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一、成立组织，制定方案
为加强我县农村土地突出问题的专项治理工作稳步推进，保证工作有组织、有计划地进行，我县成立××县农村土地突出问题专项治理领导小组，副县长**任组长、政办副主任**任副组长，县农经局、国土局、监察局、民政局、纠风办、局、新农办主要负责人为成员，领导小组办公室设在县农经局。各乡镇(场)也分别成立了相应组织，加强对此项工作的领导，确保专项治理工作平稳开展、扎实推进，在规定时间内完成工作任务。同时，根据我县工作实际，制定了工作实施方案，明确了工作目标、任务、时间要求，加强了督查、指导。
二、部门联合，齐抓共管
为搞好专项治理工作，我县加强了部门联合、部门与乡(镇)的配合，在县领导小组的统一领导协调下，按照分工，各司其职，工作平稳推进，较好地完成了工作任务。在实际工作中，县农经局负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作;县国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害被征地农民权益行为和查处土地违法违规案件等工作;县监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为;县民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中村务公开、民主管理的相关事务;县新农村建设工作领导小组办公室负责研究新时期农村面临的新情况、新问题;县办、纠风办负责落实工作责任制，加强督查督办。各乡镇(场)在专项治理工作中负责本地工作的组织、协调、突出问题的排查;与县有关部门合作解决所在辖区内农村突出问题，确保大局稳定。
三、认真排查，逐步治理
我县在**年全县农村土地承包经营权证补换发工作中，严格执行政策，规范操作程序，全县农村土地190.8万亩确权确地到户,颁发农村土地承包经营证24万份,发证率达99.1%;全县各乡镇村都建立了农村土地纠纷调处机构，调处各类农村土地纠纷246起，这些基础工作减少了农村土地矛盾，为我县农村大局稳定起到了较大的作用。按照省农委等七厅局文件要求，我县对各类农村土地突出问题进行了认真排查，分门别类制定治理方案，逐步加以解决。(一)教育占地问题。在过去若干年中，乡镇、村都承担着农村中、小学教育的部分投入，农村土地是其中之一。建设中、小学用地是租用农户的承包地，租地费用过去是利用减免农业税来解决的，自国家免收农业税以后，这部分费用无法解决，造成较多纠纷。我县目前探讨的办法一是对于小学占地，采取分村议事，受益村群众酬一点、村集体补一点，来解决租用农户土地费用问题。二是对中学占地。由于这部分占地面积较大，费用较多，解决难度很大。地方政府财力暂时难以解决，各个占地学校与被占地农户之间矛盾比较突出，目前均按经济合同纠纷对待。(二)原兴办乡镇企业占地问题。对于已破产、关停的企业，已无法向农户支付土地租金的，企业要清理厂区，归还原农户土地;对于企业尚在运转，土地租期没到的企业，我们督促企业继续履行合同，按时向农户支付租金。(三)未发放农村土地经营权证问题。目前全县尚有2275户农户未与本村委会签订农村土地承包合同，约占全县总农户0.8%，县政府未能向这部分农户发放农村土地经营权证。由于这部分村民组在实际工作中都存在这样或者那样的问题，因此我县将根据各自情况，采取分类指导，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取**年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。(四)违法调整农村土地问题。在这次农村土地专项治理工作中，我们排查出**镇常庄村西庄相楼、相老家村许东两个村民组两个村民小组违法调整土地，调整土地面积2895亩。对于这个问题，我们向群众广泛宣传国家土地政策，做好群众思想工作，按照法律、法规要求进行土地承包。在今年秋种中，这两个村民组对违法调整土地行为进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。(五)加大对专项案件的治理。一是**镇王寅村土地不规范流转案。2005年王寅村部分村民与安徽汇昌公司就该公司租用土地种植薄荷一事达成协议，该宗土地流转面积900亩，双方既未签规范的土地流转合同，也未向镇农经站备案，**年发生土地流转纠纷。目前，通过专项治理，已将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种，原租地费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是**镇双庙居委会铁佛寺王体怀土地流转案。该案已经镇、县、市三级终结，结果已上报省局，三是林场国有林地权属案。我县林场后楼村部分村民认为国有林地是该村集体土地，并为此上访。我县拿出有关土地确权文件以及省林业厅的国有林地批文，部分群众仍思想不通，坚持土地是村集体的观点。目前，我们在广泛宣传国家土地政策，积极做这部分群众的思想工作，维护国有土地权益，保证大局稳定。
截止10月中旬，排查出如下问题。(一)全县未签订承包合同，未发农村土地经营权证2275户，占全县总农户0.8%。(二)土地流转不规范1件，不规范流转土地900亩。(三)违法调整土地村民小组2个，调整土地面积2895亩。
针对以上问题，我县有关乡(镇)、有关部门依据政策，根据查出问题的不同情况，分门别类制定了治理方案。一是针对**镇、**镇900亩土地流转案件立即进行治理纠正。将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种。承包费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是针对**镇常庄村西相楼、相老家村许东两个村民组违法调整土地问题在今年秋种中也进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。三是针对全县2275户未签订农村土地承包合同、未发农村土地承包经营权证的村民组，根据各自情况，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取**年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。
土地乱挖治理的主要内容是，2012年以来发生的土地乱挖违法行为，包括占用耕地（特别是基本农田）、公路红线、行洪河道、公益林等建窑、建房、挖砂、新__库、池塘、采石、采矿、修路、取土等土地乱挖违法行为，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，擅自建窑、挖砂、采石、采矿、取土、挖塘、修路、筑水库、建厂房、建临时棚及农民切坡建房等土地乱挖违法行为，以及其他零星的侵占土地的违法行为。
从2015年7月25日至2015年12月31日，分五个阶段推进。
㈠宣传发动（7月25日至8月5日）。一是召开动员大会，制定实施方案，采取全方位、多层次宣传形式，营造舆论氛围，大力宣传开展农村土地乱挖治理的重要意义，激发广大干部群众积极参与治理工作热情。二是成立土地乱挖治理工作领导小组，各村分别成立相应的治理工作机构。
㈡调查摸底（8月5日至8月15日）。乡国土规划所要认真做好农村土地乱挖行为的调查摸底工作，组织人员分组、分村进行排查，摸清情况，掌握底数。以2012年以来逐年土地卫片数据为重点，以村为单位全面开展摸排工作。建立治理台帐，对排查出的土地乱挖违法行为逐一进行登记。
㈢组织实施（8月16日至11月21日）。乡国土规划所和各村要结合自身职责，集中精力，组织人员，分解落实责任，采取有效措施，认真扎实开展农村土地乱挖治理工作。
1．对排查出的土地乱挖违法行为，逐一进行处理。⑴自行整改阶段（8月16日至8月20日）。由各村对经乡领导小组审核认定的违法行为进行整改。对有关违法主体下达限期改正违法行为通知书，限期自行改正。⑵集中查处整治阶段（8月21日至9月20日）。集中一个月时间，对拒不改正土地乱挖违法行为的违法主体进行严肃查处和整治。对占用土地1亩以下的违法宗地，当事人能及时予以改正的，免于行政处罚；对卫星拍摄的或1亩以上的违法行为，当事人能及时予以改正的，可以从轻、减轻或免于行政处罚；对违法行为拒不改正的，或行为恶劣影响极坏的，按照职能分工由相关部门坚决依法进行查处，各村应全力支持配合，对重大违法行为将进行联合执法。
2．加强巡查执法，建立巡查台帐，实现执法管理常态化（8月6日至11月21日）。一是建立土地乱挖治理日常巡查工作制度，落实责任人员，做好巡查登记，及时报告巡查情况，及时制止违法行为，有效减少土地乱挖现象的发生，从源头制止违法行为。乡国土规划所要加强对本辖区内土地乱挖的巡查工作，加强镇村联动，每星期对辖区内巡查1次，重点地区要适时监控，确保不留死角。对发现的违法行为自己无权处理的，要第一时间向县领导小组和相关职能部门报告，纳入台帐管理。二是对2015年新发生的土地乱挖违法行为，严肃进行处理。同样纳入台账管理，明确监管责任及责任单位，从严从快予以查处，决不姑息。
㈣检查验收（11月22日至12月12日）。乡领导小组将组织对全乡农村土地乱挖治理工作进行全面检查、验收、考核、评分、排队，并进行表彰奖励和责任追究。检查验收评分细则（见附件2）。
1．对2012年—__年已发生的土地乱挖违法行为台帐，到实地逐宗进行查验。对已查处整改到位的，予以稍号。对未查处或未整改到位的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
2．对2015年新发生违法行为，对照2015年卫片及日常巡查掌握的情况，对未排查发现的或未查处整改的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。乡国土规划所和各村要建章立制，把农村土地乱挖治理纳入规范化管理轨道，彻底根治农村土地乱挖现象。要建立巡查制度、台帐管理制度、责任分解落实制度、违法行为报告处理制度、联合执法制度等长效管理制度，实现治理工作的制度化管理和长效管理。
取土挖土要按以下程序办理审批手续：首先由当事人提出申请，经所在村民小组集体同意，村委会审查，乡镇人民政府审核，然后报县相关主管部门审批。其中，属临时用地的，由县国土资源局审批，涉及占用林地或其他土地进行采矿、养殖等建设的，须先经林业等相关部门审核同意方可。
㈠加强组织领导，层层落实工作责任。一是县成立农村土地乱挖治理工作领导小组，领导小组由乡
在集体产权可以分割的条件下，不同的权利项可以包含不同的主体，但是这些不同主体之间的关系是根据集体所有权的性质、形式和职能而开展的。因此，实现农村土地集体产权的主体化是集体产权主体化的主导方向，其可使农村特定范围内的土地归属于某一个农民集体，也就使得这些特定的土地成为农民集体所属的财产和资源。只有明确了集体土地的主体归属关系之后，土地的性质、形式和作用才能得以最终确立；对集体土地占用、使用和支配的各项权利组成的复杂产权才可以有序的形成；同时也才能在农村社会中确立一种科学的财产秩序；农村土地集体产权的主体化才能够形成明确的物权和产权，保护农民群众的合法权益，同时还能够极大促进农民群众农业生产的积极性，这是农村土地集体产权主体化的主要作用。
目前，在我国法律体系中规定农村土地属于乡镇、村集体和村民组织集体所有，但是在法律体系中没有明确乡镇、农村和农民之间主权的边界和范围。由于不同地区农村经济发展水平存在很大的差异性，同时还存在显著的文化差异，农村土地占有关系表现为多种多样的形式，法规在制定过程中很难全面照顾到。尽管在上世纪我国出台的《土地管理法》中规定应该农民集体土地进行确权登记颁证，但是具体工作并没有全面开展。
进入新世纪以来，特别是党的十系列会议对农村集体土地确权颁证高度重视，2011年国土资源部、农业部和财政部联合颁发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，其中明确规定了要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属确权颁证工作，确保农民群众的土地物权。这项工作在确认农民集体、农民和土地长期稳定的的产权关系方面发挥了积极作用。
2 农村土地集体产权的主体化机制分析
2.1 在原有集体土地产权制度下，通过维护农民群众合法权益缓解当前矛盾
首先，稳定农民群众的土地产权。在2002年颁布的《土地承包法》使得农民群众土地使用权有了明确的法律依据。现阶段，农村集体土地产权确权颁证工作需要在很长一段时间内才能完成，因此，需要继续坚持三级所有的土地产权制度，在农民群众市场中的对等话语权尚未形成之前，要依靠法规保护农民群众的合法权益。
其次，明确土地用途权责。在农村集体土地使用过程中，要明确农民群众、政府和村集体以及开发者之间关系和权责。政府在土地流转、开发利用等环节只起到监督和服务引导作用。对于用于公共建设用地而征地的必须严格限制和审查。要保证农民个体、村集体和开发者中之间保持平等的市场主体地位，按照市场化原则，体现土地在市场的价值和作用，实现土地使用权的自动流转。
同时，还要保证被征用土地农民的补偿标准符合市场价值，确定补偿最低限额，补偿价格以市场为准；最后，通过立法提高农民群众的参与权。农民群众在土地征用过程中，对市场信息的了解十分有限，处于弱势地位，保证农民群众直接参与到征地谈判过程中，可以保证征地结果的合理性和科学性。在收益方面，承包权范围内的土地补偿费应该完全归属农民。
2.2 限制政府部门的征地权限
目前，我国的工业化和城镇化正处于历史关键阶段。土地作为重要的生产资料，发挥着不可替代的基础性的作用。而现有的二元土地制度，在农村土地流转与土地利益分配上产生了一定的阻碍作用。怎样合理利用现有土地，实现土地价值的最大化，如何平衡在工业化与城镇化过程中各利益主体的权益，成为目前农村土地产权制度改革的最大困境之一。不论是农民、村集体，还是开发商和地方政府，都希望在土地开发和流转过程中分得一杯羹，而由分配不公出现的“小产权房”问题则成为政府的又一个难题。
我国实行二元土地制度，即城市土地所有权归国家所有，农村土地所有权归村集体所有。完全财产权利的房屋拥有“两权”，即房屋所有权和土地使用权。而小产权房，即乡产权房，指在集体建设用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只属于该农村的集体所有者，其他任何人都不能购买，并由乡镇政府颁发产权证书。小产权房的购买者在法律上不具备购买小产权房的资格，其财产权利无法得到法律上的认同。因此小产权房一直处在一个灰色地带。
小产权房的产生是多种因素共同作用的结果，本文通过以村集体和开发商为代表的利益相关主体的收益博弈分析，从相关主体利益分配的角度探究小产权房产生的根源，并提出相关政策建议来平衡各利益主体之间的权益分配。
一、政府征地与小产权房开发收益博弈分析
假设1：在小产权房开发博弈中，由于涉及的利益相关者较多，包括农民、村集体、当地（乡镇）政府、开发商、地方（县级以上）政府。为减化博弈过程，将村民、村集体、当地（乡镇）政府当作一个行为主体，以村集体为代表。政府在这里的角色比较特殊，若开发商选择商品房开发则向地方政府申报开发项目，由地方政府进行项目的审批与征地；若村集体与开发商协议单独进行小产权房的开发则不通过政府，因此这里将政府看作一个外生变量，主要分析村集体与开发商的行为博弈。
假设2：假定开发商与村集体都有两个可选择的行为，即是否与政府合作。如果都选择不与政府合作则视为小产权房开发，如果都选择与政府合作则视为正常的农地转建设用地的房地产开发。
假设3：开发商交予政府的土地出让金为α，农民得到政府的征地补贴为b，开发商建筑开发成本为c，开发商进行房地产开发最后总收入为f1，小产权房开发农民获得收益为开发商要给予农民的补贴d，开发商进行小产权房开发最后总收入为f2。综合以上假设信息，可以得出村集体与开发商的支付矩阵。
由于和性别战博弈模型的结构相似，可以得到存在三组纳什均衡。分别为两个纯战略纳什均衡和一个混合战略纳什均衡。其中一个纳什均衡是双方都选择不与政府合作，即双方协议进行小产权房的开发。村集体的收益为，即开发商给予的使用其土地的费用，而开发商的收益为，即最后售房所获的收入减去给予农民的土地使用费用以及建筑成本。另一个纯战略纳什均衡是双方都与政府合作，即通过地方政府进行农地转建设用地的房地产开发。在这里，村集体的支付为，即政府给予的征地补贴，而开发商的支付为，即最后售房所获的收入减去交予政府的土地出让金以及建筑成本。
显然，，即政府给予农民的征地补贴小于开发商给农民的土地使用补贴费用，二者都小于开发商给予政府的土地出让金，因为如果，农民则不会选择与开发商合作，如果，开发商则不会选择与农民合作。当开发商的收益满足时，那么双方都选择不与政府合作即是满足帕累托最优的状态。由于土地出让金是影响房价重要的因素之一，开发商在这里拥有定价的自，因此没有了土地出让金的压力，开发商为了更好的销售量可以降低房价，保证其更多的收益。同时村集体可以获得更多收益。
通过分析发现，在小产权房开发过程中，除政府之外的利益相关主体都得到了远高于农地征用后的收益。不论是供给还是需求，都有着巨大的推动力。但是小产权房没有合法的开发建设权利，其开发过程也可能会破坏农地、影响区域规划。同时这种非法的开发建设也严重影响了地方政府的财政收入。所以，对于小产权房的治理迫在眉睫。
二、利益分配模型下小产权房出现根源探究
从以上博弈分析不难看出，小产权房的产生与我国目前的土地产权制度与征地政策有关，由于农村土地产权安排的不完善给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口。这导致了利益分配不均并成为小产权房的出现和屡禁不止的根源。具体原因分析如下：
首先是农地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，导致了“同地不同价”，“同地不同权”问题的出现。分析中可以看到，在征地与开发过程中，政府（中央政府和地方政府）作为住房政策的制定者、执行者和利益分配者，既充当了“裁判”，又充当的运动员，还充当了利益分配者。政府通过高土地出让金和低征地补助获得巨大的财政收益，土地收益的巨大落差导致机会主义行为的产生。
其次是对小产权房的处罚成本过低。由于现有政策下，农民和村集体会发现即使违规进行了小产权房的开发其受到的处罚远低于所获得的收益，其机会主义行为是有利可图的。小产权的治理是十分复杂的，且目前已建成的和正在建的小产权房都很多。很多人购买小产权房，本着“法不责众”的心理，认为政府不会采取过激的治理行为，而政府为了社会的和谐安定也不敢轻易采取过激行动。
除内部因素，居高不下的城市房价是小产权房问题的重要推手。高房价导致众多潜在购买者望而却步，而为了早日拥有自己的住所，不少人选择冒着一定的风险购买小产权房。人们买房的重要动机中，金钱价值影响是最为重要因素。小产权房不仅为购买者提供了低于城市价格的住房，而且随着城市发展，交通也越发便捷，这也使小产权房的需求一直旺盛。
总之，小产权房问题的产生，根源是现有土地产权制度的束缚，一方面，城市化和工业化建设需要大片土地，需要农地转化为建设用地，另一方面，集体用地的产权不明晰又导致这种土地征用和流转问题不断，各利益主体利益分配不得当。
三、农村土地利益合理分配的政策建议
虽然现有的土地产权制度在改革开放三十多年间对我国经济腾飞起了重要作用，但随着改革的不断深入，土地产权制度的弊端也越来越显现出来，“小产权房”就是其弊端的一个严重后果。要改变这种局面，可以从以下几方面入手：
首先，要明确财产权利。博弈的结果表明在不明晰的集体土地上制定的征地政策的不合理性。目前集体土地产权的问题主要是土地权益得不到充分保障[4]，因此现有土地制度下，重点要明确财产的使用权、收益权和转让权。其中，转让权是重中之重，有了清晰的转让权，土地的使用权和收益权才得以保障。而法律只保证在一定时期内农民享用土地使用权，因此应给予农民更多的土地转让，收益和发展的权利，这不仅能够保障农民基本权益，对农地保护也有着积极的作用。
其次，要积极推进土地的自由上市流转。小产权房问题的出现，与土地管理上行政干预过多有关。土地的自由流转有利于实现土地的规模和专业化经营，利于充分发挥现有土地资源的最大价值。土地自由流转首先还是要保障基本农田；其次要放开集体建设用地的限制，允许其上市，充分发挥市场机制的积极作用来平衡政府、农民、开发商等利益主体的利益。
第三，要改善现有征地政策。现有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定价标准，对于农民的权益保护不到位。博弈结果也表明高土地出让金和低土地补偿的政策绝不可能长久实施下去，对于土地定价不仅要尊重市场规律，也要保障公共利益。对农民实行公平补偿，探索不同的征地补偿安置办法[5]。
第四，要转变政府职能。土地征用过程中，政府的多重身份给市场增加了很多的不确定性，畸形的行政管理结构带来了土地征用和土地自由流转上的障碍。为了获得短期财政收入的短视行为，必然会带来土地开发上的恶性循环。要转变政府职能，就要充分完善相关法律体系，使各项经济行为都有法可依；政府还要主动减小行政干预，使土地的市场价值得到充分发挥。
第五，要促进农村基础设施和社会保障建设。农村基础设施建设相对薄弱，社会保障与城镇差距较大，农民没有一个较好的基础保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活来源。若农村的社会保障建设较完善，则农民在土地征用之后也可保障其基本生活，农村剩余劳动的转移也会比较充分。
参考文献：
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）08-0000-01
一、土地整理概述
（一）国外土地整理概述
土地整理作为改进土地利用条件、提高土地利用率和产出率，对土地资源进行集约化、精细化利用的一种方式，在世界上有悠久的历史。根据有关文献资料记载，“土地整理”一词最早出现在德国、俄罗斯等欧洲国家。在土地整理的起源和发展中，在不同国家或不同的发展阶段，土地整理内容随自然、社会和经济发展的变化，不断进行调整和完善，逐步形成了各自相对完整的体系。德国、俄罗斯、荷兰、法国、加拿大等国将调整土地利用结构和土地关系，实现土地利用规划目标的过程称为土地整理；日本称为土地整治和整备；韩国称为土地调整。虽然名称各不相同，但土地整理的主要内容基本相同，其中以德国、荷兰等地最具代表性。①
（二） 我国的土地整理
我国土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。我国《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则。土地整理分为广义的土地整理和狭义的土地整理：广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区；狭义土地整理仅指农地整理，包含土地开发、土地复垦。本文则只针对狭义的土地整理作简要研究。
二、农村土地整理
（一）农村土地整理的概念
如上所述，这里的农村土地整理仅指狭义的土地整理，即依据法律规定在一定区域内，根据土地利用总体规划的要求，结合区域土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，并提高耕地质量，提高土地的利用率和产出率，从而改善农业生产条件、居住条件和农村生态环境的活动。
（二）当下进行农村土地整理的意义
随着人口的增长、社会生产力的发展，人来社会对土地的需求与日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪费，引发了一系列的生态环境问题，如何合理地协调土地与土地保护，切实保护耕地，就成了当务之急。农村土地整理能够增加土地的有效利用面积，提高土地利用率和土地质量，有利于改善生态环境和生产、生活条件，推动城镇化建设，提高群众的生活水平，促进城乡经济一体化发展和农村经济社会的全面进步；土地整理有利于促进人们转变传统用地观念，树立节约用地、集约用地的新观念，促进土地利用方式和农业生产方式向集约型转变。
三、农村土地整理立法现实中存在的问题
从宏观上说，我国土地整理法律规范还尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强、操控性较差。微观上具体表现如下：
（一）关于土地整理基本内容的法律条文本身性质不明确
我国《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”。该条文的表述包括两个方面：一方面为“国家鼓励土地整理”，将土地整理规定为授权性法律规范，另一方面规定“县乡政府应当组织土地整理工作”，又将土地整理定性为义务性法律规范，这两者之间存在明显的矛盾冲突，而明确规定该法律规范的性质、类型，是确定土地整理过程是采用国家强制执行，或是采用利益驱动以引导发展的方式的关键。
（二）我国目前尚未确立土地集体所有权主体，农村地区行政管理权过度干预普遍存在
（三）现有法律法规、规范性文件中缺乏系统化的土地整理程序
在部门规章及部门规范性文件这一层级上，已出台的典型程序性规定如：《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》等。不难发现，虽然这些程序规范基本上设定了土地整理过程中某个阶段的启动程序、实施程序，却因效力层级低而被地方政府弃之不用，作用极为有限；另一方面是其往往只针对特定问题而作，这就对协调各部门之间的关系及农村土地整理各阶段的前后衔接造成困难，破坏了农村土地整理法定程序应有的统一性。②
在地方立法方面，已出台的有关农村土地整理程序的如《湖南省土地开发整理条例》、《福建省土地整理暂行办法》等。由此可见，除条文内容上的详略不一之外，立法称谓亦不统一、立法体例混乱，再者就是地方政府“各自为政”容易造成法律的“灰色地带”，给地方保护主义可乘之机，为腐败行为提供生存空间和可能。③
（四）补充耕地储备制度尚未形成，建设占用耕地占补不均、占优补劣
四、结合当下立法现状，完善我国农村土地整理立法机制
对于我国农村土地整理立法的完善，笔者认为除了应当借鉴个别地区的实践经验，如上所述的建立补充耕地储备制度、实行严格的占补平衡原则、鼓励外来投资者管理土地、健全土地整理的资金保障体系等措施之外，还应当结合本文前述现阶段农村土地整理的立法现状做好以下几个方面的工作：
（一）严格执行国家十二五规划中死守十八亿亩耕地的红线的原则，以基本农田建设和保护为中心，积极开展农村耕地管理，并且要依托农业技术创新、推广和应用，提高土地整理的技术含量。
（二）针对政府的过度干预，转变政府职能，解开行政管理权的枷锁，让农村土地集体所有权发挥其自身的调节效用。
（三）针对农村基层组织民主自治意识薄弱的问题，急需建立农民参与制度和权利救济制度。如可以倡导有农民自发组成一定形式的组织，适当允许当地外来投资者参与该组织，或者鼓励具有专门性知识的志愿者加入，以弥补农民低层次的文化知识这块短板。
综上所述，在新时期、新形势下，我们应积极建立健全农村土地整理立法，以土地整理工作促进农村合理地发展，转变以往“摊大饼”式的扩张发展模式，积极推进科学的集中式立体发展模式，严格依照法律程序，把农村土地整理工作做成惠民工程，做好做强，为建立和完善我国的农村土地整理法律制度，探索成熟的整理经验和方法提供可靠地帮助。
参考文献
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[2] 曲福田.典型国家和地区土地整理的经验及启示[J].资源与人居环境，2007，（10）.
[3] 吴承伦、袁涛.土地开发整理规划理论方法与实践[M]北京：中国大地出版社，2003年，P14―15.
[4] 包纪祥、姜爱林.土地整理的法律概念初探[J].法制与经济，1997，（4）.
[5] 赴台土地重划研讨与考察团.台湾地区在土地重划工作中的几点做法[J].资源，产业，2001，（10）.
注解
① 中国社会科学院农村发展研究所，王小印，经济参考报08年7月18日，第五版
开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。
首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。
其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。
再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。
宅基地的部分“有偿使用”
在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。
建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。
针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。
推进节地，提高土地使用效率
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。
一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；
二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；
三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；
四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。
为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。
建立相关法律法规
首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。
对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。
其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。
此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。
强化公众参与和加强信息化管理
农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。
加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。
加强农村闲置土地综合整治
在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。
针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。
目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。
而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话，以要素市场方式配置土地行不通。
然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？
当前思考土地政策的出发点：
农民权利的保障
土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上，这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半段，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变。
而上世纪90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。
虽然总的来讲我国人地关系紧张，土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区，社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此，地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。
但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：
一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。
保障农民地权的意义何在呢？
首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”，不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后，在法治状态下再来考虑这类问题。
其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。
至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的。
二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。
但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。
首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。
而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限，强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？
保障不能仅靠土地
在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？
中图分类号： G642 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.21.022
土地是农民的立业之本，是农民收入的主要来源。近年来，在国家的正确引导下，在广大农业工作者的努力下，在农民的配合下，我国农业发展水平逐渐提高。农村土地确权可以促进土地更好地利用，提高土地利用价值。农村土地确权是指土地所有权、使用权和他项权按照法律规定合法合理确定，每一块土地的确权工作都要经历一系列流程才能完成，土地确权是一项艰巨复杂的工作。
1农村土地确权的基本原则
1.1合法性原则
任何不合法的事件都是在现实中站不住脚的，土地确权也是如此。在土地确权的过程中，相关部门及工作人员要以承包合同为基础，在法律角度上进行土地确权，严禁任何部门和个人以任何借口、任何形式对土地进行私自划分和使用。
1.2合理性原则
合理性原则是指在土地确权的执行过程中应充分考虑农民的意愿和土地确权的初衷，在遵守法律基础上，对于证据不够充分的，可以以农民意愿为考虑基础，以达到对土地进行客观、合适、合理的确权。
1.3尊重历史原则
政策的规定是要在实践中实施的，在土地确权过程中应该在尊重历史基础上面对现实，从而做出最佳的土地确权方案。
2农村土地确权的重要意义
农村土地确权实施的目的是保障农民土地物权的同时确定土地权属，解决土地纠纷，减少农村矛盾，加快我国现代化农业发展。农村土地确权可以对农民土地进行合法保护、对农民切身利益进行更有利的保护，同时也发挥了土地的最大价值。
2.1从法律层面确定了农民土地的权利
农民土地确权是根据中央文件精神，由政府和相关部门一起开展的一项工作。确权工作进行之后，相关的证书会发到农民手中，标志着从法律层面确定了农民土地的合作权利。法律是每一个公民保护自己的最有利最有效的武器，而土地确权就赋予了农民这个武器。
2.2土地权证件可以作为抵押贷款的资本
农民的固定资产只有土地，没有进行确权之前，农民的土地不稳定，收入少，对于一些国家的优惠贷款政策因没有抵押不能进行正常贷款，贷款是农民在进行土地生产和资金需要时的一个难题。进行土地确权之后，农民可以用自己手中的土地权证来进行抵押贷款，使农民通过贷款获得发展资金成为可能。
2.3土地稳定可提高农民的生产积极性
没有进行土地确权之前，农民手里的土地是极不稳定的，因而农民不愿意花更多资金和精力在土地上进行投资。土地确权之后，农民的土地相当于是私有化财产，可以提高农民生产和投入的积极性。对土地的资金和精力上的投入也会使农民的作物质量和产量有所提高，增加农民的收入，促进农业发展。
2.4土地权属稳定促进土地流转
土地确权后，权属关系稳定，可以促进农村土地健康流转。随着经济发展，外出务工的农民越来越多，并不是所有人都靠土地生活。权属关系稳定后，一部分农民可以将自己土地流转出去，并且收取利益，这样也可以让更多想要有更多土地的人通过合法途径取得土地使用权，也可以将农民从土地中解放出来。土地流转可以减少城市与农村差距，也可以促进农场的建立和种植大户的成立。
2.5有利于解决农民土地纠纷
土地确权后，权属关系稳定，可以由政府和相关部门出面，对之前有纠纷的土地进行重新划分。权属证书的存在可以解决历史遗留问题和纠缠不清的问题，可以作为以后农民因为土地纠纷解决问题的依据。
2.6简化相关部门的管理
土地确权是一个过程，在这个过程中，可以对农村土地的总数量和农民个人土地的数量和位置进行统计，并录入数据库。方便日后对土地进行核查和管理，方便土地流转登记，简化了相关部门的工作量，也增加了日后管理的法律依据。
3土地确权容易遇到的相关问题
3.1部分农民不能真正理解土地确权的含义
土地确权对农民自己土地所有权的界定是非常有意义的，但是还有很多农民不能真正理解土地确权的意义，或理解有偏差，造成土地确权在进行中不顺利。
3.2土地相关资料不全等情况阻碍土地确权进行
土地确权中可能存在土地原始资料不全或丢失情况，这样会给确权工作带来很大不便。同时也会有农民的土地面积或位置发生变化的情况，阻碍了土地确权顺利进行。
4结语
本文主要是针对笔者多年工作经验就土地确权问题进行了探讨，主要分析了土地确权工作的意义和作用。农村土地确权使农民的土地权属关系稳定，保证了农民最基本生产资源的使用，提高了农民生产的积极性，促进了土地流转的顺利进行，促进了农业健康发展。
参考文献
在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理的概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
（一）改善农业生产条件，实现农业生产增产增效
土地整理主要针对改变沟河交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大地改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田间排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田头工作的出行距离。
（二）增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势
土地整理净增耕地的来源主要有：
第一，农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。据调查，农田通过整理一般都能新增5%-10%的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近666.7万公顷。
第二，村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指标人均建设用地150平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近680万公顷土地，若50%能恢复为农田，可增加耕地340万公顷。
第三，工矿废弃地及灾毁地复垦整理。我国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约280万公顷，按33%复垦率训滇，通过复垦整理土地可增加耕地93.3万公顷。通过三项土地整理可增加耕地1100万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了我国人口高峰年时粮食安全的物质基础。
（三）改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量
农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯地增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风与美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行河堤建设，保证农业生产和居住安全。
（四）土地整理有利于社会主义新农村建设
土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%-60%的经济收入和60%-80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
二、当前我国土地整理工作中存在的主要问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够
土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，关于如何整理，土地管理部门和其他相关部门虽然开展了大量研究，但研究工作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理工作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。如大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理工作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理工作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强
第一，将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象工程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整工程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦、增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足
土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匾乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行
土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颂布土地整理的法律、法规、这在一定程度上制约了土地整理工作的深入开展。
三、土地整理对土地资源优化配置的影响
现代西方经济学家将土地资源保护看成是如何实现土地资源在时间上的最佳配置问题。美国经济学家雷利．巴洛维，在其发表于1978年的著作《土地资源经济学》中，把土地资源分为四大类型：流量资源、存量资源、生物资源和土地资源。巴洛维教授认为，“只要管理得当，大多数土地资源可以长期利用，并得以保持其生产力，因此，这类资源的保护问题是一个最有效利用资源而同时保护长期生产力的问题。
（一）缓解人地矛盾，实现耕地占补平衡
通过合理地规划选址、确定项目，可增加大量的耕地。周村区通过农田整理、废弃砖场复垦、退园还耕、未利用土地开发、村庄整理等形式，共增加耕地面积8239.27亩，扭转了多年来耕地面积减少的趋势。
（二）优化农业用地结构，提高农业用地质量
整理后的土地质量都较以往有了大幅度的提高，农业用地整理都以建设标准农田为目标，实现“田成方、渠相连、林成行、路相通”，建设用地整理以达到可耕地状态为基本要求，实施分步实施。
整理前田块布局率乱，影响作物的光照、通风。同时，田块中田埂、沟渠等数量较多，通过土地整理，对沟渠、田埂重新进行规划布局，不仅提高沟渠的质量标准，而且提高了土地的可利用率。整理中还增加了田间道路，为农业机械作业提供了较好的条件。
（三）提高建设用地利用率，优化建设用地结构
相对于城镇用地而言，农村居民点和乡镇企业用地呈现出较粗放的土地利用水平。通过土地整理，将一些闲置、废弃、分散的农村居民点重新进行整理，将新建农村居民点，乡镇企业进行统一规划、统筹布局，可降低占地面积，提高建设用地利用率，将农村居民点和独立工矿用地在建设用地内部的比例下降。
（四）实现土地用途分区的布局优化
第一，合宪性问题。《宪法》规定了两种土地所有权形式，但是没有对农村集体所有权作出明确限制。农村土地转变为建设用地，本是土地所有权的权能之一，也是发挥土地物尽其用的一个重要手段。《土地管理法》对农村土地所有权进行限制，在《宪法》上并无明确依据。
第二，征地补偿显失公平。《土地管理法》规定以农业收入作为计算标准，但政府征用土地后转让所得远远高于补偿价格。这些巨额收益悉数归政府所有，对于农民极不公平。
最后，在巨额利益的驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。
