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临汾市水利局水利档案管理走在全省前列。多年来，临汾市水利局高度重视档案管理工作，不断改进工作条件，提高管理水平，被评定为山西省机关档案工作目标管理一级单位。在加快法治水利建设中推进执法档案管理。推进法治水利建设，探索出“一覆盖，两推进，三加强”工作经验，被临汾市委在全市推广。实施普法全覆盖，汇编了包括《档案法》在内的200多万字的《法律法规选编》，在全市第一家实现了法规制度的全覆盖；强化执法基础能力建设，增购配备了档案柜、录像机等执法办公、记录设备；初步建立起水利法治的领导、工作管理体系。这些努力，为水政执法档案管理，奠定了良好的基础，改进了执法档案管理工作环境。又启动了推行执法三项制度工作，将为全面推进执法档案管理创造了新的契机。面对新形势新要求，临汾水政执法档案管理目前还存在许多不足和问题。一方面，执法档案制度不完善，管理不规范，管理手段落后，思想观念跟不上；另一方面是其他执法工作的掣肘，如执法文书格式不统一，记录不及时、不全面，归档不及时，执法体制不顺，执法分散，市县执法专职编制偏少，过度分散执法等。
2加强水利法治档案管理的对策
2.1加强党的领导、管理体系和队伍建设。党的领导是执法档案管理的根本保障，机构组织是基础平台，队伍是关键，三者都是具有决定意义的重大因素。要以法定形式，在执法队伍中设立适度比例的专职执法档案管理岗位，同时要加大力度，加强法治和执法档案业务培训，全面大幅度提高执法档案队伍素质。2.2完善制度，深化依法治档。完善制度，实施普法全覆盖。汇编档案法律法规，完善市级水利执法档案管理制度，把执法档案工作全部纳入法治轨道。把档案法规的普法纳入《水利普法规划》及《“谁执法谁普法”普法责任制》中，全面推进档案管理普法全覆盖，进一步增强依法治档意识，为推进法治档案筑起强有力的文化支撑。加大制度执行力，提高依法治档水平。把执法档案管理纳入法治建设绩效考核内容，加大力度推进执法档案管理的法治化管理水平，使之走上良性发展轨道。2.3改进和创新管理方式，推进档案管理现代化。加强对执法档案的集中统一管理。按照档案管理标准，对执法档案实行集中统一管理，达到五个统一，即“统一领导、统一机构、统一管理制度、统一分类编号和集中统一保管”。积极推进执法“文档一体化”管理。把执法文书工作和档案工作有效地结合起来，有效实现文书运转高效率和档案管理高质量，从而达到文件处理精炼化、完成案卷系统化、查找利用标准化，使档案工作摆脱繁琐的立卷任务。深化和提升执法档案电子信息化管理。档案电子化是实现档案管理现代化的有效手段，对于提高档案利用率，提高档案信息的时效性，拓宽服务范围都有不可替代的作用。结合文档一体化，积极推行执法文书和执法卷宗电子化。建立执法档案管理信息系统和数据库系统，加强系统互联互通和资源共享，利用大数据等信息技术，结合办公自动化和执法办案系统建设，探索推行即时上传全过程音像记录的云存储模式，实现执法全过程同步网络管理，提高行政执法记录和档案管理的信息化水平。
3加快推行执法“三项制度”，促进执法档案管理
目前各地积极推行的“行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核”三项制度，要求对执法“六大行为”和全过程进行规范化记录和归档，实行全过程留痕和可回溯管理，使执法的开放度、社会化程度陡增，监督空前强化。将使执法资料信息井喷式增加，为执法档案管理开辟更广阔的空间，提供更好的环境。抓住机遇，认真推行执法三项制度，必定会把执法档案管理推上一个更高的台阶。行政执法案卷，是在执法活动中形成，并经依法归档的案卷档案。对行政执法案卷进行评查、检查、评议和监督，是提高执法档案管理水平的重要手段和有力杠杆。加大力度认真开展执法案卷评查，能不断地从执法案卷中发现执法和档案工作存在的问题，既提升了执法案卷的规范化管理，也促进了执法整体工作的管理水平。
1、现有的财政税收体制存在缺陷
我国财税部门现有的财税体制还不够完善，存在一些缺陷和漏洞，影响了财政税收工作的开展，主要表现在如下方面：首先，缺乏健全的税收种类与统一的税收标准，影响了社会企业的纳税，使得税收调节社会分配的功能得不到良好的发挥；其次，一些诸如社会环境和资源等相关税收未纳入财税管理体系中，影响了社会秩序的稳定；再次，现有的财政税收体制没有设置科学合理的增值税及所得税，阻碍了技术的创新改革，不能发挥出税收的调节作用；最后，财政税收体制中分税制不够完善，主要是没有将地方财政与中央财政之间的收入比例划分清楚。
2、财政税收预算体制不够健全
在我国财政税收预算中最大的问题是缺乏合理的预算体制，而合理的预算体制是保障财政税收工作顺利开展的关键所在。在我国财政税收的预算中没有建立健全的周期财政预算和中长期财政税收预算制度，且财政税收预算体制涉及的范围很窄，缺乏对整体的预算，致使转移、挪用资金的现象频繁发生，很大程度上影响了国家宏观调控政策的制定和实施。除此之外，我国的财政税收预算体制中还缺乏相应的预算监督体制，使得财政预算结果的审批工作受阻。
3、财政税收的监督体制不够健全
在我国的财政税收工作中，逃税、漏税、偷税等现象时有发生，一些不法分子虚开、伪造增值税的专用发票的现象也较为普遍，这些现象都为我国财政税收造成了恶劣的影响。而归咎其原因，很大程度来自于我国财政税收的监督体制不健全，财政税收的监管工作落实不到位。此外，由于我国财政税收监督体制存在缺陷和漏洞，很多企业未在规定时间内进行纳税，甚至出现不纳税的现象；另外，在我国的一些企业与经销商中，缺乏实际的经营指标，并将财务成果虚报给财政税收部门，在财政税收的监督体制不够健全的情况下，依然能都获利，这样就造成了财政税收的的流失，影响国家财政经济的发展。
二、深化财政税收改革的建议
1、完善现有的财政税收制度
科学合理的财政税收制度是财政税收工作顺利运行的重要保证，并能有效避免偷税漏税的现象，维护国家利益。针对我国现有财政税收体制存在的问题，我国应从如下两方面进行财税制度的改革完善。一方面，要调整税收政策。在我国经济的高速发展形势下，国家的经济结构体制发生了重大的变化，各企业的发展模式也发生了相应的变化。因此，财税政策也应该在适应企业发展的情况下进行税收政策的合理调整，将财税制度制定的目标放在有利于企业发展的目标下，在保证企业发展的同时维护国家的经济利益。另一方面，要调整税收结构。从目前的税收结构来看，企业的营业税和所得税存在不合理性，需对其进行适当的调整，最大程度的减少重复纳税的现象，促进企业的健康发展。
2、深化改革财政税收预算机制
财政预算对财税工作的开展至关重要，财政税收预算机制的深化改革也显得尤其紧迫。我国财政税收预算机制的改革应将周期财政预算与中长期财政预算并存，并对其给与适当的管理。我国现行财政预算体制应扩大预算范围，确保财政税收预算机制覆盖所有的部门和行业，使单一的财政预算机制向多元化预算机制转化。此外，我国现阶段的复式预算体系中，还应将我国政府部门有关的社会保障预算、国有资本预算等财政收纳入预算管理范围，促进财政税收预算的科学合理。
3、加强对财政税收的监督工作
针对当前我国企业偷税漏税现象普遍存在的情况，国家应加强财政税收的监督工作，最大程度的维护国家经济利益。为此，我国要制定科学完善的税收监督制度，并设立专门的监督管理部门，安排专业人员对企业的纳税进行监督管理，及时发现问题，并实施解决措施。在财税监督过程中，尤其要对偷税漏税的企业进行法律的严惩。为了减少企业的偷税行为，税收征管部门应该对企业财务信息进行有效的管控并对其进行纳税教育，减少国家的税收损失。
4、完善税收的征管与审计工作
征管与审计是财政税收工作的重要环节，要提高财政税收工作的效率，应该加大对这两项工作的完善力度。在审查征收的方式上，应该将账目健全的纳税户作为定额户，开展审查工作。对于账目有所出入的单位或部门，则应对其施行延伸制度进行深入调查，确定税务部门与其是否存在“照顾关系”，若存在此关系，使得税款被少征，则应该通过通审软件的方式开展纳税辅导，并采用排序法定出具体定额的纳税户名单，采用正确的方式开展纳税工作。
在开工前建设单位会组织设计单位和施工单位进行图纸会审和设计交底。图纸会审的主要内容包括:
1)检查并改正施工图设计上某些不合理和发生差错的地方。
2)设计人员有无因没有详细了解工程的实际情况而使设计偏于保守，造成大量建设资金的增加。
3)业主根据实际情况和需求需要增加、修改的设计内容。只有对图纸进行有效的审核和管理，才能在施工的过程中减少失误，提高施工现场的施工效率和秩序。与此同时，在实际的施工过程中也可以根据需要对图纸进行修改，尽量使实际施工与图纸内容相符合，若发现不符合的情况，应及时向有关人员和部门进行确认，只有经过设计人员允许后才能对图纸进行调整，施工人员没有权利对图纸进行更改。
1．2制定施工计划
在施工前必须先制定详细的施工计划。施工计划的制定必须建立在对施工环境、周边地形、地质情况及地下各种设施进行充分了解的基础上，同时在施工计划中还应包含施工流程的安排。通常需要先进行地下的施工，其次是地上的施工。在制定施工计划时需要明确施工的要求和目的。在市政工程的给排水施工中应当确保施工完成后地面平整度符合设计要求，不会形成积水，能够确保车辆及行人的正常通行。施工计划的制定应当有全局的观念，从整体出发，尽量使整体的施工质量保持在较高的水平。
1．3制定施工组织计划
在施工计划的基础上需要编制详细的施工组织计划，施工现场涉及到大量的施工人员、材料及施工设备，还有许多复杂的施工步骤，若没有严密的施工组织计划，施工现场将会陷入无序、低效的状态。施工组织计划中应当包括对施工设备及材料的管理、施工人员的调配以及施工流程的安排等。在制定施工组织计划前，相关人员应对所有的施工细节了熟于心，严格遵守国家的施工组织标准，并与实际的施工情况相符。
1．4编制质量计划
在施工过程中，施工单位应设置专门的质量监控部门，对施工质量进行管理。质量管理计划应当根据行业标准及国家相关规定来制定，此外，还可以借鉴以往的实际工作经验对计划进行一定的调整。质量管理人员应当定期到施工现场对施工的过程进行监督，并对照相应的施工标准对不符合规范的环节进行指正。
2施工阶段
2．1材料检验施工材料的质量
对最终的施工效果将产生极大的影响。当前市场上材料的质量良莠不齐，一些施工单位为了控制施工成本还时常采用劣质的材料来进行施工，给施工质量的控制造成了很大的难度。为了确保施工质量，应当对施工材料进行有效的检验和选择。在进行材料的检验时可以采用随机抽样检验的方式，对材料的各项参数、指标和质量证书等都进行核查，只有当材料的所有参数都符合施工的标准时才能进行使用。
2．2施工现场管理
施工单位起到了对施工现场进行控制的作用。施工单位应当协调好各个部门之间的沟通和配合，制定整体、统一的管理标准和方案。对施工现场的管理要落实到每一个环节的负责人员、管理人员和质检人员。不同的施工部门则应当服从企业的整体管理，尽量在计划规定的时间内完成施工任务。
2．3施工质量管理
施工质量的管理需要有建设单位、施工单位和政府管理部门的共同参与。质量管理需要根据相关的行业规定和法律法规来进行。在施工过程中，每个工序施工完毕后都要进行施工质量的检验，尤其是要对隐蔽的工序内容进行检验。一旦发现某个施工环节存在严重的质量问题，就要进行返工。只有当所有的环节都检验合格后才能进行下一个施工环节。检验结果与部门的奖金相挂钩，对于质检合格率高的施工部门，应当给予一定的经济奖励，对于质检结果较差的部门则应当进行一定的警告。对于质检过程中发现的问题应当进行记录和分析，并结合以往的经验，及时解决问题。针对一些具体的问题，施工部门有相应的解决措施，例如:首先，对于已经完成施工的地下井，可以在井口筑起一定高度的土墙，对其进行保护。土墙可以有效防止来往车辆对井口造成破坏及防止灰尘、污水等进入地下井中。对已完成施工的地下管道，应当在地面上设置警示牌，防止大型车辆对管道产生碾压，破坏管道。其次，对于地下的金属管道应当采取一定的保护措施，尤其要防止腐蚀性溶液进入管道中。相关的质检人员应定期对施工项目进行检查，确保工程的总体质量。最后，为了防止给排水管道间相互影响，根据设计要求及施工验收规范必须给不同线路的管道预留出一定的空间。
3试验与验收
管理给排水施工单位还承担着工程试验与验收的任务。给水排水管道功能性试验分为压力管道的水压试验和无压管道的严密性试验。其中具体的内容包括以下几个方面。
3．1压力管道水压试验准备工作
试验管段所有敞口应封闭，不得有渗漏水现象;试验管段不得用闸阀作堵板，不得含有消火栓、水锤消除器、安全阀等附件;水压试验前应清除管道内的杂物;应做好水源引接、排水等疏导方案。
3．2无压管道闭水试验准备工作
管道及检查井外观质量已验收合格;管道未回填土且沟槽内无积水;全部预留孔应封堵，不得渗水;管道两端堵板承载力经核算应大于水压力的合力;除预留进出水管外，应封堵坚固，不得渗水。
3．3供水系统和循环水系统
管网水的冲洗供水系统和循环水系统在运行前必须对管网水进行冲洗。这两个部分工作可以同时进行以提高工作效率。在进行管线的冲洗时必须做好相应的防护措施，防止管线受到破坏。
3．4循环水大口径管道的处理循环
水大口径管道的处理一般采用人工处理的方式。在进行处理前，应当做好一定的安全保护措施，处理的过程必须有两个以上的人员进行操作，严禁单人擅自进入管道内。
3．5工程竣工验收
首先在正式竣工验收前，施工单位自己应对整个工程进行摸排，排除影响验收的因素;其次监理单位可以组织建设单位、施工单位进行预验收;最后由建设单位组织勘察、设计、监理、施工单位等进行验收;施工过程中的所有质量控制都为了一次性将合格的工程移交给建设单位。
二、税收征管工作中的信息不对称现象分析
税收领域中的信息不对称具体表现在政府与税务机关、税务机关与其他部门、税务机关内部、税务机关与纳税人之间的信息不对称。本文主要研究征纳双方以及税务机关内部不同层级、不同部门以及税务工作人员之间的信息不对称。
（一）税务机关与纳税人之间的信息不对称
税收信息本身的多样性和不确定性、税收法规的复杂性以及纳税人作为“经济人”追逐利润的本性，决定了征纳双方信息不对称现象的天然存在。
1.从税收政策方面看，税务机关是信息优势方。
税务机关作为税收法规的参与制定者和解释者，其对税法的了解和掌握程度必然高于纳税人。同时，纳税人经济能力与知识水平的不同也会影响其对税收法规的掌握与理解。如果纳税人长时间地不能获取充分信息，就会对税务机关缺乏信心,对纳税行为产生抵触，导致纳税遵从度和纳税人满意度的降低。由于信息的获取和处理需要付出成本,因此在获取税收政策方面投入大的纳税人比投入少的纳税人掌握更多的信息，这时不对称信息可以被看作是对信息成本的投入差异。具有信息优势的一方可以凭借信息优势获利，这些纳税人利用掌握的信息进行税收筹划，少缴税款正是为了补偿先前付出的信息成本，是利用信息投入差异获取利润，实质上是资本的获利性在另一种层面上的体现。在不违反法律的前提下，这种行为可以激发其他纳税人学习税法的积极性，同时在一定程度上有利于税法的完善，促进整体税收征管水平的提高。
2.从纳税人生产经营方面看，税务机关是信息劣势方。
税务机关获取纳税人的信息主要通过要求纳税人申报的各种报表及相关资料，一方面由于纳税人税收知识的欠缺，可能会存在非主观错报的情况；另一方面有些纳税人为了少缴税款，可能会故意隐瞒真实情况或者提供虚假信息。税务机关掌握的信息越少，就越难发现纳税人的偷漏税行为，纳税人违法成本很低，在利益驱动下这些纳税人倾向于提供更少的信息，以获得更多的收益。这种行为不仅造成国家税款源流失，而且严重破坏了公平公正原则，降低了依法纳税的纳税人的市场竞争力，由于税务机关很难区分诚信纳税人与非诚信纳税人，久而久之，越来越多的纳税人会选择隐瞒信息或提供虚假信息，出现阿科尔洛夫在《柠檬市场》中描述的“劣币趋良币”现象，造成纳税人整体质量的下降和诚信纳税人的减少，这就是信息不对称引起的纳税人逆向选择。
（二）税务机关内部的信息不对称
在税务机关内部，由于不同层级、不同部门、不同人员掌握的资源不同，也会出现信息不对称现象。
1.从不同层级方面来看
上级税务机关掌握本地区的宏观数据，但是不能完全掌握某下属地区的经济发展状况和税源分布情况，同时也不能完全了解下级税务机关征税的努力程度。这种信息不对称会造成下级税务机关从本位主义出发，出现应征未征或者收过头税的现象。
2.从不同部门方面来看
税收管理部门掌握纳税人的基础资料，收入规划核算部门掌握纳税人的缴税情况，税政部门掌握税收政策，信息部门虽然掌握的数据比较全面，但是缺乏税收业务知识。这种信息不对称会造成信息利用效率降低，有时还会存在多头采集的现象，加大税收成本，也会造成纳税人的不满。
3.从税务机关与税务工作人员方面来看
税务工作人员更加了解纳税人的生产经营情况和纳税情况，同时税务机关不可能完全了解税务人员的家庭情况以及工作能力。这种信息不对称会引发税务人员的“道德风险”，具体表现在税务人员不努力工作，或者利用信息优势寻求信息租金。
三、解决税收征管工作中信息不对称的对策建议
（一）建立良好的信息传递机制
1.主动对外提供信息。
诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为：掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递信息获益。所以税务机关应该率先共享信息，加强税法宣传，创新纳税服务手段，以此来换取更大的纳税遵从。例如可以对纳税人进行分类，根据纳税人经营规模、行业、性质的不同，提供不同形式、不同内容的税收专业服务，有针对性地解决困扰纳税人的税收难题。
2.减少信息传递环节。
在信息科学研究领域，著名的美军传递有关哈雷彗星命令的案例说明信息在一级级传递的过程中，从上到下不断发生变化，最终得到一条面目全非的信息。也就是说信息传递的环节越多，出现消减、误差或者变形的概率就越高，减少信息传递环节是实现信息准确传递的关键要素。所以在税收征管体制上可以尝试进行机构扁平化改革，合并内部机构，减少中间层级，重点抓住两头，即基层工作人员的信息采集和总局、省局的信息。
3.加强信息共享。
整合不同部门掌握的信息，消除信息孤岛，特别要重视整合后的信息应用，让所有部门共享统一信息。统一操作标准，规范流程，努力将一线税务工作人员掌握的纳税人信息全面纳入管理系统作为征管依据，同时还可以防范信息不对称背后隐藏的道德风险。
4.加强培训。
通过对纳税人和税务机关数据采集人员进行培训，强化数据质量意识，减少由于非主观因素形成的信息不完整和不准确。
（二）设定合理的奖惩机制
1.建立纳税信用等级制度。
对失信纳税人采取在社会上公告、增加检查频次等方式，引导和提升纳税人信用意识，营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境。对信用等级较高的纳税人，开辟绿色申报通道，享受更多的纳税服务和一定的税收优惠，简化办理涉税申请的手续。这样一方面可以提高纳税人申报纳税的积极性，确保申报资料的真实、准确；另一方面税务机关也减少对他们的税务检查力度，降低征税成本。
2.建立考核机制。
主要针对税务机关内部，包括信息质量考核、绩效考核、风险点考核等。例如：对按照规程操作，数据采集质量高的工作人员给予奖励，反之则进行教育与处罚；对税务人员执法过程中容易出现风险的关键点定期审核、公布，防患于未然。对税务人员的激励考核机制应以鼓励税务人员努力工作为目标，同时防范道德风险。
（三）加快信息化建设
推行征管手段现代化、全程化，建立涵盖税收各项工作，贯穿数据采集、审核、加工、分析、应用各个环节的信息系统；为纳税人提供多渠道、便捷、高效的办税系统，提高纳税人获取、申报信息的能力；使用先进工具简化信息采集，例如建立电子影像系统，保证信息一次采集，永久使用；建立规范统一的数据交换标准和平台，积极获取第三方信息，加快全社会的信息共享。
（四）强化信息甄别
运用审计技术对纳税人信息进行分析审核，包括两个方面：
1.对税务人员采集信息的审计，测重于审核采集信息的完整性、准确性和及时性。
根据数据采集标准，对不完整信息进行提示或，根据数据内在逻辑，查找可能不准确的数据，根据工作规范要求，排查超过时限未办结的任务。例如：税务人办理税务登记后，在一定时限内要求税务管理人员对其进行纳税限定，可以定期对超期未限定的纳税人进行筛选，防止漏征漏管。
2.对纳税人申报信息的审计，侧重于审核申报信息的完整性和真实性。
通过对纳税人申报的各种资料，如纳税申报表、资产负债表、利润表、基本信息表等进行比对，尤其是要和第三方信息进行核对，如从工商部门获取的股权转让信息、国土部门获取的土地信息、建交部门获取的立项信息等，同时还要对本地区相似企业进行横向对比，甄别纳税人申报信息的真实性。
关键词：公共管理；税务行政管理；借鉴
1新公共管理理念的主要内容和基本特征
新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家，在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平，促进了经济与社会的发展，增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。
新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。其次，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。第四，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。第五，新公共管理强调公务员不必保持中立，而应让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任。第六，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。
虽然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法；把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。
2新公共管理理念的成功实践
新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，满足了更多的公共服务需要，促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。
美国国内收入局在1998年实施了重组与改革法案，其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，来为美国纳税人提供最高质量的服务”。在组织形式上，收入局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织，即面向顾客需求的组织。在这里，税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术，收入局同时减少了管理层次和主要单位数目，以有利于降低成本，提高效率，促进对顾客的培训和服务。在绩效评估方面，美国国内收入局建立了一套平衡评价体系，对收入局内部各级组织及其员工进行评估。
新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位，由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。新加坡国家收入局从1992年开始改革进程，将部门式的收入管理改为独立的收入局。独立的收入局有利于提高税务管理的灵活性，并能雇用到高技术的职员。同时，新加坡国家收入局把没有完整性的以税收为基础的组织结构，改为以功能为基础的为纳税人一站式服务的组织结构。这一新结构减少了以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。
韩国国家税收服务局保证以1999年9月1日作为一个新起点，开始为纳税人提供公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革，并实施高效、公平的税务管理。同时，采取从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。
新公共管理理论给西方税务机构改革带来的变化，是西方政府管理改革的缩影，为世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。这些经验归纳起来有三点：一是引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估，放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制；二是把纳税人视为顾客，将政府的职责定位在根据纳税人（顾客）的需求向纳税人（顾客）提供服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；三是重视税收管理活动的结果和产出，关心提供服务的效率和质量，并能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化做出富有成效的反应。
3借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示
我国目前正处于经济全球化的浪潮中，我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来，我国也积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步的成效。因此，作为政府公共部门的税务机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，逐步推进我国的税务行政管理改革。
3.1完善组织机构，进行合理布局税收组织结构是实现税收职能的组织保证，没有科学的组织结构，就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构；横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高，为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化，就要对目前的组织机构进行改造重组，建立横向的信息交流机构，便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制，减少中间环节，压缩管理层级，按照实际需要，收缩没有必要存在的税收机构，前移各项税收业务，简化工作程序。按照流程再造理论，摸清税收信息管理的内在规律，按照信息的流向和结转的方式归集税收业务，从而对机构进行合理布局，找到效率和制约的最佳平衡点。
3.2改进工作运行机制，保证机构高效运转运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证，是整个工作的基础，是实现税收职能的关键。没有机制的保证，税收职能的实现就会受阻，甚至难以实现。因此，必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位，因事设岗，以岗定责，将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员，使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求；根据工作实际的需要，及时调整岗责，确保每一项工作特别是新增工作有人负责，有人管理，构建专业化的岗责体系。完善规章制度，加强制度建设，理顺工作流程，对工作运行的原则、具体工作的程序、手续做出明确规定，形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理，完善具体制度，搞好部门配合，加强部门间信息的传递和交接，避免错位、缺位，消除“管理空档”和“真空地带”，建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的政务管理体系。同时，牢固树立税收成本观念，将税收成本观念引入税收政策制定和实际征管工作中。尽快建立规范、系统、科学的税收成本核算制度，明确成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容，加强成本控制和成本分析。定期对税收成本进行统计分析，对纳税成本进行测算，向社会公开，接收舆论监督，构建科学的衡量税收成本的指标体系。
3.3优化税收服务，提高工作实绩首先，创新服务理念。牢固树立“服务就是管理”的观念，把国家赋予的税收执法权更好地体现在为纳税人服务上，实现由传统执法意义上的“执法队”、“审判长”、“检察员”向体现全方位纳税服务的“服务员”、“导航员”、“裁判员”转变，从而通过优质的纳税服务引导纳税人的自觉纳税遵从，创建良好的征纳关系和税收环境。其次，创新服务载体。对现有服务资源和服务手段进行有效整合，逐步搭建纳税人质量认证、开业登记、注销、税种划分及税款入库的纳税服务外部平台和热线咨询、税收管理、税务登记、纳税申报、税款划转及税务稽查统一的纳税服务内部平台，实现以信息技术为支撑的服务手段的新突破。再次，创新服务内容。在依法治税的前提下，以纳税人的需求为总目标，进行具体细化，达到“六化”的标准，即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最少化、纳税人待遇的公化平、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。
2水利财政资金预算绩效管理所存在的问题分析
水利财政资金预算绩效管理从整体上看，我们必须对其进行改革和创新。我们可以发现，在水利制度的建设方面以及预算执行和组织管理方面还是存在薄弱的环节，水利财政资金预算管理还要我们对其进行深入的探索和实践，而水利预算资金管理体系还需要进一步进行完善。从目前的情况来看，主要是存在以下几个方面。
（1）岗位职权定位不清晰
在我国长期的工作中所形成的思想观念没有得到根本性的改变，水利财政资金预算绩效管理中还是存在着“重分配、轻管理”的问题，而绩效管理作为部门预算改革的重要组成部分，所形成的实践时间相对来说比较短，岗位职权定位非常不清晰，人员也没有从根本意识到职权对水利财政资金的预算绩效管理。
（2）目标设置上没有进行明确，缺乏合理有效的绩效计划
绩效评价目标设置上，我们要结合水利财政部门的具体实践情况来进行适当的调整。这样才能为水利项目的决策提供良好的支撑和依据过程。同样的，绩效目标的设定需要综合成本和效益两者之间的关系，这样才能确定项目支出的必要是否。在项目资金的申请方面，会计人员一定要制定相应的额度，尤其是在现实中进行的绩效考核不仅仅是为了能够完成上级下达的指标，更要为项目资金的支出确定在合理有效的空间之内，绩效管理的目标不合理，这样就会使得大部分绩效目标的设定依照是否符合现行政策和财务规定来进行设计，带有明显的审计特征，从而会忽视了对项目效益的考虑。在一般的情况下，水利财政资金预算绩效管理项目过程中进行绩效评价机构，并严格制定相应的绩效指标。
（3）评价指标体系不健全
总的来说，水利财政资金预算绩效项目所支出的范围是比较广的，其中就包括是经常性项目，建设购置类的项目，以及水利维修类的项目等方面，在同类的项目中也存在较大的差异，只有建立一个完善的涵盖水利行业预算项目评价指标体系，才能更好地加强水利财政的预算管理。但是，我们发现，现行的指标体系当中存在以下的弊端，其一，项目指标体系过于注重合规性的审查，这样就可能会忽视了对项目本身的可量化指标审查。其二，比较侧重于项目的可见性评价，进而忽视了项目实施所带来的各种附加效益的评价。其三，现行的绩效管理评价定性指标较多，投入指标多，产出指标少，这样也就无法对财政资金管理进行全面科学地评价。
（4）绩效评价难以产生实质性的效果
绩效评价结果必须要能够灵活地运用到全面预算管理实践当中去，并有效地和部门预算编制进行紧密结合，才能真正地实现预算管理效益的良性循环。如果是所投入的得不到最终的效益，这样就很有可能会造成对评价结果的运用缺乏明确的思路。如果只是将评价结果当做相关部门支出项目的资料来建立相应的档案，而且对于具体支出项目资金使用效益和社会效益没有进行相应的考虑，而且评价结果难以产生实质性的约束力，所以，当前水利财政资金预算管理还没有形成一个完整有效的预算绩效管理模式。
3如何来加强水利预算绩效管理
一方面，为了能够加强推进预算绩效管理，这就要在新时期下提高水利资金的使用效率，同时还要能够确保财政资金管理的科学化和精细化，切实提升公共财政管理机制的重要要求，这也是当前促进水利财政改革亟需的需要，从而建立更为科学合理地绩效管理模式。
（1）建立更为高效的管理组织体系
水利财政资金管理必须要由财政部门进行主导，并和监察审计部门和人事部门等进行协助，要能够将各个相关领域的专家进行把关，与此同时，我们还要对各个部门的负责人职责范围进行细化，才能进一步完善管理组织的工作流程，将各个部门的绩效评价力量进行整合，提高绩效评价工作的效率，有效地避免绩效评价工作流程只是走形式。
（2）建立科学有效的绩效指标体系
一方面，我们要对水利财政资金预算绩效管理进行科学研究，严格规范部门预算绩效管理体系，才能更好地利于水利行业的健康稳定发展。一般来说，作为覆盖行业项目较为全面的绩效管理体系和评价指标体系，只有建立更加完善的绩效指标管理体系和数据库，才能真正地发挥相关领域的评价专家库。除此之外，我们还要考虑到项目的经济效益，并能够将项目评价的结果和行业内类型项目数据进行比较，为此，财政绩效目标和评价指标的相关数据确定就必须要结合专业的建议。在对于行业规定以及项目类别特点来加以确定，并能够结合本地区的水利市场加以考虑，对专业人员和专家的专业素养相对来说比较高，还要进一步调动多个部门的协调配合，才能在实践中对数据库进行相应的调整和完善。
（3）探索绩效评价结果的实践运用
绩效预算管理的科学性在很大程度上都是通过绩效评价的结果得以展现的，对于绩效评价结果的实践运用主要是体现在以下几个方面，其一，要能够灵活地运用各种绩效评价手段，逐步发现在预算管理中所面临的问题，找出其中问题的根源，在资产管理和政府采购等方面的问题时，一定要提出科学有效地解决方案，才能进一步提升水利单位的决策水平。在另外一方面，我们要能够将不同项目的不同阶段绩效评价结果反馈到下一个阶段的预算编制和预算执行一系列得到过程中。切实通过对绩效评价结果进行分析。才能为实现下一阶段的预算目标制定计划。
一、《条例》颁布实施的成效分析
（一）规范账户管理，实行源头控收
根据《条例》规定，任何部门和单位未经财政部门批准，擅自开设非税收入过渡性账户的，一律视同“小金库”处理。为了把这一规定落到实处，株州市财政部门一方面是在五家国有商业银行统一设立了“非税收入汇缴结算户”，用于归集、记录、结算非税收入款项，并签订了代收协议，其网点均可代收非税收入，执收单位和缴款人可以就近将非税收入缴入“非税收入汇缴结算户”，为执收单位和缴款人提供了方便；另一方面是在征收管理系统上线和新版票据发放之前，通过严格审核执收单位的非税收入项目，以湖南省财政厅统一制定的非税收入项目库和单位经过年检的收费许可证为依据，纠正了一些超标收费和乱收费问题。使用征收管理系统和新版票据后，单位执收的非税收入只能直接缴入“株洲市非税收入汇缴结算户”，单位过渡户得以撤销，“收支两条线”管理进一步规范。据统计，市本级共撤销严格意义上的过渡户14个，清缴以前年度滞留的收入211万元，接管国土收入过渡户收入4965万元。
（二）坚持收缴分离、依法加强征管
2005年元月1日起，市本级全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的征管模式。1.改进征收方式，坚持收缴分离。法定征收单位、非税收入征收管理机构、受委托征收单位在征收非税收入时，向缴款义务人开具《湖南省非税收入一般缴款书》，缴款人持缴款书到财政部门指定的银行，将款项直接缴入非税收入汇缴结算账户。除法律、法规、规章规定可以当场收取之外，禁止非税收入执收或受委托单位当场收取现款。2.严格减免程序，做到应收尽收。非税收入正常的缓征、减征、免征必须符合法律、法规、规章的有关规定，禁止随意减免、越权减免和收“人情费”的行为。确因特殊情况需要缓征或减免非税收入的，由执收单位提出意见，经同级非税收入管理机构和财政部门审核后，报同级人民政府批准。3.明确征收主体，完善委托征收，进一步理顺了防洪保安资金、污水处理费、电费附加、水资源费、国土收入等委托征收收入的管理，签订了目标管理责任书，同时加强了核算。对防洪保安资金、国土收入、基本建设联合收费建立了征收台账。此外，对涉及上下级分成的非税收入，也逐步通过“非税收入汇缴结算户”实行就地缴款、分级划解。
（三）落实收支分离，推进综合预算
从2005年1月1日起，株州市本级根据《条例》规定，对非税收入实行了更规范的预算管理。株州市非税收入管理机构于预算年度开始前，认真核定市直单位非税收入年度计划，测算并扣除政府统筹资金后，作为非税收入年度预算。株州市财政局按照部门预算改革的要求，把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力，一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行综合财政预算。市级执收执罚部门取得的非税收入及时全额缴入“非税收入汇缴结算户”。各类非税收入都按照“收支两条线”管理规定，通过“非税收入汇缴结算户”归集后，定期划解株州市国库或财政专户，纳入财政管理。此外，在财政部门内部也实现了严格的“收支两条线”管理，管征收的部门不管支出，管支出的部门不管收入。
总的来看，通过规范和加强非税收入管理，进一步理顺了财政收入分配关系，优化了经济发展环境，推进了公共财政体制的建设，增强了非税收入运行的透明度，发挥了非税收入调节收入分配、支持事业发展、促进社会进步的积极作用，增强了政府宏观调控能力，也从源头上治理和预防了腐败。
二、株洲市政府非税收入管理存在的问题
《条例》颁布实施后，在现实的政府非税收入中虽然取得了一定的成效，但是在实际的实施中也存在诸多问题。
（一）收支脱钩和全口径预算还没有真正到位
《条例》规定，非税收入是财政收入的组成部分，各级人民政府应当将非税收入纳入财政统筹安排，实行综合预算管理。此外，从规范的部门预算角度来讲，也要求做到财政性资金统一调度、统筹安排、“收支”脱钩，即单位的支出与单位的收入没有必然联系，单位的支出依据其工作职能、工作项目的重要性来确定。但实际上，由于思想认识不到位，在利益面前，仍有不少单位、部门思想上对此难以接受，所以目前为止基本还是多收多支、少收少支，从而导致单位、部门之间分配不公，苦乐不均，财政仅仅成了资金的“中转站”，政府的宏观调控能力难以发挥。但是反过来讲，如果收支真正脱钩，又将影响单位执收的积极性，致使非税收入不能应收尽收，导致收入任务难以完成。
（二）行政事业单位的服务性收费和社团收费游离于预算管理之外
当前，有些行政事业单位钻了政策的空子，将一些取消的行政事业性收费转为服务性收费管理，仍然凭借行政权力变相收取，使用税务票据规避财政管理，增加了群众负担；还有一些行政事业单位下设的所谓的社会团体（协会），同样是凭借行政权力收取会费或拉赞助，没有纳入财政管理，有些就变成了单位的“小金库”，成为滋生腐败的温床。
（三）非税收入增收与规范管理不协调
根据有关资料显示，高收入的发达国家非税收入占财政收入的比重为5一15%，中等收入国家为15一25%，低收入的发展中国家为20－30%。一般说来，非税收入在各国财政收入中所占比重大多为20%左右。株州市非税收入占财政总收入的比例在30％左右，比例较高。当前，株州市财政收入每年都以较高的速度增长，水涨船高，对非税收入也有较高的增长要求。如果按照《条例》的要求进一步规范非税收入管理，那么，从短期来看，传统模式的非税收入规模必将受到影响，至少行政事业性收费和罚没收入等将控制在一个比较合理的范围内，不会有较大的增长，对年度财政收入任务的完成将产生负效应。在县区特别是乡镇（街道办事处）一级，推进非税收入规范管理进度不理想，在一定程度上是受财力的限制，不少基层单位经费不足，其本级财力无法保证正常运转，于是一些不规范的收入应运而生。要规范管理，首先要痛下决心，对这些不合理的非税收入进行规范，但同时又给财政增加了压力，所以，不少地方进退两难。
三、对株洲市政府非税收入管理的改进措施与建议（一）强化资金预算管理
非税收入是各级政府的地方财政收入，应纳入财政预算管理。规范非税收入资金管理的最终目标就是要实现财政收支的“全口径预算管理”。在当前非税收入尚未全部纳入预算管理的过渡阶段，政府应加大非税收入的统筹力度。要按照部门预算改革的要求，把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行真正统一的财政预算，把收支两条线落到实处，从而逐步改变过去那种“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局，从机制上解决以前那种受部门利益驱动，乱收、乱罚、乱支等现象。总之，非税收入管理涉及面广，面临的问题很多，必须综合考虑，既要考虑到执收单位的利益，有适当的激励机制，又要规范其执收行为，做到应收尽收。只有这样，才能使非税收入管理走上良性发展之路。
（二）加强监管，规范服务性收费和社团收费
全面质量管理(简称为TQM)是二战后在西方企业中广泛采用的一种管理模式，是继“质量检验管理”和“统计质量管理”理论后出现的先进质量管理理论。国际标准化组织在其IS08402标准中对TQM的定义是：一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。20世纪八九十年代以来，在用企业精神改造政府的呼声推动下，许多国家的政府开始将企业中推行的TQM理念运用于政府行政管理，行政管理全面质量管理模式应运而生。
这种模式可以表述为：将产品生产全面质量管理的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府行政机构之中，以达到行政机构工作的全面优质、高效：各级政府及其全体公务员通力配合，综合运用现代管理技术、专业技术和科学方法，为社会公众提供优质服务，最优地实现对社会公共事务的系统管理活动。通过对基层税务机关的实地调研，结合全面质量管理的质量控制理念，本文认为应对税收行政管理工作的程序、要素、质量职能、过程、不合格控制等诸多质量环节予以严密监控，以确保在税收行政管理领域实现最优服务。
二、税收行政管理工作质量分析依据TOM理论，可以将税收征收管理的质量问题分为以下三方面：
1、税收征收管理业务的质量．指税收征收管理业务满足明确和隐含需要的能力的特性总和。主要包括功能性、合法性、合理性、准确性、时间性、文明性。
2、税收征收管理过程的质量．税收征收管理业务的完成都必须经历一个过程，而过程的每一阶段又可看做是过程的子过程。如税务行政处罚就要经过调查取证、审理、告知、做出处罚决定的过程。所以过程质量问题存在于任何税收征收管理工作。要保证税收征收管理业务的质量就必须对税收征收管理进行全过程的质量控制。
3、与税收征收管理有关的工作质量。除直接参与税收征收管理过程的工作外，税收征收管理业务的完成还需要一些与税收征收管理过程间接相关的工作的支持，如资源配备、人员培训等，由于这些工作之间的整体性，一项工作的失误可能破坏其他工作，从而影响到税收征收管理业务的最终质量。所以，对每一项工作，无论是直接相关还是间接相关，都必须认真对待，保证工作的质量。
三、基于TOM的税收管理质量模式框架设计
一般而言，税收行政管理质量模式的框架应包括如下几部分：
1、质量目标．质量目标是根据质量方针的要求，税务机关在一定期间内在质量方面所要达到的预期成果。质量目标必须是可以测量的，要清楚明确，要有时间要求。税务征收管理工作的质量目标一般可以用一定期间内的税务行政复议案件和税务行政诉讼案件变更、撤销数(率)、服务承诺兑现率、纳税人满意率等指标来表示，这些指标反映税收征收管理满足依法治税或优质服务要求的程度。
2、组织结构．组织结构是税务机关为行使其职能而建立的内部组织机构及组织机构的职责、权限及其相互关系。税务机关普遍有一套现存的较为完善的开展税务征收管理工作的组织结构。但为提高质量体系的有效性，应按现代质量管理的方法和手段对现行的组织结构进行优化。
(1)成立健全有力的质量管理部门，负责质量活动的计划、组织、协调、指导、检查、监督工作。确实无条件成立质量管理部门的单位，可将上述综合性质量管理工作分解到有关的综合性管理部门。
(2)合理分解质量职能。质量职能除上述综合性职能外，还包括策划、控制、改进等职能，对这些职能应进行合理的分解，明确各部门及部门工作人员的质量职责。其中，策划应由最高管理者负责，以质量管理部门为主，负责编制质量计划，包括方针、目标和实施计划。控制一般由质量管理部门牵头，各有关部门分工合作，即发现不合格、查找和分析原因并制订改进措施，该项职能应落实到各个部门。
(3)理顺各项质量活动的相互关系，明确各部门之间和工作环节之间的接口，确保质量活动的恰当衔接。
3、程序．程序是为进行某项活动所规定的途径。只有对直接或间接影响质量的主要活动程序做出规定，才能使各项质量活动能按正确的方法组织实施，并得到适当的控制和验证。典型的程序应包括以下内容：
①目的和范围：即开展此项活动的目的及活动所覆盖的领域：
②职责：为达到上述目的，由谁来实施此项程序：
③实施步骤：按逻辑顺序把实施流程和细节排列出来；
④文件：即实施此程序所依据的法律法规或规范性文件：
⑤记录：实施此程序所应制作的质量记录。
一般来说，税务机关应对以下质量活动规定程序：内部沟通、质量体系文件控制、质量记录控制、管理评审、资源管理、过程实现的策划、纳税人要求识别、税收征收管理要求的评审、与纳税人沟通、采购控制、税收征收管理运作控制、标识和可追溯性控制、内部质量审核、不合格控制、数据分析、采取纠正措施和预防措施。
4、过程．过程是将输入转化为输出的一组彼此相关的资源和活动。质量体系是通过过程来实施的。为了建立和实施一个有效的质量体系，税务机关应根据自身的具体情况确定有哪些过程。过程和程序是密切相关的。质量活动是通过程序规定的途径和方法来进行的，而过程又是通过这些质量活动加上投入的资源来实现的，因此，程序是确保过程得以实现的前提。如增值税一般纳税人认定过程涉及到纳税人要求识别、评审、标识、质量记录控制等多项质量活动，这些活动都是通过程序规定的途径和方法来开展的。税务机关现有的税收征收管理过程可以分为税务登记、资格认定、减免税管理、发票管理、证明单管理、其他税务管理、纳税申报、税款征收、税务行政处罚、税务稽查等1O大类，其中每一大类还可以细分若干个小类。
四、税收管理TOM模式要素确定
(一)内部审核．根据此要素的要求，税务机关应定期进行内部审核(一般每年不少于2次)，以确定质量管理体系是否符合标准的要求、是否得到有效地实施和保持。为此，应制定内部审核程序，规定实施审核、确保审核独立性、记录结果并向管理层报告的职责和要求，对审核中发现的问题应及时采取纠正措施。
(二)过程的测量和监控．此要素要求采用适当的方法对满足顾客要求所必需的实现过程进行测量和监控。税务机关可采取不定期现场抽查的方法对过程进行测量和监控：各部门负责人负责对本部门的过程进行现场抽查，管理层负责对整个单位的过程进行现场抽查。另外，税收执法检查，也不失为一种监控过程是否符合规定要求的好方法。
1．发展趋势不容乐观
经济社会的不断发展以及防洪整治工程的建设，河道被人为填占缩窄的情况屡见不鲜，堤防越筑越高，河道水域越来越少，防洪压力越来越大。宁波市的平原河网率由20世纪80年代初的12％减到20世纪90年代末的5％～6％，城市规划区内的河网率锐减，宁波市江东区河网率不足3％，据专家调查，宁波至北仑东西向铁路27座桥梁，缩窄南北向河道60％河宽；河道的自然淤积十分严重，近20年来，年均淤积1．0m以上，按8700km河道15m宽计算，总淤积量为1．3亿m3，其间几乎没有大规模的疏浚行动，河道的槽蓄输水功能衰减；河道水环境恶化，近几年，全市年均排放污水2．2亿t，污水处理率只有36％，不少水域的入污总量已超过其纳污总量；水体富营养化严重，水草繁殖，2001年全市河道水面暴发水草1700万m2。
2．管理体制上责权利不统一
河道上的问题是社会关注、群众关心的问题，河道的行洪排涝功能不足和环境形象差，对水利建设和管理工作来说具有很大的压力。针对河道整治和河道管理审批许可收费的问题，有关部门互相争权利的多，出现问题主动挑担子的少，责权利不统一的情形存在。
3．理清思路，明确方向
近几年，宁波市委、市政府十分重视河道上的问题，把它作为兴利除害的德政工程、民心工程来抓。各地认真调查摸底，科学分类规划，加大管理力度，积极开展河道“三清”和整治建设。
在具体工作中，宁波市以可持续发展治水新思路为指导，在建设防洪减灾保安体系和安全供水体系的基础上，按照全省万里清水河道建设的总体部署，“高起点规划、高标准建设、高效能管护”；通过疏浚整治、控占截污、固岸植绿、保洁管护四个手段，达到“河畅、水清、岸绿、景美”的目标。贯彻人与自然和谐相处的理念，提出“河道水域是特殊国土，比良田还值钱”的观点，不随意填占河道水域、裁弯取直河流、改溪造田；在山区性河道上筑堤要注重“防冲不防淹”，有些地方要留“倒口子”，暂时淹田削峰，确保“水走水路、人走人路”，深刻记取“人走水路，水走人路，造成房冲田毁人亡的后果”的教训。
二、落实规划，综合治理
1．科学编制水利规划，发挥规划的前期“龙头”作用
宁波市以新的方法，高标准编制规划，使规划具有科学性、前瞻性、合理性。1996年以来，该市在组织实施《甬江流域综合规划》《甬江防洪规划》和《姚江流域规划》的同时，先后制定了《城市防洪规划》《鄞东南排涝规划》《水土保持规划》和《河道疏浚整治规划》，针对河道治理的新要求、新情况，在前几年进行甬江、奉化江带状地形图测量并服务于城市防洪建设的基础上，2002年开始，再测量姚江带状地形图和确定治导线，完成城市规划区内近100km三江六岸的带状地形图，并进行全面数字化处理；按照扩大的城市规划区范围，配套编制《河道整治规划》，结合城市防洪封闭线，全面布置排涝通道和出口闸门，合理设置排涝泵站，严格控制涉河建设项目填占河道水域。
2．结合实际，抓好综合治理
“十五”期间，宁波市将按照省政府要求，在2004年全面完成76km宁波市“三江六岸”防洪整治工程，并按城市发展范围和高标准要求，扩大城市防洪范围，逐步提高城市防洪标准到200年一遇。余姚、奉化、宁海3县市在2003年汛前全面完成城市防洪工程建设任务。同时，结合城市景观要求，合理调整堤顶高度，不断改进堤型结构，与城市化建设互相促进。
在面上，重点抓好奉化江、姚江“两大干流”的防洪治理和鄞东南、慈溪北西部“两大片”的排涝整治工程，宁波市将着重建设好长36km、宽60m的甬新骨干排水河道工程。
1999年以来，宁波市政府积极组织人力清理江面水葫芦，改善水环境，每年安排专项资金，招标确定专业队伍清理三江口中心城区水草。2001年，该市及沿三江8个县（市）共投入850万元，清捞水葫芦1700万m3。
近4年来，宁波市共投入7．5亿元，累计疏浚整治河道5820km，规划至2010年，全面疏浚全市近1万km河道，清淤量将达到1．3亿m3。宁海、奉化、象山加强河道采砂管理和小流域治理，河道堆渣设障状况大有改观，镇海、北仑两区按照城市建设发展要求，积极开展河道的整治美化，镇海甬江堤防和景观大道建设得到好评；1998年、1999年开始，慈溪、余姚、鄞州3市（区）共投入5亿余元，疏浚整治河道4100km；2000年慈溪市把河道整治建设作为“重中之重”，北西部排捞工程规划起点高、标准高、力度大，一期开挖宽80m的陆中湾河道8．7km，规划再用15年时间，投入30亿元在全市逐步建成“三横十一纵”全长256km的大水系网络。
三、完善机制，树立形象
1．抓好基础工作
近期，宁波市根据水利部、省水利厅的部署和本地需要，抓紧进行《水资源综合规划》《城镇供水水源规划》和《河道整治规划》的制定，统一规划原则、规范标准和统计口径，明确目标和任务。通过这次规划，首先是摸清河道的基本情况，按法规规定和上级要求初步确定了Ⅰ类（市级）、Ⅱ类（县级）、Ⅲ类（乡镇级）、Ⅳ类（其他）及市区、郊区、城镇、农村四个类型，分类调查了河道长度、面积，规划整治建设。然后，进一步加强规划河道的控制和河道堤防管理范围的划定工作。
2．制定规范性文件
宁波市制定施行了《甬江奉化江余姚江河道管理条例》《宁波市防洪条例》《河道采砂管理规定》等有关河道管理的法规和文件，市水利、财政、物价出台了《占用水域补偿费的征收管理规定》。各地政府还依据有关法律、法规，颁布了河道管理方面的规范性文件16件，慈溪、余姚、鄞州均有河道管理暂行规定，宁海专门出台了河道采砂管理规定，对河道采砂实行年检年审和清障责任承诺制度。各地认真贯彻浙江省水政监察巡查制度，制订相应配套的操作办法，在行政许可收费和行政处罚上严格按照规范的程序和统一的格式进行，做到依法行政，规范管理。
3．改革管理体制
宁波市坚持对事企不分、管养不分、执法监管主体与养护主体混为一体的不合理体制进行改革，在水利系统内部逐步建立起执法监管、事业管理与企业化运作互相结合牵制的机制。坚持公共地段的河道整治建设必须由财政安排资金，有多少钱干多少事；非公共地段由受益单位和个人承担建设任务。宁波市《三江条例》第十五条规定：“因整治三江河道所增加的可利用土地，应当优先用于河道整治工程和水利工程建设土地补偿。”第二十七条第二款规定：“一个单位专用或几个单位共用的堤防，其改建、加固、维修的费用，按照‘谁受益，谁出资’的原则，由受益单位合理承担。”考虑了水利工程建设在征地指标补偿和投资回收方面的问题。
4．建立积极灵活的保洁养护机制
宁波市积极探索灵活的保洁养护机制，把河道的养护和保洁推向市场，精简监管部门人员，用有效的制度去管理督促专业队伍的管护、保洁，养护保洁专业队伍以市场独立法人主体的身份参与投标竞争。对可由镇（乡）、街道分割、分类负责的河道管护任务，通过政府部署、适当补助、考核奖励的办法加以落实，充分发挥地方的主观能动性，达到“社会办水利，水利为人民”的效果。
5．规范管理监督
宁波市坚持巡查经常化、规范化，做到早发现早处理问题，减少不必要的损失。对违法违章、制止无效或造成严重后果的，要坚决果断予以处理，严肃水行政执法权威。
水资源问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政管理体制是否适应社会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。本文将着重对水资源行政管理问题进行讨论。
1问题的分析
1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。
1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。
1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。
主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。
2.2改革动力与阻力的分析
2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。
①客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。
②履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。
2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。
只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。
3改革的构想
3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。
3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。
3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。
3.2建立水市场
3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。
建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。
3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。
3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。
一、开发管理存在的问题
1．缺乏统一管理和统一规划
长期以来，河口地区没有专门的机构进行统一规划和管理。各部门、各行业按照自己的需要占用岸线，围垦滩涂，使河口及其岸线开发利用处于无序状态，造成多头管理，任意挤占行洪河道和岸线的混乱局面。
各部门、各行业在河口治理开发中要求各不相同，涉水工程规划和实施项目急剧增加，建设不同步，没有统一的法规规章，部门、行业间管理目标不一，管理要求不同，致使管理行为不规范。
2．河口淤积严重，不能满足泄洪排涝的要求
海河口自1958年建闸以来，由于受海河流域大气降水和人类活动的影响，上游来水逐年减少，致使河口长期被潮汐水流所控制。据1958～1995年实测地形资料，37年间闸上2km至闸下11km主河道累计淤积量为2317万m3，河床普遍抬高4～6m，造成海河闸下严重淤积，使海河干流泄流能力大幅度下降，对海河下游地区及天津市防洪安全构成威胁。
3．河口水质及底质污染，水环境恶化
位于近闸段的大沽排污河汇集了天津市城市与农村的工业废水和混合废水，日排污量超过80万t，河口水质低于海水水质标准Ⅲ类；闸下5km以内的河口底质有轻度、中度重金属污染，已引起政府和社会各界对河口滩涂开发、水产养殖、水域生态环境等问题的普遍关注。
4．海挡堤标准低，损坏严重，防潮能力低
河口现状海挡堤顶高程参差不齐，防潮标准不足20年一遇，堤身单薄，残破险工段多，年久失修，未设专门机构管理，无固定运行维护资金。防潮闸等控制性水利工程设施老化，难以正常发挥作用。海河防潮闸自1958年建成至今运用已40多年，闸体沉降1．4m以上，影响泄流和挡潮功能的发挥。
5．排泥占地矛盾突出
通过科学研究表明，现阶段解决海河口泄流不畅的有效办法是机械疏浚。为此，从20世纪80年代初开始，水利部海河水利委员会通过各种渠道、利用各种资金，每年对海河口进行疏浚治理。至2002年，海河口累计清淤1678万m3，建设排泥场面积486万m2。清淤工程对提高海河口泄流能力，保证天津市安全度汛发挥了重大作用。但是，随着清淤量的累加，排泥场占地矛盾十分突出，成为制约清淤工作顺利开展的关键因素之一，每年天津市、塘沽区政府都要为排泥场的使用做大量的协调工作。管理体制、清淤投资、排泥场占地已成为今后维持河口正常清淤的制约因素。
二、加强海河口水行政管理的必要性及原则
1．必要性
海河流域战略地位十分重要，流域防洪建设关系到国民经济和社会发展大局，关系到人民生命财产安全。
海河口地处天津市经济发展热点地区，涉及到多家政府行政管理部门、事业单位和大型企业。在深化改革、开发建设的新形势下，加强河口的水行政和开发管理，有利于促进河口地区的防洪防潮，有利于改进生态环境，有利于合理开发利用海洋滩涂水土资源，有利于河口整治规划的全面实施，有利于规范河口治理、维护河口的水事秩序，有利于促进河口地区经济可持续发展。
2．河口水行政管理和开发利用原则
（1）贯彻《中华人民共和国防洪法》，有利泄洪、便利航运、保护水产、发展经济、改善生态环境。
（2）防洪治导线和规划方案要根据地区经济和社会发展总体要求，结合河口条件和特点，合理布置、统筹兼顾、综合利用，为促进河口地区经济可持续发展创造条件。
（3）正确处理好河口滩涂及其岸线利用与社会经济发展、防洪、生态环境的关系，合理开发利用水利、海洋、滩涂、岸线资源。
（4）近期与远期相结合，利用与保护相结合，充分发挥水利工程的社会效益、经济效益和环境效益，有计划地对河口及其岸线利用现状进行调整，加强保护和管理。
（5）正确处理统筹规划与合理开发、专项开发与综合开发、开发利用与建设管理的关系，规范河口治理开发秩序。
三、加强河口水行政和开发利用管理的对策和措施
1．建立高效权威的水行政管理体制和运行机制
目前，由于海河口及其岸线的所有权、使用权、管理权等权属不明，存在多家分散管理现象，因此，建立高效权威的水行政管理体制和运行机制是十分迫切的。为促进河口地区的防洪防潮、改进生态环境、合理开发利用海洋滩涂水利资源、规范河口治理开发秩序、保障河口地区的可持续发展，应加强水行政主管部门在河口综合治理开发中的统一管理职能和作用，建立统一、稳定、健全的管理运行机制，以保障海河口综合治理开发的顺利实施。
成立于1980年的水利部海河水利委员会海河下游管理局，其主要职责是加强对海河干流、永定新河、独流减河及西河闸、海河防潮闸、独流减河进洪闸、独流减河防潮闸、屈家店枢纽等水利工程的统一调度和管理。但事实上依据1998年天津市颁发的《天津市河道管理条例》，3条河的管理由天津市水行政主管部门负责。目前海河下游管理局只负责管理5座水闸枢纽和海河、独流减河两河口。多年来，海河下游管理局依据水利部海河水利委员会的授权，对在海河口及其岸线进行开发利用且依法申报建设项目同意书的工程建设项目进行了管理与审查，并在规范管理程序、强化管理方法和手段等方面做了一些有效的工作，取得了一些涉水工程建设项目主管部门和业主的支持与理解。但是，对建设项目的服务、验收、防洪后评价、档案管理等工作还亟待加强。
2．立足长远、科学规划，为地方经济建设服务
国内外众多成功的河口治理和开发经验表明，河口综合治理开发必须有一个科学统一的规划。水行政管理部门应当依靠河口水沙基础资料的长期积累、科学试验水平的提高，针对拦门沙游荡上移、海相来沙较多致使淤积加重、风暴潮强劲及地面严重沉降等恶劣环境，在治理方案、堤线规划、吹海造地、实施措施等方面制订出一个兼顾社会各行各业经济发展，兼顾上下游、左右岸地区的不同要求，兼顾近期目标与远期发展的全面的科学规划，并不断加以完善。
3．完善水法规体系建设，提高水行政执法水平
国务院在《关于加强海河流域近期防洪建设若干意见》中指出：继续河口整治，维持泄流能力是防洪建设的重要内容。依法加强对河口的管理，对河口继续进行维护性清淤，规划确定的清淤排泥场用地和管理用地任何单位不得挤占。同时，要研究如何运用市场经济杠杆，兼顾各方利益，使河口综合治理开发和防洪工程形成的排泥场土地资源发挥经济价值，为天津市经济发展服务。
