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运用水权理论指导我国水资源的管理工作起步较晚。1988年《中华人民共和国水法》颁布执行，在《水法》中规定了取水许可制度，1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，上述法律法规的颁布执行，标志着我国依法进行水资源权属管理的正式开始。具体到黄河而言，1987年国务院批准了南水北调生效前《黄河可供水量分配方案》，考虑到黄河综合治理和防洪的需要，河道内输沙等生态需水210亿m3，相应可供国民经济用水量只有370亿m3，并具体分配到了沿黄各省（区、直辖市）。1994年根据水利部的授权，黄河流域实施了取水许可制度，将黄河水资源的使用权更进一步分配到用水户。《黄河可供水量分配方案》颁布执行和黄河流域取水许可制度的实施，在一定程度上起到控制用水规模、合理配置水资源和促进黄河水资源可持续利用的作用。但黄河流域水权管理中也存在不少问题，主要是：
（一）使用权的界定不明确，影响了水资源的权属管理
《黄河可供水量分配方案》为多年平均来水情况下取水许可的审批和总量控制提供了基本依据。但该水量分配方案对于黄河在不同来水情况下以及对不同河段、干流与支流不同用水部门的水量分配办法没有界定，使得分水方案的可操作性不强。特别是黄河遇到枯水年份，国民经济用水往往挤占了河道输沙及生态用水，造成下游断流，主槽淤积加重，影响防洪安全。
（二）监督管理措施不完善，总量控制难以有效落实
《黄河可供水量分配方案》是进行流域水权总量控制也是目前实施的取水许可总量控制的依据，即流域机构和省（区）各级水行政主管部门审批的许可总水量扣除回归黄河干支流河道水量不得超过《黄河可供水量分配方案》分配给各省（区）的用水指标。但目前流域机构和省（区）在取水许可管理中的关系尚未理顺，流域机构不能全面掌握流域取水许可审批情况，取水许可总量控制难以有效实施。
（三）没有建立相应的补偿机制，用水户的合法权益难以保障
水资源具有流动性和不易计量等特点，使得水资源的外部效应明显，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害。如部分沿黄省（区）无偿占用其他省（区）的分配水量和河道内输沙等生态用水，使其他省（区）的经济效益和黄河下游防洪安全受到影响。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，对权益受到损害的地区或用水户给予补偿。
（四）水权转让没有法律依据，水市场在水资源配置中的作用难以充分发挥
我国《水法》中没有规定允许水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。
二、流域水权界定中应把握的几个原则
水权也称水资源的产权，包括所有权、使用权、经营权和处分权，其中水资源的所有权是基础，其它权力依附与水资源的所有权。我国《水法》中明确规定了水资源属于国家所有。水资源是人类生存和发展不可或缺的资源要素，是有限的可再生性资源，国家作为水资源所有权的主体，是水资源优化配置的基础保证。水资源配置的目的是保证水资源使用的公平和效率，因此，对水资源宏观配置原则，以及水权转让的原则、范围、形式和程序的研究，都应该以水资源的使用权为主要对象。
（一）使用权的量化和总量控制
使用权是和一定的物质量即水量相联系，由于水资源量的稀缺性和不确定性，决定了水权的有限性和不确定性，即水权受水资源条件的限制。因此，使用权对应的水量可表示为一定保证率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水许可审批的水量是指在正常来水年份下可使用的最大水量。进行水权审批和用水的总量控制，这是保证水资源的可持续利用和各用水户合法权益的有效手段。总量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，总量控制的关键是授予水权主管部门相应的权力，如当出现枯水年份或枯水季节，来水难以满足用水需求时，流域机构可以按比例核减各省（区）年度分配水量，各级水权主管部门可根据流域年度分水预案有权核减年度或年内某一时段的许可水量，以及对水权拥有者施加相应的约束条件，如节约用水、合理用水和保护水资源的义务。
（二）生态用水的权力
生态问题已越来越引起人们的重视，生态保护的关键是维护生态用水的基本需求。目前在不少国家，生态用水是得到政府承认并给予法律保护的。近年来，我国对生态用水日渐重视，但生态用水作为一种合理的用水需求，并没有在法律上得到认可和置于应有的用水优先地位。我国生态系统比较脆弱，承受的压力很大，生态遭受破坏的现象十分严重，其中无节制地挤占生态用水是其中一个十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游绿色走廊的萎缩、黄河下游输沙用水得不到保证，就是其中十分典型的例子。因此，在规定水权时，应承认生态用水权力，并界定生态用水的范围和研究生态需水量的多少。
三、流域分水的原则及监督管理制度
（一）流域分水的原则
流域分水分两个层次，一是将可供水量或将河流水量按断面分配给有关地区，属初始水权的分配，是实施水权管理的基础；二是通过水权许可将水量具体分配给用水户。由于流域分水涉及到有关地区和部门的切身利益，是一项难度很大的工作，需要认真的、长时间的协调，做到科学合理。确定科学合理的流域分水原则是确保流域分水成功的关键。归纳起来，流域分水应遵循如下原则：
1、可持续利用的原则
水资源是经济社会发展的物质基础和基本条件，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的重要支撑和保障。因此，流域分水一定要坚持可持续利用的原则，水资源使用权的分配要控制在环境可承受的范围之内，防止分水失控和由此带来的资源过度开发、承载能力下降的局面，维护当代人和子孙后代的生存和发展空间。
2、生活和生态基本用水优先保证的原则
人类的生存和发展是第一位的问题，生活用水应首先考虑，我国《水法》中也将保证城乡居民生活用水放在用水优先顺序的首位。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，生态用水的基本要求应予满足。在优先满足生活和生态基本用水需求的前提下，再考虑兼顾生产用水。
3、民主协商和公平的原则
分水的过程实际上是利益的调整过程，一定要坚持民主协商和公平的原则。在流域分水的过程中，流域机构应广泛听取有关各方的意见，充分兼顾不同地区和部门的利益，使落后地区和发达地区同样能获得国民经济发展所需要的水资源。
4、合理用水的原则
合理用水就是根据经济技术条件，将用水控制在适当的水平。判定用水是否合理需要一个标准，可采用用水定额的方法，目前水利部已布置有关省（区）开展此项工作。流域分水要根据各地区的经济发展规模和不同行业合理的用水定额核定分水量。
5、兼顾现状用水的原则
现状用水在一定程度上反映了不同地区现状经济发展的水平和需水的规模，但现状用水并不总是合理的，在流域分水过程中，要分析现状用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作为流域分水的依据之一。
6、政府最终决策的原则
随着人口的增长、社会经济的发展，用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺不断加剧，水资源供需矛盾日趋尖锐和复杂，大大增加了分水的难度。实现流域分水，除了上述5个原则，还必须坚持政府最终决策的原则，以保证水资源分配的公平合理。
（二）流域分水的监督管理制度
有了科学合理的流域分水方案只是实施流域分水的第一步，贯彻落实流域分水方案的关键是要加强监督管理。结合黄河和黑河年度分水和水量调度的实践，流域分水中应建立如下管理制度和措施：
1、年度水量分配和调度制度
一般流域分水方案是指多年平均情况下或不同保证率下的分水方案，但各年来水情况不同，为使分水方案落到实处，便于实际操作，应实施年度水量分配和调度制度，即根据年度来水预测编制流域年度分水预案和具体的实施方案即调度预案，将年度可供水量分配到有关省（区），为控制用水的过程，年度分水和调度预案一般应到月，有关省（区）水行政主管部门－－即未来的省（区）水权主管部门，根据批准的流域年度分水和调度预案编制供水计划，将供水指标层层落实到有关地区，并报流域机构审批，各级水权监督管理部门根据本地区的供水计划审批管辖范围内用水户的用水计划。
2、动态调控和年终结算制度
实际的来水和用水与编制的预案总是会有差异的，为使预案能尽可能的符合实际，增加监控的科学合理性，应对方案进行逐时段的修正，并将各时段应分水量和实际用水进行比较，差值计入余留时段中，以此滚动修正，动态调控，年终进行水帐结算，下一年度编制预案时要考虑上一年度分水的完成情况，对超用水的省区要核减下一年度的分水指标。
3、用水总量和断面流量控制制度
分水的完成情况通常以用水量为衡量指标，由于不同地区和部门对水量和流量均有不同的要求，流域分水应以用水总量和断面流量两项指标进行控制，断面要选择省际和重要河段水文监测断面作为控制断面。
4、定额管理制度
定额管理是控制用水需求增长速度，促进节约用水的重要手段。定额管理在流域分水中的作用，一是在编制流域分水方案时，要根据用水定额核算分配水量；二是在审批水权时，水权主管部门核定的审批水量不得超过利用用水定额计算的水量；三是水权监督管理部门要根据用水定额审批用水户的用水计划。用水定额要根据技术经济条件不断调整，以提高用水水平。定额管理具有一定的强制性，管理部门和用水户都要遵守。
5、水资源论证制度
流域分水要根据水资源条件和各地国民经济的发展规模合理分配，但由于水资源的有限性，对经济社会的发展起到一定的制约作用。为促使经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用，水利部门作为水资源的主管部门，要从水资源的角度对国民经济的总体规划、城市规划及重大建设项目的布局提出意见和要求，上述规划和重大建设项目布局一定要编制水资源论证报告，通过水资源专项论证，一方面保证规划和建设项目布局与水资源条件相适应，避免决策失误，另一方面也为水资源分配提供科学依据。
6、水资源统计制度
水资源统计包括年度水资源量、水质情况、用水情况、水库蓄水情况等，是实施水资源动态管理的重要手段。通过水资源统计可及时掌握水资源动态和用水动态，监督水资源使用权的所有者是否按照审批水量和用水计划合理使用水资源，也是收取水资源费和水费的依据。
7、有偿使用制度
水资源有偿使用制度包括征收水资源费和水费，其主要作用是利用经济杠杆调剂水资源的供求关系。为发挥征收水资源费和水费的经济杠杆作用，要根据用途和经济发展水平制定合理的征收标准，对于超计划或超定额用水的实行累进加价。
8、有关的处罚制度
处罚不是目的，而是为了更加合理地开发利用水资源和保护不同用水户的合法权益。要根据流域分水管理需要，建立不同的处罚制度，如：对于超过流域取水许可总量控制指标审批许可水量的省（区），可暂停该省（区）取水许可申请；对超分水指标用水的省（区），可核减该省（区）下年度的分水指标或暂停取水许可申请；对于超计划或超定额用水的用水户，在规定期限内仍未改正的，可吊销其取水许可证等。通过上述处罚制度的建立，以保证流域分水的顺利实施。
四、建立我国水权制度需要开展的工作
（一）制定和完善法律法规
水权制度的建立首先要完善我国现阶段的有关法律法规，为水权制度提供法律保障。如尽快修改《水法》，增加水权管理的基本原则和基本管理制度等内容，将目前实施的取水许可制度进一步完善，使之成为我国水权管理的基本制度。
（二）制定和完善江河水量分配方案
1987年批准的黄河可供水量分配方案是多年平均情况的分水方案，只规定了年分水总量，1998年国家计委、水利部批准的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》进一步明确了黄河不同来水年份水量分配和年度水量调度管理办法，增强了分水方案的可操作性。下一步还要开展南水北调生效后的黄河水量分配方案。其它江河特别是北方跨行政区域的江河应尽快制定江河水量分配方案。
（三）用水监测
流域分水方案的落实、用水管理、水资源有偿使用等都需要掌握用水资料，因此，加强用水监测是实施水权管理的重要手段。目前黄河用水监测设施很不完善，很多用水户没有按规定安装量水设施，已安装的量水设施也存在精度不够，设施老化等问题，直接影响到水资源的监督管理，有必要加速量水设施建设，搞好用水监测管理。
（四）年度水权转让额度的控制
水权转让的目的在于通过水权转让重新配置水资源，使水资源的使用更加合理，抑制用水需求的过度增长，而不是为满足新的用水需求使用水量持续增加。水权转让有时会导致用水量和排污量的大幅度增加，影响其它用水户的合法权益。因此，有必要加强对增加用水量或向本流域之外转让水权的控制，限制年度水权转让的额度。
（五）建立水权转让的管理机构与水市场
水资源属于国家所有，水权转让涉及到申请的提出、审批、水权的登记或对已有水权记录的更改，必须由国家进行宏观调控和制定交易规则。建立专门的机构负责水权和水权转让的管理是十分必要的。为减少水权交易的成本，为水权交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，应建立专门的水权交易市场。
（六）制定水权转让的规则和水权转让标准
完善的水权交易市场须对水权交易的形式和程序加以规定，因为水权的转让常常会对他人合法利用水资源产生影响。因此，水权交易的规则和交易的过程都必须是透明的。为规范水权转让的市场行为，应借鉴国外水权交易的经验，尽快制定我国水权交易的规则，这是实施水权交易的前提条件。
水权转让一般由转让双方进行协商，在自愿的基础上达成水权交易的协议。但水市场不是完全意义上的市场，可提供的转让水量往往十分有限，同时水权转让还受到供水设施的限制。因此，常常需求大于供给，受让方在水权转让中处于不利地位。为避免水权转让过程形成的价格垄断和谋取暴利的倾向，国家应制定水权转让的指导价和允许浮动的范围。
新制度经济学认为，产权制度是人类社会最基本的制度安排。对产权理论深入研究孕育而生的产权经济学，已经成为新制度经济学的支柱理论之一。产权制度实际上是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺的冲突所确立的竞争规则，这些规则可以是法律、规制、习惯或等级地位。完整的产权是一组权利，包括：①使用权，在法律允许的范围内以各种方式使用财产，包括有权在物质形态上改变乃至毁坏财产；②收益权，即直接从财产本身或经由协约关系从别人那里（在财产转让的条件下）获取收益；③转让权，通过出租或出售把与财产有关的权利让渡给他人。产权具有可分解性，将产权区分为使用、收益、转让诸权只是初步分解，其中每一种权利都可能得到更为具体和细致的分解，这就使得产权结构复杂化。产权结构存在各种不同的形式，私有产权（PrivateProperty）和共有产权（Commonproperty）是产权安排形式的两个极端，大多数产权安排处于这两者之间。产权经济学强调产权结构和人类行为激励的内在联系，认为不同产权制度和产权结构的差异对资源配置产生重大影响。排他性（Excludability）是产权的决定性特征，它不仅意味着不让他人从一项权利中受益，而且意味着权利所有者要对该项权利使用中的各项成本负责。产权界定的含义是指提高共有产权的排他性。产权的界定需要付出成本，可以划分为排他性成本（Exclusioncost）与内部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和维护成本，这里的界定指在物理与价值形态上给出产权的边界，并使之能够被有关交易者乃至社会识别和承认。产权的内部管理成本，是指不具有排他性，共同拥有产权的所有者做出决策、采取行动时所耗费的成本
由于共有产权使内部成员的努力程度普遍降低，共有产权的有效行使往往有赖于很高的内部管理费用，降低共有产权的内部管理费用依赖于产权的排他程度的加强，但相应要付出排他性成本，只有当新增的排他成本低于所减少的内部管理成本时，排他性程度的加强才是有效率的。也就是说，只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们才有动力去制订规则和界定产权，因此产权总是没有被完全界定的。没有被完全界定的产权就会产生外部性，即产权行使效率下降带来的损失。理论上来讲，产权没有完全界定带来的成本节约等于产权没有完全界定而带来的损失。因此人们会不断地界定产权，直至两者在边际上达到相等，形成暂时的制度均衡。产权制度的演变实际上就是产权不断被界定、外部性不断内部化、产权行使效率不断提高的过程，也是产权制度均衡不断被打破，产权制度创新不断涌现、产权制度不断变迁的过程。从西方国家产权制度变迁的历史来看，大体上经历了共有产权、排他性共有产权和私有产权三个阶段。但需要指出的是，各种形式的共有产权在当代西方国家都不同程度存在，任何国家从未建立起纯粹的私有产权制度。
二、我国水资源的共有产权制度安排
从人类历史上看，资源稀缺的出现和加剧以及相伴随的相对价格提高，是产权制度出现的基本原因。在自然资源相对充裕时，对这些资源设置产权的成本超过了潜在的收益，自然资源往往被当作公共财产使用。当人口相对于稳定的资源数量增长时，人们之间的竞争趋于尖锐，一旦资源稀缺达到导致人们相互对抗的水平，产权制度的出现便不可避免。当水资源相对并不稀缺之时，设置水权的收益不高，水资源处于开放利用状态，这反过来助长了水资源的粗放利用，加速了水资源稀缺的出现，而资源稀缺的日益显现，又客观上提出了设置水权制度的需求，以遏制资源利用的快速增长，优化配置稀缺水资源。
由于水资源复杂的自然和经济属性，界定水权的排他性成本很高，共有产权是成本相对节约的产权制度安排。共有水权的含义是水资源被某一特定群体共同拥有，但区别于开放利用的公共财产，群体内存在某种资源利用的规则，并设立公共管理机构对资源实施权属管理。节约排他性成本的相应代价是要付出较高的内部管理成本。依据处于支配地位的水权行使主体的差异，可以进一步将共有水权的产权结构划分为四种形式。全民所有、中央政府直接管理的水权称为国有水权（Civilpropertyrights），流域各地区共同拥有、委托流域管理机构管理的水权称为流域水权（Basinpropertyrights），流域内各地区分别拥有、地方政府管理的水权称为区域水权（RegionalPropertyrights），区域内组织或社团拥有的水权称为集体水权（CollectivePropertyrights），当然和国有水权对应的另一个极端是私有水权。显然私有水权的排他性最强，而国有水权的排他性最弱。
在计划经济时代，总体来看，由于水资源相对不稀缺，水资源的利用处于开放状态，主要受开发能力和取用成本制约，基本上不存在用水竞争和经济配给问题，是一种“开放可获取资源”（Open－accessresource），可以认为不存在正式的产权制度安排。改革开放之后的很长一段时期内，水资源的利用是计划经济的延续，水资源利用基本上仍处于开放状态，排他性很弱，用水呈现粗放增长，水资源开始成为稀缺性的经济资源，用水竞争性日益显现，主要表现为区域间水事冲突日益增多。这一时期，水资源产权制度因资源稀缺而成为必要。一系列水资源管理制度从20世纪80年代后期，特别是1988年《水法》颁布之后开始付诸实施。这些制度包括水长期供求计划制度、水资源的宏观调配制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、水事纠纷协调制度等，实际上可以视为一整套产权制度安排。
从这套产权制度安排来看水资源的产权结构，我国水资源产权安排整体上属于国有水权制度，这成为中央政府在流域间调配水资源的依据。由于大多数流域不涉及跨区域调水问题，流域内水资源的国有水权等同于流域水权，为流域上下游全体人口共同拥有，在大的江河流域一般设有专门的流域管理机构来管理。由于上下游对流域水权的争夺日益激烈，对流域各地区用水权利做出界定在很多流域成为必要，水资源的宏观调配制度实际上就是将流域水权分割为区域水权。在地方行政区域内，由于地方政府不仅是水权权属的管理者，而且也是区域内水公共事务的提供者，地方政府直接行使一部分区域水权，提供城市供水和乡村灌溉，另一部分用水权则通过发放许可证的形式赋予取水户，这就是取水许可制度，实质上是把一部分区域水权分割为集体水权。
这里所说的流域水权、区域水权和集体水权，并不是完整意义上的产权，排他性较弱，只具有一定的使用权和收益权，且不具有转让权。这些不同形式的共有水权，其界定、维护和转移都是基于行政手段的，比如区域水权常得不到尊重，流域上下游水事冲突仍主要依赖于上级行政协调；取水许可制度赋予的集体水权，被纳入计划用水管理，其使用不具有长期稳定性；而水权的转移都是通过行政命令被指令划拨。
以上考察显示，经过建国之后特别是改革20年来的水管理制度演变，我国目前已经形成了一套基于行政手段的共有水权制度，虽然十几年来实施的一系列管理制度使水权的排他性有所提高，但是水权的外部性还较高，水权行使效率还较低，也就是我们目前所说的“水权模糊”现象还很严重。水权模糊在一定的历史条件下是一种合理的经济现象，主要是由于清晰界定水权的成本较高，采用模糊水权的方法可以节约排他性成本。行政手段正是宏观环境下成本节约的现实制度选择，而产权模糊是行政配水制度的基础。当前的水权制度安排是水权模糊带来的内部管理费用和用水效率损失与行政配水所带来的成本节约之间的均衡。
三、水权制度变迁的动因
前不久发生的国内首例跨城市水权交易—东阳—义乌水权交易事件，在全社会引起很大反响。我们研究认为，这个事件打破了行政手段垄断水权分配的传统，标志着我国水权市场的正式诞生，实际上也是水权制度变革的先声。通过对东阳—义乌水权交易的进一步考察，可以揭示制度变革的深层动因。
东阳市和义乌市处在一条江的上下游，义乌江的水权理论上为流域水权，为河流上下游各地区共享，但实际上由于模锦水库位于东阳境内，横锦水库中水资源的使用权和收益权事实上为东阳占有，或者说横锦水库的水资源产权性质是不完全排他的区域水权。义乌若要获取这部分水资源的使用权，在目前基于行政手段的共有水权制度安排下，可以有两种选择。第一种是要求东阳向下游放水。事实上，在过去的干旱季节里，东阳也曾多次开闸放水，无偿支援义乌用水。但是一次次的紧急求水，使义乌深刻认识到，这种靠上级行政协调方法阶段性、无偿性的调水，既不可靠，也不长久。加之河道污染，河道提水主要供农业灌溉，而义乌主要是亟待扩大城市供水，于是跨区域调用横锦水库的优质水成为首选。于是义乌还可以选择第二种方式，就是请求上级安排横锦水库到义乌的调水工程。
传统的跨区域调水方式最大的吸引力在于，调水工程由中央财政或者上级财政投钱，地方几乎是无条件受益。但这种依靠行政协调的方式往往耗时耗力，周期较长，特别是由于对调出方缺少利益补偿，调水各方较难达成一致。而在水权交易发生的浙江省，国家财政投资的前提并不具备。浙江省地方的水利工程以地方投入为主，省级和国家补贴非常少。义乌市的水利工程基本上靠自筹自建，1997年投入使用的八都水库就是利用“五自”办法兴建，总投资1.8亿元，上级财政补贴只占10％。义乌市自身拥有很强财政能力和投资能力，具有购买水权的能力。按照转让协议规定，2亿元水权转让费分5年付清，平均每年4千万元，仅占1999年财政总收入的4.5％，整个供水工程耗资7亿元，平均年投资1.4亿元，仅占1999年社会固定资产投资总额的4.6％。义乌如果选择伸手向上级一等二靠三要的话，一来资时，协调周期很长，义乌城市供水等不及，二来费力，上级补贴的钱很少，得不偿失。于是义乌“明智”地选择了自主解决，主动与东阳平等协商。
由此可见，在东阳—义乌水权交易事件中，义乌之所以没有选择向上级要水，而是选择了购买水权，乃是买水的收益远大于要水的成本。义乌买水的成本是失去上级微不足道的财政补贴，而且获得补贴的机会成本还很高，而收益则是及时解决制约城市发展的瓶颈问题。而对于东阳来说，指令划拨境内水资源对自身几乎没有收益，而卖水则可以盘活水利资产，收益丰厚。由于交易双方选择新规则都有利可图，故而制度变迁不可避免。
从一种制度转向另一种制度，这说明新制度的运行成本小于旧制度的运行成本，或者说，从旧制度转向新制度有利可图。通过考察水权交易发生的外部环境，我们发现水权交易之所以率先在浙江发生，乃是在市场经济比较发达的社会环境中，利用行政手段转移水权的成本较高，而利用市场手段的成本却较低，东阳和义乌的特殊伙伴关系进一步降低了交易成本。这是制度变迁得以发生的重要条件。
四、水权制度变迁的路径
东阳—义乌水权交易作为新生事物，具体做法中还有一些值得商榷之处，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但这个事件无疑代表了一个方向，就是引入水权、水市场优化水资源配置大有可为。作为水权市场初露端倪的标志，这个事件揭示出的具有普遍意义的结论是，随着缺水的日益加剧，水权模糊的代价越来越大，基于行政手段的共有水权制度的运行成本越来越高。这主要有三方面的原因：其一，随着市场化改革的深入推进，地方利益主体地位日益强化，上级监督地方政府的难度越来越大，行政命令越来越难以得到有效落实，即所谓的“体制失效”，其实是现有产权制度的失效；其二，政府显然没有能力处理繁杂的资产有用性信息，利用行政手段配置水权已经“力不从心”，制度运行的机会成本不断增高；其三，水权界定和维护的成本在降低，建立产权排他性的收益在提高，加之市场化改革在不断降低产权交易的成本，引入市场机制的预期收益在不断增大。
安全问题是水利工程施工中的一个非常重要的问题，但在实际的施工过程中却往往口号喊得响，实际重视程度却不够。在实际的施工管理时，由于管理模式的低效等原因，安全管理始终不能摆到应有的位置，对安全生产责任的重要性没能正确认识，所以导致一些施工企业的安全管理制度不健全，体系不完善，而且有一些企业在安全管理方面投入的经费不足，一些设备用品、安全工具等配备不齐全，一些安全措施也难以落实到位，有些企业安全资料存在造假，甚至没有安全资料档案等情况屡有发生，这些问题都给安全施工带来了严重的隐患。
1.2质量问题
质量就是工程的生命，是工程能否平稳运行的根本保障，科学的管理是确保施工质量的基础。质量保障是通过高效的管理实现的，一方面是健全施工企业的内部管理，高标准、严要求，提高管理水平，发挥施工特长；另一方面要加强监管，严格监理、严格把关验收，在工程施工过程中，不漏掉一丝一毫，及时消除质量隐患；再有一方面是严控材料质量，把好材料关，避免因材质本身问题而影响整体的施工质量。水利工程的工程质量对于人民的生命财产安全是举足轻重的，所以在工程施工过程中必须要加以重视，不可掉以轻心。
1.3成本问题
水利工程施工花费是十分巨大的，如果不加以控制，会增加很多成本，工程建设的目标是高标准、高质量，但同时也要达到价廉，用最少的投入达到最大的回报，这在实际施工中的确是一对矛盾，但也并非不可能，成本控制要落实到施工的全过程，需要解决和克服的问题也较多。
2水利工程施工管理内容
2.1施工前管理
水利工程施工前主要完成的工作包括投标文件的编制及施工承包合同的签订以及工程成本的预算，同时要根据工程需要制定科学合理的合同及施工方案。施工前的管理是属于准备工作阶段，这段时间是为工程的顺利施工提供基础，准备的充分与否是决定工程能否顺利进行以及能否达到高标准高质量的决定条件。
2.2施工中管理
一是对图纸进行会审，根据工程的设计确定质量标准和成本目标，根据工程的具体情况，对于一些相对复杂、施工难度较高的项目，要科学安排施工程序，本着方便、快速、保质、低耗的原则进行安排施工，并根据实际情况提出修改意见。二是对施工方案的优化。施工方案的优化是建立在现场施工情况的基础之上的，根据施工中遇到的情况，科学合理的进行施工组织，以有效控制成本进行针对性管理，做好优化细化的工作。三是加强材料成本管理。对于材料成本控制，首先是要保证质量，然后才是价格，不能为了节约成本而使用质量难以保证的材料，要质优价廉，再有要根据工序和进度，细化材料的安排，确保流动资金的合理使用，既保证施工作业的连续性，同时也能降低材料的存储成本。另外对于施工现场材料的管理要科学合理的放置，减少不合理的搬运和损耗，达到降低成本的目的。另外要控制材料的消耗，对大宗材料及周转料进行限额领料，对各种材料要实行余料回收，废物利用，降低浪费。
2.3水利工程施工后管理
水利工程完工后要完成竣工验收资料的准备和加强竣工结算管理。要做好工程验收资料的收集、整理、汇总，以确保完工交付竣工资料的完整性、可靠性。在竣工结算阶段，项目部有关施工、材料部门必须积极配合预算部门，将有关资料汇总、递交至预算部门，预算部门将中标预算、目标成本、材料实耗量、人工费发生额进行分析、比较，查寻结算的漏项，以确保结算的正确性、完整性。加强资料管理和加强应收账款的管理。
3水利工程施工管理改善的主要方法
3.1应用信息技术进行水利施工管理
水利工程管理涉及的方面较多，复杂而且综合性较强，在管理中要顺应时展，借助新技术、新方法、新工艺的运用，同时采用高科技技术手段，加强信息技术的应用，利用现代化的通讯和计算手段，进行数据库的建立及现场监控管理，完成施工的数据传输及汇总，利用信息及数字进行现场的施工管控，根据数据进行科学的决策，以便控制施工质量和成本。
金山地处太湖流域东南隅，大小河道交织成网，黄浦江为主要的引、排河流。东南高亢地区历来多患旱，西北低洼地区历来患涝。金山水利历史悠久，相传最早的水利工程是春秋时吴国行人伍子胥凿胥浦。明、清两代，三泖和散处北部的小型湖荡群逐步淤浅成陆，成为低洼地。民国时期，除集镇市河及主要湖荡外，大部分湖荡长久失修，淤浅严重。
2.建国后至80年代
建国后，贯彻“蓄泄兼治”方针，北部巩固江堤，以防洪为重点，南部疏浚河道，以引水灌溉为重点，并普修支港小河，培筑圩岸，初步改变了水利面貌。50年代末至60年代初，继续疏浚骨干河道，全面发展机电灌溉；同时，对分散的圩区实行联圩并圩，加高圩堤，兴建挡潮闸，增强防洪除涝能力。60年代后期，电力灌溉普及全县，旱灾威胁基本解除。改造低洼地成为主攻方向，同时在联圩并圩基础上，通过并港建闸、配置除涝设备，从单一的挡潮，发展到挡、排、降全面治理。但许多圩堤标准不高，配套不齐，管理不善，造成不少险工缺口，每年仍须花费大量人力物力防汛抢险。
1979年后，圩区建设成为水利建设的主攻方向。1985年止，共建有圩堤182.28公里，完成土方608.9万立方米，石方30.66万立方米，混凝土方5.67万立方米；建成连片大圩区22个，零星小圩区167个；配置套闸47座，单闸42座，纯除涝站51座，排灌结合站33座，总控制面积9.85万亩。减轻了内涝威胁。
建国后，金山对水系进行了有计划的整治。1949年～1985年，除深水大港外，先后浚治骨干河道23条，其中老河改造15条，新开河道8条，并开挖乡、村河道，基本形成具有引、排、调、蓄、航多功能的网状水系。1949年～1985年，金山水利建设（不包括海塘）共完成土方1.05亿立方米，石方46.52万立方米，混凝土方39.66万立方米，总投资1.22亿元。3.90年代1990年～1992年，金山区对十万亩半低田进行改造，大大提高了除涝能力。1996年～1999年，重点建设西部圩区。“九五”期间，金山区防洪，除涝及海塘防汛工程共安排投资27003万元。西部地区完成新建、改建水闸87座，新建、改建排涝泵站20座，新建或加固加高护坡263.4公里。提高了本区168平方公里的低洼易涝地的防洪除涝标准。同时，按照都市农业发展的要求，开展了以“三高”粮田和水利综合示范区建设为重点的小型农田水利建设，继续开展以镇村河道疏浚为主的冬春农田水利工程，完成土方1087.7万立方米。此间，还完成滩涂围垦、工程促淤1.75万亩。水利事业的发展，不仅促进了农业生产，而且提高了通航能力，促进了航运事业的发展。电力灌溉的实现，普及了农村电网，为工、副业的发展创造了条件。但随着太湖流域总体规划的实施，从浙江入境的客水增加，金山区水利工程现有标准仍然不高，须继续提高和不断完善。4.2000年以来2000年～2004年，金山区实施了圩区达标工程，防洪除涝能力进一步得到了提升。全区五年圩区达标工程总投资5196万元，共计完成新建、翻建四米水闸71座，新建、翻建三米水闸14座，改造四米水闸7座，改造五米水闸2座，改造八米水闸1座，1.5米涵闸29座，新建、翻建70排涝泵站66座/76台套，新建、翻建50排涝泵站2座/2台套，新建、翻建圬工泵站13座/16台套、新建350ZLK排涝泵站32座/42台套。
二、现状及存在问题分析
（一）、河网水系现状及存在问题（1）流域概况：从整个太湖流域来讲，工情、水情、下垫面情况均发生了很大的变化。太湖流域地势低平，河网众多，历来水灾频发。建国以后，随着太湖流域的综合治理，进行了各种各样的圩区建设，有效地控制了低洼地区的灾情，但由于形成的“大控制”“小包围”，致使水系蓄水面积减小，洪（涝）水集中于河道（通道）使得最高水位不断攀升，涝水也变成了洪水压向下游，造成新的矛盾。特别是围湖造田、填没河道和机泵外排动力的增加，各区域的自身调蓄不断减少，使汛涝灾害风险性增大，防汛排涝形势日趋严峻。（2）市域状况：上海市位于长江三角洲和太湖流域的东缘，濒临东海，地势低洼，常受风暴潮和太湖流域洪涝水下泄的威胁，还受地面下沉、海平面上升的影响，城市防汛形势严峻。1977年上海市全面开展水系治理规划，为配合流域治理，加强上海抵御灾害的能力，提出了高低分开、内外分开、洪涝分治的原则，按照平原感潮河网的水流特性，考虑到地形高低、水系和边界情况等自然条件，适当照顾行政区划，在留足太湖流域排水通道的前提下，将上海划分为14个水利片，结合城镇建设和内河航运，并统筹兼顾、综合治理了洪、潮、涝、渍、盐、污、旱。经过二十多年来的不断充实完善，目前已基本形成了全市水利分片综合治理的治水格局。（3）区域近况：近十几年来，地区城市化发展迅速，大量农田被有覆盖的房屋和路面等替代，水面积减小，水面率下降，使得河道的调蓄和排泄能力锐减；另一方面，下垫面情况发生较大的变化，地面产流加大、汇流时间缩短，排水强度有增无减，河网水位雍高，排水不畅，造成内涝。根据《上海市金山区水资源普查报告》和《上海市金山区水面积变化调查说明》，金山区河道水面积在逐年减少，其中主要是村级河道的减少。从上述发展趋势来看，金山区河道水面率已大大低于2000年的6.33%（据统计水面率仅为4.25％），必须引起足够重视。究其原因有三个方面，其一为村级河道淤塞面广量大，加之水利维修经费不畅，年久而堵塞；其二为工业与市政建设的发展，不少村级河道湖泊被任意填没；其三为在道路交通建设中，村级河道被填没或埋设涵管，从而形成水系不畅，减少了水面积，也加速了河道的淤塞。（4）金山区的水系状况；金山区河网水系为黄浦江上游支流水系，目前共有河道1624条，总计长度约为2225.7公里，分别属于浦南东片、浦南西片两大水利控制片。除2条市级河道（大泖港、掘石港）为片外河流外，其它河流按水利控制片划分：浦南东片1108条，总长1525.87公里；浦南西片514条，总长699.83公里。（5）存在问题：河网水系不仅为防洪除涝的主要载体，而且兼具水环境治理与保护、水资源配置与调度、水景观及航运等多项功能，故而其安全性、可靠性尤为重要。但根据目前普查情况表明，金山区河网水系仍然存在诸多问题。A、随着太湖流域的综合治理，形成客水入侵新的水情和工情，黄浦江上游水位也随之发生新变化，构成对金山区沿线防洪形势的新压力。B、河道水系工程未完全达标，河道引排能力和标准均较低，防汛排涝仍存在问题；另外，随着城市化面积增加，水面率逐年减少，新城区水面率更是不足，是防汛排涝安全的主要隐患。C、规划水系未能实施，现状水系布局不够理想，水利设施功能下降，引排能力不足，能达到的除涝标准偏低，难以充分发挥河网的综合功能和金山区现代化发展的建设需要。D、水系整治未能与城镇建设发展同步，导致某些闸内河道严重淤浅，甚至出现无序填河的现象，水系水体不活，河道水质恶化，水资源的保护和改善十分困难。
（二）、防洪（潮）除涝现状金山区防洪（潮）除涝形势仍然十分严峻，主要表现在如下方面：（1）海塘工程现状金山境内海塘西起金山卫镇裴家弄，与浙江省平湖市海塘相连，东至奉贤区胡桥镇，接奉贤海塘，现有临海一线海塘全长26.203km.按照管理属性分为两类：一类为公用海塘，二类为企业专用海塘。公用海塘西起与上海石化交界的戚家墩，东至漕泾镇增丰村，与九二塘相接，长8.43km；企业专用海塘总长17.78km，分别为上海石化股份公司、申甬车客渡码头、市管九二塘、上海化工区所属。总体来说，金山区现有海塘工程经连续几年的达标建设，基本达到了百年一遇位加11级台风的防御能力。但结构大多为单塘结构，所以塘外滩地冲刷较严重，特别是六号丁坝以西至戚家墩等地段。因此，金山区海塘保滩工程迫在眉睫。（2）圩区工程现状金山区地势总体为南高北低，地面自东南至西北略呈倾斜。东南地面高程4～4.5m左右，占总面积33％，中部在3.6～4m之间，占总面积29％，西北部大多在3.5m以下，占总面积38％，其中3.2m以下低洼地近5万亩，最低处在2.5m以下，对部分低洼地区务必通过圩区建设，来保障防洪、除涝安全，控制地下水水位来保障农业生产。上海市和金山区政府通过多年来的北部低洼地带的圩区建设，目前共有圩区37个，其中浦南东片有17个，浦南西片20个，圩区总面积35.98万亩。根据2004年金山区第二次水资源调查，全区仅有12个圩区达标（即堤顶4.5m以上，堤顶宽2.5m以上），占32.4％。因此，大部分圩堤还未达标，其防洪能力还达不到防洪要求。（1）排涝泵站工程现状。金山区目前共有排涝泵站206座，除涝泵235台套，水泵总排涝流量为255m3/s，电动机235台套，总装机容量9351KW.据统计，目前共146座排涝泵站达标，达标率为84.8％（以排涝模数1.2m3/s/km2以上为标准）；22个排涝泵已超过使用年限，设备老化率为9.3％。圩区工程建设尚未达标，因此洪致涝等问题十分突出。金山西部防洪除涝配套工程已在“九五”期间实施完成，但原有圩区水利工程标准偏低，部分水利工程设施严重老化；河道淤浅，库容减少，河网调蓄能力差。如99年梅雨期间的洪水、暴雨和位“三碰头”使得金山区受灾十分严重。（2）水闸工程现状。金山区现有3m以上水闸391个（其中单闸310个，套闸81套），最大总引排能力312.8m3/s.据统计，金山区水闸达标率为86％（以防洪、挡潮和排涝规划的闸门顶高程4.2m为标准）；运行时间超过20年的有30个，老化率达7.6％。综上所述，防洪除涝的主要问题在于，泄洪河道防洪标准偏低，危、险堤岸仍然存在；圩区工程建设尚未达标，原有圩区水利工程标准偏低，部分水利工程设施严重老化；河道淤浅，库容减少，河网调蓄能力差，因洪致涝等问题突出。
（三）、农业灌溉工程现状及存在问题目前，本区共有灌溉泵站886座，灌溉水泵1105台，水泵总流量243.1m3/s，配套电动机1105台，电动机总装机容量14372KW.据统计，目前全区有391台灌溉泵已超过15年的使用年限，老化率达17.7％。灌溉工程主要问题为，灌溉输水设施简陋，淤塞和渗漏现象严重；灌区规划已和农业产业结构调整与发展不适应；实施灌溉节水工程覆盖率不高，尤其传统种植方式仍然十分普遍。如水稻种植仍然多以漫灌为主，浪费水资源及带来相应的农业面污染问题仍然十分严重。
（四）、水环境治理和保护现状及存在问题（1）水体环境质量状况金山区河道水质污染非常严重。从综合评价结果来看，市级河道11个断面中仅有1个达到Ⅳ类，其余断面均为劣于Ⅴ类；11月水质相对较好，有1个断面达到Ⅳ类，8个断面达到Ⅴ类，其余断面为劣于Ⅴ类。区级河道73个断面中仅有1个达到Ⅳ类，其余断面均为Ⅴ类或劣于Ⅴ类；11月份水质优于8月份水质，78个断面中有1个断面达到Ⅲ类，21个断面达到Ⅳ类，其它断面均为Ⅴ类或劣于Ⅴ类。镇村级河道156个断面中仅有1个断面达到Ⅳ类，其它断面均为Ⅴ类或劣于Ⅴ类。据现状分析，出现上述情况的主要原因在于，大量污（废）水的未处理直接排放，如金山区工业污水、城乡居民生活污水及禽畜废水等排放对水体污染日益突出；河道内生活垃圾随处堆放和填没，造成河道堵塞，水体流动交换不畅、自净能力下降，水质普遍污染和严重恶化；另外，上游水质污染日益加剧，水面漂浮、垃圾和水生植物泛滥，再加上农业化肥和农药的大量使用，致使农业面污染严重。（2）污水与污泥处置状况A、历史欠帐多，污水处理设施建设滞后问题突出。现有排水设施薄弱（区内各镇镇区、老区市政基础设施几乎空白），除朱泾镇及金山卫石化地区建有污水处理设施――水质净化厂，兴塔镇和干巷镇在新建地区建有污水净化池，廊下镇新建地区设有地埋式无动力污水处理站外，其余各镇镇区均无污水处理设施；B、排水体系不健全，雨污合流仍然普遍存在。老、旧城区基本上为雨污合流制，新建地区虽建有雨、污水排水管道，但排水系统不完善。C、污水纳管率、设施利用率和污水处理率都很低，未经处理任意排放现象严重。大量污水直排河道使金山区水乡水环境不堪重负，严重破坏了江南水乡的自然景观和人文风韵。D、污泥处理设施不完备，污泥处置方式单一。（3）引清调水状况金山区引清调水工程――龙泉港出海闸及张泾河水利枢纽工程――已经实施，可以通过大规模调水工程，来达到更新金山区河网水体水质、提高水体自净能力的目的，但骨干河网上的调度水闸及调度控制系统还不完备，还有待规划和统一布局。（4）水系生态修复状况金山区水系生态修复工作起步较晚，但规划建立水系生态林、休闲林、涵养林及人造湖泊、湿地的工作正在各乡镇悄然兴起。正是由于金山区水环境恶化给当地生产生活带来深刻影响，人们已经认识到只有通过水环境保护和水系生态修复，才能改善现有人居环境和江南水乡面貌，重塑金山形象。许多乡镇已经在着手千岛生态林、湿地林的建设，以期早日修复自然，达到人与自然和谐相处的目的。
三、水利工程管理制度分析
建国以来，在历届政府的关注下，金山区水利工程建设获得了较快的发展。经过60年代的农田排灌建设，70年代的水利基本建设，80年代的抗洪除涝建设，90年代的半低地改造、西部工程建设，及2000年起实施的圩区达标工程等又进一步提高了防洪排涝标准，基本形成防洪、除涝、灌溉三大工程体系。但随着太湖流域总体规划的实施，以及工情、水情的变化使金山区水利建设尚存在一些问题，急需采取相应的的对策措施。工程建设不是目的，重要的是通过管理手段，使工程达到预期的效果，取得明显的效益，甚至通过管理还可以挖掘规划工程的潜力，提高水利工程在防洪减灾、水环境建设、水资源的保护和合理配置等多种水功能的综合开发与利用，总之，应从资源的开发利用与保护角度来提高水的系统管理水平，寓除害于兴利之中。俗话说“三分建、七分管”，因此，我们在一方面抓好水利规划，完善水利设施，进行合理水资源调度的同时，更要进行水利工程管理制度的改革与创新，充分发挥水利工程效益。
（一）水利工程管理创新的成功经验随着农村产业结构调整的不断深入，我区认真总结农村联产承包责任制后形成的泵站三职人员岗位责任制度、灌溉管理制度，探索排灌管理和小型农田水利工程管理新路，全面推行灌溉泵站承包经营。1996年开始，金卫镇水利排灌站在永联、永久、新圩三个村进行了灌溉泵站承包经营。1998年兴塔镇政府把农业服务体系推向社会，兴塔镇水利排灌站对15村66座固定灌溉泵站全面实行了承包经营。通过三年来灌溉泵站的承包经营，明确了所有权，搞活了经营权，打破了大锅水，使灌溉成本大幅下降。兴塔镇3.41万亩耕地可减轻农民负担68万元，提高了灌溉服务质量，受到了村干部和农民的好评。2001年金山区排灌管理所对兴塔、金卫和松隐的成功经验进行总结交流，推广、学习灌溉泵站承包经营做法，各镇排灌站结合本镇实际，全面推行了以村属灌溉泵站（或称为灌区）为核算单位的承包经营。目前，我区农业灌溉泵站主要有两种管理模式：一种是集体经营模式，一种是承包经营模式，形成了较为完整的灌溉服务体系和灌溉管理制度，如灌溉值班制、三职人员岗位责任制、春耕备耕检查制、折旧费使用制等。在排灌管理服务体系中，区镇级管理人员90名，村级三职人员3543名，其中灌溉泵站（俗称机口）主任229名，电工机工811名，放水员2503名组成了以泵站为中心的电力灌溉体系、以泵站责任制为核心的管理体系，为确保农业生产用水、抗旱保丰收、为我区的农业持续、稳定、发展提供了良好的基础条件。
（二）、水利工程建后应采取的管理模式水利工程是保障工程，体现的是社会效益，“三分建设，七分管理”只有加强管理，摸索出一套先进管理经验，才能保证水利现代化建设的顺利推广实施。应该采取“谁建、谁有、谁用”的原则，在区水务局的指导下，工程管理权交由镇排灌站统一管理，建立相应的水利工程管理制度，落实专人总负责，按农户各自承包田的范围，自行承担水利工程设施的管理、维护、维修的职责，并与乡（镇）、村、组签订协议书，责任落实到户、到人。全区域实行计量用水，计划用水、有偿服务，走以水养水的商品化道路，并从收取的水费中按10%的比例提取水利设施维修费，用于水利设施的维修，使水利事业得以健康、有序的发展。
（三）、建后应加强制度建设和落实保障措施水利工程建设是涉及广大居民生活、生产安全的一件大事，必须建立一整套法律、行政、经济、科技、教育等方面推进机制和保障体系，以确保水利工程的顺利实施和长效管理。
（1）建立健全水利工程的政策法规体系建立健全水利工程的政策法规体系，首先应严格贯彻《上海市河道管理条例》、《上海市防汛条例》等地方性法规；具体实施时按照《金山区水务总体规划》、《金山区水功能区划》的要求进行规划建设。在此基础上制定与水利工程建设相配套的专项规章制度和规范性文件，如《金山区低洼圩区管理办法》、《金山区镇村级河道整治管理办法》、《金山区农村桥梁建设管理办法》、《金山区水资源调度管理办法》等相应政策和办法。建设时应从工程的规划审批、建设立项、工程建设、工程管理等方面严格管理，保证水利工程的顺利推进。另外,应加大执法管理力度,落实法律责任,真正做到按程序建设，依法管理。超级秘书网
（2）建立水利工程的行政推进机制加强领导,落实责任。水利工程是一个系统工程，涉及土地规划、财政、水务、农业、环保、市政建设管理、行政执法等部门，并且由于涉及范围广，又是长期任务，应成立由相关职能单位组成的金山区水利工程管理协调组,定期联系，协调解决工作中遇到的问题。根据己有机构的业务范围,明确管理的责任单位，分别对有关方面进行管理，形成强有力的组织保障系统。
（3）建立多元投入机制水利工程建设与管理资金筹措实行多元化、多层次、多渠道筹措的方法。一是公共财政投入（区、镇财政），按照引导性、补、扶持性原则进行；二是地区和社会配套投入；三是受益者投入。
水利工程是一项非常重要的工程项目，在水利工程项目的建设过程中，其质量监督管理极其重要，加强质量监督管理，有利于避免水利工程项目的质量出现重大的问题，有利于促进国家资金的有效使用，有利于国民经济健康稳定发展，因此，针对我国水利工程项目质量监督管理存在的缺陷，要积极进行分析和研究，找出相应的解决措施，促进水利工程项目质量水平的提高。
1水利工程项目质量监督制度改革的指导思想
一是国家实行建设工程质量监督制度，即针对工程建设中关系到公共利益的质量问题要求政府组织实施监督，国家实行建设工程监督既有政府进行一般产品质量监督的共性，又有针对建筑工程项目监督的特殊性；二是政府的监督具有强制性，任何单位和部门，任何工程都不能妨碍其执法行为，针对违反水利工程质量法规的行为，政府有权检查并进行处理；三是政府要成为质量监督机构，政府作为依法监督行政和直接的技术责任主体，要始终处于水利工程项目质量监督领导者的地位；四是政府及其委托的监督机构要用科学的方法，将工程产品质量、建筑市场和现场均列入监督清单，实施全方位的监督，实现由单一实物质量监督向建设参与各方质量行为监督的拓展，加强对水利工程项目质量监控力度；五是进行水利工程项目质量监督制度改革要保证其不断完善，促使工程质量不断优化，水利工程项目质量监督改革要稳中求进，监督体系思想不乱，监督机制有条不紊的运行，监督力度不断加强，稳步提高工程质量。
2我国水利工程项目质量监督管理存在的问题
2.1监督管理机构不健全。质量监督管理过程复杂，涉及内容非常多，实际工作量较大，然而目前我国水利工程质量监督机构分水利部总站和流域机构分站以及各省中心站、地区、市质量监督站三级管理，管理体系基本形成，但是缺少专人负责行业管理，监督管理机构功能不完善，不利于其承担起监督质量管理的责任，不利于水利工程项目质量监督管理工作的开展。2.2监督管理的经费不足。目前我国很多水利工程项目质量监督管理的经费严重不足，这样就减少了检测开支以及必要的差旅费开支，不利于开展工程质量监督工作，阻碍了水利工程项目质量监督管理工作的正常运行。2.3监督管理责任划分不明确。虽然在《水利工程质量监督管理规定》中按照分级负责的原则，依旧投资性质划分了职责范围，明确了各级质量监督管理机构的职责，但是由于水利工程建设自身存在的流域性、区域性、地域性的特点，在具体执行中引发了诸多问题，比如说，由于水利工程建设周期长，涉及的相关部门比较多，容易出现权责不明的现象，当水利工程项目出现质量问题时，各部门相互推诿，不利于问题的解决，水利工程项目质量监督管理方面没有良好的长远规划，不利于水利工程项目总体质量的提高。2.4质量监督机构性质存在模糊性。目前质量监督机构由质量监督机构与其他机构合署办公的“松散形式”组织，且职员基本是兼职，也有“专职形式”的质量监督机构。前者因职能规划不清晰，职员不能深入了解，后者需要考虑经费的问题，否则就难以持续和发展，难以体现质量监督机构的权威性。2.5水利建设项目质量监督管理的作用和地位未得到足够。重视首先，由于缺乏对工程质量监督的认识，将质量监督机构和被监督单位之间的关系理解为雇佣关系或者是合同关系，不重视水利建设项目质量监督的作用和地位；其次，部分人不理解质量监督的概念，将质量监督与质量检测混淆。
3提高我国水利工程项目质量监督管理质量的建议
3.1水利工程质量监督机构的性质应为纯公益性的事业单位。一是从水利工程项目利国利民，以兴利除害为主，是一项公益性事业；二是不论是发达国家还是发展中国家，水利工程项目投资主体是国家和地方政府，这一点在公益性水利工程项目中更为突出；三是水利工程一旦出现事故，不仅给人民群众带来财产和人身危害，还严重影响了国民经济的发展。因此，质量监督机构在从政府行政职能部分分离出来时，要明确水利工程质量监督机构是为纯公益性质的事业单位，这样做有利于质量监督机构对受监督工程的质量进行客观公正的监督管理，有利于维护国家和人民的利益。3.2重新界定各级水利工程质量监督机构职责。首先，水利工程建设具有地域性、流域性、区域性和周期长的特点，因此，要根据国务院《建设工程质量管理条例》的相关规定，不再单纯的根据投资性质来划分各级质量监督机构的职责，要让工程质量监督机构恢复行政执法主体地位之后，着重把精力投放在管理上；其次，要从根本上规范质量监管机构的职责，从而加强水利工程质量监督管理，在职责界定上要维护部门规章的法定性和权威性，使流域分站、各省级中心站以及地区级监督站的职责界定分明，使行业管理工作更好地开展，有利于全国水利工程质量监督水平的提高。3.3加强工程开工前的质量监督。在实际工作中部分水利工程开工前没有按照相关合同规定。因此，在工程开工之前，主要管理人员要积极担起责任，及时召开工程质量监督会议，要求管理人员熟悉相关的要求，并做好施工组织设计和工程质量控制细则，进行工程质量监督交底，科学的制定管理方法，积极探讨有效开展质量监督工作的策略。3.4加大对水利工程项目质量监督管理的资金投入。加大水利工程项目质量监督管理的资金投入是提高水利工程质量监督管理质量的重要支撑，保持对水利工程项目质量监督管理的强制性，树立监督管理机构的权威，政府及相关部门要科学合理的预算经费，改变由于收取相关企业资金然后统一运用到质量监督管理上的传统资金管理模式，全额拨款，加强对水利工程项目监督管理的资金支撑。3.5建立健全质量管理的考核制度。建立健全质量管理的考核制度有利于保证相关部门和职员将水利工程质量监督管理工作落到实处。一是要形成职责分明，权力明确的质量监督管理体系，明确各部门及其相关工作人员在质量监督管理工作中的责任；二是科学合理的开展施工技术，加强对水利工程施工技术的控制；三是在落实施工技术之后发现意外的问题要及时对施工技术做出调整，确保水利工程的施工质量。3.6提高相关工作人员的综合素质。一是要积极引进专业技术强的人才和具有丰富经验的管理人员，加强人才队伍的建设；二是要定期对水利工程项目质量监督管理职员进行培训和交流，促使职员之间互帮互助、取长补短、共同进步，从而提高职员的专业技能和素质，以更好的提高水利工程项目质量监督管理的质量。
作为房屋管理维修单位，经常会遇到下水堵塞返冒，下水立杠及支管的渗漏等现象，有的甚至影响到市容整洁，居民正常生活，人们也经常在媒体上看到下水流淌的曝光，居民因下水渗漏引发的赔偿的社会矛盾，甚至一些不道德的居民阻挠维修公用的下水设施，关闭上水阀门，使得楼上居民多日吃不上水，用不了下水，无法正常生活等等，面对这些问题，我们如何能更有效的解决这些问题，并在建筑安装施工源头就处理好这些问题，并加强下水管线的维修维护是很有必要的。
以下我们从建筑施工过程中探讨，进行科学的设计，防止管线倒坡，清理施工垃圾，努力提高施工质量，便于交工后的维修，并大力向居民宣传合理使用下水管线的必要性，提高公民道德教育，加强居民公共意识。
一、为了避免交叉施工中造成管道堵塞现象，在管道安装前，除应认真疏通管腔，清除杂物，合理按规范规定正确使用排水配件；安装管道时，应保证坡度，符合设计要求与规范规定及排水管口采用水泥砂浆封口等措施外，还必须采取如下多种技术措施以防止管道堵塞：
1、由于建筑结构需要原因，当立管上设有乙字管时，根据规范要求，应在乙字管的上部设检查口便于检修。
2、当设计无要求时，应按施工及验收规范规定，在连接2个及2个以上大便器或3个及3个以上卫生器具的污水横管应设置清扫口，在转角小于135度的污水横管上，应设置检查口或清扫口。
3、为了防止存水弯水封破坏，而造成卫生器具内发生冒泡、满溢现象，严重影响使用，应采取如下措施：
1）正压现象：污水立管的水流流速大，而污水横支管的水流流速小，在立管底部管道产生的压力大于大气压（正压值），这个正压区能使靠近立管底部的卫生器具内的水封遭受破坏。为此，污水管安装时，连接于立管的最低横支管与立管底部应保持一定的距离：即当建筑层数为4层以下（含4层）时，其距离为≥450mm；当建筑层数为5层、6层时，其距离为≥750mm；
2）负压现象：卫生器具同时排水时，而引起管内压力波动，在存水弯的出口处产生局部真空，当污水立管排流量较大时，在立管上部短时形成负压的抽吸作用，而造成水封破坏。为此，约束污水立管内产生的负压，污水立管宜采用粗糙管，对水封的保护是有利的；
3）自虹吸现象：自虹吸对存水弯水封的破坏是卫生器具排水时产生虹吸作用的结果。实践证明，增大污水横支管的坡度，有利于水封的保护。为此，污水横支管安装时，对于排水铸铁管宜采用国家《采暖与卫生工程施工及验收规范》中规定的“通用坡度”，不宜采用“最小坡度”；对于排水塑料管宜采用“标准坡度”，不宜采用“最小坡度”；
4）毛细管作用：在存水弯的排出口一侧因向下挂有毛发类的杂物，由毛细管作用吸出存水弯中的水，使存水弯水封受到破坏。为此，存水弯安装完毕后，应采取临时封堵措施、防止存水弯内部被杂物堵塞。
4、排水管道安装时，埋地排出管与立管暂不连接，在立管检查口管插端用托板或其他方法支牢，并及时补好立管穿二层的楼板洞，待确认立管固定可靠后，拆除临时支撑物，此管口应尽量避免土建施工时作为临时污水排出口。在土建装修基本结束后，给水明设支管安装前，对底层及二层以上管道作灌水试验检查，证实各管段畅通，然后用直通套（管）筒将检查口管与底层排出管连接。
5、排水管道施工中，待分段进行排水管道充分胶襄灌水度验合格后，在放水过程中如发现排水流速缓慢时，说明该水平支管段内有堵塞，应及时查明水平支管被堵塞部位，并将垃圾、杂物等清理干净。
6、为了保证楼面地漏及屋面管口免受黄砂、石子、垃圾等掉落入排水管内。所有地漏及伸出屋面的透气管、雨水管口应及时用水泥砂浆封闭，并经常检查封闭的管口是否被土建工人拆开，一旦发现应及时采取有效措施，防止管道堵塞。
7、卫生器具就位时，先拆除排水管口的临时封闭件，检查管内有无杂物，并把管口清理干净。如有条件可用自来水连续不断地冲洗每个排水管口，直至水流通畅为止。应认真检查卫生器具各排水孔确实无堵塞后，再进行卫生器具的就位。
坐式大便器就位固定后，应将便器内排水口周围杂物擦拭干净，并用一至二桶水灌入大便器内，防止油灰粘贴甚至堵塞污水管口。便器安装后，将排水孔封闭，并采取有效措施，以免污染，造成便器堵塞。浴缸就位后，应在灌水试验确认排水栓无堵塞现象时，采用塑料布塞住排水栓，并用胶纸封死，防止砂浆及垃圾等落入排水栓，堵塞排水管道，并对浴缸采取加盖保护措施，防止污染，保证浴缸按原来品质交付用户使用。
8、在土建进行水磨石地面施工时，应积极配合土建确定临时排水措施，避免排水管道作其排水通道。
9、排水栓、地漏等处存水弯塞头在交叉施工中暂不封堵，待通水试验前冲洗后再行安装。
二、施工过程中采用以上防堵措施，可有效地避免排水管道发生堵塞现象。
但是，为了确保工程质量，优质为用户服务，在工程竣工验收前，还必须按规范对室内排水管道作通水能力试验。《采暖与卫生工程施工及验收规范》指出：“室内排水系统，按通水系统的1／3配水点同时开放，检查各排水点是否畅通，接口处有无渗漏。”根据规范要求，室内排水管道通水能力试验应自上而下进行或在浴缸、洗脸盆、水槽等用水设备处充满水，再行通水试验，以不漏不堵为合格或在便器内丢入2至3张了生纸，观察氏是否很快被抽吸到污水管道内，并畅通排至室外管井处为合格。室内排水系统通水能力试验的步骤是：
1）按管路系统的层数先逐个开放给水排水的各配水点，检查各排水口及立管应畅通无阻，接口处无渗漏；
2）按管路系统每层的给水系统配水点数同时开放1／3配水点，各排水口及立管应畅通无阻；
3）按各管路系统的总配水点数同时开放1／3配水点（一般在最高层），各排水口及立管应畅通排流。
对于设置在地面的地漏，应采用橡皮管引灌，地漏排水口应畅通排放。
对于高于六层（包括六层）的建筑物在竣工前的通水试验后，还必须对所有的污水立管、雨水立管等进行通球试验。试验皮球直径约为排水管道立管直径的3／4，皮球从排水立管顶端投入，以落到相应的窖井为合格，否则要查明堵塞位置并予处理。室外管线检查，应每个立厅同时放水，打开每个下水井盖，观察室外井及管道排水是否畅通。
三、下水堵塞维修，必须及时处理，否则，会造成居民家里和庭院的污染，有的甚至流淌到路面，影响市容环境。
随着改革开放的实行，在1980年时，我国对财务管理体制进行了改革，要求水利单位做到自负盈亏，合理收取水费。也就是说水利管理单位不再受政府管辖，自己收入多少就支出多少，政府不再予以补贴。1981年，为了进一步完善水利工程管理单位的财政工作，又出台了《水利工程管理单位会计制度》对该单位的财务工作进行了详细的规定，要求按制度办事。
(二)执行独立的生产性事业单位性质的会计制度阶段
改革开放后，我国的经济一直处于高速发展状态，以前的水利工程管理会计制度已渐渐不能适应其发展，在1992年时，政府颁布了新的法律条例《企业财务通财》和《企业会计准财》。在这条例中明确规定了水利工程管理单位施行企业化管理。我国对水利工程管理制度从古代一直存在，经过数千年不断的改进，一直保持着与时俱进，锐意创新的态度，但仍然还有许多不足之处需要加以改进。
二、水利工程管理单位会计制度建立的必要性
当前，我国处于社会主义初级阶段并将长期处于初级阶段，我国仍然是传统农业大国，改革开放虽然促进了经济的飞速发展，但也仍然存在许多转型期矛盾，早在1985年再次颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，在这个制度中规定水管单位要实行经费包干和经营承包责任制。1987年又出台了《水利工程管理单位财务管理办法》，对水费电费以及各种必要的收支经费管理做出规定和补充了以前制度的不足，虽然这时候该单位的性质仍然是事业单位，但是已经逐渐在向企业化管理过渡了，其中也包括水利工程管理的会计管理制度。在此主要介绍以下必要性：第一，先进行我国财政本身的改革入手，水利工程管理单位的会计制度在很多地方与国家财政体制的改革能够更好的结合，进一步建立水利工程管理单位会计制度，这是必要的手段，在财政改革阶段，分别从部门预算、国库集中管理以及政府采购多个方面入手，从根本实施改革，水利工程管理单位在这些改革变化中影响深远，一般在算术时最容易体现，并且要按照水管单位报表调节，这样财政报表的真实度、可靠性才有所保障。第二，在水管单位的财务管理工作方面展开分析，尤其是分级管理方面，根据不同的水管单位在收益产生动态变化的情况下对财务政策展开调节，但是方法不具有灵活性，导致水管单位资金累计环节、抵抗风险能力较为不足，会计制度改革迫在眉睫。第三，水利工程管理单位的财务会计制度建设是在企业财会制度的前提下展开，对收入、成本核算以及折旧等方面所出现的问题较多。
三、深化水利工程管理单位会计制度改革建议
虽然我国在对水利工程单位进行管理时一直坚持与时俱进，锐意创新，但是市场经济的不断发展，经济体制的改革对水管单位的制度也提出了更高的要求，这就要求对现行的会计制度进行改革，水管单位的性质包括纯公益性水管单位、准公益性水管单位两种，不同性质的水管单位，应该根据其发展特点制定不同的会计政策。
(一)努力建设纯公益性水利工程管理制度
针对纯公益性水管单位，应该根据我国在1994年颁发的《水利工程管理单位财务制度》或《水利工程管理单位会计制度》来进行革新。可以采用和事业单位相同的会计管理制度，对水利工程管理会计制度进行改革需要注意以下几方面：
1、清产核资与资产评估
在对资产进行审核和评估时评估的内容主要有流动资产、有形无形资产、固定资产及负债金额，投资金额等。只有了解该单位资金流动和配置才能制定合理的会计制度。假设12月31日并不是水管单位清产核资与资产评估的时间，也许在收支转换上有问题；如是经营性收支，在展开清产核资与资产评估期间，能划分到所有者权益科目中，若是财政拨款性收支，针对所有者权益科目清算不能全面，应与“年度财政总决算”联系在一起，建设一个临时科目（像“专项支出”类型）在水管单位的资产负债表中，主要是归纳在财政拨款性支出中，再按类别划分为“事业支出”或“专款支出”。所以，将相应的财政拨款性收入转入财政补贴收入即可。
2、从《水利工程管理单位会计制度》向《事业单位会计制度》转变
纯公益性水管单位是不以盈利为目的的，主要作用是为人民服务，在进行资金审核和评估时应依据《事业单位会计制度》，而非以前的《水利工程管理单位会计制度》。财政拨款是单纯的公益性事业单位中的资金来源，固定资产维修养护资金也在其中，计提折旧并不实际性意义。在事业单位会计制度中的固定资产科目已将固定资产净值纳入，同时将固定基金科目在其中建设。原累计折旧金额是为查账提供参考。毕竟，水利事业与人民生活具有相关性。作为水管单位，应对固定资产的情况有所了解。所以，累计折旧科目应保留。在事业单位会计制度中纳入固定资产科目，将“累计折旧”科目置入其中。在《水利工程管理单位会计制度》与《事业单位会计制度》中水管单位正在转化，且实收资本、资本公积、固定基金及事业基金等科目也是其中内容。按《水利工程管理单位会计制度》规程，实际收入资本可能是货币资金与固定资产两类，都是单位注册资金主要体现。此外，水管单位在建工程中，会计应参照《国有建设单位会计制度》处理。工程建设资金情况应与事业账区分，可两种账务分开处理。
(二)努力建设准公益性水利工程管理制度
掌握经营性质与公益性质的水利工程单位是准公益性水利工程单位，对水、电两方面展开作用的是经营性质的水利工程单位，在对防水患灾害等方面是属公益性水管单位。所以，单位应将其作为重点划分明确，水管单位下属部门应将供水、电作用的经营性部分纳入其中，并且对财务展开计算的时候采取企业性独立核算的方式。在这个背景下，两种类型单位的界定可按有无建设下属门作为参考因素。其实水管部门本身就是存在公益色彩，促使财会制度要根据纯公益单位性质展开，在最后的核算阶段进行明确的划分。在事业单位转化阶段只是对公益性报表展开转化，主要方法步骤参考上述所阐述的原理即可。
2存在的问题
2011年中央1号文件实施以来，随着芜湖市大建设、大发展，水利工程项目建设大幅增加，重点水利工程青弋江分洪道、芜申运河、鲁港闸（桥）、荆山大型排涝泵站、漳河一级蓄水闸等和民生水利工程中小河流治理（38条）、小水库除险加固（53座）及泵站更新改造（44座）相继开工，水利工程建设进入全面实施和加速推进的重要阶段，工程项目点多面广、量大分散，并且新增工程数量仍呈上升趋势，市级水利工程质量监督机构虽取得不错的成绩，但全市水利工程质量监督管理中仍存在一些问题和薄弱环节，市、县二级联动质量监督体系未建立健全，具体如下。2.1市级站面临的困惑与压力。市级水利工程质量监督机构监管项目过多、战线长、时间紧、任务重、强度大、人员少，质量监督人员承担的工作压力之大可想而知，常常疲于应对各类检查、质量考核，且新形势下水利工程建设对质量监督工作提出了更高的要求，质量监督人员担负的责任也越大，如质量监督工作已越来越细，监督的范围包括对企业资质及人员资格的复核，参建单位质量体系建立及运行情况，原材料、中间产品、金属结构及机电产品质量，重要隐蔽（关键部位）工程联合验收情况，工程实体质量，以及工程质量评定资料等，几乎囊括了一个工程产品生产制造的全过程，工作量巨大。这与工程建设、勘测、设计、监理和施工等单位投入大量的人员、费用和物资等相比，质量监督工作任务远远超出了质量监督机构的投入和人员能力范围。所以让市级质量监督机构最大程度地得到风险的分解和下移，可以减轻市级站的责任压力和工作量压力，更好地发挥在行业和市场中的指导作用。2.2县级站存在的突出问题。（1）机构不健全。四县虽成立了县级水利工程质量监督机构，但仅无为县开展了相应水利工程质量监督工作，且仍然存在编制不足、经费缺口、专业技术人才不足、检测手段单一等状况，监督人员调动较频繁，混编混岗现象时有发生，导致政府监督与项目法人组织建设项目管理中的质量管理角色混淆不清，往往有时既当运动员又当裁判员，从而导致项目法人质量责任不清，意识不强，游离于监督管理之外。（2）质量主体意识不强。未开展水利工程质量监督工作的县（区）水行政主管部门存在少数人员质量意识淡薄，认为工程质量好坏都是质监站的事，质量检查、考核也都是你质监站的事，有问题找质监站，对监督检查发现的问题认为是故意找茬、刁钻，质量主体意识不强。所以落实分级管理就是责任、权力和风险的相应转移[2]，质量监督的责任再也不是上级质监站而是自己的事了，可以强化县级水行政主管部门质量责任意识。（3）监督方式老套。县级水利工程质量监督机构在监督过程中由于各方面的原因，凭借个人经验开展监督工作的现象比较普遍，监督的工作方式多还是在走老中医式“望闻问切”的路子，依靠“手摸、眼看、敲击、估计”等简单的方式进行质量监督，此类监督工作的随意性较大，没有采取科学的检测手段进行监督管理，无法真实、有效、科学地反映工程质量的实际情况。（4）监督人员素质不高。基层质量监督人员的素质亟待提高，水利工程质量监督工作涉及多方面法律法规及规范标准，要求监督人员不仅要具备较强的专业技术知识和综合协调能力，而且对基本建设程序、质量监督程序等更要熟悉掌握。目前，县级质量监督机构存在混岗混编现象，部分监督人员专业不对口、缺乏工作经验，仅凭短期的“抱佛脚”式的培训仍与当前水利工程建设发展形势对监督人员素质的要求存在一定的差距。
3对策与建议
3.1完善联动机制，保证“三专”落实。市级水行政主管部门应以水利部水利建设质量考核为契机，积极向地方政府及相应水行政主管部门强调成立县级水利工程质量监督机构的必要性，严格落实各级质量责任制，推进县级水利工程质量监督机构建设，按照事权划分原则建立健全分级管理的联动机制，保证“三专”即专业机构、专职人员、专项经费的落实[3]，让工作经费和专项检测经费纳入当地财政预算，努力实现全市水利工程质量监督全覆盖，不留盲点。3.2转变思维方式，增强质量监督力量。在大力推动县级质量监督机构建设的同时不妨转变思维方式，可尝试实行监督机构垂直管理，提高县级监督机构的实效和权威，更大地发挥县级监督部门的力量；或可参照芜湖市级质量监督机构建设的成功做法，将县级建设、水利、交通基本建设工程三站进行整合，集中质量监督力量，统一管理，杜绝以往的混编混岗现象，专职负责水利工程质量监督工作，放下包袱，轻装上阵，使水利工程质量得到有力的保障。3.3落实主体责任，树立质量意识。各级水行政主管部门应严格贯彻落实水利工程质量责任终身制，落实主体责任，不管是参建单位还是政府质量监督都应具体落实到人，谁出问题谁负责，以检查促宣传，在水利系统树立全面的质量意识，普及质量知识。3.4以监督抽检为抓手，落实“四级检查”制度。以质量监督抽检为抓手，通过对原材料、重要隐蔽（关键部位）及工程实体进行监督抽检，为掌握在建工程质量状况和质量核定（备）工作提供数据支撑。通过项目法人竣工检测、施工单位见证取样检测、监理单位平行检测和质量监督部门监督抽检“四级检查”制度的开展，系统地、全过程地掌握在建工程质量状况，更好地保证工程建设质量。3.5加强信息化建设，规范监督管理。推进质量监督信息化建设，在“以信息化带动水利现代化”的大背景下，逐步建立健全水利工程质量监督信息化工作平台，利用信息化手段有效推进水利工程质量监督工作规范化、标准化管理，促进质量管理水平的提升。3.6创新监管方式，提高监管效果水利工程质量监督应在实践中不断探索和总结，创新监管方式，如聘请“群众质量监督员”，让老百姓参与监督，建立畅通的质量投诉通道，使社会监督形成威慑、警示作用，从而促进参建单位重视质量，强化质量，提高监管效果。
4结语
水利工程建设事关国计民生，事关群众切身利益，任务艰巨，责任重大。建立健全责任明确、权责一致、上下协调、运转高效的水利工程建设质量监督工作机制，落实质量分级管理，推动县级水利工程质量监督机构建设至关重要，各级质量监督工作人员须坚持质量第一的底线思维，以如履薄冰的精神状态，高度负责的责任感，从严从实把好质量关，真正做精品工程、放心工程。
作者:商兆涛 王君 单位:安徽省芜湖市水利工程质量监督站 安徽省芜湖市铁路项目建设管理处
参考文献
0 前言
随着经济的发展，以及沿海地区改革开发的不断的深入，国家更是加大了水利建设的投资规模，水利工程质量总体水平虽有提高，但质量问题仍然不少。工程质量水平起伏波动，提高不快，工程质量事故时有发生，一些质量隐患会随着时间的推移逐渐暴露出来，影响着人民生命财产和水利事业发展。百年大计，质量第一，质量是水利工程的生命线，水利工程质量已成为人们关注的一大热点，工程质量责任重于泰山。加强水利工程质量管理，确保工程质量是水利建设永恒的主题。如何采取有效措施，提高水利工程质量是当前重要课题之一。本文针对当前水利工程质量存在的问题提出了应采取的对策措施和建议，供参考。
一、水利工程质量问题的主要原因
1.项目法人行为丞待规范
当前水利建筑市场秩序及项目法人行为尚不规范。就项目法人方面讲：（1）行政干预，违反建设程序，任意压缩合理工期，影响工程质量。（2）质量意识薄弱，管理松懈，项目法人责任制不够落实。（3）资金不到位，资金运作有问题、压价，要求承包方垫资，拖欠工程款，造成盲目压缩质量成本和质量投入。（4）招投标工作不够规范，违规操作，虚假招标或直接发包工程导致低资质、无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。
2.设计水平不高，质量“先天不足”
（1）前期工作不充分，工程仓促上马。（2）设计人员水平低，设计因素考虑不周，结构布局不合理，设计深度不合理，设计深度不够，方案比较不充分，设计人员不熟悉规范，未执行强制性标准。（3）设计质量不高，图纸粗糙，施工时随意变更图纸。（4）设计质量缺乏有效监督。
3.施工不按规程，出现“豆腐渣”工程
（1）工程多次转分包，层层收管理费、资金流失，经济利益驱使偷工减料，粗制滥造很难避免。（2）大量民工及农村施工队伍涌入建筑市场，施工人员业务素质差，技术水平、经验不足。（3）施工不按规范，质量控制手段落后，管理粗放，质量体系有健全，质量把关不严。
4.监理市场不规范，监理工作不到位
（1）临理队伍少，人员素质良莠不齐，部分人员无证上岗，工作责任心不强。（2）监理市场不规范监理单位存在“一条龙”、“同体监理”、“自行监理”现象，监理成“兼理”。（3）监理工作不到位，工作深度和广度不够，质量能力不强，缺乏有效的方法和手段。
5.质量监督缺乏力度，作用难发挥
（1）法律、法规不健全、不完善，执法不力，质量监督处罚可操作性不强。（2）无检测手段，质量评定缺乏权威性。（3）质监机构为事业或企业编制，收费标准低，财力、人力所限，工作难以深入到位。（4）质监员专业知识水平有限，监督起来力不从心。（5）质量管理职能交叉，责任不明，质量问题难整改，质量监督机构作用难发挥。
二、保证水利工程质量的对策和措施建议
1.大力整顿和规范水利建筑秩序
整顿和规范水利建筑市场秩序意义深远。保证水利工程质量需要一个良好的水利建筑市场环境。①要加强建筑法制建设,强化法制意识,认真贯彻执行、《招标投标法》、《建筑工程勘察设计管理条例》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规，同时继续制定完善工程质量的法律、行政法规和技术规范，提高依法行政自觉性。②要整顿和规范水利建筑市场，依法培育和管理建筑市场，加快健全和完善有形建筑市场，规范建筑活动。加强对招投标市场的临管，加强对项目法人行为的约束和监督，加强对施工分包和转包的监督检查，规范监理市场。③要强化市场准入和清出制度，严格建筑活动主体资格管理体制和承发包管理、项目管理。查处无证设计、无证施工、无证监理，借证卖照、资质挂靠等到违法违纪行为。④要加强建材市场材料、产品、设备监督，杜绝以次充好，防止不合格进入施工现场。⑤要健全工程项目质量管理制度，严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
2.规范建设单位市场行为，落实项目法人职责
项目法人是项目建设的责任文体，对工程质量负总责。①要严格按基本建设程序办事，杜绝“三边”工程。②要依法组织招标，并签订有关合同。③要严格挑选施工队伍，加强施工现场管理，严禁转包和违法分包行为。④要负责按有关验收规程组织或参与验收工作。⑤要按工程实际需要把建设资金落实到位。⑥要鼓励质量创优，实行优质优价，严禁盲目压价。⑦要保证有合理的设计、施工工期，防止盲目抢进度、赶工期的现象。⑧要进一步落实领导责任制，扭转部分领导重效益、轻管理，重进度、轻质量的倾向。⑨要保证监理单位责、权、利统一，充分发挥监理单位作用。
3.精心勘察设计，提高设计质量
勘察设计质量是决定工程建设质量的首要环节。①要遵守《建设工程勘察设计条例》，依法进行勘察设计，严格贯彻实施《工程建设标准强制性条文》（水利工程部分）。②要推行设计招标发偶然性工作，促使其提高设计资质和技术水平，将设计单位推向市场，靠竞争、信誉求发展。③要推行设计监理工作，杜绝由于设计质量低劣发生的工程质量事故。④要严格建设审批制度，工程项目开工前必须有批准的初步设计。⑤要建立、健全施工图审查制度。实施工程设计质量第三方有效的约束和监督，防止不合格设计图纸进入施工现场。
4.强化施工管理，保证施工质量
施工是形成工程褓质量的决定性环节。施工单位质量管理和控制是工程项目质量控制的重点和基础。①要完善施工单位质量保证体系，严格实行质量”三检制”，并使该体系正常、有效运转。②要从操作人员、建筑材料、施工机械、施工工艺和方法、施工环境五个方面做好施工工序质量控制。③要对工程施工环节进行严格的动态控制，做到施工前主动控制，施工中认真检查、施工后严格把关的质量控制措施。④要加强施工单位内部管理，严格按设计图纸和施工规程、规范、技术标准精心施工。⑤项目经理、质检员、特种作业人员要达到全部持证上岗。
5.完善监理制，提高监理工作水平
工程监理能促进承包企业提高技术和管理水平，有利于对工程质量、工期、投资目标进行有效控制，防范偷工减料、粗制滥造问题发生。但由于监理制度推行时间不长，需在实践中完善。①要规范监理资管理，加强对监理持证上岗的监管。②要加强监理人员培训，提高监理队伍素质，解决少数监理人员素质差，监控能力不强，难于胜任临理任务的问题。③要培育监理市场。监理必须是社会化、专业化的企业单位，不应挂靠在部门或行业之下。④要逐步通过招标选择合适的监理单位，防止和抵制“同体监理”。⑤监理要综合采取现场旁站、巡视、测量、试验、指令文件、工作程序规定、计量支付签证控制等多种手段和方法做好质量监控。⑥监理人员要严格履行职责，执行监理规范，真正做到对项目质量、投资，进度全方位、全过程监理。
6.发挥质监机构作用，做好政府质监工作
监督机构代表政府从工程质量角度对参与建设主体各方进行强制性监督是解决工程质量问题的保证。①质量监督机构要在改革中稳定加强并给予扶持，充实力量。②质监人员要提高素质，使工程质量监督由掌握规范准确，督促执行规范得力，责任心强，坚持原则、脚踏实地工作的人员组成。③要加强质量监督有关法律、法规和规范业务培训，衽考核上岗制度，提高质监队伍整体素质。④质量监督要与施工许可制度、竣工验收备案制度、施工图审查等制度有机结合，形式应多方位、多形式，效果应能督促各方建立各自的质量体系，规范质量行为，超前控制，督促及时整改。⑤要配备必须的检测设备，搞好检测，加大到施工现场随机抽检、见证取样的次数和重要隐蔽工程及关键部位质监频率。⑥要加大执法力度，加强《工程建设标准强制性条文》和《建设工程质量管理条例》贯彻情况的监督检查。⑦要扩大质监范围，在做好质监工作前提下收好质监费，促使质监工作开展费用列支的需要。⑧为实行严格、公正、有效监督，领导重视，赋予水利质监机构职能是前提，因此要争取行政主管部门领导重视和支持以及参建单位的配合。⑨质量监督模式、内容、方法、手段亟待改革完善。质量监督必须由单纯施工阶段监督、微观监督向综合性宏观监督转变。必须由注重定性质量评定向定量判断转变。为创更多优质工程，质量监督工作任重道远。
7.推广新技术，加强质量管理
1.绿色壁垒的涵义
所谓“绿色壁垒”是指进口国政府以保护生态环境、自然资源以及人类和动植物的健康为由，以限制进口保护贸易为根本目的，通过颁布复杂多样的环保法规、条例，建立严格的环境技术标准，制定繁琐的检验、审批程序等方式对进口产品设置贸易障碍。绿色壁垒的主要表现形式有绿色关税制度、市场准入制度、绿色技术标准制度、绿色环境标志制度等，它是一种全新的非关税壁垒，对我国的产品和服务出口构成了壁垒。
2. 绿色壁垒的主要形式
2.1 绿色关税制度
绿色关税制度，即进口国以保护环境为理由，对一些污染环境、影响生态环境的进口产品除征收一般正常关税外，再加征额外的关税。例如：美国食品与药品管理局规定，所有在美国出售的鱼类都须来自经美方证明未受污染的水域。美国对原油和某些进口石油化工制品课征的进口附加税的税率比国内同类产品高出3.5美分/桶。
2.2 市场准入制度
市场准入是一种限制进入特定市场的法律壁垒或政策壁垒，构建壁垒的主体主要是政府。作为市场进入壁垒的一种，市场准入旨在消除市场经济的负外部性或使自由竞争带来的负外部性得到有效的抑制和合理的分担。同时，它还会增加新进入者的成本，对原有进入者有利而对新进入者相对不利，成为经营者进入市场的潜在或现实的障碍。。
2.3 绿色技术标准制度
发达国家的科技水平较高，处于技术垄断地位。他们在保护环境的名义下，通过立法手段，制定严格的强制性技术标准，限制国外商品进口。这些标准都是根据发达国家生产和技术水平制定的，对于发达国家来说，是可以达到的，但对于发展中国家来说，是很难达到的。。这些环保技术标推，势必导致发展中国家产品被排斥在发达国家市场之外。目前，美国、德国、日本、加拿大、挪威、瑞典、瑞士、法国、澳大利亚等西方发达国家纷纷制定环保技术标准，并趋向协调一致，相互承认。
2.4 绿色环境标志制度
所谓“环境标志制度”，是指政府、国际组织或非政府组织按照一定标准和程序在其认定的环境友好产品上加盖特定标记的规则。环境标志制度是实现公众环境信息权的重要途径，它为消费者提供了对环境影响较小的产品信息，促使生产厂商通过设计和开发对环境有益的产品进行保护和污染控制。实施环境标志制度，实质上是对产品从设计、生产、使用到废弃处理处置全过程的环境行为进行控制上它不仅要求尽量减少产品在使用。消费和处理处置过程中对环境的危害，而且要求对产品生产过程中产生的污染进行有效控制。20世纪90年代初，越来越多的国家包括一些发展中国家如韩国、新加坡和一些东欧同家如波兰、匈牙利、克罗地亚也分别引入或发展了自己的环境标志计划。目前，世界上已有30多个实施了环境标志制度的国家。
3. 我国应对绿色壁垒的措施
作为发展中国家，我国应对绿色壁垒的措施应从实际出发，一方面对以环保为借口侵害我国合法权益的绿色壁垒要坚决反对、努力消除，另一方面要实行绿色战略，开发绿色产品。具体应对措施如下：
3.1 正确认识环境保护和绿色壁垒，避免笼统地把保护环境的国际条约、国家标准和各种绿色认证制度一概视为绿色壁垒。。我们一方面要积极参加多边环保条约，以保护资源和环境；另一方面要熟悉国际规则，这样就可以打破绿色壁垒，赢得利益。
3.2 鼓励技术创新，扶持绿色产业，大力发展环保经济。我国企业与政府应形成共识，采取有力手段，增加科技投入，加强技术创新，发展绿色技术，提高产品质量，开发和生产优质的绿色产品，以冲破国际绿色贸易壁垒，扩大在国际市场的贸易空间。借助国家对具有国际竞争实力的产品的扶持政策、优惠政策，积极加入国际竞争行列。要像美国、德国、日本和韩国那样，大力发展环保产业，带动高科技发展和产业结构升级。完善环境标志制度，对出口商品实行强制认证制度，树立中国产品优质、价廉、环保的新形象。要积极促进我国的环境成本内在化标准，建立环境总量控制机制，实行污染排放惩罚制，大力打击破坏环境的行为。同时通过促进立法扶持绿色产业、清洁技术和环保技术的发展。
3.3 借助政府的力量，联合发展中国家，坚决反对借着环境的名义推行贸易保护主义，坚决反对以产品生产过程为由限制进口、实行“生态标签”等歧视外国产品的做法，坚决要求发达国家向发展中国家提供技术和资金援助，提高自身环境保护的能力和水平，同时要求WTO在制定与贸易有关的环境问题协议时，考虑发展中国家利益，争取差别和优惠待遇。
3.4开发绿色产品，实施绿色营销。以环境和资源保护为核心的绿色产业正推动着绿色产品的开发与绿色市场的形成。据预测，绿色产品在未来的10年内将主导世界主要工业市场。开发绿色产品应重点抓好4个环节：一是进行绿色设计。注重设计易于回收、节能、耐用、无污染或低污染、不影响健康的产品。二是实施绿色生产。按照生态工业模式，实现“清洁生产”，尽量避免使用有害原料，减少生产过程能源和材料的浪费，减少废弃物。三是铸造绿色品牌。企业产品应符合环保要求，要取得国际环境标志，创造绿色品牌。四是实行绿色包装。企业要按照进口国的要求，采取使用后利于回收再利用或易于自然分解的绿色包装。
总之，随着环境问题越来越突出，自由贸易与环境保护的矛盾也越来越突出，并集中表现在国际贸易的绿色壁垒中，我国作为发展中国家，必然会受到发达资本主义国家的贸易限制。面对不利局面，我国要积极利用WTO机制中的特殊待遇，努力提高自己的经济水平和技术水平，合理设置自己的绿色保护屏障，以保护和促进我国的贸易发展。
参考文献
在质量评定中检查要细致，覆盖面要广，这是作出正确评定的基础。“细”就是要逐项对照检查，不能抓一头丢一头，或是走马观花，不求深入;“面要广”就是不能见一当十，检查覆盖范围应广泛。质量部门检查时抽查面要大，不应低于评定。
分项工程质量评定是分部工程质量评定的基础，而分部工程质量评定又是单位工程质量评定的基础。因此，分项工程质量能牵动整个工程，分项工程的质量评定是做好单位工程质量评定的关键。
工程实践中，项目业主不负责工程方面的问题，而是主要负责项目的宏观控制和高层决策。监理工程师受项目业主委托，在监理过程中代表项目业主的利益，服务于项目业主。设计室也是接受项目业主委托，在合同工期内完成设计工作任务，并对设计文件负责。施工单位在履行工程施工过程时，接受监理工程师的监督管理，在施工过程中关于设计方面的问题要多请教设计室。施工单位要尊重监理工程师和设计室的意见，对施工中的细节问题及疑问，应多听取意见并与之协商解决。只有遇到监理工程师和设计室不能解决的重大问题时，再由项目业主解决。
样板是一种标准模式，水利工程的样板在施工中能起到指导施工的作用[1]。样板要体现设计要求，达到指定的质量等级，把设计要求和繁复的质量标准、规范、规程等具体化、实物化，使全体施工人员，尤其是操作工人看得见、摸得着，便于对照。因此，推行样板管理是保证和促进工程质量不断提高的有力措施，是现场质量管理的重要环节之一。样板管理是一项细致的工作，必须抓好以下5个环节。
技术工人的参与是样板成败的关键，在一般情况下选用技术水平中上的技术工人操作，容易把样板做好，在面上推广时也容易做到。样板施工前向操作者进行详细的技术、质量交底，是做好样板的重要环节，其内容包括样板的名称、部位、使用的材料、技术、质量标准、操作要领等，务必使操作者做到情况明、要求清。
样板施工完毕后，现场施工项目部必须及时组织有关人员对样板质量进行评定，一般在操作者自检合格后分别由项目部、项经部、有关质量员、项目经理或工程师鉴定通过或甲方指定的项目，应请设计方及甲方参加鉴定，特殊项目还要聘请有关专业人员参加，样板一经鉴定通过，就应指导面上施工。
