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山西省土地管理局：
你局《关于认定土地违法性质和适用法律条款的请示》（1993第4号专报）收悉。经研究，答复如下：
一、对集体土地所有权或使用权的转让、出租或抵押等的处理，不适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
二、根据来函所述情况，对吉祥公司的非法行为，应当合并适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十七条予以处罚。
“无证儿童”案、“双非儿童”案发生后，引发了大量涉港儿童监护及抚养争议的案件。由于内地与香港属于两个独立的法域，香港原有的法律得以保留，且分别受大陆法系与普通法系的影响，这就不可避免地会导致两地之间有关未成年人监护法律发生冲突。
一、两地有关未成年人监护法律的冲突
1、关于监护的设立、变更和终止
父母是未成年子女的当然的法定监护人，对未成年子女，父母双方享有同等的监护权。在内地，父母分居或离异，其监护人的资格不受影响，除非一方或双方作为监护人对未成年子女有犯罪行为、虐待行为或者对该未成年子女明显不利;如果父母有正当理由不能亲自履行监护职责时，他们可以将监护职责部分或全部委托给他人，但父母仍为法定监护人。但是，香港法律规定不同，夫妻可以在婚后分居期间订立协议放弃其中一方对未成年子女的全部或部分的监护权，除此以外，不允许父母双方在健在时，双方达成协议或者与第三方达成协议放弃其对未成年子女的监护权。
另外，香港高等法院有权以“维护未成年人的利益”为由，随时罢免由未成年人的父母遗嘱指定的任何监护人或者其他已合法获得监护权的任何人士以及由地方法院指定的监护人，进而还可以重新指定其他人士代替被罢免的监护人，他可以行使对该失去父母的未成年人的监护权，但通常都附以条件禁止带未成年人离开香港，除非事先取得法院同意。
2、关于监护人的职责
父母双方都有看管和抚养未成年子女的权利和义务。这种权利义务应当一直延续到子女成年以后，并且它也不会因父母婚姻关系的解除而免除。即使父母一方或双方被取消监护权，也并不意味着其应享有并承担的其他权利义务（如负担抚养费）也一并被取消。根据我国《婚姻法》第36条第2款规定，夫妻离婚后，双方仍有抚养和教育子女的权利和义务，这种权利义务不以双方离婚而解除。
但是，根据香港法律，父母对未成年子女的权利则更大，甚至包括决定子女居于何处、由何人管教、应接受什么教育以及。但是，权利与义务是一致的，父母在享受权利的同时，也要承担更大的责任和义务。根据香港《未成年人监护条例》的规定，如果未成年人的父母或父母任何一方没有获得对该未成年子女的监护权，未获得监护权的一方或双方应当向获得监护权的一方、其他获得监护权的人士或者监管该未成年人的社会福利署署长缴付一笔款项（可以一次性整付，也可以分期缴付），并定期缴付对该未成年人的抚养费。
3、关于监护人承担的法律责任
我国《民法通则》第18条第3款规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”根据该规定，如果因监护人管教不严，被监护人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。
但是，按香港法律，未成年人通常可以非常年轻作为答辩理由而不对自己所订立的合约负责，法律也不容许为了间接强使履行其合约而向高等法院提出未成年人违约的诉讼。只有十分独立的过错而不是合同本身所预期的利益受损，当事人才可向高等法院诉请未成年人承担赔偿责任。对于未成年人的民事侵权，根据香港法律规定，满7岁的未成年人便要对其侵权行为负责任，其父母或其他监护人不需要代为负责，除非曾明确地允准或指使该未成年人这样做。[1]
二、两地有关未成年人监护法律冲突的协调
监护制度是为了保护被监护人的利益而设置的，由于被监护人未成年或者一般行为能力上有欠缺，各国法律大都以被监护人的属人法作为有关监护问题的准据法。在《涉外民事关系法律适用法》颁布前，我国主要根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第190条规定适用监护的法律。该条规定“监护的设立、变更和终止，适用被监护人本国的法律。但是，被监护人在我国境内有住所的，适用我国的法律。”因此，在监护问题上首先适用被监护人本国法，这与大陆法系国家的做法基本一致。但是，如果被监护人在中国境内有住所，我国法律就只能适用被监护人的住所地法，而不再适用被监护人的本国法。显然，这一规定比大陆法系国家的规定更进一步，不再局限于本国法，而是将被监护人的本国法和住所地法有机结合起来，突出了住所地的利益。
但是，香港地区仍然适用英国的监护法律。英国在监护问题上则是从管辖权入手的。一般说来，如果未成年人在英国，即使他的住所在国外并且在英国也无财产，或者未成年人是英国国民，即使他不在英国，或者未成年人在英国有惯常居所，即使他是外国国民并且不在英国，英国法院都可以行使管辖权。如果英国法院对某一涉及监护的案件有管辖权，不论当事人的本国法或住所地法如何，它便只适用英国法。此外，英国法将首先和首要考虑子女利益的原则作为有关监护问题的重要原则。根据1971年英国《未成年人监护法》第1条规定，在法院诉讼中如果涉及未成年人的监护或扶养，或涉及对未成年人所有的财产及为其设定的信托财产的管理，法院首先考虑未成年人的利益。但是，住所在国外的父母对于英国境内属于其未成年子女的动产的权利，由其住所地法支配，但要由英国法院自由裁量。不过，上述制度不适用于位于英国境内的不动产。[2] 香港法律与英国法律是一脉相承的。根据香港《未成年人监护条例》第26条的规定，即使法律程序中的任何一方并非以香港为居籍，该条例赋予法院的司法管辖权仍可行使。可见，在监护问题上，香港并不以当事人的惯常居所为连结点，只要香港法院可以行使管辖权，它就会适用香港法律。
笔者认为，对于两地监护制度的法律冲突，适用被监护人本国的法律是不可取的。这是因为，无论是内地人士还是香港人士，都是具有中国国籍的公民，以国籍为连结点明显不符合“一国两制”的原则。在此，我们不妨借鉴《关于父母责任和保护儿童措施的管辖权、法律适用、承认、执行和合作海牙公约》。该公约在管辖权问题上确定了儿童惯常居所地国家行使采取保护儿童措施的管辖权，同时允许离婚法院地国家和其他有最密切联系的国家可以行使补充管辖权，在保护儿童措施的法律适用问题上适用法院地法，而对父母责任的法律适用问题上则适用儿童惯常居所地法。结合我国《涉外民事关系法律适用法》第139条的规定，未成年人监护适用一方当事人经常居所地法律或者国籍国法律中有利于保护被监护人权益的法律。因此，可以对我国监护制度的冲突规范进行修改，可以将监护关系分成三个方面：在监护的设立、变更和终止问题上，适用被监护人惯常居所地法;对被监护人采取的保护措施，适用具有管辖权的机关所在地法;而在监护人的责任问题上，适用被监护人惯常居所地法。
【参考文献】
[1] 董立坤.中国内地与香港地区法律的冲突与协调[M].北京：法律出版社，2004.211.
施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌市城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府征用，到2002年8月，这个村仅剩下最后一块约85亩的耕地。2002年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户的补偿标准，被占用的土地按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。
从2002年8月28日到9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会提出交涉，但没有结果。9月26日，村委会租来3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田，85亩耕地就这样消失了，近5万斤稻谷也同时埋进了土里。
“还有十来天就收割了，连让我们把稻子收起来都等不及？这一季的稻子长得真好，有这么长的穗子。推土机开进去的时候很多人都流了眼泪。”村民们站在工地上一边比划着一边对记者说：“那时我们还不知道这块地连审批手续都没有办。”
农民公寓是违法占地吗？
2002年初，与施尧村相邻的下尧村、丝网塘的大部分土地，陆续被外商投资的象湖源、威尼斯花园房地产项目征用。为了安置两村农民拆迁户，政府有关部门决定兴建象湖农民公寓。2002年7月18日，青云谱区政府召集了一次有城建局、土地局和施尧村负责人参加的会议，会议决定在施尧村85亩耕地和另一块农用地总计149亩的土地上兴建农民公寓，并同时决定给村委会每亩5万元的补偿费。这次会议内容以纪要形式发给了有关单位。此后不久，施尧村与下尧村签订了兴建农民公寓的有关协定。
“这是村与村之间的用地交换，不是政府征地，并没有改变土地所有权性质，所以我们当时没有按照征用土地的方式去报批。”施尧村村委会负责人对记者说。而原青云谱区农民公寓领导小组负责人也认为：“这块土地的使用是在市政府的城市规划范围之内，并获得了南昌市城市规划局的规划许可证。没有办理土地审批手续，是因为拆迁安置的时间限制和无力缴纳有关费用。至于村委会在用地前未向农民协商，那是村委会的事情。”
南昌市土地局一位负责人说，根据国家有关法律，无论以何种形式占用农村土地，尤其是耕地，都应在与承包人协议后，依法先办理土地审批手续，然后才能使用土地。这位负责人补充说，目前这块土地的审批手续，他们正在向国土资源部和国务院补办。
“我们的诉讼为何一次又一次被驳回？”
施尧村征地诉讼案诉讼过程一波三折。在起诉之前，村民们开始是联名向各级政府上访，但没有结果。2003年4月7日，共有43名村民以行政诉讼形式向青云谱区人民法院起诉村委会，要求施尧村村委会召开村民会议，公布村务、财务，撤销此次占地的补偿决定。两个月后，青云谱区法院将村民起诉驳回。法院在行政裁定书上称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定，被告施尧村村委会是群众性自治组织，是不合适的被告。
此后村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会，被法院以同样的理由驳回。2004年1月，村民们再次向南昌市中院提出起诉，这次起诉不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府，诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。2月11日，南昌市中院再次驳回村民起诉，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地；现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。
“其实我们主要是想告村委会，我们要获得失去土地前的知情权和失去土地后应有的补偿。”村民代表在获知诉讼又一次被南昌市中院驳回后深感失望：“我们的诉讼为何一次又一次被驳回？告来告去也告不了村委会，法律怎么保护我们的利益？”
两个不能忽视的“模糊”
法律真的无法制约村委会，保护农民权益吗？从第一次起诉村委会被法院认为是不合适的被告，到第三次法院认为法律未规定农用地转用需要公告，法院驳回起诉似乎都有合法的理由。法律是否存在“盲点”？这起诉讼案引起广泛关注的同时，更引发法律界人士和有关专家的思考。有关人士认为，两个“模糊”现象是造成这种结果的主要原因之一。
中图分类号：F301 文献标识码：A
土地储备管理的对象是土地，而其纽带却是资金，但是因为土地储备管理性质的问题，使其资金周转比较缓慢，因此难以在短时间内实现资金回笼，另外，现今的土地储备管理融资比较困难，这是我国土地储备管理效率比较低的一个重要原因，基于此，我国有关部门的确应该提高土地储备管理质量，以便对土地出让利用率的提高起到积极的作用，有关部门应该引起重视。
1 现阶段我国土地储备管理现状
土地储备管理事关国家发展规划，甚至关系到国家领土安全，为此，国家各级政府以及各个部门都十分重视土地储备管理，但是因为各种因素综合影响，使得我国的土地储备管理存在着突出的缺陷。
1.1 法律法规不够健全。虽然各地依据自身的土地储备管理情况，制定了相应的规范性文件，这些规范性文件对当地的土地储备管理起到了一定的积极作用，只是规范性文件毕竟不同于法律法规，有些文件并不具备法律效益，因此在执行时，因为没有具体的法律做支撑，很多规定性文件实施之后，根本没有人其执行，而有些规范性条款颁布之后，因为受到了质疑，而不得不停止实施。虽然国家对土地储备管理也颁布实行了有关文件，但是也并不具备法律强制力，只是作为一种指导性原则而存在，所以实际上，土地储备管理效率并不高，而且因为缺乏强制力，有关政府无法强制执行，因此土地出让利用率并不高。
1.2 利益分配机制的制定不够科学合理。恰当好处的土地储备管理可以帮助政府提高自身的效益，增加市政收入，从而进行其他方面的基础设施建设，但是现有的土地储备管理所使用的利益分配机制还有很多不合理之处，逼比如某些地区做出了明确的规定，有关土地储备中心不能进入到利润分配机制中，这就导致土地储备中心工作人员没有动力去进行工作，这是现今管理效率不高，质量也难以保障的重点原因之一。
1.3 主体定位比较模糊。土地储备管理，毋庸置疑，其管理的主要对象是土地，但是资金是土地管理不可或缺的纽带，但是除此之外，土地储备管理还需要考虑多方面的问题，比如土地建设、市政、环境保护以及城市规划等，因此真正做好土地储备管理工作并不简单，需要各个部门之间通力合作，为此，政府需要出台各项政策，加强各个部门彼此之间的合作，以此减少管理成本的同时，提高管理效率。但是实际上，尽管政府出台了有关政策，但是因为土地管理主体没有明确，所以具体哪个部门应该负有更大的责任，无法确定，而各个部门之间都不想承担更多责任，因此各个部门之间并没有进行良好的沟通，彼此之间的协调性依然比较差。
1.4 融资渠道不畅。资金是土地储备得以正常管理的纽带，没有足够的资金，也就无法完成管理任务。现阶段，政府都将重点放在土地出让之后的收益，却忽视了土地收购期间大量的资金投入的问题。因为土地储备管理周期比较长，因此资金不可能在短时间内就能够得到周转，所以资金回笼比较困难。
2 增强土地储备管理，提高土地出让利用率措施
2.1 健全与宣传土地储备管理相关制度。首先，国家要实现土地储备管理相关法律体系的建立健全，努力实现土地储备管理工作中的所有环节都能够有法可依。其次，要对现行的相关土地储备管理法律法规进行宣传工作，让群众能够了解这些规定，确保土地储备工作的规范运作，增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
2.2 对土地出让收益进行合理的分配。为了促进土地储备工作的进一步发展与完善，必须实现土地出让收益分配机制的修改与完善，将土地储备工作的主体纳入到土地收益分配机制中，一方面促进管理机构的不断发展壮大，另一方面调动土地储备管理人员的积极性，提高土地储备工作的管理效率，提高土地出让利用率。
2.3 对土地储备管理机构的主体地位进行强化。要促进土地储备管理相关机构与部门的协作，降低政府在土地储备管理过程中出现的负面干预，通过正面的配合是土地储备管理的成本从整体上实现降低，提高政府的社会效益与经济效益。首先，完善考核体系，将土地储备管理过程中的各项任务进行分解，落实到相关的部门中，并将这些任务纳入到这些部门的年度工作目标中，通过部门责任的明确与监督作用促进土地储备管理效率的提高。其次，提高土地储备管理部门的行政地位，由政府直接领导，实现各个相关部门思维与行动的统一，提高部门之间的协作效果。
2.4 建立土地储备资金筹措新机制。在土地储备的过程中，土地与资金是不可或缺的两个因素。对土地进行收购储备，一方面是对土地进行流转，另一方面是对资金进行循环。在土地储备的过程中，如果缺乏了雄厚资金的支持，储备工作根本无法进行。从政府财政拨款方面来看，能够真正解决问题的可能性不大 ；而银行信贷又呈现出趋紧的情况。这些情况导致了土地储备资金在筹措的过程中困难重重。因此，要积极建立土地储备资金筹措新机制，分散资金风险。
2.5 强化土地储备管理队伍的建设。在土地储备管理工作中，其围绕的中心都是政府实事工程，在管理的过程中容易出现较大的人为干扰因素，因此要提高土地储备管理人员的素质，严格按照办事程序进行工作，通过市场化的管理方式防止腐败现象出现。此外，要积极对管理人员进行培训、进修等，提高管理队伍的整体素质，还要不断引进各种高级人才，适应当前发展形势的新需求，努力增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
结语
中国作为农业人口占大多数的国家,农民问题是中国工业化和现代化双重转型进程中的最迫切需要解决的问题。农民问题的核心在于农民权益问题,而农民权益首要的是土地利益。作为基础性的生产资料,土地是农民最主要的收益来源。但随着城市化进程的加快,越来越多的农民土地以各种形式被征收。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年30年间征占耕地将超过5450万亩,从而产生至少8000万失地农民。由于现行土地征收征用制度的不完善,在实际征地过程中侵犯农民权益的情况屡见不鲜,由此引发的矛盾和纠纷日益突出。完善土地征收制度、保障农民土地权益已成为影响国民经济发展、制约和谐社会构建的社会热点问题。在这个问题中,农民知情权保障是具有基础地位和特殊性的一环,因此,从知情权的保障入手维护土地征收中农民的权益,使土地征收循着法治化的道路发展。
一、土地征收中知情权的种类
知情权又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权,知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果,是公民知悉、获取信息的自由与权利。在土地征收中,被征地的农民享有的知情权主要有如下三种:
(一)预征知情权
预征知情权指的是行政机关在准备实施征地之前应当将与征地有关的事实告知被征地农民。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定:“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”,据此行政机关在征地之前应将下列信息告知被征地农民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次实施征地初步拟订的补偿标准;(4)对被征地农民的安置途径。
(二)批复结果知情权
批复结果知情权,在征地过程中具体体现为行政机关在征地报批文件经过有权机关批准后,应当将批复的有关内容对被征地农民公告。实施公告的主体为市县人民政府,公告期限为收到批复文件后10日内,公告地点为被征土地所在的村、组,征收乡(镇)集体土地的,在乡(镇)政府所在地公告。公告的内容应当包括:(1)征地批准机关,(2)征地批准文件文号,(3)批准的时间,(4)批准的用途,(5)被征土地的所有权人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地类,(8)被征土地面积,(9)对被征地农民的安置途径,(10)征地的补偿标准,(11)被征地农民办理征地补偿登记的地点和时间。
征地批复下达标志着征地进入正式实施阶段,法律对被征地农民在此阶段享有的权利作出了明确的规定,要比批复下达之前享有的权利更为具体,如果被征地农民的这些权利受到侵犯,完全可以通过现有的法律程序来维护自己的权益。
(三)土地补偿知情权
土地补偿知情权表现为征地前的知情权和征地后的知情权。在征地依法报批前,征地组织机关要拟公告,将征用土地的位置、地类、面积,安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式等相关事宜告知被征地农民;同时,国土资源部门应当依照有关规定组织听证,听取被征地农户意见,这是征地之前被征地农民的享有的知情权。
按照《土地管理法》及相关法规规定批准征地之后进行“两公告”是征地后的知情权。被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施,该公告应当包括以下内容:(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;(2)被征用土地的所有权人、位置、地类和面积;(3)征地补偿标准和农业人员安置途径;(4)办理征地补偿登记的期限、地点。有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告,该公告应当包括下列内容:(1)本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积,地上附着物和青苗的种类、数量,需要安置的农业人口的数量;(2)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;(3)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;(4)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;(5)农业人员的具体安置途径;(6)其他有关征地补偿、安置的具体措施。
还有一种土地补偿标准的知情权,即区域性征地补偿标准(区片综合地价)或者统一年产值标准。虽然该标准没有广泛制定并实施,但是属于农民知情权的范畴,行政机关在制定这些标准前也需要进行广泛的调查和听证,并将结果公布。
二、土地征收中知情权存在的缺陷
(一)预征知情权缺失
在实际征地过程中,行政机关出于多种原因考虑,往往不愿及时将征地信息告知被征地农民,有的甚至在有关征地批复下达以后,被征地农民还不知道征地的用途与补偿标准。越是如此,被征地农民越是疑问重重,反而增加了政府的工作压力。
另外,就我国相关立法来看,这种前置性的征地目的性考量权却只赋予了政府机关。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《征用土地公告办法》的规定,国家征收的土地依照法定程序批准后,由被征地所在地市、县政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积及补偿标准、安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。被征地的所有权人、使用权人在公告规定期限内,持土地权属证书到土地行政主管部门办理补偿登记。由此可以看出:第一,征地仅仅需要政府通过审批加以确认,农民完全处于不知情的状态;第二,政府批准后的公告,目的仅在于要被征地农民配合权利登记。
因此,如果有关政府机关在实施征地过程中能充分尊重被征地农民的权利,那么国家的征地工作就会变得更加和谐顺畅。
(二)补偿知情权流于形式
法律规定,土地行政主管部门根据经批准的征地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。方案确定后,对补偿安置的标准、数额对象和方式等予以公告,听取被征地的集体和农民的意见。在此环节包含了公告和听取农民意见两种信息沟通方式。公告对于多为初中文化水平的农民来说,其了解知悉受到很大局限,进而直接影响农民意见的形成和表达。农民甚至根本无法就补偿的依据、具体操作是否合理合法提出有意义的意见,从而使所谓的“听取意见”流于形式。这种补偿安置方案公告最大的功能仅仅在于通知被征地者到指定地点领取补偿费用,过期责任自负。
(三)知情权救济制度保障的缺乏
在仅有的公告和听取意见的制度安排上,其实现亦缺乏保障。对于未依法进行征地公告或补偿安置方案公告的,《征用土地公告办法》规定,被征地集体和农民以及其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。但是,根据相关规定,农民拒绝办理手续引发争议的,既不会影响征地的效力,又不发生阻止程序进行的效果。这意味着对知情权的救济实际上不存在。
听证是全面了解情况和意见交流的有效形式。2004年国务院颁布的《国土资源听证规定》有如下条款:补偿安置方案报批前,应书面告知当事人有要求举行听证的权利。但该规定及其他法律法规中均没有关于不告知要求听证权利的法律后果和行为人责任。
同时,农村特殊的社会状况对知情权实现构成了制约。一方面,在我国的乡村治理格局中,村干部的地位极为特殊,其滥用权力的现象普遍存在,而法律对其规制却乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之从中央到省、县一直到村的漫长公文旅行中的“信息过滤”,使得农民信息失真在所难免。另一方面,农民知识缺乏,信息处理能力有限,对于一些名目繁多的法规和政策难以理解,而且对各项补偿金换算公式也不知如何计算,从而难以合理合法地维护自己的权益。知情权的重要地位使其制度建设尤为重要。但现行法律制度缺陷,加之农村特有政治生态环境和农民自身知识、能力不足等因素的制约,导致农民知情权处在十分尴尬的境地。
三、完善土地征收中的知情权制度
(一)拓宽知情的范围
在确立知情权的范围时,首先,应将关系到农民对自身权益的保护和公权力的监督的事项均列为知情权的对象,包括征收目的、征地用途、征收范围及面积、补偿标准、安置办法乃至社会保障诸多方面。其次,从征地环节上看,土地征收是一个过程,包括申请、审批、公告、补偿方案及其落实等一系列环节。这些环节之间密切联系,构成了征地制度体系。从征地程序的启动直到补偿安置落实的整个过程,都应该全面赋予被征地农民知情权,以保障信息的完整性,从而使农民获悉整个征地过程的真实情况。
(二)完善公告与听证制度
在我国当前的征地制度中,实现农民知情权的渠道主要是公告和听证制度。首先,与征地有关的信息必须及时送达农民才发生告知的效力,以送达回证作为效力证明。公告虽然面向大众,但它并不能够确保信息的到达。如果被征地农民没有订阅公告报纸,没有留意张贴,甚至不识字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前对征地全然不知,导致自己主张权利的期限被耽搁甚至丧失。为此,立法应将公告的送达方式从“发送主义”改变为“到达主义”。违反相关的送达规定,应当视为程序违法。同时,土地管理部门的消息送达还应遵循及时原则,在合理的时间内提前告知集体和农民相关情况,使其有充足的时间了解、调查和做出应对准备。
其次,被征地的农民代表应参与听证。由于与土地征收有关的法律规范和具体的执行细节相当复杂,并且农民往往不知道自己不了解这些方面,因此参与是确保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜规定征地应在被征地农民中间选取代表直接参与到征地的整个过程中去。“土地征收主体必须保障农民代表的有效参加,并认真听取农民的意见和建议,对被征地农民提出的有关问题给予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的听证制度与公告制度结合起来。批准征地后,拟定征地补偿安置方案时,应确保农民能够启动听证程序,将听证程序直接规定为法定的强制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)强化知情权的保障措施
对于侵犯农民知情权的行为,应采取相关强制措施,以确保知情权的实现。例如,对于征地公告和征地补偿安置公告,没有进行公告和告知的,其批准一律应确认为无效。对批准后未公告的,应明确其程序阻隔作用。“对于没有进行听证的,也应确认同样的法律后果。对于损害农民知情权的行政机关和负责人,还应该进行行政处分”。此外,如果被征地农民对有关政府未履行告知义务的证据进行了保全,也可以通过法律程序对行政机关“不作为”提讼。
参考文献:
[1]兴腾.被征地农民享有哪些知情权[J].法制时空,2006,(12):28.
[2]柳志伟.农地征收的补偿制度研究[D].湖南大学博士学位论文,2007.
一、高度重视土地执法监察工作
土地执法监察是土地管理的重要手段和措施，管理的最终目的是实现管理者依法管地，用地者依法用地。各县要高度重视国土执法监察工作，在当前国家扩大内需、拉动经济增长、土地供需矛盾日益突出的形势下，土地执法监察工作显得尤其重要。各县要进一步加强土地执法监察队伍建设，在新一轮机构改革中，要充实配强人员，改善土地执法监察工作装备，配备必要的监察车辆和通讯工具，切实发挥土地监察在巡回监察和案件查处工作中的职能作用，确保土地执法监察工作顺利开展。
二、强化土地法制宣传，增强干部群众法制观念
各县要广泛深入宣传土地管理法律法规和《中华人民共和国刑法》中有关土地犯罪条款以及国土资源部、监察部、人力资源部等五部委出台的《违反土地管理问责办法》（15号令），要把宣传的重点放在领导层，教育广大干部模范执行国家和省颁布的有关土地管理的各项法律法规。纪检监察、公安、司法机关要主动支持和协助国土管理部门搞好土地法律法规以及相关法律和规定的宣传教育，有选择地披露和曝光违法用地责任人的查处情况，提高宣传实效，形成各级政府依法行政，社会自觉守法的良好风气。
三、加大土地案件查处力度
第一条为规范土地登记行为，维护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权，以及依照法律、法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
第三条在本省行政区域内进行土地登记，应当遵守本办法。
林地、草原的所有权、使用权和水面、滩涂的养殖使用权以及土地承包经营权的登记，分别依照森林、草原、渔业和土地承包法律、法规的有关规定办理。
第四条省、设区的市和县(市)人民政府国土资源行政主管部门主管本行政区域的土地登记和相关监督管理工作。
第五条土地登记实行属地登记原则。
进行土地登记，当事人应当依法向土地所在地设区的市或者县(市)国土资源行政主管部门提出申请，经设区的市或者县(市)人民政府批准后登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由设区的市或者县(市)国土资源行政主管部门直接登记造册，核发土地他项权利证明书。
第六条土地以宗地为单位进行登记。
宗地，是指被土地权属界线封闭的地块或者空间。
第七条设区的市和县(市)国土资源行政主管部门应当建立本登记辖区内统一的土地登记簿。
土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地权利的设立、变更、转让和消灭，依法应当登记的，自记载于土地登记簿时发生效力。
土地登记簿应当加盖设区的市、县(市)人民政府的印章或者土地登记专用章，并永久保存。
第八条土地登记审批表、土地登记簿等土地登记资料应当按规定填写，并如实记载。
任何单位和个人不得伪造、涂改土地登记资料、土地权利证书。
第九条本省实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。
第二章土地登记申请
第十条土地登记依当事人申请进行。但法律、法规、规章另有规定的除外。
第十一条土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：
(一)土地总登记;
(二)国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记;
(三)因继承或者遗赠取得土地权利的登记;
(四)因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记;
(五)因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记;
(六)更正登记或者异议登记;
(七)名称、地址或者用途变更登记;
(八)土地权利证书的补发或者换发;
(九)其他按规定可以由当事人单方申请的情形。
第十二条两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。
第十三条集体土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会申请土地登记;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组申请土地登记;属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织或者乡(镇)人民政府申请土地登记。
宅基地使用权由依法享有该宅基地使用权的当事人申请登记。
第十四条省直机关和财政全额拨款的省属事业单位土地使用权登记的申请办法，由省人民政府管理机关事务工作的机构会同省国土资源部门及其他有关部门制定。
第十五条城镇基础设施、市政公用设施的土地使用权由其经营管理单位申请登记。经营管理单位不具备法人资格的，由其主管部门或者具备法人资格的上级主管单位申请登记。
第十六条与地表土地使用权分离的经批准独立使用的地上或者地下空间，可以由当事人单独申请地上、地下空间的土地使用权登记。
第十七条申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
(一)土地登记申请书;
(二)申请人身份证明材料;
(三)土地权属来源依据、证明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用该宗土地的合同或者其他材料;
(四)符合国家有关技术规程要求的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;
(五)地上附着物的权属证明;
(六)法律、法规规定的完税或者减免税凭证;
(七)法律、法规、规章规定的其他材料。
第十八条前条第四项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托具备相应资质的专业技术单位经地籍调查获得。
在进行地籍调查时，当事人和相邻利害关系人应当共同在现场指认拟申请登记的土地权属界线。相邻利害关系人无正当理由未到现场指认土地权属界线或者拒绝在地籍调查表上签字的，负责地籍调查的单位可以根据有关地籍资料、现状界址及当事人指认的土地权属界线，确定拟申请登记的土地权属界线，并以书面送达或者公告送达的方式通知相邻利害关系人。相邻利害关系人自收到通知之日起15日内未提出异议的，按地籍调查结果认定拟申请登记的土地权属界线;提出异议的，依照土地管理法律、法规和国家其他有关规定处理。
第十九条未成年人的土地权利应当由其监护人代为申请登记。申请办理未成年人土地登记的，除提交本办法第十七条规定的材料外，还应当向国土资源行政主管部门提交监护人的身份证明材料。
第二十条委托人申请进行土地登记的,除提交本办法第十七条规定的材料外，还应当向国土资源行政主管部门提交授权委托书和人的身份证明材料。
第二十一条申请土地登记提交的材料应当是原件。不能提交原件的，应当提交与原件一致的复印件。
申请人应当对提交材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提交虚假材料。
第二十二条国土资源行政主管部门对申请人提出的土地登记申请，应当依照下列规定处理：
(一)申请登记的土地不在本登记辖区的，当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门提出申请;
(二)申请材料不符合要求但可以当场更正、补充的，允许申请人当场更正、补充;申请材料不符合要求且不能当场更正、补充的，当场或者在5日内一次性告知申请人需要更正、补充的全部材料;
(三)申请材料符合要求或者申请人按规定更正、补充并提交全部申请材料的，应当受理申请人的土地登记申请。
第三章土地权属审查与注册登记
第二十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当依法对申请材料进行审查。在审查过程中可以就有关登记事项询问申请人，也可以根据登记工作需要对相关土地进行实地查看。
第二十四条国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起20日内办结土地登记审查手续。有特殊情况需要延期的，经本部门负责人批准后可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。
对土地所有权和使用权登记的申请，国土资源行政主管部门对申请材料审查确认后，按规定向设区的市或者县(市)人民政府提出审查意见，设区的市或者县(市)人民政府应当自收到审查意见之日起10日内作出准予或者不予登记的决定;对土地抵押权、地役权等其他土地权利登记的申请，国土资源行政主管部门对申请材料审查确认后，直接作出准予或者不予登记的决定。
第二十五条有下列情形之一的，不予办理土地登记：
(一)土地权属存在争议的;
(二)土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的;
(三)未依法缴纳相关税、费的;
(四)申请登记的土地权利超过规定期限的;
(五)土地权利依法被司法机关、行政机关限制的;
(六)申请登记土地的使用用途与原批准用途不一致的;
(七)依法不予办理土地登记的其他情形。
不予办理土地登记的，国土资源行政主管部门应当以书面形式向申请人说明理由。
第二十六条设区的市和县(市)人民政府可以在一定时间内，对本行政区域的全部土地或者特定区域的土地进行总登记。
在进行土地总登记30日前，应当向社会通告。
第二十七条有下列情形之一的，在有关法律文件生效或者事实发生后，当事人应当向国土资源行政主管部门申请土地权利初始登记：
(一)依法以划拨、出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股、国家授权经营等方式取得国有建设用地使用权的;
(二)划拨国有建设用地使用权依法转为出让国有建设用地使用权的;
(三)依法使用集体土地进行建设的;
(四)集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的;
(五)依法抵押土地使用权的;
(六)在土地上设定地役权后，当事人申请登记的;
(七)法律、法规、规章规定的其他情形。
农民集体土地所有权人应当依法申请集体土地所有权初始登记。
第二十八条有下列情形之一的，在有关法律文件生效或者事实发生后，当事人应当向国土资源行政主管部门申请土地权利变更登记：
(一)依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的;
(二)因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的;
(三)因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的;
(四)因处分抵押财产而取得土地使用权，土地使用权抵押期间土地使用权依法发生转让，或者经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的;
(五)因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权的;
(六)已经设定地役权的土地使用权转移后当事人申请登记的;
(七)土地权利人的姓名或者名称、地址发生变化的;
(八)土地用途发生变更的;
(九)法律、法规、规章规定的其他情形。
第二十九条在国有土地上依法开发销售的住宅或者其他建筑物投入使用后，房地产开发企业或者其他有关单位应当统一向国土资源行政主管部门申请办理业主的土地权利分割变更登记。因房地产开发企业或者有关单位破产、解散等原因不能统一办理或者业主选择自行办理土地权利分割变更登记的，业主可以持房屋所有权证书和身份证明材料直接向国土资源行政主管部门申请办理土地权利分割变更登记。
第三十条有下列情形之一的，在有关法律文件生效或者事实发生后，由国土资源行政主管部门按规定直接办理土地权利注销登记：
(一)国有土地使用权被依法收回的;
(二)农民集体土地被依法征收的;
(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。
第三十一条有下列情形之一的，在有关事实发生后，当事人应当在规定期限内向国土资源行政主管部门申请土地权利注销登记：
(一)因自然灾害等原因造成土地权利消灭的;
(二)非住宅国有建设用地使用权期限届满未申请续期或者申请续期未获批准的;
(三)土地抵押权、地役权终止的;
(四)法律、法规、规章规定的其他情形。
当事人未按前款规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令其限期办理，并交回土地权利证书;逾期不办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准后进行注销公告，公告期满后直接办理注销登记。
第三十二条土地抵押期限届满，当事人未申请土地使用权抵押注销登记的，除设定抵押权的土地使用权期限届满外，国土资源行政主管部门不得直接注销土地使用权抵押登记。
第三十三条土地登记注销后，土地权利证书应当收回;确实无法收回的，国土资源行政主管部门应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。
第三十四条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在规定期限内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属变化的，国土资源行政主管部门应当将更正登记结果予以公告。
第三十五条土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明土地登记簿记载事项错误的相关材料，向国土资源行政主管部门申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件和证明土地登记簿记载事项错误的相关材料，向国土资源行政主管部门申请更正登记。国土资源行政主管部门应当对相关材料审查核实并报本级人民政府批准后办理更正登记。
第三十六条利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误申请更正登记，但土地登记簿记载的土地权利人不同意更正登记的，利害关系人可以向国土资源行政主管部门申请异议登记。
国土资源行政主管部门接到异议登记申请后，对符合异议登记条件的，应当向申请人颁发异议登记证明，将相关事项记载于土地登记簿，并以书面形式通知土地登记簿记载的土地权利人。
异议登记期间，未经异议登记申请人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。
第三十七条当事人签订土地权利转让协议后，可以按双方约定，并持土地权利转让协议，向国土资源行政主管部门申请预告登记。对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当向当事人颁发预告登记证明，将相关事项记载于土地登记簿。
第三十八条国土资源行政主管部门应当根据人民法院生效的土地使用权查封或者预查封裁定书和协助执行通知书，将土地查封或者预查封情况记载于土地登记簿。
查封、预查封期限届满或者人民法院解除查封的，查封、预查封登记失效，国土资源行政主管部门应当直接办理注销查封、预查封登记。
对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第四章法律责任
第三十九条国土资源行政主管部门的工作人员在土地登记工作中有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)因失职造成登记工作失误，给当事人造成经济损失的;
(二)在填写土地登记资料时弄虚作假的;
(三)无正当理由拒不办理土地登记或者无正当理由超过规定期限办理土地登记的;
(四)收受或者索取贿赂的;
(五)违反规定收取土地登记费的;
(六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第四十条伪造、涂改土地权利证书的，其证书无效，由国土资源行政主管部门依法没收伪造、涂改的土地权利证书，并处以五百元以上一千元以下的罚款;给他人造成经济损失的，依法承担民事责任;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条因登记错误给他人造成损害的，应当依法承担赔偿责任，并可在赔偿后向造成登记错误的人追偿。
第四十二条当事人在申请办理土地登记时隐瞒真实情况或者提交虚假材料，造成登记错误的，由国土资源行政主管部门依法办理更正或者注销登记，并对属于非经营活动的处以一千元以下的罚款，对属于经营活动的处以一千元以上一万元以下的罚款;给他人造成经济损失的，依法承担民事责任。
第五章附则
第四十三条土地登记申请人应当按国家有关规定缴纳土地登记费。
第四十四条土地登记中依法需要向社会公告的，应当在当地主要媒体或者政府网站上进行公告，公告的期限不得少于15日。法律、法规、规章对公告期限另有规定的，按其规定执行。
第四十五条本办法自20xx年1月1日施行。1996年3月21日省人民政府公布的《河北省土地登记办法》同时废止。
土地登记的特点1.强制性。当事人的土地权利必须依法登记，未登记的土地权利不受法律保护并可视情节对当事人进行处罚。
新出台的《中华人民共和国物权法》分五编十九章二百四十七条，专门针对农民权益设置的条文有21条，和农民权益密切相关的条文有22条。其中更是把和农民土地权益息息相关的土地承包经营权和宅基地使用权单独列为两章（第十一章和第十三章）。由此可看出，对农民土地权益的保护是物权法重要内容之一。民法学家王利明教授更是将物权法看作是“农民土地权益保护的基本法。”
一、物权的确立是物权法保护农民土地权益的基础
物权法第二条规定摘要:“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”也就是说，权利人不需要借助他人的帮助，就能够依据自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如转让物权时，不需要征得他人同意，他人也不得进行干涉，即使是政府及其官员，否则就是违法。这在很大程度上改变了“国家利益至高无上，当个人利益和国家利益相冲突时，个人只能无条件服从”的传统观念，体现出物权法最大的亮点平等保护国家、集体和私人的物权。
土地不仅是农民的经济收入来源，也是其最后的社会保障。土地权力新问题是物权非凡是不动产物权最核心的新问题。土地承包经营权又是其中的重要内容之一，它关系到农民安身立命的基本权利，将其写入物权法，从法律上明确土地承包经营权的物权性质，就是把农民的土地承包经营权纳入到物权保护的范畴中。
假如说《农村土地承包法》是第一次把农村土地所有权和土地使用权剥离，那么《物权法》就是将农村土地使用权作为物权给予法律明确。虽然物权法中有关土地承包经营权的条款和农村土地承包法中的内容似乎并没有多少变化。但是物权法却大大提升了土地承包经营权的法律地位。“尤其是根据这一法律规定，承包人可以在司法上获得保护其权利的更多途径摘要：他可以基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权。”打个比方，假如你以前承包一个果园，但是后来发包方嫌承包费太低，他就可以收回，而最多只支付一下违约费用。而现在明确为物权，作为绝对权，发包方没有权利随意撤回发包。
土地承包经营权确定为物权后可以更好地保护农民的合法土地权益，增强农民抵御来自他人，包括发包方、地方政府不正当干涉和侵害的能力。一旦出现对承包权的侵犯，无论这种侵犯是来自于集体经济组织内部或者外部，承包人都可以以自己的名义提讼，获得法律保护。像承包人因承包土地获得丰厚报酬而受到集体内部打压的情况，其维权将有法可依，而不再仅仅局限于道德范畴的约束。发包人和承包人之间的土地承包合同条款将更加规范化，相关权利的内容、效力和公示方法等都将由法律确定，而不答应发包人通过承包合同中的约定加以排除。因此物权法将限制发包人任意制定承包合同条款的行为，保护承包人的合法权益。物权法、合同法和土地承包法将共同发挥维系农村土地承包经营关系的功能。
二、物权法中保护农民土地权益的内容
（一）有关稳定土地承包关系的内容
《物权法》第126条第1款规定摘要:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；非凡林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第2款规定摘要：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”后者是物权法的创新，是对《农村土地承包法》的很好补充，有利于土地承包关系的稳定，同时赋予了农民长期而有保障的土地使用权，利于农民对承包地的长期规划。
承包期内考虑到假如发包方随意调整、收回土地，将会影响到土地承包稳定性，故对于土地承包的调整，《物权法》第130条明确规定摘要：“承包期内发包人不得调整承包地。”“因自然灾难严重毁损承包地等非凡情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”而这里所指的相关规定包括《农村土地承包法》第27条，“承包期内，因自然灾难严重毁损承包地等非凡情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
另外《物权法》第131条还规定摘要：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”对于土地承包收回的情形《农村土地承包法》第26条将其分为两种摘要：一是承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者答应其依法进行土地承包经营权流转；二是承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。物权法和其它法律的延续性可见一斑。
（二）有关征地及其补偿的内容
近年来由于拆迁、征地补偿引起纠纷的事件屡有发生。如何切实保护人民群众的利益，非凡是中国最大弱势群体农民的利益，成为政府最为关心的新问题之一。为进一步规范行为，物权法对拆迁、征地补偿做出了相对完善的规定。
《物权法》第42条第1款规定摘要：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出此项条款规定征地的前提必须是为了“公共利益”。同时征地不得违反“法律规定的权限和程序”。虽然物权法并未就“公共利益”的范围进行专门规定，但可以肯定的是商业性开发不属于公共利益，也就是说，像开发房地产项目占用集体土地的情况将受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罚代批”等违法占用土地的做法，也将得以规范。
有关征地补偿，《物权法》第42条第2款规定摘要：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，布置被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这体现了党和国家有关征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则。针对当前现实中存在的征地补偿不到位和侵占补偿费用的行为，为确保补偿费能切实落到百姓手中，《物权法》第42条第3款还规定，“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”并明确指出，违反规定的要依法承担法律责任。
（三）有关集体土地所有权的条款
个别地方干部擅自把农民的土地进行转让，农民到法院，法院以“土地是集体所有”为由拒绝立案，农民土地权益受到侵害。这一事件暴露出的是现有集体所有权主体不明、权属不清的缺陷。我国宪法虽然规定了农村土地集体所有的制度，但究竟由谁来代表农民集体行使所有权却未确定，这使得有些地方乡村干部成为事实上的所有权代表。新出台的物权法在集体所有制完善方面做出了努力，有一定的创新。第59条规定摘要：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定摘要：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”可以看出，这是保护集体成员合法权益的有效渠道。该法实施后，地方干部擅自转让集体所有土地的情况将得到控制。即使出现上述情况，由于物权法确立了农民对集体土地享有独立的权利主体地位和合法权益，农民可以依据所享有的权利以及物权性质的土地承包权，向法院，追究地方干部的民事责任，法院不应再拒绝立案。
（四）有关保护个人利益的条款
过去我们总是说摘要：国家利益大于集体利益，集体利益大于个人利益。物权法的出台颠覆了我们这一传统观念。法国杰出的思想家孟德斯鸠就曾说过摘要：“在民法慈母般的眼里，每一个个人就是整个国家。”在民事法律领域，任何民事主体都是平等的。《物权法》第63条第2款规定摘要：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”这为集体中的成员维护个人权益提供了法律武器，也为地方干部可能成为事实上代表行使集体土地所有权的行为提供了约束。假如农村集体组织的管理人员侵害了农民的合法权益，侵吞了集体财产，受侵害的农民可以依据所享有的权力向法院，请求撤销有关规定，维护其权益，甚至是侵权人员。
三、几点说明
（一）农村宅基地仍不能自由流转
根据物权法第133条，能够以“入股”、“抵押”等形式流转的土地仅限于“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”。可见集体土地的流转仍然没有完全放开。是否应放开农村宅基地使用权的转让和抵押，一直存有争议。“考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。”物权法虽然限制了农村宅基地的流转，但却在农民融资渠道上有所突破。《物权法》第181条规定摘要：“经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业经营者可以将现有的或者将有的生产设备、原材料、半成品、成品抵押，……。”这一点赋予了中小企业和农业从业者浮动抵押权，农民可以拿“未来农产品”到银行抵押贷款。也就是，农民把粮食种下地后，可以根据将来的收益向银行贷款买化肥、买农药等等。当然，这还需要农民和银行进行协商，请求其受理贷款申请，这在实际操作中还是有一定难度的。尽管如此，农村宅基地使用权仍然是我国物权制度的创新，是具有中国特色的一种物权。
（二）“公共利益”的不确定性
《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是，对于征收的前提“公共利益”，物权法并没有明确规定，因此“公共利益”很可能会在实践中被滥用。据悉，有关部门正在考虑以单行法的形式对此进行规定。而在此之前，公共利益的界定权意味着将由法官进行裁定，主观因素的加入，使得其熟悉上的不确定性加大。
（三）农地承包方仍然处于比较被动的地位
第二条 在我省行政区域内使用土地的单位和个人必须遵守土地管理法律、法规，接受土地管理部门的监察。
第三条 各级人民政府应当加强对土地监察工作的领导，保障土地管理法律、法规的贯彻实施。
第四条 土地监察工作实行专业监察与群众监督相结合，处罚与教育相结合的原则。
第五条 处理土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理公正，程序合法。
第六条 处理土地违法案件，土地管理部门应与司法机关、行政监察机关协调和配合；涉及规划、城建、房管、农业、林业、水利等部门或军队的土地违法案件，应会同有关部门或军队进行查处。
第二章 土地监察部门及其职责
第七条 各级土地管理部门为土地监察部门，其职责是：
（一）监督检查土地管理法律、法规、规章的贯彻执行情况；
（二）监督检查本辖区土地的开发、利用、保护和权属变更的情况；
（三）监督检查各类建设用地审批的情况；
（四）监督检查土地使用权出让、转让、出租、抵押和土地使用权终止的情况；
（五）监督检查土地费用的收缴、管理、使用情况；
（六）受理对土地违法行为的控告、检举，调查处理土地违法案件；
（七）向违法行为人所在单位或其上级机关、行政监察机关提出行政处分建议；对依法应当追究刑事责任的人员，向司法机关提出追究刑事责任的建议。
第八条 土地管理部门履行监察职责，可采取下列措施：
（一）查处土地违法案件时，有权对有关单位和个人进行调查，询问当事人、有关知情人，收集与案件有关的材料，有权进行现场勘测；
（二）责令违法者停止土地违法行为。对拒不停止违法行为占地施工的，可查封其施工设备和建筑材料。
第九条 各级人民政府土地管理部门应根据工作需要设置土地监察机构，配备必要的办公设备和交通工具。
第十条 土地监察机构是同级人民政府土地管理部门的行政执法监督机构，受同级人民政府土地管理部门领导和上一级土地监察机构指导。
第十一条 土地监察人员应当熟悉土地法律、法规和有关政策，通晓业务，忠于职守，清正廉明，秉公执法。
第十二条 土地监察人员履行监察职责时，须佩戴标志，持有土地监察证件。
土地监察证件由国家土地管理局统一监制，县级以上人民政府核发。
第三章 土地违法案件的管辖、立案和处理
第十三条 土地违法案件是指违反土地管理法律、法规、规章，依法应追究法律责任的案件。
第十四条 省土地管理部门负责全省的土地监察工作，管辖本行政区域内的下列案件：
（一）跨市、县行政区域的土地违法案件；
（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；
（三）省人民政府和国家土地管理局交办的土地违法案件。
第十五条 市、县（区）土地管理部门负责本行政区域内的土地监察工作，管辖除由省土地管理部门管辖的其他土地违法案件。
第十六条 乡（镇）人民政府负责处理本行政区域内的居民非法占用土地的案件。
第十七条 上级土地管理部门有权处理下级土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以把自己管辖的土地违法案件移交下级土地管理部门处理。
下级土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为案情重大需要上级土地管理部门管辖的，可以报请上级土地管理部门处理。
第十八条 受理案件应填写《土地违法案件立案呈批表》，经批准后立案。
案件受理条件：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反土地管理法律、法规和规章的事实；
（三）依照土地管理法律、法规和规章应当追究法律责任的；
（四）本部门有管辖权的。
重大、复杂的案件，立案后应抄送上一级土地管理部门备案。
经审查不符合立案条件或不属于本单位管辖的，应书面通知案件提起人。
第十九条 土地违法案件立案后，应当及时确定承办人。承办人不得少于两人。重大、复杂的案件可组成办案小组。
案件承办人员和有关领导与本案有利害关系或与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的，应当回避。
承办人员的回避，由案件有关领导作出决定。案件有关领导的回避，由上一级土地管理部门或同级人民政府决定。
第二十条 土地管理部门应在立案后三日内通知行为人，行为人可在接到通知之日起五日内书面陈述意见。行为人未在法定期限内提出陈述意见的，不影响案件的调查和处理。
第二十一条 承办人办理土地违法案件，应在批准立案之日起三十日内办理完毕。因特殊情况不能按期办理完毕的，经有关主管领导批准，可以适当延长办案期限，但延长期限不得超过一个月。
第二十二条 经立案调查，认定不构成违法的，应予以撤销案件。撤销案件应报请有关领导批准，并书面通知行为人和案件提起人。
第二十三条 案件提起人认为未予立案或撤销案件错误的，可在接到通知之日起五日内，向上一级土地管理部门申请复查。上一级土地管理部门应在接到复查申请之日起三十日内做出复查决定，送达案件提起人和未予立案或作出撤销案件的土地管理部门。
第二十四条 经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。
第二十五条 案件调查审理结束后，承办人应提出《土地违法案件调查审理报告》，报土地管理部门审议结案，分别情况予以处理：
（一）土地违法行为，经查证属实，依法应当给予行政处罚的，由土地管理部门制作《土地违法案件行政处罚决定书》；
（二）认定侵犯土地所有权或者使用权的，制作《土地侵权行为处理决定书》。
决定书应送达当事人。
第二十六条 承办人在案件处理完毕后，应当填写《土地违法案件结案报告》，经主管领导批准结案，并将办案过程中形成的文书、图件、照片等编目装订，立卷归档。
重大、复杂的案件和上级交办的案件结束后，应当将下列文书报上一级土地管理部门备案：
（一）《土地违法案件行政处罚决定书》；
（二）《土地侵权行为处理决定书》；
（三）《土地违法案件结案报告》。
经复议机关复议和人民法院审理的案件，应附复议决定书副本和人民法院判决书副本。
第二十七条 对依法应当给予行政处分的人员，由土地管理部门向其所在单位或上级机关、行政监察机关提出行政处分建议。
所在单位或者上级机关、行政监察机关作出的行政处分决定，应抄送提出行政处分建议的土地管理部门。
第二十八条 土地管理部门在处理土地违法案件时，认为违法行为构成犯罪的，应将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内向上一级土地管理部门申请复议。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内，直接向人民法院起诉。在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，由作出处罚决定的土地管理部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请强制执行。
第三十条 当事人对土地侵权行为的处理决定不服的，可以在接到《土地侵权行为处理决定书》之日起十五日内，向作出处理决定的上一级机关申请复议；当事人对复议不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。
第四章 奖 惩
第三十一条 符合下列条件之一的单位和个人，由人民政府或土地管理部门给予表彰、奖励：
（一）贯彻执行土地管理法律、法规成绩显著的；
（二）在开发、利用、保护土地方面成绩显著的；
（三）土地监察工作成绩突出的；
（四）检举、揭发和制止土地违法行为，成绩显著的。
第三十二条 土地监察人员在查处土地违法案件中，徇私舞弊，玩忽职守，滥用职权的，由其主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 拒绝、阻挠土地监察人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1.1建筑活动中的人身损害赔偿纠纷
旧村和危旧房改造的总体思路和目标是“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”，“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”，因此，该项工作中会发生大量的建筑活动和行为。比如，农民拆除旧房建新房、村委会组织修建道路等等。在这些建筑活动中存在诸多法律问题值得我们去思考，如：承包合同的效力问题、施工方的主体资格问题、人身损害赔偿问题等，其中实践中反映最为突出的是人身损害赔偿问题。应当说，当前我国农村建筑市场秩序还很不规范，有些乡镇建筑公司资质不全；有些企业承接工程之后随意转包或肢解分包，自己则根本不参与具体建筑施工活动；有些施工队则是个体泥瓦工自行招募组织起来的，既没有工商企业登记，也没有建筑施工资质，是一支典型的农村建筑游击队。而许多建房者按照传统习惯，图一时节约和方便或碍于人情，将建设工程发包给这些建筑游击队或者其他本村人承建，在旧村改造和危旧房改造中同样普遍存在这种现象。但问题是，一旦发生承包人或受雇人遭受人身损害的事故，法律纠纷即随之产生。
实践中当事人容易产生争议的问题是施工人与建房人之间的法律关系，即二者之间是雇佣关系还是承揽关系，以及如何确定赔偿责任的主体。因为根据目前我国有关法律和司法解释的规定，雇佣与承揽关系中承担赔偿责任的主体和方式完全不同：最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任”，第十一条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。”可见，一般情况下，雇佣关系中雇主承担的责任要比承揽关系中定作人（建筑承包属于承揽的一种）承担的责任为重。因此，实践中一旦发生施工人伤亡的事故，受害人往往主张其与建房人构成雇佣关系，而建房人则主张双方是承揽关系。此种纠纷在实践中较为常见，而且处理起来也较为困难。
1.2建筑活动中的拖欠工程款、材料款纠纷
在承包建房人、修路人等完成有关建筑活动后，业主应当及时支付工程款；在材料商供应完建筑材料后，购买人也应当支付材料款，这些均是有关民事活动中义务主体应当承担的义务。但实践中，由于种种原因，经常会发生拖欠工程款、材料款的纠纷。比如，有的业主或材料购买人以建筑工程或材料存在质量问题或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，从而使权利人的合法权利受到损害。
1.3拆迁及政策处理纠纷
此类纠纷是目前旧村改造过程中的一大难题。根据旧村改造的要求，需要对某些建筑，包括临时建筑、违章建筑等进行清理拆除。但因此而引起的此类纠纷处理起来非常困难，特别是如何处理违章建筑、政策补偿数额、如何实施拆迁等问题都十分棘手。比如农村中存在着大量的违章建筑，由于长期以来没有及时查处和拆除，有的甚至已成为部分村民赖以生存的居所，成为旧村改造中沉重的历史包袱。从法律角度讲，拆除违章建筑不予补偿，但不予补偿，被拆迁人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要价，造成建设成本的增加，资源严重浪费。
1.4异地建房中的土地征用问题
旧村改造的一个目标是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的过程中，自然会涉及原空心村、自然村的村民如何搬迁安置问题。根据目前龙泉的政策，一般情况下是安置在集聚中心村居住。但根据目前我国的土地制度，农村的土地属于农民集体所有，除集体组织内部成员之间可以调剂转让外，尚不允许向集体组织成员之外的主体转让集体土地（包括宅基地）。
因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用问题。鉴于目前的土地政策，龙泉市的做法是先征用需用地村的集体土地，待土地征用后再将土地使用权出让给需用地人。
这个过程就必然涉及到土地征用费的补偿、土地出让金的确定等问题。旧村改造本是一件利国利民的好事，但是在政府、搬迁村民资金有限的情况下，还需要支付土地征用补偿费和缴纳土地出让金，这对于政府和搬迁村民来说无疑是一个重大的负担，其中极容易产生法律纠纷。
1.5与政府承诺奖励有关的纠纷
在当前旧村和危旧房改造工作中，政府为了提高农民的积极性、加快改造进度，往往制定有关的奖励措施。如龙泉市委出台了龙委〔2009〕9号《关于推进农村旧村和危旧房改造的实施意见》，市财政安排农村危旧房改造和连片综合整治专项资金1500万元，按照“连片拆除危旧房主房50元/m2，辅助用房25元/m2，建设新房连片10幢以上5000元/幢，对原有危旧房进行修缮的每户1000元（其中农村低保标准120%以下困难家庭每户1500元），危旧房改造拆旧建新每户500~2000元”的标准对进行旧村改造的村庄和农户进行奖励或补助。由于政府的奖励要与拆除房屋的面积等因素直接挂钩，因此，实践中可能存在着政府与拆房户主因对房屋的拆除面积存有争议而起纠纷的情形。比如由于部分测量人员业务不精或者缺乏工作责任心、工作草率，导致所测面积与实际面积不符，进而引发纠纷。
1.6建筑活动中的质量纠纷
在建筑活动中，由于个别施工人没有取得施工资质、不负责任，或者使用劣质建筑材料，致使建筑工程出现质量问题，甚至是“豆腐渣”工程的情况在实践中也屡见不鲜。
2法律纠纷特点
2.1政策性强
农村旧村和危旧房改造本身就是一项政府主导下进行的工作，当地政府一般都会出台有关政策，因此政策性很强。比如拆迁和政策处理、土地征用、政府奖励等，当地政府都会制定政策措施，一旦纠纷发生，政府制定的政策、措施都会纳入考量的范围：是否合法、是否合理、是否被遵守等；处理这些纠纷，也往往因为涉及当地利益，而参照政府政策的规定。
2.2关系错综复杂
农村旧村和危旧房改造工作是一项复杂而艰巨的工程，涉及方方面面的关系。比如建筑活动中涉及建房人与施工人之间法律关系的认定、责任的承担等。拆迁和政策处理活动中又会涉及村委会、政府与拆除户之间的法律关系，甚至涉及到当地家族势力的较量、新旧村委之间的矛盾、乡镇党委政府的影响等深层次的矛盾，真可谓“剪不断理还乱”。
2.3矛盾容易激化
由于旧村和危旧房改造中关系错综复杂，一旦发生法律纠纷和处置不当，极易导致矛盾激化。比如拆迁和政策处理中，有的被拆迁人法治观念淡薄，漫天要价，一旦要求得不到满足，就处处设置障碍，甚至采取极端行为阻挠拆迁，引起矛盾激化。
2.4处理难度大
农村旧村和危旧房改造中的纠纷关系复杂，矛盾容易激化，政府、法院处理起来难度相当大。有的当事人不按照正常的法律程序，到处、上访、缠访，给处理机关施加压力，处理相当困难。
3法律纠纷成因
3.1部分村民法律意识不强、安全质量等意识不够
建房人将建筑工程发包给无施工资质的个人承建，既容易出安全事故，又容易产生质量纠纷。
3.2部分村民不讲诚信、履约意识不强
有的建房人在施工人完成建房并交付后，却以种种理由拖延甚至拒付工程款。
3.3历史遗留包袱重，大量违章建筑已积重难返在农村中违法搭建、盖房的现象较为严重，由于有关部门平时疏于管理和监督，导致在当前拆除时，这些违章建筑成为沉重的包袱。
3.4部分村民存在不健康心理
有的村民在土地征用以及拆迁过程中，不按照正常的法律途径解决问题，而是到处缠访告状；有的协议签了，钱也拿了，仍不停的上访；有的人则认为只要“顶住”，成为“钉子户”，得到的补偿就更多。
3.5有的政府行为不够规范
在拆迁和政策处理过程中，有的执法人员包括村两委人员态度不端正、不谨慎，执法方式粗暴；在测量拆除房面积时，缺乏工作责任心、草率办事；在兑现奖励时，以种种理由推诿等。
3.6有关法律制度不健全
目前，我国只有针对城市房屋拆迁的法律———《城市房屋拆迁管理条例》，尚无针对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整的专门法律，导致实践中对农村房屋如何拆迁无法可依；再如前述，根据目前我国的土地制度，不允许外村人到本村购买宅基地建房，只能先由政府征地然后再出让土地使用权，导致手续繁琐、资源浪费。
4解决对策
4.1加强法制和政策宣传力度，进一步提高农民法律意识
要利用新闻媒体和其它有效载体对新农村建设的政策、涉及的法律进行宣传，提高广大农民对旧村和危旧房改造重大意义的认识，树立大局意识，从大局考虑，不过分计较个人利害得失；增强广大农民的法律防范意识，树立安全意识、质量意识、履约意识、诚信意识等，减少纠纷的发生。
4.2加大对违章建筑的查处力度，降低拆迁和政策处理成本
有关部门要切实履行职责，加强日常监督管理，加大对违章建筑的查处力度，对违反规划的建筑要及时拆除；要充分发挥基层组织和群众监督的作用，建立举报机制，实行奖惩和惩戒考核制，遏制违章建筑的发生。要抓紧研究制定历史遗留违章建筑的处理方案，对近期发生的违章建筑，在拆迁和政策处理中可不予补偿；对长期以来未查处的违章建筑，可视具体情况、情节罚款，并从该违章建筑的残存价值中扣除罚款的方法，使其所获补偿低于成本。
4.3加大对少数不良农民的教育惩戒力度
针对少数存在不健康心理的村民，要加强宣传教育，促使其遵照法律规定程序解决问题；而对于那些无理缠访、滥访，拒不拆迁的村民，则要依据有关法律规定予以处罚。
4.4规范政府行为，提高依法行政意识
在执法过程中，公务人员要吃透法律和政策，文明执法、热情执法，耐心做好说服教育工作，切忌衙门作风和工作态度简单粗暴。在土地征用过程中，要根据《土地管理法》的规定，切实履行有关征地手续和程序，实事求是的确定补偿标准和方案。在测量拆除房屋面积时，要当事人在场，并用照片固定证据，做到“当时无异议，之后无争议”。政府要按照有关政策，及时兑现有关承诺奖励，不能无故推诿推脱。
4.5各有关单位通力协作，形成合力
当前，虽说我国涉及农村集体土地的性质与使用权流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》，但是这些有关农村集体土地流转的法律规定仍存在很多问题。
1.1农村集体土地性质的有关规定。1999年修订的《宪法》第10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有的以外，属集体所有；宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条则继续规定“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、管理。”同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。根据有关的调研（国土资源部，2001）指出，乡镇、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围，而且其面积比例一般为1∶9∶90.似乎农村集体土地的性质与所有权主体并不存在所谓“模糊”之类的问题。但是，在实际进行农村土地流转的许多案例中，土地产权归属的纠纷的确严重。例如上海郊区某乡兴办私营开发区，占用一个村500亩地。当时乡镇政府与该村委会商定，每亩每年补贴800元，补贴时间为8年。现在补贴期满，乡政府停止补贴。但这500亩原属村集体所有的土地现在的权属应该归谁？如果按“既成事实”，“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”，那么，显然是乡镇政府使用行政权侵占土地所有权，随意上收村级或下级的土地所有权，即使乡镇政府已对村委会支付了一定补贴。如果承认现在土地的所有权属于村委会，应该如何确定村对土地的收益权？当然，产生纠纷的原因可能更为复杂，当初乡镇政府与村委会的协商是否经过大多数村民的同意？从而该协商是否具有法律效力？该协商是否规定了8年政府补贴之后土地所有权的处置等问题？类似的问题还有乡镇政府兴办乡镇企业需占用集体所有的土地，经依法批准后，占用某个村民小组的土地，该村民小组的土地使用权已转移到新兴办的乡镇企业。那么，该村民小组的土地所有权是否也同时转移到新兴办的乡镇企业呢（刘汉裔，2001）？上述二则案例说明当农村集体土地发生转移时，土地集体所有权属与使用权在法律上的确没有得到明确的规定和保障，从而产生一系列的问题也就显得十分棘手、难于管理。
1.2农村集体土地流转的有关规定。我国法律对农村集体土地流转的有关规定一直是十分谨慎和有保留的。1982年的《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。直到1980年代末，对土地流转的法律控制才开始松动。
1988年修改的《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，而同年修改的《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。当然，此后随着国有土地流转办法的出台，国有土地市场在全国各地取得快速有序的发展，对城市国有土地资源的配置发挥了重要的作用。但是，有关农村集体非农建设用地的流转办法和法规一直没有出台。我国新修订的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时，该法第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划，并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。由此可见，我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。事实上，集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房，却不允许出让、转让或出租，这意味着农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。至于因破产、兼并等情形致使土地使用权流转虽被法律许可，但也由于缺乏具有可操作性的具体规定，如对于流转的方式与程序、流转期限与对象以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定，实际上或者无法公开正常进行、或者以违法私自转让等方式交易。结果，自发、私下的农村非农建设用地的流转，直接造成土地利用的混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施都产生了较大的冲击，使得城乡建设用地总量难以有效控制。
二、简析现有法律约束下农民行使土地控制权的有限行为能力的影响
以上，我们分析了我国现有法律对农村土地产权性质的界定与约束，包括对土地使用权或农村集体建设用地流转的规定，表明农民对土地的产权是严格受法律制约的，这是农民对土地产权的有限行为能力的法律根源。但是，除了法律约束之外，农村土地产权的集体所有制本身就造成农民对土地控制权的有限行为能力。原因主要有三方面：
2.1农民对现有承包土地要随全村人口的变化而发生动态调整，任何单个农户都不能确保对某块具体的土地拥有长期稳定的权利，这种不确定性是不以某单个农户的意志为转移的农村土地产权的集体所有制规定了农民享有对所承包土地的使用权，而农民经营土地的最终所有权归属于社区集体经济组织。为了保证土地产权分配（界定）的公平性，从初始的按人（劳）均分土地使用权，到一次又一次地因人口变化而重划土地经营权，使追求产权界定公平的调整水无休止。这种制度安排的运作与实施费用无疑是高昂的：土地的经常性调整，使农户无法形成对与土地相关的固定资产投资的长期预期；既然每个成员对集体土地权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量及土地负担的分摊上是均等的，因而，土地远近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而零碎，也造成了严重的规模不经济；为了做到地权的平均分配，每次调整都需要重新核查人口、土地的面积数量与地块数量及其质量，产权的界定费用高昂（温思美，1994）。
2.2农村集体建设用地的流转（假设这里流转的土地是属于村民小组集体所有的）原则上需要由村民小组内的全体相关农民集体决策根据自愿的原则，至少需要绝大多数（三分之二以上）农民的同意。在不可能或很难做到全体一致同意的情况下，少数不同意流转的农民其利益就可能得不到保障，而处于不利的地位，甚至丧失对其承包土地的控制权（能力）。在实际操作中，问题可能更严重。集体建设用地的流转一般是由乡镇特别是由村来具体操作，而不是由作为土地所有权的村民小组集体经济组织实施的。由于村民小组的集体经济组织与村、乡两级集体经济组织是不同的利益主体，在利益关系不一致时，处于劣势的集体经济组织，在村、乡一级代为行使其土地产权的情况下，其利益实在难以得到保障（国土资源部，2001）。而且，由于信息不对称以及村、乡干部同企业之间可能的合谋关系就更损害了村民小组一级农民对土地的控制权行为能力及其收益状况。所以，在（农村集体建设）土地流转决策相关的合同条款设计、谈判方面，作为所有权主体的村民小组以及拥有土地承包权的农民都只有很有限的控制权行为能力。
2.3农村集体（村民小组一级）建设土地一旦流转出去以后，如果没有被征为国有的话，由于村民小组集体经济组织不仅法律地位不够明确，而且内部组织结构也不完善，村民小组以及其内部的农民在很大程度上就失去了对其流转出去的土地的所有权或承包权这是农民对农村土地产权（承包权）的有限行为能力最显著的特征之一。在此情况下，有些地方为了解决土地产权主体不明确、权属不清或界限不明等问题，以方便组织管理和登记发证，或为了城市建设用地统一规划和利用，或干脆以“既成事实”为名，地方政府或农村集体经济组织就将下级村民小组集体所有权上收，确定为村级或乡级集体经济组织所有。有的地方直接将“城中村”或城乡结合部的集体土地“宣布”为国有土地（国土资源部，2001）。村民小组和农民对土地所有权（承包权）的有限行为能力对农村非农建设用地的流转容易产生严重的经济后果，即一方面纵容了地方政府为了招商引资，加快经济发展，以制造政绩而任意以行政权侵占土地所有权，随意上收村级或村民小组的土地所有权；另一方面助长了企业同乡或村委会之间的合谋勾结，私下转让出租农村土地，甚至从事房地产开发，或用以规避上缴新增建设用地有偿使用费等。
三、加强农民和集体经济组织对土地产权的行为能力
农村集体建设用地流转过程中涉及的法律问题与农地产权制度息息相关。我国现有的法律对农村集体土地所有权代表以及农村土地（使用权）流转规定的不够明确具体，尤其缺乏操作性，而这又内在地影响了农民对土地产权的行为能力，造成农村建设用地流转过程出现了一系列的问题。因此，要有效地解决当前农村建设用地流转过程出现的问题，关键在于从法律制度以及管理上强化农民和集体经济组织对农村土地产权的行为能力。
