时间：2023-06-08 09:15:52
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实行分税制度改革后，市级对区级财政制定的政策为：核定区级收支，暂借给区级一部分税源，在此基础上确定区对市属于定补区（或上解区），暂借税源在以后的年度里按照比例市级要逐年收回。
二、体制运行中取得的成效
(一）分税制改革促进了各级政府理财观念的转变，形成了各级政府共同支持企业发展的合力。老的财政体制下，各级政府只关心本级财源企业的发展，在支持企业时要先看是不是本级企业。而新的财政体制下，市、区政府各司其职、各负其责、各得其利，树立了“不求所有、但求所在”的理财观念，全力为辖区内所有企业服务，在中小企业担保、小煤矿改造资金、科技三项费用等资金的使用上，对任何类型的企业都能够支持，形成了市区利益共同体。
（二）建立了财政收入稳定增长的机制。市区实行分税制后，极大的调动了区级政府征收的积极性，财政收入呈稳步上升的趋势，从近几年的一般预算收入对比可以看出，200*年一般预算收入只完成n万元，200*年一般预算收入完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%，财政收入稳定增长的机制初步建立。
（三）财政实力增强，财政支出规模不断扩大，为国民经济和社会各项事业的健康发展提供了有力的财力保障。
1、200*年一般预算支出只完成n万元，200*年一般预算支出完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%。
2、财政对农业、科技、教育和社会保障支出的投入年均递增n%，200*年总计达到n万元，保证了教师工资的发放和社会保障等各项事业的发展。
3、重点支出得到保证。
(1)市区自实行分税制后，我区对城区基础设施投入逐年加大，仅200*年，用于城区道路建设、乡镇卫生院改扩建、中小学危房改造等重点建设项目资金总额就达到3000万元。
(2)人员支出增加，在200*年调整津贴工作中，我区克服了财政供养人口多的实际困难，及时兑现了行政机关规范津贴的增资部分，金额达到n万元。
三、体制运行中存在的问题
在充分肯定分税制改革成绩的同时，也应清醒地看到，现行的财政体制改革仅仅是朝着理顺政府间财政体制关系的方向迈出了一大步，由于受制于上级政策的限制和自身财政困难的影响，市区分税制财政体制还有很多不完善和不规范的地方，突出表现在：
（一）事权和财权划分不明确。
区级政府财权的确定必须以其事权为基础。但是，目前我区政府的财权往往与其所承担的事权并不完全配套，影响了区级政府积极性的充分发挥。其次是由于目前我国正处于改革时期，各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，引起区级政府结构发生变化，导致其与财权不配套。
（二）收入划分不尽合理，尚不规范。
1、市区实行分税制后，市财政虽然暂借给区级政府一部分税源，但这些税源自200*年后，就每年都要由市财政按比例扣回，使区级财政收入每年都要短收一部分。
2、实行分税制后，市级财政与区级财政之间的收支范围发生了很大变化，在新的体制下，为了维持市本级财政的正常运转，市里将辖区内的n户纳税大企业的税源上划，作为市本级的固定税源，只留给区级政府一些纳税小企业及零星税种，导致区级财政没有足够的税源去征收。
3、纳税属地划分不清，使区级财政收入减少一部分。我区内的一些纳税重点企业，税务登记在××区，但由于其总公司在其他区县，税收征缴却不在××区，例如××厂的生产销售都在××区域内进行，但是其总部××公司设立在××区，其税收征缴由××区负责征收，使我区收入减少。
（三)转移支付补助过低。
1、转移支付的力度不大且不稳定。由于我区收入总量小，区级每年新增的税收收入有限，用于弥补自身增支都非常困难，可用于补助乡镇的财力微乎其微，对乡镇的转移支付只能依靠上级，但是转移支付中专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重较小且数额不确定，影响了下级预算的统筹安排及重点工作的运转。
2、对农村转移支付补助低。近年来，区级对农村的文化、教育、医疗等方面的投入不断加大，但是市里对我区农村转移支付的补助基数，是在200*年的基础上确定的，市本级对区级的转移支付金额，已不能满足我区农村社会发展的需要，尤其是在农村中小学取暖、五保户、独生子女费方面的补助金额低。
（四）产业结构单一。
我区财政收入和财力增长趋缓、财政困难的原因主要是我区财政供养人口多，经济总量小、基础薄弱，财政缺乏非煤企业支柱财源，对煤炭、焦化、电力等企业的依赖性比较强，我区的财政收入中有n%靠上述企业征收，而这些企业受国家宏观政策和市场因素的影响又比较大，抵御风险能力小，如果煤炭市场疲软，会对我区的财政收入造成很大影响，将使我区财政收入减收一半以上。
(五)刚性支出大。
我区财政供养人口多，人员支出大。200*年在调整津贴工作中，我们克服困难，及时兑现了津贴的增资部分，但是市本级对我区的补助金额仅为n万元，其余的要由区级承担。七煤集团在辖区内下放教师的接收，200*年“两高”工作的验收，在很大程度上使我区财政出现缺口，具初步测算需要n万元。
四、解决问题的建议和方法
完善财政体制的目的就是要充分发挥财政体制杠杆作用，建立促进区域经济加快发展的激励机制，充分调动区级政府增收节支的积极性，努力提高基层机关事业单位职工工资发放和政权正常运转的保障水平，通过财政体制创新促进全面建设小康社会目标的实现。按照要求，我市分税制要从以下几个方面进行不断完善和创新。
(一)财权与事权相结合的原则。
区级政府承担的事权结构不仅决定了它所需要的财政收入的数量，而且还决定着它所需要掌握的财政收入的具体形式。其原因在于，财政不但是政府筹集资金的工具，而且是其对社会经济进行宏观调控的重要手段。区级政府履行自己的职能既需要相应的资金，又需要运用税收等财政收入形式对社会经济生活实施调控。所以，根据“财权与事权相结合”的原则，在确定区级财政和管理体制，划分市区两级政府的财政收支范围时，不仅要考虑区级政府所承担的多少，而且要考虑其事权的结构。只有这样，才能合理调整市与区财政分配关系，在调动区级发展经济和增收节支积极性的同时，使区级政府有权支配其自身的财权和财力，保障其职能的顺利实现。
(二)加大转移支付力度。
逐步建立完善的转移支付制度，加大财政均等化转移支付力度。市区实行分税制后，区级政府的事务增多，财政支出也呈逐年上升趋势。我区与××区、××区相比，属于经济发展落后区，工业基础薄弱，税源征收少，地区间财政收入不平衡，属于“吃饭”型财政，难以开展其他工作，近年，随着城市东延，省市对我区基础设施投入增大，致使区级相应匹配的资金也增加，使我区财力难以应对，需要在完善转移支付中加以解决，要通过加大转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小与其他区之间的贫富差距，压缩专项转移支付额度，增加一般性转移支付资金，使之真正成为调节地区收入差距的有效手段。
(三)加强财源建设。
在市区实行分税制财政体制框架下，区级更要注意财源建设工作。一要坚持把发展作为财政工作的第一要务，克服把公共财政建设与支持经济发展对立起来的观念，坚持“生财有道、聚财有度、用财有效”的方针，学会运用财税杠杆为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的环境，在促进全区经济快速稳定发展的基础上，壮大财政实力。二是要不断巩固提高现有支柱财源，发掘和培植后续财源。要加大招商引资力度，大力发展非煤产业，加大对高新技术产业的培植力度，充分运用财政有限的资金，积极支持个体私营经济的发展。三是要严格依法纳税，加强征管，堵塞跑、冒、滴、漏，确保财政收入的稳定增长，加强预算外资金管理，增强区级财政实力，推动财源建设。四是要牢固树立经济财政观，遵循经济运行规律，从根本上解决税收增长的快与慢、多与少、供与求的问题，促进财政与经济的协调发展。
五、对下一个体制改革的建议
无论采用什么类型的财政管理体制，在划分收支范围时，首先应根据区级政权的事权结构划定其财政支出范围，核定出这些支出项目所需的资金数额，然后再从财政收入中确定相应的项目及其数额，作为区级财政的收入范围。所以我们认为，在下一个体制中，应该做到以下
（一）按属地关系划分税源。
1、新的分税制财政管理体制既要保持原有的利益分配格局，又要科学划定税源，在财力分配上既要保证区级自我发展的空间，又要有一定的发展紧迫感，要保证区政府具有一定的经济调控能力，要将区域内的非国有企业，作为区级财政收入的固定税源，要在市级暂借税源到期后，归区级征收。
2、近年来，我区加大了招商引资的工作力度，一些重点企业相继投产使用，按照市区分税制的文件精神，新上招商引资企业的税收全部归区级所有。但是，市里政策调整，将税收超过n万元的企业，收入重新核定，市本级与区级5：5分成，使我区税收减少很大一部分，所以我们希望，辖区内新上的招商引资企业的税收，无论金额多少，都要归区级所有。
（二）合理划定支出。
实行分税制度改革后，市级对区级财政制定的政策为：核定区级收支，暂借给区级一部分税源，在此基础上确定区对市属于定补区（或上解区），暂借税源在以后的年度里按照比例市级要逐年收回。
二、体制运行中取得的成效
(一）分税制改革促进了各级政府理财观念的转变，形成了各级政府共同支持企业发展的合力，。老的财政体制下，各级政府只关心本级财源企业的发展，在支持企业时要先看是不是本级企业。而新的财政体制下，市、区政府各司其职、各负其责、各得其利，树立了“不求所有、但求所在”的理财观念，全力为辖区内所有企业服务，在中小企业担保、小煤矿改造资金、科技三项费用等资金的使用上，对任何类型的企业都能够支持，形成了市区利益共同体。
（二）建立了财政收入稳定增长的机制。市区实行分税制后，极大的调动了区级政府征收的积极性，财政收入呈稳步上升的趋势，从近几年的一般预算收入对比可以看出，200*年一般预算收入只完成n万元，200*年一般预算收入完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%，财政收入稳定增长的机制初步建立。
（三）财政实力增强，财政支出规模不断扩大，为国民经济和社会各项事业的健康发展提供了有力的财力保障。
1、200*年一般预算支出只完成n万元，200*年一般预算支出完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%。
2、财政对农业、科技、教育和社会保障支出的投入年均递增n%，200*年总计达到n万元，保证了教师工资的发放和社会保障等各项事业的发展。
3、重点支出得到保证。
(1)市区自实行分税制后，我区对城区基础设施投入逐年加大，仅200*年，用于城区道路建设、乡镇卫生院改扩建、中小学危房改造等重点建设项目资金总额就达到3000万元。
(2)人员支出增加，在200*年调整津贴工作中，我区克服了财政供养人口多的实际困难，及时兑现了行政机关规范津贴的增资部分，金额达到n万元。
三、体制运行中存在的问题
在充分肯定分税制改革成绩的同时，也应清醒地看到，现行的财政体制改革仅仅是朝着理顺政府间财政体制关系的方向迈出了一大步，由于受制于上级政策的限制和自身财政困难的影响，市区分税制财政体制还有很多不完善和不规范的地方，突出表现在：
（一）事权和财权划分不明确。
区级政府财权的确定必须以其事权为基础。但是，目前我区政府的财权往往与其所承担的事权并不完全配套，影响了区级政府积极性的充分发挥。其次是由于目前我国正处于改革时期，各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，引起区级政府结构发生变化，导致其与财权不配套。
（二）收入划分不尽合理，尚不规范。
1、市区实行分税制后，市财政虽然暂借给区级政府一部分税源，但这些税源自200*年后，就每年都要由市财政按比例扣回，使区级财政收入每年都要短收一部分。
2、实行分税制后，市级财政与区级财政之间的收支范围发生了很大变化，在新的体制下，为了维持市本级财政的正常运转，市里将辖区内的n户纳税大企业的税源上划，作为市本级的固定税源，只留给区级政府一些纳税小企业及零星税种，导致区级财政没有足够的税源去征收。
3、纳税属地划分不清，使区级财政收入减少一部分。我区内的一些纳税重点企业，税务登记在××区，但由于其总公司在其他区县，税收征缴却不在××区，例如××厂的生产销售都在××区域内进行，但是其总部××公司设立在××区，其税收征缴由××区负责征收，使我区收入减少。
（三)转移支付补助过低。
1、转移支付的力度不大且不稳定。由于我区收入总量小，区级每年新增的税收收入有限，用于弥补自身增支都非常困难，可用于补助乡镇的财力微乎其微，对乡镇的转移支付只能依靠上级，但是转移支付中专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重较小且数额不确定，影响了下级预算的统筹安排及重点工作的运转。
2、对农村转移支付补助低。近年来，区级对农村的文化、教育、医疗等方面的投入不断加大，但是市里对我区农村转移支付的补助基数，是在200*年的基础上确定的，市本级对区级的转移支付金额，已不能满足我区农村社会发展的需要，尤其是在农村中小学取暖、五保户、独生子女费方面的补助金额低。
（四）产业结构单一。
我区财政收入和财力增长趋缓、财政困难的原因主要是我区财政供养人口多，经济总量小、基础薄弱，财政缺乏非煤企业支柱财源，对煤炭、焦化、电力等企业的依赖性比较强，我区的财政收入中有n%靠上述企业征收，而这些企业受国家宏观政策和市场因素的影响又比较大，抵御风险能力小，如果煤炭市场疲软，会对我区的财政收入造成很大影响，将使我区财政收入减收一半以上。
(五)刚性支出大。
我区财政供养人口多，人员支出大。200*年在调整津贴工作中，我们克服困难，及时兑现了津贴的增资部分，但是市本级对我区的补助金额仅为n万元，其余的要由区级承担。七煤集团在辖区内下放教师的接收，200*年“两高”工作的验收，在很大程度上使我区财政出现缺口，具初步测算需要n万元。
四、解决问题的建议和方法
完善财政体制的目的就是要充分发挥财政体制杠杆作用，建立促进区域经济加快发展的激励机制，充分调动区级政府增收节支的积极性，努力提高基层机关事业单位职工工资发放和政权正常运转的保障水平，通过财政体制创新促进全面建设小康社会目标的实现。按照要求，我市分税制要从以下几个方面进行不断完善和创新。
(一)财权与事权相结合的原则。
区级政府承担的事权结构不仅决定了它所需要的财政收入的数量，而且还决定着它所需要掌握的财政收入的具体形式。其原因在于，财政不但是政府筹集资金的工具，而且是其对社会经济进行宏观调控的重要手段。区级政府履行自己的职能既需要相应的资金，又需要运用税收等财政收入形式对社会经济生活实施调控。所以，根据“财权与事权相结合”的原则，在确定区级财政和管理体制，划分市区两级政府的财政收支范围时，不仅要考虑区级政府所承担的多少，而且要考虑其事权的结构。只有这样，才能合理调整市与区财政分配关系，在调动区级发展经济和增收节支积极性的同时，使区级政府有权支配其自身的财权和财力，保障其职能的顺利实现。
(二)加大转移支付力度。
逐步建立完善的转移支付制度，加大财政均等化转移支付力度。市区实行分税制后，区级政府的事务增多，财政支出也呈逐年上升趋势。我区与××区、××区相比，属于经济发展落后区，工业基础薄弱，税源征收少，地区间财政收入不平衡，属于“吃饭”型财政，难以开展其他工作，近年，随着城市东延，省市对我区基础设施投入增大，致使区级相应匹配的资金也增加，使我区财力难以应对，需要在完善转移支付中加以解决，要通过加大转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小与其他区之间的贫富差距，压缩专项转移支付额度，增加一般性转移支付资金，使之真正成为调节地区收入差距的有效手段。
(三)加强财源建设。
在市区实行分税制财政体制框架下，区级更要注意财源建设工作。一要坚持把发展作为财政工作的第一要务，克服把公共财政建设与支持经济发展对立起来的观念，坚持“生财有，道、聚财有度、用财有效”的方针，学会运用财税杠杆为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的环境，在促进全区经济快速稳定发展的基础上，壮大财政实力。二是要不断巩固提高现有支柱财源，发掘和培植后续财源。要加大招商引资力度，大力发展非煤产业，加大对高新技术产业的培植力度，充分运用财政有限的资金，积极支持个体私营经济的发展。三是要严格依法纳税，加强征管，堵塞跑、冒、滴、漏，确保财政收入的稳定增长，加强预算外资金管理，增强区级财政实力，推动财源建设。四是要牢固树立经济财政观，遵循经济运行规律，从根本上解决税收增长的快与慢、多与少、供与求的问题，促进财政与经济的协调发展。
五、对下一个体制改革的建议
无论采用什么类型的财政管理体制，在划分收支范围时，首先应根据区级政权的事权结构划定其财政支出范围，核定出这些支出项目所需的资金数额，然后再从财政收入中确定相应的项目及其数额，作为区级财政的收入范围。所以我们认为，在下一个体制中，应该做到以下
（一）按属地关系划分税源。
1、新的分税制财政管理体制既要保持原有的利益分配格局，又要科学划定税源，在财力分配上既要保证区级自我发展的空间，又要有一定的发展紧迫感，要保证区政府具有一定的经济调控能力，要将区域内的非国有企业，作为区级财政收入的固定税源，要在市级暂借税源到期后，归区级征收。
2、近年来，我区加大了招商引资的工作力度，一些重点企业相继投产使用，按照市区分税制的文件精神，新上招商引资企业的税收全部归区级所有。但是，市里政策调整，将税收超过n万元的企业，收入重新核定，市本级与区级5：5分成，使我区税收减少很大一部分，所以我们希望，辖区内新上的招商引资企业的税收，无论金额多少，都要归区级所有。
（二）合理划定支出。
一、引言
分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。
时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。
县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。
在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。
循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。
二、乡镇财政困境成因分析
分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。
1、财力与事权不相匹配
分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。
实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。
与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。
2、转移支付制度不够完善
如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。
但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度――省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。
3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源
对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。
2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。
4、举债负担沉重
由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。
在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。
在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。
三、乡镇财政管理体制改革
1、分税制实施愈发艰难
一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。
二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。
三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。
2、取消乡镇政府的独立财政职能
财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。
然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
3、统收统支的管理体制
统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。
无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。
四、对策建议
处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。
1、乡镇收入纳入县级收入
不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。
2、县级财政承担乡镇支出
乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。
3、鼓励税源建设
乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。
4、防范新增债务
规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。
5、抓好过渡期管理
实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。
【参考文献】
[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.
[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.
一、浙江省慈溪市乡镇财政管理体制的演变
浙江省慈溪市乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。
论文百事通1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入（所得税、调节税）、共享收入（产品税），同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。
二、实施分税制财政体制应具备的条件
财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。
目前慈溪市的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。
慈溪市区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10％，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现GDP143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：
1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91％，农村已有65.4％的劳动力从事二三产业。
2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动慈溪市经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。
3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市城区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40％的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。
4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元；一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。
三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题
（一）镇财政分税制体制的基本内容
为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：
1.确定原则：一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。
2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。
3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增；小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。
4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20％用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。
（二）实施分税制初见成效
1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80％留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。
2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长；第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。
3.促进了税收征管。目前，慈溪市工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。（1）提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。（2）促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。（3）经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。
（三）在设计分税制体制时存在的主要问题
经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。
四、研究和思考的问题
1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定：“国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。
2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数；对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。
一、浙江省慈溪市乡镇财政管理体制的演变
浙江省慈溪市乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入（所得税、调节税）、共享收入（产品税），同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。
二、实施分税制财政体制应具备的条件
财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。
目前慈溪市的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。
慈溪市区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10％，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现gdp143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：
1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91％，农村已有65.4％的劳动力从事二三产业。
2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动慈溪市经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。
3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市城区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40％的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。
4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元；一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。
三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题
（一）镇财政分税制体制的基本内容
为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：
1.确定原则：一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。
2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。
3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增；小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。
4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20％用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。
（二）实施分税制初见成效
1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80％留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。
2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自主权，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长；第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。
3.促进了税收征管。目前，慈溪市工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。（1）提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。（2）促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。（3）经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。
（三）在设计分税制体制时存在的主要问题
经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。
四、研究和思考的问题
1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定： “国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。
2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数；对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。
一、财政税收体制创新改革的必要性
经济社会协调发展离不开财政税收体制改革。财政税收属于我国政府的重要财政来源，对于国家以及社会的发展、进步具有积极支持作用。财政税收属于国家职能之一，改革创新财政税收体制不但可以优化社会各种资源的配置，合理调节收人分配，使我国市场经济体制得到进一步的健全及完善，而且可以推动产业经济的有效转型升级和经济社会协调的持续发展。另外，财政税收体制的健全程度对于其自身职能能否良好发挥功效有着重大影响。面对当前国际经济高速发展的大环境，我国财政税收体制必须要进行积极创新与改革。但是，目前我国的财政税收体制创新与改革仍旧存在一定问题，因而有必要对其创新和改革的策略作出分析与研究。
二、财政税收体制创新改革的作用
（一）推动税收结构性调整的作用
税改作为重要的宏观调控工具，可以推动税收结构性调整。结构性减税虽然在短时间内会造成税收减收，却也能减轻企业负担、促进经济增长，更会增宽应纳税税基，财政收入届时将会得到反哺。但同时也会在消除重复征税、促进社会化分工协作、激发市场活力等方面发挥重要作用，因而必须坚定不移地推进其改革进程。
（二）有利于政府实施宏观调控政策
财政税收制度对于政府的决策与政策的实施具有直接影响，与社会收入的再分配亦存在密切关联。新形势下对财政税收体制进行创新和改革，将能够对当前的支付方式进行改变。我国传统的国库支出方式比较分散，可以通过财政税收制度的创新与改革将其集中。由此将能够提升财务收支的透明度，促使政府提高财务活动效率，优化自身的财政考核。
（三）有利于完善预算制度
我国社会与经济的发展均需要通过预算予以支撑，因而需要制定相应的预算制度。改善现阶段的预算管理体制，进一步提高预算体制合理性。为了保证经济建设当中的收支平衡，促使我国社会经济水平稳步提升，必须要加强财政税收体制的创新与改革，使其能够予以我国政治、经济、文化建设稳定的、充足的资金支持，继而在完善预算制度的情况下，提升我国政府的宏观经济调控能力。
三、财政税收体制创新改革存在的问题
（一）财政税收体制不完善
财政税收体制的不完善性，对财政税收改革创新的有效运行造成很大的影响，同时给财政税收工作的顺利进行带来了一定制约作用，主要表现为：第一，财政税收体系不健全。我国的财政税收当中包含了多样化的税种，但是并不是每一个税种均有技术与科技的支持和创新，并且缺少能够稳定调解社会收入分配，保证社会稳定发展的税种[1]。该种情况使得我国的财政收入并不能够良好发挥其资金支撑作用，反而会出现损失，影响政府的财政预算与支出。第二，分税制度未进行彻底改革。分税制属于财政税收制度创新与改革当中的重要内容，但是其在创新与改革当中并不彻底，出现了财政收入过度流向中央政府、地方政府经济自受限等情况，严重制约了地方经济的发展。第三，对于财政收人划分方面，也存在一定的漏洞，没有考虑部分重要资本创造所获得的收人，导致财政收人具体分配结构缺乏合理性，大多数都在顶层，逐渐往下就会越来越少。第四，忽略了现阶段财政税收体制提到的集中税收中部分税种所产生的作用，没有对部分税种进行有效设计，如所得税等。这些税种一般和资源的分配以及调节、社会的发展以及进步存在紧密的联系，如不加重视，就会对国家财政收入造成影响，同时影响国家对当前社会发展所给予的实际财政支撑度。
（二）财政税收转移支付制度不规范
我国的财政税收基本上依靠分税制进行实施，可以说，分税制的实施对于地方经济的之间的差异平衡具有重要积极影响。但是，纳税个人以及单位根据分税制基本上会进行转移支付，此时，便会出现比较严重的贪污、浪费、效率低下等问题，导致我国的财政税收体制缺少规范性。产生该种情况的主要原因在于，地方政府在运行当中，会出现不同程度的账目不清、财务漏损等问题，使得转移支付存在不合理性，影响了财政税收制度中分税制平衡地方经济差异功能的实现。
（三）财政管理体制不健全
在财政税收管理当中，预算管理应该是其重要的组成部分，虽然在我国的财政税收创新与改革当中已经取得了一定成果，但是预算管理体制却仍旧存在一定缺陷。由于我国的财政预算管理体制覆盖的范围比较小，地方政府进行财政预算管理体制改革便出现了不同程度的滞后[2]。加之财政税收体制创新与改革当中，并没有设置比较严格的监督与审批机制，通常情况下预算审核以及审批仅仅是一种形式化的过程，没有发挥实质作用，导致相关预算管理机制不能获得人们的信赖。财政预算管理更加不透明，难以体现科学、合理、公正的特点，因而并不利于我国财政税收体制的创新与改革。
四、财政税收体制创新改革策略
（一）完善财政税收体制
对于财政税收体制进行完善，首先必须要根据我国财政税收的基本情况以及社会经济的发展形式，通过先进的科技与技术手段，创新能够有效调解社会收入分配并保证社会稳定发展的税种。对该类税种进行完善与实施，使其能够对财政税收进一步的优化配置，对中央以及地方政府的经济活动等予以积极的财政支撑。除此以外，我国更要重视彻底改革分税制，健全分级、分权的财政结构体系，充分发挥各级政府的职能，合理分配中央以及政府的财政税收，保证各个地方的经济建设均稳步发展。
（二）规范财政税收转移支付
规范财政税收转移支付属于支付体系的创新与改革工作。针对该方面工作，必须要将重点放置于完善转移支付体系，建立转移支付过程监督体系两个方面。首先，完善转移支付体系方面，必须要对各个地方经济的实际水平，以及与其他地方经济水平之间的差异作出充分的了解和分析，在此基础上对地方经济均衡发展状态进行评估[3]。其次，在财政税收转移支付的监督管理方面。我国各级政府均应该建设并且成立专门的职权监督管理部门，对纳税的个人或者单位的转移支付，以及政府的财务税收明显等均要作出严格的检查，以便及时发现问题并解决问题。
（三）健全财政管理体制
我国财政税收体制的创新与改革，需要对财政管理体制进行健全，在此方面必须要重视相关法律、法规的建设与完善。通过有效的、完善的法律和法规，对财政税收进行一体化、合理性的监督与管理。此外，中央应该授予地方政府一定的财政权力，促使地方政府具有一定经济自，便于地方财政税收体制的创新与改革，更加有利于地方经济的建设与发展。但是，对于地方政府的财政工作开展情况，必须要加强监督与管理，以避免出现严重的贪污、腐败现象。
（四）正确处理经济与财政关系
现阶段，我国各级地方政府为了提高政绩，在市场经济竞争领域均进行了不同程度的介入，例如对辖区内部分企业的发展予以财政补贴，或者通过投资进行干预等。诸如此类的行为在一定程度上不仅对企业自主发展状态产生了影响，更加大了政府的财政资金支出，使财政税收的公共财政管理目标发生扭曲。面对该种情况，我国各级地方政府必须要能够正确处理经济与财务的关系，可以予以管辖区域内企业发展一定政策优惠，但是必须介入有度，保证企业发展具有自。与此同时，政府应该重点为企业营造有序、公平的竞争环境，促使经济与财政之间能够良好互动，由此促使财政税收能够可持续发展。
综上所述，当今社会经济快速发展，国家建设步伐不断加快，我国中央以及各地方的经济活动与社会建设更需要具有完备的财政税收体制予以支持。财税体制改革创新的影响力是多方面的，往往牵一发而动全身，它推动经济转型、促进节能环保、激发社会创造活力，应有序全面推进，并与货币政策等协调发力，防止改革措施间缺乏有效的衔接与支撑。此时，必须要重视对财政税收体制进行创新与改革，以便使其能够适应当前的社会与经济发展状态。财政税收体制的创新与改革是一项漫长且艰巨的工作，在进行财政税收体制创新与改革的过程中，必须要重视完善财政税收体制，规范财政税收转移支付和健全财政管理体制等方面内容，由此方能够不断提高我国财政税收体制对各项经济活动的支持力度，保证我国各级政府的经济发展均衡，国家社会经济良好发展。也才能顺利完成财税体制改革的任务、早日建立起现代财政制度，也才能适应和引领经济新常态。
参考文献：
中央政府与地方政府事权与财权的分配
中央与地方的事权分配关系：在地方固定收入中，以土地与房地产业相关税收为主体内容，在中央与地方共享税中，地方分享比例相对较低。同时，地方政府在维持自身政府机关运转的前提下，还肩负着本地区经济发展的重任。但是由于地方财政收入主体税种不足，税种数目虽然不少，但是税源分散、征收成本高、收入低，使得地方政府在很难维持自身运转的前提下，大力快速发展经济。于是，地方政府官员将获得财政收入的目光投向了房地产业。由于土地出让而获得的财政收入属于预算外收入，并不用上缴中央财政，这就大大增加了地方政府的财政收入的来源。在这种情况下，地方政府在利益与政绩考核的双重驱动下，将大量土地以高价出让，获得高额回报。所以，地方政府不愿将位置较好的地块用来建设保障性住房，更不愿为建保障房而减少财政收入，影响领导的政绩考核。
一、指导思想和原则
坚持“以人为本”，确保街镇乡财政供养人员、遗属补助对象、民政优抚对象等人员经费发放；坚持“一级政府一级财政”，坚持财权与事权相结合。正确处理好两级财政利益，既有利于增强县级财政宏观调控能力，又有利于提高各街镇乡发展经济的积极性，确保全县社会稳定和政权机构正常运转，促进经济社会协调发展。
坚持“统一领导、分级管理”原则，合理划分财权和事权，充分调动各级政府、各级财政增收节支，当家理财的积极性；坚持规范、简便原则，科学确定财政支出程序；坚持公平与效益兼顾的原则，重新划分收入范围，确定收入分成比例，重新确定收支基数。
二、体制调整的主要内容
（一）收入划分
工商企业不分级次，一律按属地原则实行工商税收分成。
（二）支出划分
1、县级支出范围：主要承担县级基本建设支出、企业挖潜改造支出、支农支出、城市维护费支出、专项支出，县级行政管理费、公检法司支出和农林水利部门、文教卫生、科学、抚恤和社会福利救济、社会保障补助等各项事业费支出，以及调整全县国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控等所必须的支出。
2、街镇乡支出范围：主要承担由街镇乡财政现行供给的党政机关、财政所、文化站、计生办、农林水利部门在街镇乡的机构、民政事业、中小学校等经常性的行政事业经费、基本医疗保险、村（居委）经费补助等，以及今后新增人员经费和各项政策性增支等。
（三）收入基数的确定
街镇乡一般预算收入基数以2003年辖区内实际完成的一般预算收入数为基础。其中：工商税收按**年大足县第十四届人大二次会议批准的12%的增幅计算，再乘以新的收入分成比例确定；农业税按**年预算数确定；契税、耕地占用税以**年任务数确定；非税收入按级次划分。
（四）支出基数的确定
街镇乡财政支出基数包括以下内容：
1、街镇乡财政供养人员工资支出：以**年5月街镇乡实有人员及实际发放的月工资为标准，计算全年机关行政、全额拨款事业单位（含教职工）在职和离退休干部的基本工资、国家规定津补贴；差额事业单位在职和离退休职工基本工资（固定工资和活工资之和）的60%作为工资支出基数。
2、村（居委）经费按街镇乡每村7200元/年纳入支出基数。其中村（居委）“三职”干部经费由县财政按每人每月120元统发，其余经费由街镇乡按相关考核管理办法安排用于村级支出。
3、街镇乡行政机关、全额拨款事业单位职工的医疗保险金，按全县统一标准计算纳入支出基数；医疗保险金由县财政代扣（含个人负担部分），统一划拨到县医疗保险机构。
4、遗属补助对象经费：以**年5月实有人员和实际发放数计算纳入支出基数。
5、民政优抚对象经费：以2003年街镇乡财政决算“抚恤和社会福利救济费”中人员经费支出数（不含中央专项补助）为基础，加上**年提高标准部分计算纳入支出基数。
6、部分街镇乡退休职工异地安置补贴。
（五）税收返还收入
为了鼓励街镇乡发展经济和加强税收征管，特设置工商税收返还补助。计算公式为：
税收返还数额=上年税收返还基数×[1+（当年工商税收上划县级完成数―上年工商税收上划县级完成数）÷上年工商税收上划县级完成数×0.3]
（六）街镇乡上解支出
街镇乡财政上解支出包括：工商各税、农业税代征手续费上解。以当年决算数为计算依据。
（七）体制补助或体制上解的确定
体制补助（―）或体制上解（+）=收入基数+税收返还基数―支出基数—上解支出
（八）其他相关规定
1、调整后的财政管理体制，新增收入部分，街镇乡按体制分成全额使用。街镇乡按规定收取的社会抚养费收入，没有纳入街镇乡收入基数进入体制。
2、街镇乡按照“一级政府、一级事权、一级财政、一级预算”的原则，提供本级政府的公共服务，承担本级财政的公共支出。努力发展经济，增加财政收入，合理合法合规使用好预算外收入，保证体制支出基数外的人员经费不足部分和公用经费支出。
3、县安排的专项补助不进入街镇乡体制，县财政按有关政策文件规定追加到街镇乡。
4、农村税费改革转移支付补助中的“屠宰税减收补助、计划生育、优抚、五保户供养、村级缺口补助”等五项与“乡村两级办学”和“农村义务教育补助”之和中的“工资补助”部分，已经进入街镇乡支出基数。
5、执行本分税制财政管理体制后，不再执行原所得税基数返还政策。
6、执行本分税制财政管理体制前的调资（含年终一个月奖励工资）转移支付补助，已进入街镇乡的支出基数。
7、以后街镇乡新增人员和体制负担部分之外的政策性增支，由街镇乡负担。
8、街镇乡辖区内教职工总量超编以及部分学校超编的，县财政按调入时间先后，对超编人员不统发工资。
三、收入的收纳与划解
在街镇乡未建立国库前收入的收纳与划解，仍按现行办法办理，年终县财政与街镇乡按本分税制管理体制进行结算。
四、本体制中的收支基数、体制上解或体制补助数由县财政局根据本《通知》规定计算后，另文下达给街镇乡。
五、几点具体要求
（一）加强领导。各级各部门要加强对财政工作的领导，努力培植财源，积极组织财政收入，加强支出管理，积极消化债务，开创财政工作新局面。
我们所说的转移支付方式，是按转移支付的资金在转移者与接受者之间的支付方向划分的。各个国家根据其财政资源分布状况及实现财力均衡目标的要求，确定不同的转移支付方式，从目前看，各国采用的转移支付方式主要有：
（一）纵向转移支付。
纵向转移支付，也称“父子资助式”，是上下级政府之间的转移，即单一的自上而下的纵向财政平衡。这种方式是中央政府在既定的财政体制下，把地方财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政收支平衡状况和财力均衡目标的需要，把集中起来的部分财政收入数量不等地再分配给各地方，以弥补地方财政收支差额，缓解地区财力差距，达到均衡地方财力的目的。目前，世界上多数国家的转移支付均采用这种方式，当前我国也是采用这种方式实施转移支付的。在我国传统的财政体制中，没有转移支付的形式，但并不否定我国财政资金的实际运行中有转移支付的活动。比如，在统收统支体制下中央政府对地方政府大量的专项拨款，在“划分收支、分级包干”体制下，支出基数大于收入基数的地区，中央政府每年按照两个基数的差额给予地方政府的补助，即“体制补助”都属于中央政府的转移支付，而且都是采用纵向转移支付的方式。
这种方式的特点是：①由于采用自上而下的补助方式，中央政府掌握较大的主动权，对转移支付的范围、规模、项目、用途较有弹性，中央政府可以根据自身的财政状况及宏观调控目标进行调整。这有利于贯彻中央政府的意图，实施宏观调控，也有利于对转移支付的控制；②由于是中央政府直接出资补助，地方政府只是按既定的财政体制完成收入上交任务，因而富裕地区的负担感不直接、不明显，这就有利于转移支付资金的正常运转和转移支付的顺利实现；③完全依靠中央政府完成数额巨大的转移支付，加重了中央政府的财力负担。同时，由于中央政府集中财力过大，不仅组织收入工作难度较大，而且难以避免人为因素的非正常影响，转移支付的透明度较低，效率不高。
（二）横向转移支付。
横向转移支付，也称“兄弟互助式”，是同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种方式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地区间互相支援，缩小地区差距，均衡财力的目的。这种方式一般是纵向转移支付的补充，单一采用这种方式的国家还没有。
这种方式的特点是：①由于是不同地区之间的直接转移，具有明显的社会补助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社会环境和经济条件，否则难以实施；②由于是不同地区之间的直接转移，资金来源于财力富裕地区，这就大大减轻了中央政府的财政压力。而且转移支付的透明度高，转移支付的数量、来源、去向，谁转出、谁受益都非常清楚明了，并且转移支付资金运转减少了中间环节，资金到位快，受益地区可以根据本地需要灵活安排使用，转移支付的效率也高；③这种方式的技术要求比较高，操作手段比较复杂，地区均等化程度不易把握。而且富裕地区和贫困地区的财力平衡关系协调有一定难度。
（三）纵横交叉转移支付。
纵横交叉转移支付，也称“混合式”，即以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉，相互配合。这种转移支付方式，要求政府间的转移支付，要通过完善的法律形式，建立科学、规范、稳定的财政管理体制。对于不同地区间财政能力的差额，要按照财力均等化原则，首先由中央政府通过特定手段进行纵向的转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。其中，纵向的转移支出由中央政府直接安排，转移支付资金的使用侧重于贯彻国家经济政策，实现中央政府的宏观调控目标。横向的转移支付由不同地区政府直接进行。由财力富裕地区向财力贫困地区转移。转移支付资金的使用主要用于弥补经济落后地区的财政开支不足，缩小地区财政差距，实现财力均等化。
纵横交叉的转移支付方式，除了综合以上两种单向转移支付方式的优点外，其最大的特点是能够发挥中央政府与地方政府、财力转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付，既体现了中央政府的意图与权威，又调动了地方政府积极配合、合理调度、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付，既减轻了中央政府的财政压力，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成了直接的受授关系。更能发挥转出地区和转入地区各自的优势，使转移支付的效果更明显。
但这种转移支付方式的技术要求高，操作比较复杂，需要具有详实准确的统计分析资料、科学规范的管理体制和严密高效的运作系统，而且要求有良好的社会、经济环境做保障。
二、我国转移支付方式的选择
在我国过去的财政管理体制中，一直没有建立转移支付制度，中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，都是靠中央对地方的“补助”平衡的。1994年实施分税制的财政管理体制后，虽然建立了转移支付制度，却是通过中央对地方的“税收返还”实现的，既不规范，也不科学。但中央对地方的“补助”和中央对地方的“税收返还”，实质上都是中央政府对地方政府的纵向转移支付。因此，这种纵向的转移支付方式，在我国已经有了一段历史过程，也易于为各方所接受，就理所当然地被延续下来。但是，我们应当看到，我国国情的复杂性、地区间财力分配的差异性及单纯依靠中央补助的局限性，已明显不适应规范的分级分税制财政管理体制的需要，也大大地降低了转移支付制度的公平与效率。所以，在建设科学规范的转移支付制度时，我们应当重新选择适合我国国情的转移支付方式。在这方面，可以学习和借鉴德国的成功经验，即实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉的转移支付方式。这是因为：
1.中央政府财力紧张，具有横向转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制的原因，使中央政府财力处于非常困难的境地，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，造成中央财政债务负担沉重，国债依存度已超过50％。相对而言，地方政府财政状况要好于中央，一些地方财政还有结余。在这种情况下，如果继续单纯依靠中央政府的纵向转移平衡地方财政差额，不仅将加剧中央政府的财力紧张状况，而且也是难以做到的。因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地方财力，又可减轻中央政府的压力。
2.地区财力差距大，具有横向转移支付的能力。我国地域辽阔，人口众多，各地自然条件差距很大。由于受历史和现实的条件制约，地区经济发展很不平衡，财政收支水平不同，地区财力极不均衡且差额较大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元， 而低于全国人均水平的省份有二十多个，人均财政收入最高的上海市为1976.6元，人均财政收入最低的贵州省仅为139.1元，上海为贵州的14.2倍。从财力自给能力系数看，上海为578％，北京为366％，而为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备地区间横向转移支付的条件，富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。
3.社会经济制度和文化传统，具有横向转移支付的可能。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，全国实行统一的国民经济和社会发展计划，各地区的根本利益是一致的。中华民族是一个统一和睦的大家庭，具有扶贫济困的优良传统。我国过去虽没有直接的横向转移支付方式，但各地区之间人力及物力方面的交流、抗害救灾时的支援、经济发达地区对经济不发达地区的对口扶持等形式，虽不明确、不固定、不规范，但实质上也是不同地区间的横向转移支付，而且取得了良好的经济和社会效益。这表明，有统一的社会经济制度和优良的文化传统做保障，在我国实行地区间的横向转移支付是完全有可能的。因此，我们可以而且有条件选择纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉的转移支付方式。
三、纵横交叉转移支付的实施
政府间转移支付制度，作为国家财政管理体制的重要组成部分，必然要受到生产力发展水平和市场经济体制的制约。同时作为一项技术要求很高的操作手段，它又要受到技术条件等客观环境的限制。我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，社会主义市场经济体制才刚刚建立，正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，分级分税制财政管理体制也是刚刚起步，尚未规范及稳定。因此，科学规范的转移支付制度的建立及转移支付方式的选择确定，都不可能是一蹴而就，而应是阶段渐进式的，其建立与发展，应与我国社会生产力发展水平相适应，与我国社会主义市场经济体制的建立速度相合拍，与我国分级分税制财政管理体制的逐步完善相配合。为此，我国政府间转移支付制度的建立和转移支付方式的选择，可以采取分步实施战略。
关键词:
财政税收;体制改革;财政管理
财政税收作为一个国家重要物质保障，为社会提供公共服务或是用于解决民生问题。为了实现国家资源的优化配置、社会公平以及提高人民的生活水平，能进一步的发展社会经济，就要完善我国的财政税收体制。由于改革开放的不断深入与社会经济的快速发展，使得传统的财政税收体制已经不能满足现在的社会经济需要，所以必须要做出相适应现在社会经济发展需要的对策。分析和探究我国财政税收改革存在的问题，为我国财政体制改革提出有建议性的决策，对社会的进步和经济的发展都具有重大的意义。
一、财政税收体制改革的意义
随着我国市场经济的发展，国家的改革进程被进一步的推入，由于改革力度在不断的加强使得市场经济的改革进一步的被深化。财政税收体制作为经济体制改革的关键与重要内容，完善社会主义市场经济体制，将面临着巨大的挑战和压力。财政税收体制的改革将对我国社会主义经济体制的进一步深化发展有着重要的意义，对实现小康社会同样具有重要的意义。从以往的财政税收体制来看，深化和创新财政税收体制，这样不仅有利于财政税收体制的转型，还能促使财政税收体制更好的为社会经济发展服务，为民服务;缩小社会收入差距，实现社会资源优化配置，使得社会经济模式从粗放型转变为集约型。完善财政税收体制，不仅使政府的财政收入得到保证，还平衡了政府的财政支收水平，同时还能发挥财政税收的重要作用就是政府宏观调控的经济手段。对我国财政税收体制的改革，是现实我国社会全面、健康、可持续发展的重要政策，同时还能充分调动财政税收，建立一个健全的财政管理体制。
二、我国当前财政税收体制存在的问题
虽然在一定程度上，我国的财政税收体制改革已经取得很好的成绩，但是还是存在着许多的缺陷、漏洞，对国民经济的发展造成制约作用，阻碍到社会主义市场经济的发展。所以提出以下关于财政税收体制存在的问题。
1．财政税收体制的局限性我国财政税收体制存在局限性这个问题，而这个问题主要表现在:税收体系不健全和分税制改革不彻底这两个方面。首先，我国的税收体制没有将关于社会稳定、推进技术创新进步以及促进社会分配调节的税种收入纳入到税收体系当中来，这些缺漏的税种，给财政收入、财政预算、财政支出造成损失，同时也减少社会经济发展和基础设施建设的资金来源。其次，就是分税制改革带来的负面影响。由于分税制改革不彻底的原因，使得中央和地方的财权分配不平衡，对于地方财政收入划分不平衡，地方政府没有有效的财政收入体制导致财政收入都向中央政府集中，这就对地方的自、经济行为造成影响，再加上土地财政等其他的许多因素受到影响，就会阻碍地方经济的发展，带给地方政府很大的债务压力。
2．预算管理体制的缺陷我国财政税收体制改革在税收体制改革和财政收入分配体制改革这两方面取得了很大的成效，同时也取得了许多实质的成果。但是我国在预算管理体制的改革依旧是十分落后的，存在许多的问题，并且还看不到结局。我国预算管理体制在整体所覆盖的范围很小，特别是地方上的预算管理体制，关于改革是十分滞后，没有有效的制约作用以及监督机制。在财政预算管理体制上没有透明度，没有正确的使用公共财政，使得财政资金出现挪用和浪费现象。对于年度预算也没有进行科学、合理的计划，而财政预算管理也缺少严格的审批和监督机制的审核，阻碍了我国经济建设的步伐。
3．缺乏规范的转移支付在分税制中包含有转移支付这项功能，中央以财政支出的形式，来协调中央和地方出现的财政收入的平衡现象，并且改善在经济发展过程中地方存在财政资金不足的地方。可是在实施转移支付过程中，由于资金转移时间长，利用率低下，使用效益低，整个财政资金转移和流动中没有监督和管理，在加上滋生的腐败和财政资金转移流程不规范等，都严重影响到财政税收体制的改革。有时候，财政资金会在转移支付过程中出现问题，究其重要原因是在制度上转移支付缺少严格的制度规范，在中央向地方转移资金过程中出现截留和漏损，此外还有在类型和结构，转移支付存在不合理的现象。在转移支付中税收返还和体制补贴占的比重很大，而一般的转移支付比重轻，就造成比重失调，不利于经济不发达的转移支付。
4．地方财政管理不当自从实施了分税制改革后，长期地方财政就出现了严重的失衡现象，加上财政税收体制的不断深化，使得地方政府被迫节约财政支出和行政成本。在关于处理财政税收问题上，精简和缩编地方政府的财政税收管理机构和工作人员，使得财政税收管理被制约，地方财政管理发挥不出它的职能。此外，在地方财政部门中管理的人员的素质也出现差异，滋生出违法犯忌的行为，不利于对财政税收管理和控制目标的实现，影响我国在宏观调控和地方经济发展过程中财政税收的发挥，不能实现在公共利益目标上财政税收政策的作用。
5．纳税人与收税部门的意识不高纳税的思想已经逐步影响着人们的生活，可是对纳税的意识却依然不高，很多企业纳税意识不强，存在着偷税漏税的情况，这些都是纳税意识不高的表现。同时观看税务部门，也还以一种狭隘的思想来看待税务服务，没有达到为纳税人服务的意识，不能真正的去了解纳税人的需要，所以就不能为纳税人提高满意的服务。
三、对完善我国财政税收体制改革提出的建议
1．建立中央、地方统一的分级分权财政体系为了我国财政税收体制进一步的完善，利于创新和改革发展财政税收体制，就要结合我国现在的发展现状和基本国情需要，对中央和地方财政的平衡进行完善，改变地方财政失衡现象。首先要合理分配好中央和地方财权和事权，将中央和地方的财政收入进行合理的比例分配，中央的财政收入比例可以提高，降低地方财政收入的比例，从而减轻地方财政收入的压力。将政府的财政支出责任和事权作为政府财政税收体制改革的切入点，加大政府财政收入和支出体制的改革力度，调节中央和地方财政税收关系，解决之前所出现的财政失衡问题。平衡中央和地方财政权力的合理分配，明确各级政府在财政支出的责任情况，加强从上至下的财政支出结构的调整，提高在公共服务领域中财政资金的支出。最后是进一步的完善分税制，让中央把部分财政权力下放，让地方政府拥有更多的自，提高地方的财政收入。同时在财政权力下放时，要加大对地方政府财政权力的监管和约束力度，对财政工作严格实施监督管理，让工作能科学、合理的进行。
2．完善财政预算体制在我国财政税收体制改革中财政预算体制是重要的内容，为了对预算编制、预算执行和预算监督进行科学、严密的运作就要建立专门的预算管理体制。所以政府要对短期预算和长期预算进行合理的结合规划，实行复式的预算管理体系。为了建立健全的复式预算体制就要进一步完善的国家复式的预算范围，像经常性预算和资本性预算。同时将国有资产管理和社会保障预算都收纳到预算管理中去，为了加大对预算管理体系的改革力度，可以成立专门的预算管理部门和预算管理委员会这样的预算监督机构，加强财政预算的监督管理，提高社会对政府财政预算的监督，保证实现公共财政目标，将财政预算科学化、公共化、公开化、透明化，提升政府预算管理和监督能力。
3．建立合理的转移支付体系想要对财政税收体制进行创新和完善就要对政府的转移支付体系进行健全和完善。政府的战役支付结构和比例要进一步的完善，将专项转移支付和一般转移支付进行合理的结合，提高中央政府财政转移支付中一般性转移支付的比重，加强对增值税分享制度和税收返还制度的进一步管理，保证资金转移支付的稳定。此外，在实施转移支付时要充分考虑到地方的社会条件，并通过科学的测算出资金分配比例，确保资金转移支付的科学性、合理性、公开性。对于转移支付进一步深化，就要稳定资金来源和提升财政资金的使用率，提高对一般性的转移支付比重，促进转移支付体系的改革，达到完善和创新财政税收体制的改革。
4．建立精准的财政管理体制为了精简和完善财政税收管理体制就要建设相关财政管理的法律法规，从而提高对税收征管的一体化和合理性，对乡镇财政管理体制进一步的改革，就要授予地方政府一定的财政权力。为了提升地方政府财政资金的使用效率，严格的监督和管理地方政府的财政工作情况，防止滋生债务问题。此外，关于政府的债务问题，要采取分类、分流处理这样积极的措施，在完善地方债务的执行和管理制度的同时提升在实施投资建设中地方政府的自主融资权力和地方活力，利于有效的提升财政支出管理。
5．对税收进行大力宣传不仅要出台相关的政策法规来对纳税人和职能部门进行规范，同时也要加大日常的纳税宣传力度。将纳税意识深入到每一位纳税人的心中去，同时也要影响到税务机构的每位工作人员的生活中去，从而加强他们的税务服务意识。税收不仅是纳税人的义务，同时能享受到相关部门的服务权利，也可以对税务机构的服务提出更高的要求。
四、结语
国民经济在不断地发展，财政税收体制也要不断地完善，与时俱进，财政税收体制才能促进国民经济的发展。我们要对过去的税收体制做个全面的认识，充分了解其中的利弊问题，在进行改革时才能扬长避短，保持原有的优势，对于弊端就要结合实际来进行改革，从而建立一套完整的财政税收体制。财政税收体制改革是一项艰巨的任务，要循序渐进，不能急于求成，并且通过与实际的社会情况结合，逐步的完善财政税收体制的改革，实现我们所期望的目标。
参考文献:
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财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称,是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。
目前,我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付,它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种:一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府;二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府;三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国,从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度,是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。
从形式上看财政转移支付法,是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式,它也有广义与狭义之分:广义上的财政转移支付法,泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法,专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》,有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。
财政转移支付法律制度的内容一般包括:(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式:目前转移支付的形式包括:社会保障支出和财政补贴支出,如定额补助,专项补助,结算补助,税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。
我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的:
第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求,其基本的做法是:通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较,进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。
第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时,确保各有关地方政府既得利益。另一方面,这种形式通过“存量不动,增量调节”的办法,提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。
第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款,由中央政府拨付,不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性,是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目,拨款的对象,拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费,特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。
第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始,中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助,与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。
我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度,带有较深的旧体制的烙印,难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。
二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题
由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度,目前还存在以下问题:
第一,中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰,事权、财权不对应,资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理,各级政府支出责任不明确,甚至带有较大的主观随意性,从而使转移支付制度缺乏科学性。
第二,现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章,没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。
第三,现行财政转移支付制度调控力度小,均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大,一般性转移支付比重太低,致使中央财政调控权、均等化功能过弱。
第四,监督制约机制不健全。
第五,省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
三、完善现行财政转移支付制度
从总体上看,我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革,但是,距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度,必须深化改革:
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制,从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围,明确财政转移支付制度的调节目标和定位。
2.加强财政立法,在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》,以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度,尤其是财政转移支付的监督制约制度。
3.简化与完善财政转移支付形式,重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式,尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。
