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原《工伤保险条例》对于伤残补助金、工亡补助金等的定额标准是按照立法当时社会经济水平来进行设定的，然而当下发展所带来的社会生活水平、经济指数等提升，也使得当时这一标准与现今发展趋势无法相适应，所以新《工伤保险条例》对此进行相应调整也是符合时宜的必然举措。其中，一次性伤残补助金按一级到四级的不同等级分别提升至二十七个月、二十五个月、二十三个月、二十一个月的本人月应收工资，五至六级的在原基础上增加两个月本人月应收工资，七至十级的则在原基础上增加一个月本人月应收工资。至于一次性工亡补助金则由原四十八个月至六十个月的年度职工月平均工资调整为上一年度全国城镇居民可支配收入的二十倍来计付。工亡补助金的实质是为保障因工死亡的职工需供养亲属的基本生活，对抚慰工亡亲属心理创伤有着重大现实意义，新《工伤保险条例》对此的规定真正践行了“同命同价”的平等法律原则，对社会的和谐稳定“功不可没”，同时也是我国社会保障体系的重大进步。
（二）简化了工伤处理程序
原工伤认定的程序繁复，不仅需要确认受伤职工与用人单位间的劳动关系，还需要就此工伤事故申请工伤认定，待确认工伤后需要就伤残等级申请劳动能力鉴定，直至出具劳动能力鉴定书，才可依此主张工伤保险待遇的赔偿事宜，期间如遇不服劳动关系确认、不服工伤认定或劳动能力鉴定等纠纷时，还需要历经劳动争议仲裁、劳动争议民事诉讼等系列审判，等等程序相当耗时耗力，由此简化工伤认定程序迫在眉睫。新《工伤保险条例》就上述问题“对症下药”，其中明文规定了：“但凡权利义务明确且事实清楚的工伤认定申请，应当再申请之日起十五天即出具认定书”；“取消行政复议前置程序，当事人可直接就工伤争议向人民法院提请行政诉讼”；“劳动能力鉴定复查鉴定与再次鉴定时限一律按初次鉴定时限执行”，等等。
（三）调整了工伤认定范围
《社会保险法》对于不得认定为工伤的犯罪进行了明确细化，即故意犯罪不得认作工伤，换言之，过失犯罪可以视情况而判定是否属于工伤范畴。从立法本意上看，这种法则的细化实际是上是对工伤认定的范围予以了扩大。也就是说，劳动者如果因未能预见、疏忽大意，或是过于自信能够避免，主观上并不存在故意且个人也是希望可以避免等这类情况下发生工伤事故，便不因剥夺其享受工伤保险待遇的权利。此外，新《工伤保险条例》也在此基础上进行了更为广泛且具体的划定，如对交通事故导致的工伤认定，将原“下班途中发生机动车事故伤害”中对机动车事故的限定扩大为“非本人主要责任的交通事故、城市轨道交通、客运轮渡或火车事故伤害等”。但是，此处却出现了“非本人主要责任”这一新限定，彻底改变了原工伤认定主体责任的认定规则，也就是说如职工在交通事故中被判定为主要责任方，那么即便受伤也无法被认定为工伤。然而在整体上，新的立法还是基于保护广大劳动者合法权益，肯定了劳动者对社会的贡献。
（四）扩大了工伤保险适用范围
劳动者与用人单位之间属于一种对应关系，是法律意义上的劳动者。而工伤保险是一项与劳动者身体健康紧密相关的社会保险制度，只有参加工伤保险，才能通过社会保险基金统筹，为用人单位分散经营风险的同时，也保护了工伤职工及其家属的合法权益。《社会保险法》规定了用人单位必须为职工缴纳工伤保险费，且用人单位包括但不限于事业单位、社会团体组织、民办企业、个体工商户等，为扩大工伤保险的适用进一步明确了立法宗旨。同时，新《工伤保险条例》的出台，也再一次以立法的形式规定了但凡中国境内所有社会企事业单位、团体、基金会、民办非企业单位、事务所、个体工商户等都应按照条例规定为其属下职工参加工伤保险、缴纳参保费用。由此一来，囊括了上述社会团体组织的工伤保险制度，在原有的适用基础上得到了明显扩增，不仅突出了工伤保险的普遍性和公平性，提高了工伤保险基金的抗风险能力，对职工的保护力度亦有所强化。（五）巩固了工伤保险制度强制力现实中，未为职工缴纳或是未足额缴纳社会保险费用的用人单位不在少数，依据原《工伤保险条例》规定，对这一问题的追责仅为“由劳动行政部门责令改正”，缺乏行之有效的措施或是规制办法，所以，强制力不足必然难以保障工伤保险制度的正常运作。有鉴于此，新《社会保险法》对用人单位不足额缴费或是未缴费的情形“拿”出了强化手段，对存在这类情形的用人单位不但要求其承担补缴责任，还可以申请人民法院强制用人单位提供担保，以及承担支付滞纳金、罚款等相关责任。与此同时，新《工伤保险条例》也就没有为职工参加工伤保险或未足额缴付工伤保险费用的用人单位作出了更为严格的处罚规定，不仅可就用人单位行为进行行政处罚，还要求用人单位在职工认定工伤后的行政复议或行政诉讼期间，不得拒付工伤医疗费用，以此彰显新工伤保险制度的强制力。
二、实现工伤保险制度持续发展的若干建议
（一）构建真正意义上的工伤保险全国统筹
我国幅员辽阔，版图之大也使得各地域之间存在着客观差距，再加之政治、经济、文化等一系列现实发展水平的差异性，针对工伤保险领域的立法，只适合制定相关权利规定，至于对象适用范围的设置应下放给各统筹地区，以贴合实际的逐步扩大工伤保险保护对象适用范围，特别是对于工亡事故的赔偿标准。原工亡待遇受限于地区经济差异化，导致经济发达地区工亡赔偿标准奇高，与经济落后区域的工亡赔偿差距突出，造成“同命不同价”的负面社会影响，因此建立全国工亡职工工伤保险基金统筹，由全国社会保险基金统一收归监管，在事故赔偿上统一支付待遇，不仅能够有效缓解工亡引发的社会矛盾，还能够保护弱势群体的合法权益，实现社会保障体系的完善与健全，进一步促成全国工伤保险基金的全国统筹。值得一提的是，工伤事故所具有的偶然性与严重性，使其既非用人单位或职工个人能够独自承受的，同时也非各统筹地区工伤保险基金能完全一力承受的。因此，在构建工伤保险制度时必须充分考虑风险分担机制与互助共济原则的结合共融。
（二）完善劳动能力鉴定与工伤认定的程序
实践中多数劳动者之所以放弃对应享受工伤待遇的权利主张，主因劳动能力鉴定前后耗时相当漫长，且同期用人单位还可就此申请行政复议，复议期间劳动能力鉴定时限亦同步中止，多数职工实在无暇待到程序完结，以致权益无法得到有效保障，所以必须缩减劳动能力鉴定的耗时，尤其针对职业病劳动能力鉴定程序应当作特殊处理，限制一次性支付。此外，还应一并展开对工伤认定与争议程序的完善。借鉴《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等程序法，为社会保障争议开辟“绿色程序”如可增设独立社会保险法庭，形成一套社会保险自有体系专门审理相关社会保险的争议。对于事实认定清楚，逻辑关系明晰的争议适用简易程序；对于相关职业病争议，要尽可能精简程序，设置具体限期，特殊案件特殊处理。此外，对于未参保职工的工伤认定申请与工伤待遇申请齐齐归入劳动争议仲裁作合并审理。
(一)渔业生产风险性强，极易受到职业伤害海洋渔业生产是高风险、不稳定的弱质行业，渔民在远离陆地的海上作业，生产方式分散，流动性强，而各种海上风险频发，海洋渔民致病、致残率高。从全国范围(不包括港澳台地区)来看，渔业风险带来的损失也是非常巨大的，仅2012年全国由于渔业灾情造成受灾养殖面积1087.78千公顷，水产品总量损失138.54万吨，沉船874艘，死亡、失踪和重伤人数164人，直接经济损失237.39亿元。渔业生产中发生的意外往往导致船毁人亡，其后果通常是渔民个人、家庭甚至亲朋好友所无法承担的。没有一个完善的工伤保险制度作为保障，一旦渔民遭遇风险，渔民及其家庭将无力依靠自己的力量来恢复生产和生活，承受物质和精神上的“双穷”，甚至沦为贫民。再者，由于海洋渔业生产远离陆地环境的复杂性，大大增加了实施抢救的难度，这也加剧了渔业生产事故危害的严重性。因此，制度化的渔民工伤保险亟需出台。
(二)渔业生产方式导致面对风险承受力能力差从渔业生产方式的角度来看，随着经济体制改革，渔业的生产方式也进入了由集体转向个体、私营发展的多元化阶段。当前，海洋渔民的生产方式多以雇佣制为特征，而雇员一般由以“短工”为主，当雇员在渔业生产中遇难或发生工伤事故，“船老大”一般很难给予相关的保障。即便是股份合作制的捕捞生产单位，由于其规模小，负担能力弱，渔船所有人很少参加船东互保或商业保险，而是根据“船老大”的经济能力一次性给予受难渔民及家庭补偿金，无法持续保障渔民家庭的生活，导致其陷入经济贫困。从全国范围上看，渔业从业者男性的比重高达84.67%，特别是以家庭形式组成的渔船，家中有劳动能力的青壮年男性一般都和船捆绑在一起;而工伤事故不单单是造成人员伤残乃至死亡，生产资料也被大海吞噬，渔民家中唯剩老弱妇孺与巨额债务，显然生活难以维持。而且，90%为个体经济，抵御风险的能力较差，属于弱势群体。在这样的生产方式下，制度化的渔民工伤保险制度迫切要求改革与完善。
(三)当前渔民工伤保险制度远滞后于渔业经济的发展渔业生产亟需相应的工伤保险制度予以保障，然而从我国大陆的现状来看，工伤保险制度无论是覆盖面、缴纳主体还是费率浮动机制领域对行业的划分，都没有对渔业及渔民工伤保险做出细致划分与规定。国家针对某些高危险性工作环境和工作条件，建立了职工的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度，却对劳动环境比城镇职工存在着更大风险的渔民采取非主观的歧视，渔民在很长一段时间不能享受和居民一样的工伤保险待遇。商业保险机构因渔业保险的经营状况不佳，常年的高赔付率使其难以为继，逐渐退出了渔民保险领域。此外，由于政府对渔业投入较少，政策性渔业工伤保险、渔民互助会等其他形式的渔业保险发展后劲不足，这进一步导致了渔业保险业务单一，条款不尽合理、漏洞较多，无法满足渔业经济发展的需要。
二、台湾渔民工伤保险制度的主要做法
我国台湾地区在渔业保险方面，发展程度和水平总体上领先于大陆，在立法、基层渔会组织、工伤补偿与预防方面有其成功之处。
(一)台湾渔民工伤保险的立法保障台湾的劳工保险的立法时间早于大陆，且体系更为完善，精细化程度高、覆盖面更广、操作性更强，对于渔民在工伤保险领域的各项权利、义务及特殊情况都做了十分详尽的规定，避免法律规定不周详而引发实践纷争的弊端。早在日据时期，台湾就已经出现了与海洋渔业相关的法律，从那时起遇难渔船及渔民的救济、抚恤等均被纳入法律保护。台湾1950年4月13日公布《台湾省劳工保险办法》，该办法采取了将工伤保险与养老保险等社会保险综合的立法模式。将劳工保险逐渐扩大到无一定雇主之职业工人、专业渔民和蔗农。到了1953年，台湾公布了《台湾省渔民保险办法》，增办渔民保险，凡具有渔会甲类会员资格之专业渔民，直接、间接以鱼货供销渔市场者，由所属渔会办理投保手续，保险费由渔市场就鱼货交易抽取渔民保险费之备付金项下缴纳。这种专门性的渔业保险为保障渔民权益提供保障。1958年《劳工保险条例》明确规定:“专业渔捞劳动者等，都应加入劳工保险为被保险人”。对渔民参加工伤保险又一次做出了制度性的规定。这些规定，明确了渔民这一高危群体的工伤保险得到了制度化的保障。
(二)台湾渔民工伤保险的组织保障台湾渔民工伤保险最大的优势来自于渔会作为中坚力量、渔民积极参与以及政府“兜底”三位一体协调发展。首先，各种基层渔业组织在渔民工伤保险模式中起到明显的积极作用。台湾地区渔业组织发展已有上百年的历史，发展至今，除了省渔会外，主要渔区共设有渔会40多个，会员对象主要为渔民和船东，人数多达20多万人。渔会作为渔民的基层组织，多年来扮演着台湾当局和渔民之间沟通桥梁的角色，是表达和维护渔民利益的重要平台。而且，台湾的渔会法律体系也较为健全，为渔会制度的运作提供了坚实的法律后盾。正是由于如此完善的渔会组织，无雇工的渔民或灵活就业的渔民也可以加入渔会组织，通过渔会组织进行缴费，工伤保险基金可以为这些渔民提供适当的保障。此外，政府的支撑是台湾渔民工伤保险顺利实施的重要保障。台湾工伤保险实际缴费主体有三类:雇主、灵活就业人员或自营作业者，以及政府。根据《劳工保险条例》第十五条的规定，有雇主的各类被保险人的职业灾害保险费全部由投保单位负担;无一定雇主或自营作业的职业工人的职业灾害保险费均由被保险人负担20%，其余80%由政府补助;外雇船员的职业灾害保险费由被保险人负担80%，其余20%由政府补助。如此根据被保险人的不同身份设置的不同负担比例，有利于调动渔民尤其是自主经营和临时雇工参加渔业工伤保险的积极性，政府“兜底”更大程度保障其利益。
(三)台湾渔民工伤保险的支付保障台湾地区工伤补偿先行支付的模式是在工伤保险基金之外，由政府编列预算单独设立基金进行支付的。虽未在工伤保险中设置基金先行支付，工伤劳动者却可以依据“劳动基准法”59条规定，向雇主请求伤病补偿、医疗补偿、失能补偿和死亡补偿。如若雇主不予补偿，劳动者可据“职业灾害劳工保护法”，申请专门基金提供补偿。这种模式很好体现了政府对劳动者生命权和健康权等基本人权的维护责任，同时也方便工伤保险基金的整体管理。近年来，台湾的工伤预防模式成效十分显著，职业灾害事故的数量明显下降，这与台湾安全卫生法律规范和台湾的安全卫生制度密不可分的。具体表现在对于要下海参与生产的海员必须进行职业安全训练，确保其能够熟悉海上航行的各项准则及安全规定。同时，将安全卫生训练和劳工保险缴费率相结合在一起，更好防止职业灾害的发生，鼓励渔船雇主做好渔业职业灾害的防止工作。
三、台湾渔民工伤保险制度对大陆的经验借鉴
(一)提升工伤保险的立法层次，加强法制精细化建设台湾地区涉及渔民工伤保险的立法历史比大陆悠久，且覆盖范围更加具体，立法更加精细。渔民工伤保险涉及到渔民及其家庭的生命财产问题，因此大陆首先应该进一步提高工伤保险的立法层次，提升其法律效益。其次，当前大陆工伤保险立法仍过于粗略，以工伤保险的行业差别利率划分为例，大陆仅将行业差别费率划分为3大类，9个档次;而台湾地区行业差别划分多达61个行业，较为细致的行业差别能够使各个行业在处理工伤保险过程中操作更加公平、便利。再次，在立法过程中借鉴台湾地区工伤保险中对特殊群体的关注，在今后修订相关法案时，更加关注渔民主体的权益。
2.明确政府的职责
现阶段国内工伤保险基金的盈余情况为先行支付制度的顺利实施打下了坚实基础，通过工伤保险基金来提供先行支付，在近期之内不会存在资金方面的问题，但如果站在长远的角度来说，仅仅由工伤保险基金提供支持并不符合公平性原则，也会威胁到基金的安全。所以，政府方面应当承担起先行支付制度实施中的相关职责，确保这一制度的推广落实。笔者建议地方政府可以在当年度的财政预算之中根据工伤保险基金支付金额的比例拿出一部分资金拨付到先行支付基金之中，确保先行支付制度不存在资金上的缺口，从而更好地保护劳动者的合法权益。
3.完善核算管理制度
笔者建议可以在工伤保险基金下设置专门的先行支付基金，这部分的基金根据一定的比例通过财政拨款、工伤保险基金以及违法单位赔偿与罚款组成。如此一来不但有助于明确先行支付的收入与支出情况，避免存在过去那种过度利用工伤保险基金的问题，加强对违法单位的追缴，同时还可以确保工伤基金的安全运作，最大限度地实现工伤保险基金对于劳动者的保护作用。另外还应当设置追偿机构，进一步健全追偿机制。社会保障经办机构通常负责征缴工伤保险费以及支付工伤保险待遇，但是因为人力物力资源的限制，无法将所有精力都投入到追偿工作中去，所以可以通过设置追偿部门的方式来提高经办机构的追偿权利。另外经办机构应该与劳动监察部门等形成联动机制，从而尽可能的降低司法成本。
在笔者参与的案件中，劳动者黄某20__年5月在工作中受伤，伤害发生后历经半年直到同年11月份方才治疗终结。之后劳动者要求用人单位给付工伤保险待遇，而用人单位却一直与劳动者协商而并未告知其前去提出工伤认定申请。劳动者于20__年7月提出工伤认定申请，但被劳社局以超过提出工伤认定申请期限为由不予受理，之后申请劳动争议仲裁也以同样理由不予受理。劳动者无奈之下只能至法院，要求用人单位支付其应得的工伤保险待遇，笔者与我所主任罗云飞律师劳动者方。在诉讼中，我们通过与法官及对方当时人、人的沟通，本案最终在二审中调解结案，劳动者获得6万余元补偿。在本案的处理与研究中，笔者认为处理工伤保险案件时应注意以下几个问题。
一、工伤认定只是从工伤保险基金中支付工伤保险待遇的前置程序，并非职工享受工伤保险待遇的必要条件
《工伤保险条例》第十七条规定：所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。
用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
社会对该条规定的工伤认定有一定程度上的误解，认为劳动者受伤后，只有经过社会保险行政部门做出行政上的工伤认定，才属于工伤，才能享受工伤保险待遇。笔者认为，行政上的工伤认定只是从工伤保险基金中支付工伤保险待遇的前置程序，劳动者能否享受工伤保险待遇，由谁支付工伤保险待遇应分别讨论：
在用人单位办理了工伤保险的情况下，工伤保险待遇的支付分两部分：一部分是《社会保险法》第三十八条规定的从工伤保险基金中支付部分；另一部分是《社会保险法》第三十九条所规定的由用人单位自己支付部分。工伤保险待遇由工伤保险基金支付的部分，属于行政给付，涉及公共利益，具有社会公益性，为监管工伤保险基金，防止有人恶意骗保，需要社会行政部分进行监管，因此只有经法定的行政程序认定为工伤，方可从工伤保险基金中支付工伤保险待遇。若用人单位和工伤职工均未在法定时限内申请工伤认定，则即使用人单位参加了工伤保险统筹为该受伤职工缴纳了工伤保险费，但由于未经法定程序认定为工伤，使得本来可从工伤保险基金中支付该受伤职工工伤保险待遇的途径和程序丧失，劳动者损失的工伤保险待遇是由于用人单位未履行提出工伤认定申请义务而导致的，应由用人单位赔付受伤职工不能从工伤保险基金中获得的工伤保险待遇。
而在用人单位未办理工伤保险的情况下，则根本没有从工伤保险基金中支付工伤保险待遇的问题。《工伤保险条例》第六十二条第二款规定：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”在单位未为职工办理工伤保险的情况下，则不可能从工伤保险基金中支付相应工伤保险，而是由用人单位按照条例规定的标准支付费用。该费用其本质上是由用人单位未办理工伤保险导致劳动者无法获得的补偿，其数额是劳动者因用人单位未办理工伤保险而损失的工伤保险待遇。完全是用人单位和工伤职工这一平等主体之间的利益争议，不涉及公共利益，国家无需介入对其进行行政管理。
因此，行政上的工伤认定只涉及从工伤保险基金中支付工伤保险待遇的情形。对于用人单位未办理工伤保险和超过提出工伤认定申请期限的情况下，用人单位应保障劳动者工伤保险待遇，按工伤保险待遇项目和标准支付费用。
二、法院在工伤争议案件中有权认定工伤
在本案的诉讼过程中，法官对于法院能否认定工伤有疑问，认为有司法权僭越行政权之嫌。笔者认为，司法上法院认定工伤性质上不同于《工伤保险条例》第十七条所规定的工伤认定，法院有权认定劳动者受伤属于工伤，判决用人单位向劳动者支付工伤保险待遇。
国务院法制办在其编写的《工伤保险条例释义》一书中明确指出：“职工享受工伤保险的权利，不能因为职工个人过期未申请工伤认定而自然被剥夺。职工在申请期限以后才提出申请的，不再适用工伤认定的行政程序，而是依法向人民法院提出工伤保险的诉讼请求，”这绝非一般的学理解释，而是立法机关法制部门的解释，反映了《工伤保险条例》的立法本意。在诉讼过程中，人民法院应当结合案情与证据，依照工伤构成要件，判断劳动者是否构成工伤，属于司法上的事实判断。所谓“工伤”，只是对劳动关系中职工因工受伤这一伤害事故的一种描述，这与雇佣关系中雇员因执行职务而受伤并无本质区别。人民法院有权直接认定雇员系因执行职务而受伤，为何不能直接认定职工受伤属于“工伤”呢！
在江苏省高级 人民法院于20__年3月3日印发的《关于在当前宏观经济形势下妥善审理劳动争议案件的指导意见》中也明确，要妥善处理未经工伤认定的工伤保险赔偿纠纷，对因用人单位的原因，导致劳动者超过工伤认定申请时效无法认定工伤的，劳动者或者其近亲属向人民法院要求用人单位赔偿的，人民法院应予受理。人民法院经审理后，能够认定劳动者符合工伤构成要件的，应当判令用人单位按照《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇项目和标准给予赔偿。这指导意见也充分说明，法院是能够认定劳动者符合工伤构成要件的。
因此，行政上的工伤认定是一种行政确认行为，而法院认定工伤是司法上的事实判断，二者性质不同，法院有权认定工伤。
三、工伤保险纠纷中以人身损害赔偿有不妥之处
笔者在承办此案中，搜索到的许多资料都称，此类工伤保险待遇纠纷之诉可以以人身损害赔偿。笔者认为，这样做有几点不妥之处
1、两诉构成要件不同。
工伤保险纠纷之诉的主体是用人单位和劳动者，具有地位的特殊性，而人身损害赔偿之诉的主体不具有特殊性。
工伤保险纠纷之诉的诉讼标的是工伤保险待遇法律关系，而人身损害赔偿之诉的诉讼标的是侵权法律关系。
工伤保险纠纷之诉的理由是工作中因公受伤，具有特殊性，而人身损害赔偿之诉的理由不具有特殊性。
2、两者计算方法不同，以人身损害赔偿会导致不公平。
工伤保险待遇的计算是以劳动者的工资为标准，再乘以一定月份，与劳动者的劳动能力有关。而人身损害赔偿计算的标准以城镇标准或农村标准乘以一定年限来计算伤残赔偿金，不涉及被害人的职业因素。二者的计算方法有巨大的差异的原因是人身损害赔偿的是受害者人身所遭受的损害，被害人具有一定的共性。而工商保险是为了保障劳动者的劳动能力，是对劳动能力损失的赔偿，因此因劳动者劳动能力而异。如果工商保险争议案件以人身损害赔偿，则由于人身损害赔偿额是定值，对高收入劳动者而言，侵害到劳动者合法权益，对低收入劳动者而言，则无疑会加重用人单位的责任，两者都不能达到法律所追求的公平。
(二)内蒙古国有重点煤炭企业工伤保险费率现状1．参保情况2006年自治区国有重点煤炭企业开始实施工伤保险省级统筹，截至2013年，参保单位29户，参保职工104800人。同时，工伤保险基金的规模也在不断扩大，2013年煤炭行业工伤保险基金收入16356万元，比2006年的4311万元，增收12045万元，基金规模扩大近4倍，确保了工伤保险基金的平稳运行。2．内蒙古国有重点煤炭企业费率执行情况根据《工伤保险条例》和原劳动部《关于工伤保险费率问题的通知》精神，自治区国有重点煤炭企业工伤保险费率实行行业差别费率的基础上，按照“以支定收，收支平衡”的原则，结合老工伤纳入统筹管理情况，确定统筹单位各年度缴费费率。2006年实施之时，按照《国有重点煤炭企业工伤保险暂行办法》(内劳社字【2005】10号)的有关规定，纳入自治区国有重点煤炭企业统筹的单位实行三类行业差别费率，企业初次工伤保险费平均缴费费率原则上控制在职工工资总额的2%－3%，其中:露天煤矿平均费率在2%左右，井工煤矿平均费率在3%左右。2008－2013年，根据“以支定收，收支平衡”的原则，考虑工伤保险运行和工伤发生情况，老工伤纳入工伤保险基金统筹管理，以及缴费基数不封顶保底政策的出台等因素，适时对煤炭企业费率进行测算调整。各年度平均费率分别为2．26%、2．11%、2．13%、2．09%、2．16%、2．13%。
二、内蒙古煤炭行业费率执行中存在的问题
(一)费率档次少，差距小，风险关联性不强我国工伤保险费率分三类十一档，除一类行业外，二、三类行业有四个浮动档次，较少的费率档次，难以反映各类行业的风险，对处在同一档次中风险较小的企业不公平，达不到费率与风险相关联的目的。同时，工伤保险费率差距最高与最低只有六倍，最低的一类0．5%，最高的煤炭等三类行业也仅有3%，这与各行业伤亡率不成比例(采掘业伤亡率大概是金融业的1000多倍)，费率差距过小。由于费率差距小，无法真实反映煤炭行业中不同企业的工伤风险程度，一方面不利于督促风险高的煤炭企业提高安全生产水平，另一方面安全生产管理好的煤炭企业因缴纳过多的工伤保险费而增加了运营成本，影响了企业参加工伤保险的积极性。费率档次少，费率档次拉不开，不好制定奖优惩劣的制度，不能很好解决“公平”与“效率”的关系，达不到费率与风险相关联的目的，不利于工伤保险的进一步开展。
(二)煤炭等高风险行业费率偏低自治区统筹的煤炭企业大多数为1998年下放地方的原国有重点煤炭企业，工伤人员及历史遗留问题多。内蒙古国有重点煤炭企业工伤保险自2006年实施，基金结余少，2011年老工伤纳入统筹管理后，47103名老工伤人员纳入基金管理，更是增加了基金的压力。按目前的政策规定，煤炭行业最高费率不能超过3%，经对企业收支数据的分析，如不考虑老工伤趸缴因素，一些企业支缴率超过了100%，个别企业费率达到了5%左右。此外，老工伤纳入工伤保险统筹管理后，一些企业和协议医疗机构放松了工伤人员的就医管理，工伤医疗费用增长过快，基金收支平衡受到挑战。因此，应尽早提高高风险行业的基准费率，制定科学的浮动费率机制，解决目前基金收支存在的潜在问题。
(三)目前没有建立较科学的浮动费率机制自治区工伤保险统筹范围主要是盟市级和旗县级，国有重点煤矿为省级行业统筹，鉴于统筹层次的限制，目前自治区还没有出台全区关于浮动费率的具体政策和指导意见。自治区煤炭行业立足实际，按照“以支定收、收支平衡”总体原则，在不同时期对费率进行了一些调整，如2008年受金融危机影响下浮了费率，西三局离退休人员移交时下调了移交企业的费率，2011年新工伤保险条例实施时上调了部分煤炭企业的费率，费率的适时调整，帮助解决了一些企业的实际问题。但因没有建立起一种科学的费率机制和费率指标体系，费率测算和调整时，一定程度存在不合理、不科学的地方，需要不断完善并使之制度化。
三、建议和对策
(一)增加费率档次，提高煤炭等高风险行业的费率国家和自治区应进一步完善工伤保险费率政策，增加费率浮动档次，提高煤炭等高风险行业基准费率。目前只有4个浮动费率档次，费率差距较小，应适当增加费率浮动空间，尤其是适当增加高风险行业的浮动空间，有效发挥浮动费率对用人单位的制约和激励作用。德国平均费率为1．7%，澳大利亚为2．3%，加拿大为2．5%，我国平均费率仅为1%，相比较我国费率偏低，同时欧美等国煤矿、建筑等高风险行业的费率达到8%左右，而我国最高不超过3%。建议包括煤炭行业在内的高风险行业基准费率提高到3．5%，在确定基础费率的基础，上浮3档，分别为120%、150%、180%，下浮3档，分别为90%、60%、30%。这样划分后，费率区间从1．05%到6．3%。
二、工伤保险和劳动保护制度的定量评估
本文选取1994—2011年的工伤保险样本数据，利用工伤保险覆盖面和享受群体指标以及基金运行等指标进行因子分析，对工伤保险和劳动保护制度的发展水平进行定量评估。经过KMO和巴特利特球度检验得：KMO值为0.716，大于0.6，表明基本适合进行因子分析。巴特利特球度检验统计量的观测值是609.798，对应概率p接近于0，表明适合进行因子分析各指标数据作因子分析后的因子旋转结果，包含各因子变量的方差贡献率和累计方差贡献率，累计方差贡献率表示前m个因子刻画的总方差占原有变量总方差的比例。从初始解中提取了2个公共因子后，对原变量总体的刻画情况，这是由于分析过程中我们指定了提取方差贡献率大于1的公共因子。可见，如果提取2个公共因子，那么它们可以描述原变量总方差的87.240%，大于85%，可以认为，这2个因子基本反映了原变量的绝大部分信息，缺失信息很小。按照方差极大法对因子载荷矩阵旋转后的结果，可以得出结论：第一主成分为覆盖面以及待遇水平指标，主要反映工伤保险覆盖情况及基本待遇状况，且在当前经济发展水平下，覆盖面与待遇水平的高低仍是影响工伤保险发展最重要的因素。第二主成分为基金运营指标，基本反映了基金结余、收支增长率等指标。从所提取的2个公共因子，以及各2个公因子对于各项指标的载荷大小来看，工伤保险和劳动保护制度综合评价指标体系的客观指标的设计中，关于各子体系的划分及其相关下层客观指标构成的设计结果与数据分析相互验证，充分表明了该综合评价指标体系构建的合理性。SPSS根据因子得分函数自动计算各样本的2个因子得分，这样就把原来的14个指标浓缩成相互独立的2个公因子，一方面达到了降维的目的，另一方面也排除了指标之间的相关性，为下面综合指数的构建奠定了基础。2个公因子从不同程度上反映了各个指标的信息，2个公因子按照特征根比累计贡献得到公因子系数，并最终计算综合得分N，由N的值可以反映工伤保险与劳动保护的动态时间发展状况或地区间发展水平的差异。本次评估采用的是时间序列数据，若采用省份、城市等数据，可以对区域发展情况进行对比。工伤保险与劳动保护评估综合得分结果表明，中国工伤保险和劳动保护制度改革发展趋势是1999年之前处于下降趋势，1999年下降到历史最低水平，得分仅为-1.06；2000年之后缓慢回升，到2004年达到当期历史最好水平，为0.04分；之后综合得分稳步提高，得分在2011年达1.73。原因是2004年《工伤保险条例》实施后，工伤保险制度取得了全面的发展。从2004—2011年，工伤保险与劳动保护评估综合得分逐年上升，一直保持持续良好的发展态势，制度改革取得了一定的社会和经济效益。但是，我们也需要认识到目前我国工伤保险和劳动保护制度的综合得分仍然不理想，制度的可持续发展仍然存在很多问题。
三、完善工伤保险和劳动保护制度的对策建议
1.继续扩大制度覆盖面，实现全体劳动者享有该基本保障制度
工伤保险制度应该随着经济的发展，不断吸收新的群体，最终让社会全体劳动者都能够受到保护，将从事经济活动和非经济活动的人都包括在整个工伤保险制度之中，例如，奥地利、丹麦、芬兰等，挪威、瑞典、突尼斯等国已经把个体经营者纳入工伤保险制度中。
2.建立集预防、康复和补偿“三位一体”的工伤保险制度
工伤保险制度只有以工伤预防为主，达到工伤预防、康复和补偿三者的有机结合，才能日趋完善。一要牢固树立“安全第一，预防为主”的观念，遵守劳动安全卫生法规制度，严格执行国家劳动安全标准和规程。二要构建科学合理的工伤保险预防费用投入机制。三要强化职工工伤预防培训上岗制度，对企业领导和职工进行系统经常性的工伤预防知识教育。四要积极开展职业伤害康复工作，对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的伤残人员进行康复训练。
3.规范和完善工伤保险管理制度
规范和完善工伤保险管理制度，一要不断完善我国工伤保险行业差别费率和浮动费率制度。实行工伤保险行业差别费率每3年调整一次，同时，全面实行工伤保险浮动费率。二要完善工伤保险待遇给付。第一，调整工伤保险待遇结构，逐步提高待遇水平，实行保障基本生活与适当经济补偿相结合；第二，完善工伤待遇合理调整机制，确定工伤保险待遇水平随物价和工资增长做出适当上调。三要增加工伤事故的精神损害赔偿。在伤残补助金之外，还应当根据伤残程度支付一次性精神赔偿费。四要理顺工伤保险管理体制，可以由国家和各省设立独立的事业单位负责基金运作，实行省级统筹，由安全生产监督管理部门负责制定政策和工伤基金的监管，统筹规划，整体推进。
我国的工伤保险制度发展到今天,实践过程中得到了一定的贯彻,发挥了一定的作用,但从总体来看,我国工伤保险制度的建立、发展的时间较短,制度本身的建设不够完善。我们应结合我国的实际情况,就我国的工伤保险制度存在的问题和不完善的地方,采取各种措施加以解决和完善。
1提高立法层次,建立更具强制性的工伤保险制度
已建立工伤保险制度的世界各国,无论是发展中国家还是发达国家,工伤保险的特征都是由国家立法,实行强制和互济,工伤保险的内容也是按照制定法律由政府直接组织或指导实施。德国是工伤保险立法最早的国家,早在1884年就颁布实施了《工伤事故保险法》,挪威于1895年颁布了《工伤保险法》,美国在1908年联邦政府颁布《美国联邦雇员伤害赔偿法》。以上国家由于采用基本法的形式规定工伤保险制度,效力高,在实施过程中具有较强的强制力,执行起来自然也较为顺畅。我们国家的工伤保险历经了十多年的改革,1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》,2004年开始施行《工伤保险条例》(以下简称《条例》),前者是部门规章,后者是行政法规,在实践过程中,由于效力较低,难于发挥工伤保险制度作用。例如,有些企业不参加工伤保险,严重影响工伤保险统筹基金的基数,以致造成工伤保险难于达到真正分散风险的目的。另外,各省、市制定了地方性法规或办法,使得工伤保险制度在实施过程中存在着较大的差异,没有体现工伤保险法律制度的严肃性。因此,必须尽快制定出自成体系的较为完整的全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法,使我国的工伤保险立法进入正规的国家权力机关立法层次,以便提高我国工伤保险制度实施与执行的力度;制定和颁布全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法有助于用人单位及劳动者本身法律意识的提高,更有助于弱化行政权力直接干预工伤的处理,这样有利于社会补偿机制的建立,从而促进工伤保险法法律制度的全面建设。
2建立健全我国的劳动行政执法队伍,提高经办水平
随着我国社会主义市场经济的不断发展,劳动保障纠纷将会越来越多,其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷,由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利,因此十分敏感,社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩,本着“与时俱进”的精神,劳动保障的执法队伍应该得到加强,逐步淡化其“行政色彩”,强化其“法律特点”,时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”,形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国),工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理,这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭,是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面,对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。
3进一步扩大工伤保险的覆盖面
从国外的工伤保险状况来看,工伤保险的覆盖面是相当广泛的。1964年,国际劳工大会通过了《工伤事故补助公约》,其中规定,工伤补助是对因工负伤者提供的保障。工伤补助的对象应当包括:因工受伤者;按照国家法律规定因工伤不能工作并中断收入者;因工而永久地全部丧失劳动能力或部分丧失劳动能力者;因工死亡者需赡养的人口。由此看来,工伤保险对象应包括:公务员、各类企业职工、临时工、季节工等。实行强制性工伤保险的德国,其工伤保险的对象甚至超出了国际标准。在1885年工伤保险创立之初,首先在部分工业行业建立,以后逐步发展到所有雇员。1942年,德国全部企业为工伤保险制度所覆盖。1971年,各类人员为这一制度所覆盖(从工人到国家工作人员及中小学生甚至幼儿园儿童)。德国统一以后,1990年,该法对前东德地区生效。目前,德国8,500万人口中有5300多万人处于工伤保险的保护范围。我国2004年的《条例》对工伤保险覆盖范围进行了进一步的扩大,规定在我国境内的各类企业、有雇工的个体工伤户都应当依照规定参加工伤保险。但是,就我国的实际情况来看,覆盖范围仍然比较窄。我国大量的人口在农村,在农闲季节他们涌进城市、城镇做临时工、季节工,这部分人数量比较多,可是未能纳入工伤保险的范围。因此,我国应扩大工伤保险的覆盖面,工伤保险的对象应包括各种从业人员。同时加大执法力度,使现行《条例》规定应当参加工伤保险的人员能够真正参加工伤保险。
4统一工伤认定标准和完善工伤认定工作
在工伤保险中,确定工伤是决定是否享受工伤待遇的前提。我国工伤认定的依据是2004年施行的《条例》第14条及第15条规定。《条例》第20条规定:劳动保障行政部门应当自受理工伤申请之日起60日作出工伤认的决定。也就是说,我国工伤认定机构由劳动行政部门组织保险经办机构来组成,至于如何组成,该机构的性质如何,权威性如何,该《条例》未作明确的规定。工伤认定机构是一个重要的机构,立法应对此作出明确的规定。工伤认定程序作为一种秩序,权威在秩序中至关重要,工伤认定更多体现的是医疗专家的专业水平和职业道德的结合,威信因素大于权利因素,在这一意义上与行政机关依法行使行政权力有很大的区别。人们之所以相信工伤认定结论更多出于对专家专业水平的认可及专家在该领域从业的经验所形成的威信。我们可以借鉴国外的做法,成立一个由法律授权的完全独立的、由副高级以上职称的专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤。特别是这个机构不能隶属任何行政机关,属于国家法律特许的社会服务组织,这样将有效地限制行政权力在工伤认定过程中扩张,其结果必然是工伤认定的结论科学含量上升,行政权力含量下降,这样会使当事人各方更加满意,从而避免了不必要的争端。如果当事人对认定结论不服,可直接向人民法院。
5完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题
5.1完善工伤保险基金运营机制:
各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因,在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点,并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的,使得工伤保险待遇的支付无法精确预算,为实现工伤保险待遇支付的可能,实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值,则实行基金制的好处就会大打折扣。因此,基金的储存应当与基金的运营统一起来,即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度,所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。
5.2切实解决长期待遇费用的平衡问题:
国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制,即经过精算,当年基金基本平衡;也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”,即当年筹措的资金除应付当年支出外,还留有部分积累,以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来,并考虑将来利息收入的增加因素确定费率,实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。具体说,确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分,第一部分等于该年度新增长期待遇领取人年金数量的6倍,第二部分为下年度短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时,根据不同工种确定费率,可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金,将支付给未来的年金享受人员。我国的《条例》确定了“以支定收,收支平衡”的工伤保险基金收付原则,对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”,长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴,这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。
6加强工伤保险的预防和康复功能的发挥
传统的工伤保险主要是以经济补偿为主,随着现代工伤保险的发展,世界各国开始意识到经济补偿是消极的事后补偿措施。如果工伤事故和职业病能够防患于未然,尽可能减少工伤事故和职业病的发生,将更符合现代社会以人为本的思想。预防为主被视为一种积极的工伤保险思想,被当今许多国家看作是工伤保险的首要职能,它改变了传统工伤保险中以工伤补偿为主的模式。德国一般从工伤保险基金中提取5%~7%用于工伤预防,预防费用逐年增加,1994全年预防经费超过了10亿马克。德国的成功经验表明,预防工作做得越好,工伤事故发生就越少。在过去的几十年里,工伤案例减少了三分之二,取得了良好的经济效益。法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外,还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员,雇主缴纳工资总额的1.5%建立工伤预防基金,主要用于为企业提供安全方面的咨询,提供安全技术和安全专家,监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。在德国,康复优于赔偿也同样被视为改变传统的通过行政划拨来配置社会资源的模式,而利用现代产权理论,对资产进行评估,通过股份制改造来实现现有资源的整合,从而形成产权明晰、权责分明的现代职业康复的社会机构;四是在管理上转变管理理念,增强服务意识。我国工伤保险立法应当改变过去着重体现工伤补偿的功能,而应把工伤预防与工伤康复结合起来,充分发挥工伤保险制度的积极功能——工伤预防和康复。
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二、工伤保险基金所面临的问题
(一)工伤保险基金征缴方面存在的问题工伤保险参保覆盖不够全面，缴费没有应收尽收。在我区，煤炭行业的工伤保险参保实行的是省级统筹，但部分盟市为了完成本地区的社会保险扩面任务，强制要求一些煤炭企业在地方参加社会保险，这样就出现了一家企业多地参保的现象，导致了工伤保险在统筹层面上无法达到全覆盖，使得工伤保险省级统筹的发展趋势受到了影响。同时一些企业为了自身利益，少报、瞒报职工人数，提供虚假的报表和工资资料，导致了工伤保险参保缴费的基数不实，造成了工伤保险费少缴、漏缴的现象。
(二)工伤保险基金的支付环节存在的主要问题工伤保险基金被套取、冒领风险仍然存在。自工伤保险启动以来，国家和自治区不断制定出台各项政策、规章、制度，加强了对工伤保险基金的监督管理，一定程度上保证了工伤保险基金的使用安全合法。但是部分人员为了一己之私，不惜铤而走险，使得套取基金、冒领待遇等一些违法违规现象仍然存在，例如:一些工伤人员开具虚假发票骗取社保待遇，部分医院通过重复开药检查、大处方开药、拖延患者出院等手段套取基金，有些工伤职工重复领取养老金和工伤待遇双份待遇，工亡遗属丧失享受资格仍然冒领抚恤金等。
(三)工伤保险基金内部控制环节主要存在的问题工伤保险内部控制体系不够完善，工伤保险内部审计没有得到足够重视。现阶段，部分参保单位关于社保的内部控制制度没有建立，或者是虽然已建立了内部控制制度，但也是简单套用不够完善，与实际工作相脱节。事实证明，内控制度的缺失或不完善，在工作上不但不能及时发现和纠正经办环节中出现的错误，而且还会提供给一些不法之徒可乘之机。而就内审机构来说，一些单位没有设立内审机构，或内审机构与财务部门重合，或即使有独立的内审部门但是对于社保基金的内部审计也没有得到足够重视，内审专业人员缺乏、业务不固定或专业素质低等现象普遍存在，造成了一些单位内审部门无法充分发挥作用，形同虚设。
(四)工伤保险预算编制环节存在的主要问题目前一些单位的基金预算编制工作机制还有待完善，预算编制的基础工作还不够扎实。基金预算的编制是需要多个部门相互协调配合，但是在现实工作中一些单位财务与业务部门之间往往缺少沟通、协调，认为预算的编制是属于对方部门的事情，导致了预算编制工作的开展存在推诿扯皮、各自为战的现象，影响了预算编制的效率与效果。还有一些单位对基金预算编制的意义认识不足，没有对预算编制引起足够重视，预算编制人员安排不当，造成了工伤保险基金预算的编制质量不高，无法发挥预算的预见性。
三、加强工伤保险基金的财务管理
(一)加强工伤保险基金的征收管理工作在日常的工作中，定期对工伤保险基金征缴的核算检查是必不可少的，这就要求我们要按月核查参保单位的用人情况、工资总额和缴费基数，以及定期审查参保单位的相关财务报表，通过对参保单位各项信息数据的分析，保证工伤保险的参保缴费无遗漏。
(二)加强工伤保险基金的支付管理工作随着时间的推移，工伤保险基金支付压力也在不断地增加，而工伤职工就医治疗费用的不合理增长是造成工伤保险费用快速升高的主要原因。据统计，2013年全区煤炭行业工伤医疗费用就支出了1．12亿元，占全年各项工伤保险待遇支出的65%。因此，要以规范工伤医疗服务为入手点，这样既可以抑制医疗费用的过度增长，缓解工伤保险基金支付压力，还可以规范工伤医疗行为，减少医疗资源浪费。具体做法如下:一是要根据自治区定点医院的考核办法，加强对定点医院的日常监督和定期考核，对于为工伤患者提供较好医疗服务的医院要作为典型进行宣传，对于通过重复开药检查、大处方开药、拖延患者出院等手段套取社保基金的医院要加大查处整治力度，抑制违规医疗行为的产生，减少工伤保险基金的流失。二是要加强对工伤职工的宣传引导，纠正一些工伤人员“小伤大养”、“泡工伤”的错误思想，从源头上对工伤医疗费用的不合理增长进行控制。三是对社保业务经办人员的警示教育也不容忽视，要让社保经办队伍牢固树立“社保基金是高压线”、“社保金是老百姓的救命钱”的理念，坚决杜绝通过伪造、变造社保资料等手段套取社保资金的事件发生，从经办环节上管理好工伤保险基金。
二、农民工在实现工伤保险社会保障权的过程中所遇到的困境
(一)农民工工伤保险参保率较低
据人力资源和社会保障部2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据显示，2012年末全国参加工伤保险人数为19010万人，比上年末增加1314万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为7179万人，比上年末增加352万人。全年认定(视同)工伤117．4万人，比上年减少2．8万人;全年评定伤残等级人数为51．3万人，比上年增加0．3万人。全年享受工伤保险待遇人数为191万人，比上年增加28万人。而对于2012年我国农民工达2．6亿的总量来说，雇主或用人单位为农民工缴纳工伤保险的比例仅为24%，可见农民工的工伤保险参保率虽然逐渐上升，但总体水平仍然不高。
(二)农民工工伤保险的申报率较低
虽然法律赋予了农民工享有工伤保险社会保障权，即使用人单位也为农民工购买了工伤保险，但并不意味着农民工的工伤保险社会保障权就得到了实现。事实上，即使用人单位为农民工购买了工伤保险，而在农民工发生工伤事故之后也未能很好地实现其工伤保险社会保障权，其中很重要的一个原因在于用人单位出于自身经济利益等方面的考虑并未向劳动保障部门申报，使得农民工工伤保险社会保障权的实现成了空谈。
(三)农民工工伤保险社会保障权顺利实现的制度障碍
农民工在实现工伤保险社会保障权的道路上还遇到了一系列制度障碍，主要表现在三个方面:一是在法律体系上存在尴尬之处。在法律层面上虽然赋予了农民工享有工伤保险社会保障权，但实际上我们可以发现《工伤保险条例》的保障范围并未涵盖所有农民工，工伤保险的覆盖面并不与《劳动合同法》完全相同，这会导致出现某些职工属于劳动者却不能参加工伤保险的不合理结果。二是工伤认定困难。农民工要获得工伤保险待遇，首先要申请工伤认定，而工伤认定的前提是劳资双方存在劳动关系。由于农民工文化素质偏低以及用人单位刻意回避双方劳动关系，使得劳资双方劳动合同的签订比率较低。如果劳资双方未签订劳动合同而农民工又无法证明双方存在劳动关系，用人单位就会推脱责任，使得劳资双方进入劳动仲裁程序，并且在此过程中，用人单位极有可能阻碍农民工提供能够证明双方劳动关系的有效证据，使得农民工顺利获取工伤保险待遇陷入僵局。三是农民工工伤保险争议处理程序过于繁琐。农民工在经历工伤认定之后还得经历繁琐的劳动能力鉴定和工伤待遇索赔程序。所有程序走一遍，普通时间大概在3年9个月左右，最长时间可达6年7个月左右，甚至更长。由于工伤保险争议处理程序过于繁琐，农民工必然会耗费过多精力以及时间成本，使得农民工在工伤待遇索赔过程中戛然而止。
三、农民工在实现工伤保险社会保障权过程中遇到困境的原因分析
(一)意识上的偏差
1．农民工缺乏维权意识
一方面，农民工本身文化素质偏低，对工伤保险政策的认知途径相对单一以及安全意识不高，未与用人单位签订劳动合同的极为普遍。另一方面，农民工维权意识缺乏，首先关心的不是自己是否拥有工伤保险而是在发生工伤事故后通常选择私了的方式直接找老板理赔。如果农民工因工伤保险而减少了工作机会，那么他们会视工伤保险为累赘，进而主动放弃相关权益。另外，繁琐的维权程序和沉重的维权代价都会迫使农民工选择私了、和解以牺牲自己的合法权益来换取尽早拿到少额的赔偿，甚至直接放弃权利或选择一种极端却主观上认为更有效的维权方式，如聚众闹事等。
2．雇主存在主观意识上的偏差
用人单位作为经济“理性人”，在主观上不愿为农民工购买工伤保险或者不愿向劳动保障部门申报工伤事故。很多用人单位单纯追求经济利益，通过不与劳动者签订劳动合同或只签订口头合同等方式逃保漏保，以降低企业成本。另外，企业在主观上对参保欠缺积极性以及抱有逃保漏保的投机心理，部分企业甚至采取不署名投保方式，为部分人投保，若发生工伤事故再进行署名，利用制度的空子以此降低成本，而忽略了对农民工工伤保险合法权益的保障。
(二)农民工工伤保险制度设计上存在不合理之处
一方面，农民工工伤保险在制度设计上无法适应农民工季节性强，流动性大、工作不稳定，经济收入低，文化素质不高等特点。另一方面，工伤认定困难，工伤赔偿程序设计过于复杂、时间过于漫长，工伤赔偿待遇的计算标准与支付方式都与农民工居住地不固定和月收入不稳定的状况不适用。农民工大都希望在发生工伤事故后能按规定及时得到经济补偿，但是由于农民工工伤保险的争议处理程序过于繁琐，一次性支付往往成为“空头支票”。
(三)法律监管不到位
1．立法层次不高
从现行工伤保险法律体系可看出，虽然《社会保险法》于2010年10月28日得到了通过并自2011年7月1日起施行，但其对于农民工工伤保险社会保障权的保障范围及保障力度却明显不够。农民工工伤保险制度总体立法层次不高，主要包括:《工伤保险条例》、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》(劳社部发［2004］18号)等，主要构成多是行政法规，在法律效力上远远不及普通法律，缺乏对企业的约束力与保障农民工工伤保险社会保障权的权威。
2．对违法企业的处罚力度不够
我国的工伤保险属于强制性保险，用人单位必须为其职工缴费，但法律对于未参加工伤保险的用人单位处罚力度不够，反而助长了用人单位的违法行为。《工伤保险条例(修订)》第62条规定:“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金”、“逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款”、“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”从中我们可以发现，对用人单位的处罚方式无非是责令限期改正与强制征缴，而这些处罚方式都仅囿于用人单位履行自身义务而对相关责任人处1万元以下罚款的处罚措施，对用人单位而言更是无关痛痒。
(四)政府执行缺乏力度
1．宣传上的不到位
政府部门缺乏宣传，使得农民工认知工伤保险政策的途径比较单一与自我保护意识不高。绝大多数农民工对《工伤保险条例》等其他工伤保险政策的认知情况都缺乏了解，甚至有不少农民工未听说过工伤保险相关政策。另一方面，政府部门缺乏对企业看待缴纳社会保险费的正确引导:一是未能让企业认识到为农民工参保是自身应履行的法律义务;二是为农民工参保能够提高其积极性与工作热情有利于企业的长期发展;三是忽略了农民工在城市化建设中的巨大贡献，企业应保障他们的工伤保险社会保障权。
2．监管机制上的不健全
造成政府相关部门监管不力的原因是多方面的，主要包括三个方面:首先是劳动部门监管的力量有限，专业化机构及人才队伍缺乏且不稳定，处理工伤事故效率低，导致企业逃保漏保现象普遍，监管质量难以保证。二是在客观现实上，城市经济发展水平高、农民工数量庞大、监管任务十分繁重，这些都对劳动部门提出了严峻的挑战，导致农民工的工伤保险社会保障权未能很好得到实现。三是涉及到与其他政府相关部门的协调与合作，从而加大了劳动部门对用人单位的违法处罚的难度。3．监管执法上的缺位。法无禁止即可行，即使有明确的法律规定，假设没有劳动执法部门对用人单位的违法行为加以惩罚与规范，农民工的工伤保险社会保障权的实现就成了“纸上谈兵”。由于政府相关部门对违规企业的处罚力度不够，导致企业的违法成本过低，屡犯不改，即使是在农民工权益受到损害后，政府也未能主动向农民工提供必要的援助，易将农民工排斥在工伤保险体制之外。
四、保障农民工工伤保险社会保障权实现的策略
(一)转变意识观念
1．农民工应提高自身素质，转变就业及维权观念
为减少工伤事故的发生，促进自身工伤保险社会保障权得到实现，农民工不仅要提高自身素质，严格遵守安全作业章程，还必须转变观念。首先，农民应转变就业观念，不应将自身合法的工伤保险权利视为寻求工作机会的阻碍门槛，应该认识并珍惜自身的合法权益而非主动将其放弃，这只会助长企业逃保漏保的投机心理。其次，农民工应该转变维权观念，提高法律意识，与用人单位签订劳动合同，在工伤事故发生后应该合理运用法律武器进行维权，而不是选择与企业私了或者一些极端方式。
2．企业应注重保障农民工的合法权益
首先，企业应加强安全作业的岗位培训，提高劳动者的安全作业能力，重视工伤事故的预防，建立一套完善的工伤事故预防及处理机制。其次，充分发挥企业工会的力量，提高企业自身的社会责任感，树立“人本意识”，认识到为农民工参保是自身应履行的法律义务，应充分保障农民工的工伤保险社会保障权以实现劳资双方的共赢。再次，应认识到为农民工参保能够提高其积极性与工作热情有利于企业的持续发展。
(二)完善农民工工伤保险制度设计
首先，简化繁琐的工伤认定程序，建立工伤保险案件数据库，对于近似案例总结出一定模式并进行模式化处理，设置专业机构处理相关的劳动争议案件，达到专业分工、高效运行的效果。其次，调整工伤保险差别费率与浮动费率机制。农民工所从事的煤矿、建筑等高危行业通常是以农民工的工资标准为缴费基数的，但费率设置等级单一。针对不同的行业应实行差别费率机制，根据行业安全状况及工伤保险费用的支出状况作出适当的费率调整。其次，设计符合农民工特点的工伤保险机制，将农民工队伍进行分类，可分为城市化的农民工，流动性的农民工，季节性的农民工三大类，根据其特点制定相应的工伤保险规定。最后，建立预防—补偿—康复三位一体的机制。对于工伤事故多发的高危行业，应注重预防工伤事故的发生，加强对农民工的职业培训，提高防范与应对事故的意识和能力。在工伤康复方面，可建立专门的康复医疗机构，提供完善、专业的康复治疗，加大对康复资源的投入，注重对农民工心理创伤的康复治疗。在工伤费用的支付方面可实行“先行赔付”的举措。
(三)政府加大保障农民工合法权益的力度
首先，应加大宣传力度，广泛宣传工伤保险相关法律法规，以提高农民工的法律意识以及对工伤保险的认知，进而提高农民工的参保率。其次，完善相关法律法规体系，调整工伤保险条例的不合理之处。再次，加强对企业的监管，强化政府的监管职能，在执法上劳动执法部门要重视保障农民工工伤保险社会保障权的相关法律的实施，建立专门机构培训专业监管队伍。对侵犯农民工合法权益的企业要采取严厉措施，加大处罚力度，加大其违法成本，以保证农民工的工伤保险社会保障权能够得到全面实现。最后，可以建立专门的农民工工伤保险基金，基金由用人单位缴纳的工伤保险费、对违法企业的罚款、基金利息以及被依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。农民工工伤保险基金全部由企业缴纳;对高风险的企业、行业多征收，反之少征收;工伤保险基金的使用应该遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则。
（一）我国现行工伤保险法律制度在覆盖人员范围上存在的问题
我国现行的工伤保险制度基本上是“全民企业执行”、“集体企业参照执行”。改革开放后，涌现出大量的乡镇企业、“三资企业”和私营企业，在这些企业中，有不少企业劳动条件较差，不重视安全管理，工伤事故及职业病的发生率较高，而国家又没有及时出台相应的劳动保护法规，在“预防”上予以强制及约束，也没有相应的工伤保险法规强制对职工进行工伤保险，甚至出现有些企业与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”现象。
工人为了赚钱与雇主签订“生死合同”，一旦发生伤亡事故，一切损失由工人自己负责。虽然法律明确规定此种免责条款是无效的，但是如果没有强制的工伤保险作为后盾，赔偿也是不可期待的。即使很多劳动者没有签订所谓的“生死合同”，用人单位也往往是在出现工伤事故后，草率处理或仅付给受伤害者医疗费用，或索性与受伤害者“解除合同”，将其踢出单位大门，对于死者的赔偿也不一致。尤其是在三资、私营、乡镇企业中的职工中缺乏劳动保护，发生工伤后，以双方“私了”方式对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。由于工伤保险没有立法，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参保，严重制约了工伤保险的发展速度。
（二）必须进行改革以扩大工伤保险的覆盖面
工伤保险是我国目前政府文件唯一提出在“中国境内”实行的社会保险项目，范围比较广泛，但目前社会化工伤保险的覆盖范围较低。工伤保险范围的扩大是社会主义市场经济发展的客观要求，也是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件。它保证社会公平原则的贯彻和社会成员的安全，并保证企业机会均等、效率优先的竞争原则得以实施。
在市场经济条件下，工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。在我国，当务之急是通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入到工伤保险范围中来。这些企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。如果没有一种社会统筹的工伤保险机制，一旦发生事故或意外，企业就要单独承担全部风险，这无疑会增加企业的负担，不利于企业的经营和发展。实行工伤保险就是要通过社会共济，达到风险分担的目的，免去企业的后顾之忧，从而改善整个投资环境。深圳市在全市范围内建立了工伤保险制度，受到了企业的欢迎，更保障了劳动者的权益。国外一些国家的工伤保险社会化程度都是很高的，职工和企业双方面都得利。当然“广覆盖”是一个滚动发展逐步推进的过程，不可能一蹴而就，而且参加工伤保险，权利义务应该是对等的，不能少缴费甚至不缴费也享受同等待遇。
二、工伤的认定标准问题
（一）我国工伤认定的标准及其存在问题
1.现行制度中工伤的认定标准
在工伤保险中，最核心的问题是对于工伤的认定问题，因为工伤保险制度建立的目的，就在于给予因工伤亡者优于非因工伤亡和疾病受害人的待遇。我国目前对于工伤的认定，立法主要采用列举的方法，这种方法的优点在于明确、具体。但是，其最大的弊端就是，可能使应当按照工伤处理的工伤伤亡被排斥在工伤范围之外。
我国现行工伤认定的依据是劳动部1996年的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对工伤的认定，规定了10条界定标准，对全国企业统一工伤标准和认定工伤，起到了积极和重要的作用，使大量的工伤得到工伤保险的认可和法律的保护。但实际中仍有一些工伤事件按10条标准难以界定，例如，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否应当认定为工伤？职工于深夜在办公室被害可否认定为工伤？职工值班期间外出用餐突发疾病能否认定为工伤？
2.现行工伤认定的10条标准存在着词汇界定不明晰的问题
《办法》界定工伤的标准表达含混，很多词汇的含义难以界定。例如，“履行职责”的范围有多大？如果包括了职工正常上班从事本职工作的行为，为何上班时间遭人蓄意伤害却得不到工伤认定；因“公”与因“工”又该作如何划分？
笔者认为，可对“履行职责”作扩大理解，在正常生产工作中遭受的不法侵害导致的人身伤、残、亡，也应划入工伤范围。只要劳动者在工作生产的时间和区域内从事正常工作生产，遭遇来自他人的伤害，就应认定为工伤，给予工伤保险待遇。至于因“工”作为工伤，应该是无可非议的。目前难以把握的主要就是因“公”。公与私相对，因“公”是为了区分因“私”，由于个人私事而造成的伤害不属工伤范围。这也许就是因工与因公这两个词同时出现在工伤保险法规中的原因。但是因“公”的尺度较难把握，因“公”与因“私”某些时候不能完全的区分。目前，劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2000]4号文件规定，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否认定工伤的问题，应该根据具体情况规定。因履行职责遭致人身损害的应当认定为工伤；对暂时缺乏证据，无法判定受伤害原因是因公还是因私的，可先按照疾病和非因工负伤、死亡待遇处理，待伤害原因确定后，再按有关规定进行工伤认定。笔者以为，从保护劳动者角度出发，此规定对受伤害的弱势劳动者的保护不利。应当先认定为工伤，使受伤害的劳动者能尽快康复和恢复劳动能力，若确认不是工伤，则可向劳动者追偿。
3.不认定为工伤的6种情况
《办法》中还规定职工由于下列情况造成负伤、致残、死亡的不应认定为工伤：（1）犯罪或违法；（2）自杀或自残；（3）斗殴；（4）酗酒；（5）蓄意违章；（6）法律、法规规定的其他情形。
工伤保险中的一个主要原则就是“无过失责任”原则。所谓无过失责任是指劳动者在各种伤害事故中只要不是受害者本人故意行为所致，就应当按照规定标准对其作出伤害赔偿。在这个原则中排除了受害的劳动者本人的故意行为，也就是说，如果劳动者故意实施的行为导致自身的致伤、残或致死，用人单位及雇主可免责。工伤保险制度源于近代私法中的雇工赔偿制度。最初，劳动者只要存在过失或过错，雇主即可免除责任。后来，随着经济的发展，对劳动者权利的保护不断加强，发展到现在，劳动者的严重故意才能构成雇主免责的要件。
我国的劳动法律规范中没有明确限定雇主免责的要件，但基于对劳动者权利的倾斜保护，笔者以为也应该对用人单位及雇主的免责条件进行严格限制。而《办法》中的6条内容规定不明确，存在着难界定、尺度难把握的问题。如果一概不认定为工伤，不利于对劳动者权利的保护。比如蓄意违章，蓄意与故意的尺度如何把握？在工作过程中明知是违反工作纪律的，仍然故意违章，这是否算蓄意违章？目前还缺乏对蓄意违章的权威的解释。有学者认为，蓄意违章，一般是指职工凭主观臆断，故意制造事故以达到个人目的；或因违章行为发生事故，但不采取任何措施遏制事故，任其扩大；或经常违章作业屡教不改的。劳动者及其家人蒙受着巨大的不幸，因此要朝有利于劳动者的方向倾斜。而且相对于受伤害的劳动者而言，单位取证要容易一些。但是，如果所有的举证责任都由单位一方承担，又会过度加重单位的责任，所以劳动者一方也应承担部分举证责任。在西方国家，没有独立的劳动法律部门，劳动法包含于民商法之内，而民商法一般都涉及平等当事人之间的法律关系。我国用人单位和劳动者之间也是平等的法律关系，劳动者虽然处于相对弱势地位，但用人单位的强势地位还无法也不可能达到与行政法律关系中行政主体同等的地位，因此不可能由用人单位单方面承担所有的举证责任。简单地说，如果用人单位否认劳动者的伤亡属于工伤，举证责任的分担就是“谁主张，谁举证”，用人单位主张不属于工伤，就要由用人单位承担主要的举证责任。
三、工伤保险的待遇问题
（一）我国目前工伤保险待遇制度存在的缺陷
我国目前工伤保险的待遇构成还是比较合理的，但待遇标准和水平均偏低。现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资计发的，基本上还是五六十年代的标准。改革开放后职工收入提高了，工伤待遇标准与工资收入的比重逐年下降，再加上待遇没有正常的调整机制，伤残待遇及死亡抚恤就显得更低。伤残职工及死亡者遗属本来就属于社会最困难的群体，在此情况下，他们的基本生活难以得到保障。
1.待遇项目不完全，缺乏明确的、专门的工伤保险待遇项目规定。职工无论轻伤、重伤或死亡，只有医疗免费及勉强维持最低生活的待遇，死亡待遇和残疾待遇都过低；没有一次性抚恤待遇的制度，不能适当弥补职工及其家属突然遭受不幸所造成的损失；劳动者自身劳动价值得不到承认，工伤职工在心理上失衡，损失得不到适量的弥补，这是社会对具有不同风险等级的行业、企业的价值不予承认的表现。工伤保险待遇项目中没有明确规定各项目随工资或物价水平的增长而变动，使工残职工生活水平相对降低。由于待遇长期不作调整，全残退休职工基本生活难以保障。
2.现行制度中待遇水平未体现“伤残程度越重，补偿越优”的原则，没有在待遇水平方面形成合理的阶梯结构。医疗停止后的伤残待遇明显低于医疗期的水平，致使伤残职工拖延医疗期，不愿意办理退休手续。现行体制不能很好体现赔偿原则，达不到赔偿的目的，而且伤残退休人员与正常退休人员一样领取退休费，亦未体现“赔偿”的意义。
3.按我国目前的规定，并未提及职工致残后的残疾用具的更替费用，只规定残疾用具按普及型标准配给。职工既然残疾，就是无法恢复正常的状态了，也就是说残疾职工的后半生生活必须得依靠残疾用具，而残疾用具就象其它任何的用具一样，会折旧、损坏和丧失其原有的功能。我国工伤保险法律制度中没有规定残疾用具的更替费用，也就说更替费用需要伤残的劳动者自己负担，笔者以为这对残疾的劳动者极不公平。残疾用具是工伤保险待遇的项目之一，劳动者致残后无收入来源，无力承担这一本不该由自己支付的费用。因此，笔者认为应该改革工伤待遇制度，加入残疾用具的更替费用，按残疾用具一般的折旧年限，规定每几年发一次。
（二）工伤待遇制度的改革
1.调整待遇结构，提高待遇水平。从试点地区的经济补偿来看，不仅调整了定期抚恤待遇，而且增加了一次性经济补偿，劳动部《试行办法》吸纳了各地经验，实行保障基本生活与适当经济补偿相结合，有了明确的具体标准，体现了工伤保险补偿的发展方向。待遇计发基数把现行的以标准工资为基数改为以本人工资收入为基数，并且为排除偶然因素以职工本人工伤或工亡前一年内的月平均工资为基数，扩大基数等于相对提高了保险待遇。同时考虑到公平原则，对高工资者有所限制，对低工资者给予保护。
2.伤残待遇水平和死亡待遇标准的改革。现行制度只规定对全残职工发给退休费，大部分丧失劳动能力的职工除由企业安排工作外，没有伤残补偿，这是很不合理的。伤残待遇水平应取决于本人工资和致残程度。依据致残程度确定待遇水平才具有科学性和合理性。现行制度中死亡待遇包括丧葬费和遗属定期抚恤金，属于保障性质，而未能体现赔偿性质。
3.因工伤残者及因工死亡者的遗属应获得精神损害赔偿。精神损害是难以用精确的金钱额度进行计算的。精神损害的金钱上救济，是为了补偿、抚慰受害人受到伤害的心灵或精神，使其从极度的痛苦中解脱出来。因工残废，在劳动者一方没有过失的情况下，在伤残补助金之外，还应当根据伤残程度支付一次性赔偿费，以弥补劳动者因残废而造成的肉体和精神痛苦。对于职业病患者也应比照这一原则处理。
工伤保险的精神损害赔偿与普通侵权行为的精神损害赔偿有很大的不同，因为企业本身无过错。普通侵权行为中的精神损害赔偿对侵权人而言具有惩罚性赔偿的性质。精神损害具有无形性和抽象性的特点。在侵权行为中，获得精神损害赔偿比较易于理解。而在工伤保险中，没有特定的侵权人存在，要无过错的企业承担精神损害赔偿的责任无疑是不公平的，因而各国基本上都没有规定对工伤受害者给予精神损害赔偿。
但是工伤保险既带有社会保障的性质，也带有责任保险的性质，在职工因工死亡的情况下，其遗属会因此而受到巨大的精神痛苦，这种痛苦尽管不能完全通过金钱补偿来消除，但是，适当的金钱补偿仍然可以起到一定的作用。为了适当弥补职工家庭因突遭不幸所造成的经济损失和精神痛苦、心理失衡等，在死亡待遇中，在丧葬费和抚恤费以外，给予一定金额的补助金是完全必要的。当然，在工伤保险中给予精神损害赔偿要严格把握人身伤亡造成精神损害的事实，并且精神损害赔偿必须适合我国国情。如果以工伤造成的人身伤亡来盲目要求高额的精神损害赔偿金，这显然是不可取的。
四、关于“过劳死”的问题
（一）“过劳死”一词的出现
“过劳死”（karosi）一词缘自日本，最早出现于日本七八十年代经济繁荣时期，属于社会医学范畴。在日本它被定义为由于过度的工作负担（诱因），导致高血压等基础疾病恶化，进而引发脑血管或心血管疾病等急性循环器官障碍，使患者陷入死亡状态。二战以后日本经济发展迅速，但过劳死现象也日益增多。日本政府计划修改过劳死的相应法规，使死者家属在追究赔偿时得到更大的胜诉把握。按照现行规定，劳工部在判断雇员是否因工作过度而死亡时，只考察雇员死前一周的工作情况，新规定则将考察时段延长到死前的6个月。此外，新规定还在过劳死的原因列表中加入“工作中日积月累的疲劳和紧张”这一项。研究过劳死的专家认为，雇员在生命的最后1个月里加班超过100小时很可能导致过劳死；在最后的2到6个月里每月加班超过80小时也很容易导致过劳死。专家们还建议劳工部在判断雇员是否过劳死时，把工作时间的规律性、出差的次数、办公场所的温度状况和噪音作为关键指标考虑在内。
（二）中国首例过劳死案件带来的法律争议
2000年10月16日在上海静安区人民法院开庭审理了中国首例过劳死引发的案件。对于死者死亡是否因为“过劳”，原被告双方观点分歧较大。
我国目前法律上的确没有关于过劳死的明确规定，但是，《劳动法》及其配套法规对劳动者的工作时间、允许加班的最长时间等都做了明确的规定和限制。当然我国的劳动立法在对待“过度劳动”的问题上也存在一些疏漏，如《劳动法》第90条仅规定“用人单位违反本法规定，延长劳动者工作时间的，由劳动行政部门给予警告，责令改正，并可以处以罚款”，虽然第91条也提到用人单位拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的可由劳动行政部门责令其“支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”，但对于虽然支付了相应的工资报酬，但其行为已经违反劳动法关于工作时间的限制规定且客观上造成劳动者因“过度劳动”而死亡这种情况的处理没有明确规定。
1.过劳死是否能成为一个法律概念
过劳死既没有法律定义，也没有劳动卫生科学上的界定。因为，第一，致死的因素很多，“过劳”只是原因之一，不是惟一的，“过劳”不一定就死，因“过劳”而致死的因果关系难以确定。第二，“过劳”的标准很难量化。《劳动法》中有对体力劳动强度的分级，但脑力劳动无法量化。第三，过劳死必须发生在生产劳动过程中，而绝不是一种未老先衰、猝然死亡的生命现象。给过劳死下定义很困难，比如在生产劳动过程中，除了劳动者固有疾病之外，超负荷工作致心脏停止跳动就叫过劳死，但“超负荷”很难界定，同样的“超负荷”劳动强度，对有的人可能致死，有的人又不一定致死。因此，既然过劳死法律定义很难确定，笔者认为在司法实践中不宜采用过劳死的概念。
但过劳死的现象又确实存在，它属于自然死亡范畴，但有其特殊性，可称为特殊的自然死亡。过劳死的原因就是工作节奏加快，精神压力增大，长期超负荷工作，超过人的体力、脑力所能承受的限度，积劳成疾。虽然立法上确定过劳死这一法律概念还较困难，但至少应当规定过劳死的构成要件。笔者认为确认过劳死必须符合三个条件，一是“过劳”的事实，它主要指劳动者长期超过《劳动法》规定的强度、时间或工作压力极大、环境恶劣；二是没有明显原因的突然猝死；三是通过尸检排除突发疾病引起的死亡，即“过劳”与死亡有因果关系。过劳死实质上是掠夺性使用劳动力或超过劳动力正常生理限度而带来的恶果。这种因果关系能够通过技术手段测定，或者通过技术手段排除其他死因进行推定。
2.过劳死是否属于工伤，责任应由谁来承担
《劳动法》对工伤的认定主要有四个因素，一是完成工作任务或执行公务造成的；二是在工作时间、工作地点；三是从事与本单位或本职工作有密切联系的工作；四是从事有利于国家和社会活动造成的，只要符合其中一条就可以认定为工伤。但如果死亡是由劳动者自身原因造成的，比如酗酒、自杀、自身疾病造成的，由于与工作不具有因果关系，很难认定为工伤。
如果过劳死一律定为职业病，享受工伤待遇，会使企业和社会保险机构不堪重负。因为过劳死的死亡是由多种原因引起的，虽然最主要原因是劳动，但还有其它的如竞争压力、心理因素等原因。但如果所有的过劳死都不享受工伤待遇，就会使企业的侵权行为得不到有效的遏制，所以笔者认为对于企业严重损害劳动者生命权、健康权和休息权而导致的过劳死可以适用工伤待遇。如果劳动者是由于加班加点过度劳累死亡，单位不仅应承担工伤责任，还要承担侵权责任；如果劳动者死亡被认定为工伤，单位就不承担赔偿责任，而只承担《劳动法》中关于工伤保险的补偿责任。在工伤情况下，由单位过错造成的工伤，单位承担的是民事赔偿责任或补偿责任；相反单位无过错造成工伤，那么单位只承担补偿责任而不承担赔偿责任；如果是被雇佣方自身原因造成死亡，单位不承担责任。
3.对于过劳死的认定程序
我国的工伤保险制度发展到今天，实践过程中得到了一定的贯彻，发挥了一定的作用，但从总体来看，我国工伤保险制度的建立、发展的时间较短，制度本身的建设不够完善。我们应结合我国的实际情况，就我国的工伤保险制度存在的问题和不完善的地方，采取各种措施加以解决和完善。
一、提高立法层次，建立更具强制性的工伤保险制度
已建立工伤保险制度的世界各国，无论是发展中国家还是发达国家，工伤保险的特征都是由国家立法，实行强制和互济，工伤保险的内容也是按照制定法律由政府直接组织或指导实施。德国是工伤保险立法最早的国家，早在1884年就颁布实施了《工伤事故保险法》，挪威于1895年颁布了《工伤保险法》，美国在1908年联邦政府颁布《美国联邦雇员伤害赔偿法》。以上国家由于采用基本法的形式规定工伤保险制度，效力高，在实施过程中具有较强的强制力，执行起来自然也较为顺畅。我们国家的工伤保险历经了十多年的改革，1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，2004年开始施行《工伤保险条例》(以下简称《条例》)，前者是部门规章，后者是行政法规，在实践过程中，由于效力较低，难于发挥工伤保险制度作用。例如，有些企业不参加工伤保险，严重影响工伤保险统筹基金的基数，以致造成工伤保险难于达到真正分散风险的目的。另外，各省、市制定了地方性法规或办法，使得工伤保险制度在实施过程中存在着较大的差异，没有体现工伤保险法律制度的严肃性。因此，必须尽快制定出自成体系的较为完整的全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法，使我国的工伤保险立法进入正规的国家权力机关立法层次，以便提高我国工伤保险制度实施与执行的力度；制定和颁布全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法有助于用人单位及劳动者本身法律意识的提高，更有助于弱化行政权力直接干预工伤的处理，这样有利于社会补偿机制的建立，从而促进工伤保险法法律制度的全面建设。
二、建立健全我国的劳动行政执法队伍，提高经办水平
随着我国社会主义市场经济的不断发展，劳动保障纠纷将会越来越多，其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷，由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利，因此十分敏感，社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩，本着“与时俱进”的精神，劳动保障的执法队伍应该得到加强，逐步淡化其“行政色彩”，强化其“法律特点”，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国)，工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理，这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭，是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面，对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。
三、进一步扩大工伤保险的覆盖面
从国外的工伤保险状况来看，工伤保险的覆盖面是相当广泛的。1964年，国际劳工大会通过了《工伤事故补助公约》，其中规定，工伤补助是对因工负伤者提供的保障。工伤补助的对象应当包括:因工受伤者；按照国家法律规定因工伤不能工作并中断收入者；因工而永久地全部丧失劳动能力或部分丧失劳动能力者；因工死亡者需赡养的人口。由此看来，工伤保险对象应包括:公务员、各类企业职工、临时工、季节工等。实行强制性工伤保险的德国，其工伤保险的对象甚至超出了国际标准。在1885年工伤保险创立之初，首先在部分工业行业建立，以后逐步发展到所有雇员。1942年，德国全部企业为工伤保险制度所覆盖。1971年，各类人员为这一制度所覆盖(从工人到国家工作人员及中小学生甚至幼儿园儿童)。德国统一以后，1990年，该法对前东德地区生效。目前，德国8，500万人口中有5300多万人处于工伤保险的保护范围。我国2004年的《条例》对工伤保险覆盖范围进行了进一步的扩大，规定在我国境内的各类企业、有雇工的个体工伤户都应当依照规定参加工伤保险。但是，就我国的实际情况来看，覆盖范围仍然比较窄。我国大量的人口在农村，在农闲季节他们涌进城市、城镇做临时工、季节工，这部分人数量比较多，可是未能纳入工伤保险的范围。因此，我国应扩大工伤保险的覆盖面，工伤保险的对象应包括各种从业人员。同时加大执法力度，使现行《条例》规定应当参加工伤保险的人员能够真正参加工伤保险。
四、统一工伤认定标准和完善工伤认定工作
在工伤保险中，确定工伤是决定是否享受工伤待遇的前提。我国工伤认定的依据是2004年施行的《条例》第14条及第15条规定。《条例》第20条规定:劳动保障行政部门应当自受理工伤申请之日起60日作出工伤认的决定。也就是说，我国工伤认定机构由劳动行政部门组织保险经办机构来组成，至于如何组成，该机构的性质如何，权威性如何，该《条例》未作明确的规定。工伤认定机构是一个重要的机构，立法应对此作出明确的规定。工伤认定程序作为一种秩序，权威在秩序中至关重要，工伤认定更多体现的是医疗专家的专业水平和职业道德的结合，威信因素大于权利因素，在这一意义上与行政机关依法行使行政权力有很大的区别。人们之所以相信工伤认定结论更多出于对专家专业水平的认可及专家在该领域从业的经验所形成的威信。我们可以借鉴国外的做法，成立一个由法律授权的完全独立的、由副高级以上职称的专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤。特别是这个机构不能隶属任何行政机关，属于国家法律特许的社会服务组织，这样将有效地限制行政权力在工伤认定过程中扩张，其结果必然是工伤认定的结论科学含量上升，行政权力含量下降，这样会使当事人各方更加满意，从而避免了不必要的争端。如果当事人对认定结论不服，可直接向人民法院。
五、完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题
5.1完善工伤保险基金运营机制:
各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因，在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点，并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的，使得工伤保险待遇的支付无法精确预算，为实现工伤保险待遇支付的可能，实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值，则实行基金制的好处就会大打折扣。因此，基金的储存应当与基金的运营统一起来，即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度，所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。
5.2切实解决长期待遇费用的平衡问题:
国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制，即经过精算，当年基金基本平衡；也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”，即当年筹措的资金除应付当年支出外，还留有部分积累，以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来，并考虑将来利息收入的增加因素确定费率，实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。具体说，确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分，第一部分等于该年度新增长期待遇领取人年金数量的6倍，第二部分为下年度短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时，根据不同工种确定费率，可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金，将支付给未来的年金享受人员。我国的《条例》确定了“以支定收，收支平衡”的工伤保险基金收付原则，对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”，长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴，这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。
六、加强工伤保险的预防和康复功能的发挥
传统的工伤保险主要是以经济补偿为主，随着现代工伤保险的发展，世界各国开始意识到经济补偿是消极的事后补偿措施。如果工伤事故和职业病能够防患于未然，尽可能减少工伤事故和职业病的发生，将更符合现代社会以人为本的思想。预防为主被视为一种积极的工伤保险思想，被当今许多国家看作是工伤保险的首要职能，它改变了传统工伤保险中以工伤补偿为主的模式。德国一般从工伤保险基金中提取5%~7%用于工伤预防，预防费用逐年增加，1994全年预防经费超过了10亿马克。德国的成功经验表明，预防工作做得越好，工伤事故发生就越少。在过去的几十年里，工伤案例减少了三分之二，取得了良好的经济效益。法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外，还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员，雇主缴纳工资总额的1.5%建立工伤预防基金，主要用于为企业提供安全方面的咨询，提供安全技术和安全专家，监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。在德国，康复优于赔偿也同样被视为改变传统的通过行政划拨来配置社会资源的模式，而利用现代产权理论，对资产进行评估，通过股份制改造来实现现有资源的整合，从而形成产权明晰、权责分明的现代职业康复的社会机构；四是在管理上转变管理理念，增强服务意识。我国工伤保险立法应当改变过去着重体现工伤补偿的功能，而应把工伤预防与工伤康复结合起来，充分发挥工伤保险制度的积极功能——工伤预防和康复。
参考文献
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