的认可和尊重，进而通过实现自我的理想与抱负体验达到自我实现的境界．所以，后勤管理应当以“用事业留人”为根本，积极为后勤职工的进步成长创造条件、提供干事、创业、发展平台．在情绪管理中，一方面注重后勤职工职业技能、职业素养的提升，积极提供政策支持与帮助．另一方面通过切实可行的激励措施，注重以评价后勤职工在公司特定环境之下所表现的情绪状态与情绪行为是否符合公司要求为标准，设计与制定满足后勤职工升迁的途径和机会．只有了解后勤职工藏在内心深处的想法，让其选择自己喜欢和有目标的工作，使其职业愿景与银行业的发展紧密相连、共同成长，不断强化后勤职工的主人翁意识，增强和提高后勤职工的职业荣誉感和职业责任感．
2.研究方法与研究对象
2.1研究方法采用问卷调查法、文献资料法和数理统计法。研究对象按照随机抽样的原则选自全国广播电视系统19个省市广播电台和电视台的在职职工。
2.2研究对象的基本情况，样本数量：共发出调查问卷700份，收回有效问卷659份，回收率为94.1%，在659份有效问卷之中男性294人，占44.6%，女性365人，占55.4%。学历构成；研究生及以上18人，占2.7%，大学本科171人，占25.9%，大专426人，占64.6%，高中28人，占4.2%，其他16人，占2.4%。年龄构成：最低年龄18岁，最高年龄57岁。职务构成：编辑174人，占26.4%，记者159人，占24.1%，技术人员137人，占20.8%，节目主持人与播音员153人，占23.1%，行政管理人员68人，占10.3%，其他33人，占5.0%。样本覆盖区域范围：样本选自北京、重庆、广东、河北、河南、内蒙古、黑龙江、辽宁、山东、山西、江苏、福建、安徽、四川、宁夏、甘肃、江西、湖北和湖南等19个省市自治区，覆盖中央台、北京台、凤凰台及省市地县广播电视系统的各级广播电台和电视台。
3.结果与分析
3.1我国广播电视工作者健康情况调查与分析
3.1.1健康总体状况与患病情况，被调查者对自身健康总体状况进行的自我评价共设有4个等级，调查结果的排序为：①良好65.0%，②一般20.7%，③优13.6%，④比较差0.8%。评价结果表明大多数人对自己的健康状况表示满意，优良率达到78.6%，其余21.5%的人认为一般和比较差，这可能是因为患有某些疾病或对自己健康状况的某些方面不太满意造成的，这些问题在下面进行的关于患病情况的结果分析中可以找到部分答案。对目前患有疾病情况的调查结果显示患病率的前5位是：①胃病31.7%，其中1.2%很严重；②职业病23.0%，其中1.5%很严重；③心脏病4.6%；④高血压2.9%；⑤肝病1.9%。患病情况的调查结果表现出三个显著的特征，其一是患病率前5位的排序与1995年全国职工体质调研中的同类结果对比存在很大差异，位居全国职工患病率前两位的心脏病和高血压病在本调查中排位第3和第4，位居全国第3位的职业病在本调查中排位第二，在全国排位很低的胃病居于本调查结果之首位，这种位置的变化形成的患病情况差异是很大的。其二是各项疾病的患病率均高于全国调研结果的水平，如全国心脏病和高血压病的患病率均为2.1%，肝病的患病率为0.8%.，本调查这三类疾病的患病率分别为4.6%、2.9%和1.9%，分别高于全国水平2.5、0.8和1.7个百分点。其他疾病的具体数据对比略。其三是胃病和职业病患病率之高及其排列在本调查结果中第一第二的位置，使广播电视工作者的患病状况带有很显著的职业特征。由于工作紧张压力大、工作时间无规律等原因造成生活习惯和作息时间缺乏规律是广播电视工作者中比较普遍存在的现象，因而导致胃病和职业病居于患病率之首。综合上述特征可以看到，对广播电视工作者健康产生主要影响的疾病不仅是带有很强职业特征的胃病和职业病，心血管疾病和内脏器官的慢性疾病也是不容忽视的重要因素。
3.1.2本次调查对影响健康的正负两方面因素进行的调查，分别列出了7项内容，现将统计结果排在前5位的原因进行对比分析，见表1。
表1影响健康正负因素调查结果对比
排位对健康造成损害的主要原因％保持与增进健康的主要途径％
1缺乏体育锻炼57．2养成体育锻炼的习惯74．4
2缺乏充足的睡眠与休息53．0正规生活方式的改进与养成69．8
3工作压力大难以适应28．4提高对工作和生活的适应能力37．2
4吸烟20．9戒烟或减少吸烟30．0
5疾病12．3增加食品营养26．7
从表1的对比中看到，正反两种因素调查统计结果前4名排列顺序与涉及内容完全相同，说明被调查者在主观上对影响健康的因素有着清晰一致的认识，结合本文3.1.1关于患病情况的调查统计结果所显示出同类现象，从另一个方面反映出广播电视工作者这一职业群体在健康问题上存在着比较显著的共同性和职业特征。因此改善广播电视工作者的身体健康状况应考虑到这种职业群体的共同性和职业特征，针对与其相关的主要因素寻找解决问题的途径和方法即可取得事半功倍的效果。
3.1.3对健康内涵的认知程度的调查。现代健康观念认为人体的健康应该包括生理、心理和社会适应能力三方面的内容，一个健康的人应在这三方面达到相对稳定、均衡、协调的状态。对这种现代健康观念的认知与认可程度反映出一个人的健康观是否正确和全面。本次调查针对现代健康观念的三方面内容提出问题，调查结果的统计数据反映出对这三方面内容的认知与认可程度如下：①生理因素：身体健康无疾病86.2%，②心理因素：精神状态和精神面貌85.3%，心理状态和控制心态能力73.4%，丰富的情感生活45.1%，③社会生活适应因素：对工作和生活环境的适应能力63.1%，社会交往能力38.8%。从上述统计数据可以看出，对于健康内涵的三个方面，最受重视的是生理因素，其次是心理与社会因素，在心理与社会因素中最容易被忽视的是情感与社会交往这两方面的需要。
3.1.4关于健康控制意愿的调查，在本次调查中，采用Wallston和Saltzen编制的多维健康控制源和体重控制源量表(该量表来自Robinson、Shaver、Wrightsman主编的《性格与社会心理测量总览》一书，本调查未做任何修改)，对有关健康与体重的控制信念进行评，以此来分析人们的主观意识对健康的控制和影响。多维健康控制源量表包含内向健康控制源(内控)，有权他人健康控制源(外控)和机遇健康控制源(机控)三部分内容，每部分的评价得分介于6分至36分之间，得分越高表示越趋于同意。体重控制源量表包含内向健康控制源(内控)和有权他人健康控制源两部分内容，总计得分介于4分至24分之间，得分低表示内控意愿强烈，得分高表示外控意愿强烈。倾向于内控表示受个人态度观念影响较大，倾向于外控表示受社会公认的规范与信念影响较大，而倾向于机控表示受到偶然性因素的影响较大。本次调查结果见表2和表3。
表2多维健康控制源调查结果对比表
内控外控机控
得分标准差得分标准差得分标准差
本次调查23.365.4217.104.9113.764.66
参考标准265205.5156
表3体重控制源调查结果对比表
平均得分标准差
本次调查10.473.99
参考标准7.633
本次调查结果从总体上看各项得分均低于参考标准得分，但差距幅度不大，只有2.2-2.9分左右，且各项的差距较为均衡，这可能是国内调查与国外调查之间存在的观念与理解上的差异所造成的。因此可以说本调查结果具有一定的可信度和可比性。从表4中列出的各项得分情况来看，内控意愿强于他控和机控意愿，这种结果说明广播电视工作者总体而言对健康控制主观意识较强，受个人主观意识、观念和价值观的影响较大，超过了外部社会规范、社会观念和偶然性因素的影响力。表4中关于体重控制源的调查结果说明对于体重的控制从总体上讲是倾向于内控方向的，但得分高于参考标准分2.84分，反映出其内控意愿不是很强烈，稍低于平均标准，这种得分情况表明广播电视工作者群体比较注重自己的体重与体形的控制。主观上控制体重的意愿受其个人态度的影响稍大些，但同时也比较注意社会压力和舆论的影响。
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3.2.我国广播电视工作者参加体育锻炼情况调查与分析
3.2.1调查结果表明，参加体育锻炼者以增强体质为主要目的，同时其目的的指向呈现多元化现象。在确定参加体育锻炼的目的时，有59.5%的人是为了增强体质，有44.2%的人是为了消遣娱乐，有25.2%的人是为了健美减肥，有10.2%的人是为参与社交，以治疗疾病和参加比赛为目的的人所占比例极校
3.2.2按照我国1997年制定的体育人口统计标准，即锻炼次数、时间和强度三项要求来衡量，被调查者中每周参加3次以上体育锻炼者占17.5%，每次锻炼时间达30分钟以上者占35.7%，锻炼强度在中等强度以上者占53.8%，因此在广播电视工作者中体育人口的百分比高于全国体育人口百分比15.46%2个百分点。但是有60.5%的人只是偶尔参加体育锻炼，还有6.5%的人完全不参加体育锻炼，二者相加达到67%，这是相对薄弱的部分，应当引起注意。
3.2.3关于参加体育锻炼的形式和时间，据调查结果显示进行体育锻炼的具体时间53.9%选择晚上，40.7%选择早晨，30.1%选择下午。在业余时间自发地参加体育锻炼者达到87.4%，大大高于1997年国内同类指标的调查结果水平，这说明参加体育锻炼者的主动性和自主性很强。在进行体育锻炼时有54.8%的人选择与同事和朋友一起锻炼，有46.1%的人选择个人单独锻炼，有26.4%的人选择与家人一起锻炼。这种锻炼形式的选择情况说明被调查者对体育锻炼的认识不仅仅局限于个人健身行动，而是把体育锻炼看做是健身、休闲、娱乐、社交于一体的综合行为。
3.2.4进行体育锻炼主要场所的选择呈现多元化。(略)
3.2.5用于体育器材、体育服装和体育锻炼等方面的体育消费情况。(略)
3.2.6选择体育运动的项目和类型。(略)
3.2.7据调查结果表明，在影响参加体育锻炼的诸多原因之中，工作忙没有时间是首要原因，占59.0%，有37.0%的人认为自己工作忙，经常需要加班到深夜。第二位原因是惰性大，不愿意参加占30.3%，第三位原因是缺乏体育锻炼场地占22.0%。其他诸原因依次排列为：没有兴趣10.8%，缺乏技术指导9.9%，家务重没有时间8.0%，缺少经费7.3%等。
3.3我国广播电视工作者生活和休闲方式情况调查与分析
3.3.1本次调查结果显示，关于日常生活中个人作息时间的情况，49.5%比较有规律，38.0%不太有规律，7.5%完全没有规律。造成作息时间无规律的原因，第一位是工作忙需要经常加班到深夜占37.0%，第二位是个人生活习惯占35.4%，第三位是工作时间无规律占33.1%。上述结果显示出，有近一半的人员作息时间不太有规律和完全没有规律，导致这一情况发生的原因70.1%是源于工作，这可能是由于广播电视工作的特殊条件和要求造成了这一较特殊的现象。毫无疑问，这种现象对于广播电视工作体质和健康的影响是很大的，应当引起我们的关注。
3.3.2不良生活嗜好情况。在本次调查中，吸烟者所占的比例为24.2%，其中每日吸烟量10支以下和10支到20支这两种情况均分别达到44.6%，每日20支以上的为10.8%。据国家体育总局的《中国社会体育现状调查结果报告》显示，我国城乡居民中有吸烟习惯的占31.3%，吸烟已经成为影响我国公民健康状况的主要不良生活方式，成为我国面对的最严重的健康问题。
3.3.3余暇时间与休闲方式。(略)
4.问题与建议
4.1问题
(1)本次调查中采用《中国成年人体质测定标准》中设定的克托莱指数评价法和身高标准体重评价法对身体形态进行评价与筛查，两种方法均发现男子组中超重与肥胖的比例分别达到18.3%，高于全国平均水平，这是广播电视工作者在身体形态和身体充实度方面存在的问题。
(2)职工患病情况表明，胃病和职业病位于前两名且患病率很高，致病原因是工作紧张无规律等职业特点，这是具有广播电视工作职业特色的患病特征。其他疾病如心脏并高血压和内脏器官慢性疾病的患病率均高于全国平均水平。这些现象使我们有理由对广播电视工作者的健康状况表示担忧。
(3)按照我国体育人口统计标准，在职工参加体育锻炼的问题上存在有薄弱环节。有60.0%的人只是偶尔参加体育锻炼，还有6.5%的人出现体育锻炼中断的现象。因此缺乏体育锻炼是影响广播电视工作者体质与健康的首要因素。
(4)因工作忙没有时间是影响参加体育锻炼的首位因素，也是影响广播电视工作者体质与健康的重要因素。因工作时间规律性差而造成不良生活方式是广播电视工作者在生活与休闲方面存在的重要问题。
(5)主观认识与实际行动相脱节是广播电视工作者进行体育锻炼时的主要表现，在调查中绝大多数人认识到体育锻炼对增进体质与健康具有重要意义和作用，同时也有大多数人在实际行动上只是偶尔参加体育锻炼或者完全中断体育锻炼。
4.2.建议
(1)要在广播电视工作者中倡导树立正确的现代健康观念，除了重视患病情况之外，还应注意现代健康观念中所包含的心理、情感与社会生活环境的适应能力等方面的因素，用正确的现代健康观念指导规范个人行为。
(2)大力宣传减少吸烟，去掉不良生活嗜好，提高对工作环境和生活环境的适应能力，养成正确的生活方式等等，这些是提高生活质量，增强体质增进健康的重要措施。
(3)建议广播电视系统的领导和相关行政管理部门重视广播电视工作者的体质与健康状况，有计划、有组织、有目的地开展各种体育锻炼，同时在客观上对职工体育锻炼提供指导和帮助，在实际操作中完善职工体育锻炼场地器材设备等各方面的客观条件。
(4)建议长期开展对广播电视系统职工体质与健康状况的监测工作，落实《全民健身计划》和实施成年人体质监测制度，对广播电视工作者体质与健康状况进行长期的追踪调研，以利于有的放矢地提高职工体质与健康水平。
参考文献：
①卢元镇：《体育社会学》高等教育出版社，2001年
②Robinson，Shaver，Wrightsman：《性格与社会心理测量总览》远流出版社，1997年版
③国家体育总局群体司：《中国成年人体质测定标准指南》，中国标准出版社，1999年版
④中华人民共和国国家体育总局：《1997年中国成年人体质监测公报》，《体育科学》1999年第19期
⑤江崇民等：《1997年中国成年人体质监测结果的分析与研究》，《体育科学》1999年第19期
⑥于道中：《中国职工体质调研报告》，《福建体育科技》1997年第16期
《人力资源同业对标指标生成及培训管理系统》是一套针对电力企业多部们、大量人员需要培训、大量对标数据需要统计的实际情况进行设计的，其特点是改变传统的人员培训管理手段，将培训记录的手工填写变为网上填写，通过网络数据共享，实现足不出户，就可以随时调阅各部门最新的培训进展情况以及培训率等统计数据，随时将以前几天才能完成的同业对标数据统计报表在几分钟内完成。该系统在功能上设计了六大模块：员工信息模块、培训计划管理模块、培训记录管理模块、统计报表管理模块、系统管理模块、打印模块。这六大功能模块涵盖了人力资源培训管理和同业对标指标生成的各个方面，通过编写程序将它们的内部关联进行有机组合，使之形成协调一致整体，并能够根据管理的需要，查询、录入、统计相关数据。《人力资源同业对标指标生成及培训管理系统》在参考河南省电力公司人力资源部2005年下达《河南省电力公司劳动工资统计定期报表制度》中的人员基本信息库代码表标准的基础上建立，不仅方便了本系统的数据导入工作，而且使之在河南省电力系统范围内具备良好的数据接口适应性。系统采用ASP编程工具进行开发，在充分考虑系统的直观性、可操作性、易维护性以及与原有管理制度、作业方式的兼容基础上，以小巧程序、高速响应、低耗内存、功能完善、思路先进等特点，用最新的计算机技术从多个视角出发完成了系统功能和人机界面的设计。数据库服务器运行在DigitalUnix上，数据库采用Oracle9i。客户端：Windows98、Windows2000等微软系列操作系统，浏览器在IE6.0以上即可。
一、人力资源同业对标指标生成及培训管理系统的特点
1.信息全面、功能齐全该系统包括了三级培训及外培管理所需要的所有基础数据，包括：员工基本信息、年度季度培训计划、外出培训班、公司级培训、部门培训的录入查询、各类常用报表的统计生成以及灵活的组合查询等。
2.专业结合紧密、针对性强系统在充分分析培训管理的实际需求基础上，由长期直接从事教培管理工作人员和计算机编程人员共同参与设计，发挥各自的专业优势，从多个视角出发进行系统功能和人机界面的设计。
3.可操作性强、用户界面友好操作界面简洁流畅、直观易学、错误率极低，符合非计算机专业人员使用习惯，充分支持鼠标选择输入操作，模糊查询，组合查询，操作方便、易学易用。
4.权限划分严格由于该系统支持各类用户的登录，所以系统对登录用户将进行严格的权限管理，使软件系统和业务数据的安全保密性得以保证。“权限管理”中可以设定用户级别及对系统的操作权限，用户分为三级，分别为“浏览者”、“各部门培训员”、“系统维护员”，其中“浏览者”只能浏览本系统的信息，不具有对系统数据的增删改查等功能；“部门培训员”可以对系统中本部门数据进行增删改查以及浏览等操作；“系统维护员”不但可以对系统数据进行增删改查以及浏览等操作，还可以对系统的各类人员进行操作权限设置。
二、系统具备的特色技术
1.全面采用组件技术开发而成，起点更高、适应面更广，用户界面一致，友好、直观、易学，错误率极低所谓组件技术就是基于软件工程的方法，将各模块业务相同或类似的处理程序封装成多个独立的组件，一次编写，多处调用。本系统将全面采用这一技术，首先开发出一系列组件，并进行全面测试，各软件模块由这些组件按搭积木的方式组装而成，只要各组件不出错，软件出错的可能性就小。利用组件技术，有效地保证了软件质量，大幅度地提高开发速度，统一了界面的风格，同时大大降低了用户的学习难度，学会一个界面的操作，其他界面的操作基本上不学就会。
2.针对该业务随即统计不同数据的特点，设计了灵活的组合查询功能软件在查询设计上是“开放式”的，大量的查询条件可以由用户自行组合定制，而不是由程序固定死，软件的处理可以做到：用户只需作出简单的选择操作，其他的操作由计算机优化完成。本系统灵活性非常强，管理人员关心的一些数据类型，均可以快速统计到最新的结果。
3.全自主开发，拥有全部知识产权及便利的升级维护条件本系统设计、实施、开发等整个过程全部是由我公司业务人员、计算机开发人员、使用人员等自主进行，具有全部知识产权及便利的升级维护条件，不依赖于任何外部厂家，解决了该业务数据报表经常变动导致的程序维护问题，系统故障及升级完全自主进行。
4.提供多种数据导入方式，方便了用户对管理业务现有数据的利用使用本软件提供的数据导入功能，可方便地将Excel、TXT、Word等格式文件上传到服务器数据库，适应了数据批量导入或大规模数据变动情况下的自我解决问题。
三、系统功能该系统将教培管理及人力资源
同业对标指标分析需要的各类信息高度集成到一个系统中，按照管理的需要设计了六大功能模块，通过程序将各模块进行有机的组合，使之能够协调一致的工作，这六大功能模块为：第一，员工信息模块。该模块包括员工基本信息，企业所有正式员工的基本信息，如：姓名、性别、职工编号、职务、职称、工种(岗位)、技能鉴定（日期、证书编号）等等，教培专责可以对这些信息进行维护管理。基础代码维护，包括工种、文化程度、行政级别、职称等级、技能等级、人员类别、岗位类别、部门类别、岗位工种等信息维护；自定义人员组，为方便集体培训记录输入而定义的常用人员分组，如全体中层干部、全体支部书记等。第二，培训计划管理模块。该模块对各类培训计划进行了管理，包括公司年度培训计划、部门年度培训计划、部门月培训计划。由相关录入人员按照权限划分进行各自范围内的数据操作维护。管理部门可以直接在网上对各部门的培训计划进行检查指导。第三，培训记录管理模块。该模块针对部门的培训情况进行了管理，相当于以前的部门培训记录，记录了各部门每次培训的时间、地点、内容以及人员参与情况，含概外培和公司级培训两种培训记录的信息登记管理，包括培训主题、时间、地点、主办单位、参加人数以及每个人的培训结果等信息。该信息将纳入职工培训登记表中。由各部门培训员负责录入。该信息也将纳入职工培训登记表中。网络化的管理，使得该记录的检查直接可以在网上进行，解决了以前人工检查的繁琐工作和较低的工作效率。第四，统计报表管理模块。该模块中一些公司级整体人力资源统计概况以及人力资源同业对标中省公司要求定期上报的一些重要报表，包括月报、季报、年报，如：《人力资源整体情况统计表》、《部门年度培训学时统计表》、《人力资源同业对标指标月报表和季报》、《高级技能人才比例月报表》、《网省公司年度人力资源同业对标指标数据报送表》等。这些数据的自动生成大大提高了人力资源培训数据的统计汇总速度和准确性。该系统在员工信息、培训班登记、员工培训表、统计汇总等模块，均进行了具有针对性的、灵活的组合查询方面的人性化设计，该设计大大方便了使用人员的快速查询和模糊查询，能够方便地对员工信息按照学历、职称等级、技能等级等分类进行统计分析，对培训信息按照内培、外培、培训率等进行自动统计分析。第五，系统管理模块。该模块对整个系统可进行管理、基础代码维护、人员权限设置等广泛的系统维护功能。第六，打印管理模块。超级秘书网
四、系统的推广应用
2005年12月《人力资源同业对标指标生成及培训管理系统》荣获河南省电力企业教育培训创新成果一等奖，被河南省电力公司指定为科技成果推广项目在供电企业推广应用。2005～2007年，先后有濮阳、驻马店、信阳、安阳、登封等多家兄弟单位前来参观学习，一致认为该系统有效解决了目前人力资源同业对标培训管理方面的问题，具有较强的应用价值。该系统在商丘供电公司得到了全面应用，具有近4年的运行经验，我们计划在河南省电力系统内推广，首先选定具有代表性的比较感兴趣的市县级供电公司推广应用，广泛收集反馈意见和建议，进行进一步的修改和完善，在得到全省系统内同行的认可和应用之后，在河南省电力系统内全面推广。
参考文献：
二、高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式的主要内容
(一)确定人才的培养目标高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式的主要内容之一是确定人才的培养目标。高职连锁经营管理专业的定位是服务于连锁产业、连锁行业、连锁企业的发展需要以及其对人才的需求，而高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式正是根据人才的培养标准与岗位的能力标准等建立起的一种工学结合的人才培养模式，它能够直接对接专业与产业，从而促进学生的就业需求与企业的发展需求等；因而，确定人才的培养目标是高职连锁经营管理专业教学工作的重要前提基础。在高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式之下，教师在实际教学过程中首先要对连锁企业岗位以及其岗位群的设置进行充分的调研、分析以及论证，从而对其岗位有一个比较深刻的了解，之后再根据岗位的任职要求等来确定岗位的人才知识结构、专业技能水平以及能力素质要求等。只有明确了以上这些重要要素，教师才能够在此基础上来确定连锁经营管理人才的培养目标，也即是培养面向大型连锁企业、具有较高专业技能水平、较高文化素质以及较高创新精神与创新能力的高级连锁经营管理人才，并且它的最终人才培养目标应该是培养出更多的能够胜于任连锁经营企业服务第一线上的门店店主、各部门经理以及总部各部门主管等人才。可以说，只有先确定好了人才的培养目标，才能够更加深入性地开展教学工作。
(二)构建合理的教学体系高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式的主要内容之二是构建合理的教学体系。连锁经营行业具有多样性和岗位复杂性等业态性质，因此这也就导致了高职连锁经营管理专业对学生职业能力的培养所采用的实践教学模式也是非常多样化的。在高职连锁经营管理专业工学结合人才培养模式之下，教师应当以连锁门店、配送中心以及连锁总部管理等岗位的工作作为学生的实训工作内容与任务，并以专业基本技能训练、专业综合实训、校内基地实习以及校外定岗实习这四大实训内容作为基本教学模块，以此来创立一套科学合理的教学体系。学生通过这种教学体系，能够实现学习与工作的有机结合，从而有效提高其综合职业能力、专业技能水平、自身文化素质以及实践创新能力等，让学生在未来的社会竞争中更加具有实力。具体来说，连锁经营实践教学体系主要应当分为三个层次：第一个层次是连锁实训室的实训，校内的连锁实训室主要用于对学生进行专业技能的训练，它与相关连锁企业合作，建设有完善的采购配送、门店运营以及门店设计等一系列的连锁经营管理实训项目，能够对学生开展模块化的仿真模拟实训，令学生充分了解、熟悉并掌握连锁企业的经营管理过程，也即是采购、仓储、配送、销售以及运营管理等的业务流程，以此来强化学生的专业技能水平，让学生得到更好的实训。第二个层次是校内基地的实习，学校同样与相关连锁企业合作，并以其自身的场地、设备以及政策等优势资源吸引企业入校，并以此来建设连锁经营企业，从而令学生在学校内就能够得到与连锁企业真实生产经营过程完全相同的生产性实训，真正实现理论与实践的一体化教学。第三个层次是校外的实习，学校通过组织学生进行校外实习，能够让学生更加熟悉与了解连锁企业的真实生产经营过程、更加掌握连锁企业中职业岗位的要求，让学生具有更强的职业竞争力。
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
显然,这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题:前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现,前一种主张所说的公共利益多半是抽象的,而后一种主张则意指现实的公共利益,它与公众利益密切相关。
事实上,研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一,公共利益是抽象的(虚幻的)还是现实的(具体的)?第二,公共利益与共同利益完全一致吗?围绕这两个问题,本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上,界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。)
可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
(一)共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?
通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如,人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
3.共同体的性质与共同体利益
以上,我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
(二)作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸:
1.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
2.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。
由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于《中国行政管理》,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
(二)公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为,“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第26页。)如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:(1)全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第131页。)(2)全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施(比如道路),都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:(1)基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益:现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出,既然公共利益具有社会共享性,既然它具有相对普遍的影响力,那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样,对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场,即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过,新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场,顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标,它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时,市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此,转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上,公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问,政府是最大的、有组织的供给主体,这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现,政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计,也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提,必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看,基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解:
第一,政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择,也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二,这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给,也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样,政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品,也能够保证公共利益的实现。
第三,政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说,主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公?瘢饩鏊巧缛褐写嬖诘奈侍獠扇⌒卸O匀唬鹿补芾淼恼庑┕勰詈偷图墩巍⒐嫒罢渭案春险味脊匦木赫⑹谐⑾颜咭约敖峁膊棵盼普庑魈獾淖渚褪峭牙胪持握蔚摹⒏〉恼硪环矫嬖蚴歉嗟闹卫怼?/P>
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
在职业教育管理上，发达国家逐渐形成了一种由教育部门与企业共同合作管理的模式，并取得了行之有效的管理制度，如美国的合作教育、日本的产学合作、德国与瑞士的双元制等。加强教育部门与企业的密切合作，能够使人才培养具有实际导向性，更加符合市场需求，不仅解决了企业人才短缺的困境，同时有利于缓解毕业生就业难题。
（二）管理重心下移
发达国家的教育管理目标是追求教育平等均衡发展,从而实现国家发展战略。发达国家的中央和地方政府在职业教育的管理上有重心下移的趋势。如美国和德国,在加强对职业教育指导和监督的同时积极地将管理重心下移，让职业学校有更多自。职业教育的管理重心下移有利于减少高校对政府的过度依赖,符合高校去行政化趋势，减少行政管理制约，提升高校自身管理质量。
（三）法律体系健全
职业教育管理的根本手段是法律，它保障了职业教育管理体制正常运行。各国都通过立法的手段管理职业教育。美国、德国、日本等国家都相继制定和颁布了一系列有关职业教育的法规。加强职业教育的法律体系建设，对于改观高职教育低层次、低水平的现状具有重要意义。
（四）政府投资力度增大
教育是一项重要的公共服务内容，离不开财政资金的支持，经济手段为职业教育管理提供了必备的物质基础。各国对职业教育都极其重视，政府通过加大投资力度增大保障了职业教育的实施和发展。
（五）职业教育评估体系健全
评估是现代教育的一项重要的管理措施，加强职业教育评估体系建设，对于引导职业教育规范化发展，提升教育质量具有决定性作用。发达国家主要通过行政手段加强对作职业教育的评估监督,建立了一套行之有效的评估、监督制度。
二、我国现行职业教育管理体制的问题
职业教育是国民教育的重要组成部分，在经济的发展中起着重要作用。在职业教育发展过程中，由于职业教育管理体制出现的问题，阻碍了职业教育的发展，目前主要存在以下四个方面的问题。
（一）管理主体复杂多元
我国职业教育的主管部门有教育部门、劳动部门、行业主管部门和企业办学等。各部门之间利益不同，职责重叠和缺位并存。种这种多头管理、各行其是、职能交叉的管理模式使职业教育资源未得到充分利用，存在管理混乱、权责不明的问题，同时也增加了行政管理成本，学校自主管理的灵活性受到抑制。
（二）办学缺失自
我国实行国家、地方、学校三级办学，决策权在中央，分级管理，以政府统筹为主，学校只能参与，很少有独立权，这种制度使得职业院校的管理缺乏个性和创造性，同时教育行政化管理也不利于科研环境的建立。
（三）职业教育法律不完善
职业教育的实施，离不开法律强有力的保证。由于我国职业教育发展时间短，职业教育的法律法规还有待于完善。目前职业教育机构资质管理混乱，纠纷频发，其根本原因就是相关法律制度和监管的缺失，这就难以保证职业教育整个行业的健康、持续发展。
（四）缺乏现代高职管理理念
新时期高职院校管理改革的突破点就是管理理念的创新。只有转变传统的管理观念，按照现代管理科学的理念、方法和规律来管理学校，才能适应知识经济的要求,实现高职院校管理创新。然而,目前我国高职院校大多未能树立起现代高职和人本管理理念，管理制度明显带有计划经济时代的特色，行政管理较为僵化。
三、高等职业教育管理体制创新对策
面对新的经济形势下职业教育发展的要求,职业教育管理体制改革要不断地完善和创新，应主要从以下五个方面进行改进。
（一）明确政府职能
新公共管理理论的思想主张引入市场竞争、强调绩效评估和供给主体的多元化等，因此政府需要重新定位管理高职教育的职能。1.政府职能的重新定位现阶段，职业教育管理体制仍存在一些与市场经济发展不适应的地方。因此，政府可以借鉴多数职业教育发达国家的做法，应重新定位其管理高职教育的角色，逐步把职业教育的管理权下放给地方政府，给予地方政府和学校更多的管理权和自。这就要求政府处理好与市场的关系，转变角色，合理定位，逐步从职业教育的“提供者”转变为职业教育培训的“购买者”，通过出台相关的优惠政策，落实职业教育的税费减免和资金扶持政策，激励企业积极参与职业教育的发展。2.地方政府要发挥在管理区域性职业教育中的作用职业教育的发展对地方经济发展具有重要作用，这也要求地方政府加以引导、扶持和协调。地方政府应在国家政策指导下，对本地区内的高职教育工作进行统筹管理，把高职教育纳入当地经济发展规划中来，逐步放权给高校，理顺政府与高校的关系，变直接管理为间接调控。通过进一步“简政放权”，提高地方政府与职业学校的办学积极性，同时加强对职业教育的监督管理。3.完善政府统筹协调政府主要发挥宏观调控和统筹协调作用，理顺各级政府部门的职责，减少多头管理和职能交叉。加强教育部门与其他部门的沟通和协调，使各部门在职业教育中做到分工明确、紧密协作。
（二）创新职业教育管理理念
新公共管理理论主张创新的管理理念。要完善和创新高等职业教育管理机制，管理者必须树立以人为本，符合时展要求的高等职业教育管理新理念。1.“以人为本”的管理理念从某种意义上来讲，以人为本的管理理念是高职院校管理工作的根本宗旨。高职院校在管理过程中，要体现以人为本的管理理念，体现人本管理和柔性管理相结合，为学生的发展提供更多的空间，为教师的工作提供更多的支持。应不断拓宽师资培养培训渠道，加大师资培养培训基地建设，建立职业学校教师的继续教育制度，倡导终身学习。2.办学理念和管理机制相结合在高职院校核心竞争力建设中，管理机制的改革与创新也极为重要。高职院校成功的关键，不仅在于其要拥有现代办学理念，还在于其管理机制的运作是否与之相适应。应尝试构建多元内部治理结构，建立董事会制度，减少内部管理中间环节，建立两级管理体制和专业法人制度，建立支撑核心竞争力发展的高职院校管理机制，职业院校要做到办学理念和管理机制有机结合，使得其内部师生员工向着学校所期望的方向转化。
（三）以市场为导向进行职业化管理
1.以市场为导向新公共管理理论强调基于市场的管理原则与措施，认为在公共管理机构中应该有基于市场的竞争和基于市场的绩效考核。因而，高等职业教育的发展必须面向市场，市场引导职业教育的需求和供给。市场的引导属于高等职业教育运行机制链条中的动力系统。在市场经济的引导下，人们对高等职业教育的需求和供给相互作用，最终达到一种动态平衡。2.完善高职院校的职业化管理新公共管理理论强调企业管理技术在公共机构中的应用，强调经济、效率和效能，重视管理的职业化。因为只有通过职业化的管理，才能更好地提高效率。因此，为了高等职业教育经济、效率和效能，应逐渐实现职业化的管理。如建立灵活的职业教育教师的资格证书制度，采用教师资格年审制度，定期考核教师，促进教师不断提高自身的能力，以符合教师资格标准。
（四）提高职业教育水平
1.树立为“顾客”服务的管理导向新公共管理理论强调顾客至上，政府和公共组织机构的服务对象是“顾客”。因此，在高等职业教育管理中我们也应当把高职服务的对象视为“顾客”，坚持以“顾客”为导向，提高高等职业教育水平。只有树立了以“顾客”为导向的理念，高等职业教育才能更好地发展。在高等职业教育管理中的以“顾客”为导向的原则主要是指高职院校要最大限度地为学生服务，这就要求高职院校要树立育人为本，以人为本的理念。2.健全和完善职业教育的法律法规体系针对当前职业教育法律不完善的现状，应该对《职业教育法》做出相应的修改与完善。从法律上明确各个参与职业教育主体的责任与义务，明确各级政府部门之间的发展职业教育的责任，建立和完善职业教育的实施细则和配套措施，增加法律法规的可操作性，适应社会经济发展的需要。
公路施工对于我国的公共交通是非常重要的，可以有效地解决我国的交通拥挤的问题；对于我国的经济发展也是非常重要的，可以实现经济的全国化。因此，在公路施工中工程质量管理也是十分重要的，而这也是工程项目管理中最为重要的一环，只有这一环完成得好才可以实现真正的利润发展，有利于企业的长久发展。
1公路施工工程质量的影响因素
1.1施工材料的影响
在公路施工的过程中，施工材料是在物质条件中最为影响公路工程的施工质量，施工材料的好坏直接影响了公路工程质量的高低。因此，若是想要得到质量较高的公路工程就必须要控制好材料的质量才可以。
1.2施工方法的影响
在公路施工的过程中施工方法的正确运用是十分重要的，在施工的过程中只有采用了正确的施工方法，才会得到质量较高的公路工程；而若是运用了错误的施工方法必然也会对公路工程产生相当严重的后果。而施工方法中的施工方法，施工工艺等，若是运用好的施工方法与工艺不仅可以使公路工程的质量变得更好，还可以通过节约时间，节省材料等的方法来减少施工过程中的费用以及开支。
1.3人为因素的影响
此处的人为因素指得主要是从业人员的质量观念，施工人员的专业技能水平以及施工人员的素质等。而这在公路施工工程中是相当重要的，因为若是施工人员的素质以及专业技艺水平都不符合规定的话，不仅仅会使公路施工工程的质量较低，可能会造成钱财的白白浪费而施工质量却不高甚至会造成由于施工人员的技艺水平较低而造成施工不成功，使工程就一直拖着，白白的浪费施工资金与时间。因此，施工人员具有较高的技能水平以及相关从业人员具有较高的质量意识在公路的施工过程中是相当重要的，只有这样才能够对于施工的规范以及质量进度全面的掌握，保证公路施工工程的质量。
2公路施工过程中的工程质量的管理措施
2.1内部自检机构以及质量保证组的建立
在公路施工的过程中，要想保证公路工程的施工质量就必须要建立起具有高度责任心的内部自检机制。内部自检机制包括路面质量检查机构，路基质量检查机构等的检查机构。在日常的施工生活中，质量检查机构要根据自己的工作进行合理的检查。因为质量检查这一工作在公路施工中是非常重要的，直接影响到公路工程的质量，所以内部自检机制的人员一定要重视自己的工作，面对质量检查时一定要严格检查，绝不可以。因此，质量检查机构的人员最好是由工作能力强，正直严格，工作认真等的人员来组成。因此，项目经理要时刻掌握公路施工的进程，对于施工的质量问题以及施工的技术都要进行决策还要在遇到疑难的问题时及时的进行解决。
2.2控制施工质量的措施
对于施工质量的控制措施最重要的便是对于施工材料的控制，而混凝土原材料就是相当重要的施工材料之一。而钢筋，水质，粗骨料以及细骨料水泥等都是属于混凝土的原材料。在这其中，钢筋又显得尤为重要，钢筋的规格和设计一定要符合规范的要求，一定要使用正规钢厂的合格产品并且施工企业还需要对其进行二次检验，不合格品绝对不能使用，一定要在检验合格并在项目经理亲自同意后才可以将其应用于工程当中去。其次，混凝土的比例在真正的施工前一定要进行反复的实验，在实验室中找出最好最适合施工现场天气以及地理环境的混合比例，一定要使其耐磨性，耐久性以及和易性达到最好，质量也最高。并在施工过程中严格的按照这一比例进行施工，保证公路工程的施工质量。同样的，在真正施工时也需要选择一段路来进行试验施工以保证在真正施工时的可靠。需要确定出真正施工时的所要填土的厚度以及所需要碾压的次数，而就算是用于填筑路基的土料也是需要在实验室进行反复的实验的，根据当地的天气及以实际的地理情况。而对于路面来说，主要分为水泥稳定砂砾基层以及水泥混凝土面层等两个方面。这两个方面也是相当重要的，一旦有一点出现问题就会对公路工程的质量造成巨大的影响。在施工的过程中以及质量检查时基本与水泥稳定砂砾基层的要求是一样的并且要严格按照这一要求来进行。
3建立健全的公路工程质量保证体系
企业项目部要建立健全的公路施工工程的质量检查体系，技术检验以及管理人员要综合的分析各种专业技术以及科学的方法，选出最为适合的并将其合理的运用到公路施工的过程当中去，项目部也要能够对工程的施工质量以及进度有一个全面的掌握，及时的进行系统的设计以及分析。严格的按照设计的图纸来进行施工这是相当重要的一件事，项目部在收到设计师设计的图纸之后一定要组织施工人员进行仔细的学习，全面的了解施工的方案以及根据施工日期的要求做出实施方案，防止施工日期不够等事情的发生，在确定施工的方案后还要对施工的质量要求，安全事项以及技术要求等负责到个人，并严格按照要求来执行，以保证工程的质量。
4结语
随着我国各方面的快速发展，公路施工工程也越来越受到人们的重视，而对于施工质量的要求自然而就越来越高。而从文章的以上几个观点以及要求来看，对于公路施工质量的控制是一件相当系统却又复杂的事情，在进行对公路施工质量的管理时又要全方位的考虑到各种的因素。施工单位也要积极的与项目经理，设计师以及业主保持良好的交流，要实现对工程的全方位管理，提高公路工程的质量。
作者:周健 单位:中铁十六局集团路桥工程有限公司
