时间：2023-06-19 09:24:06
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一、充分认识加强农资市场监管，保障春耕生产的重要性和紧迫性
加强农资市场监管，对于抓好今年春耕生产和夺取全年农业丰收、推进社会主义新农村建设具有十分重大的意义。我们要充分认识到，加强农资市场监管是我们的职责所在，开展农资打假是我们应做的工作。这项工作是工商部门立足职能，从贯彻落实科学发展观、支持“三农”工作和推进社会主义新农村建设的大局出发，做出的一项重要工作部署。各级工商行政管理机关要从实践“三个代表”重要思想的高度，按照全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求，充分发挥工商行政管理职能作用，深入开展农资打假，围绕爱农护农帮农行动，铲除坑农损农害农行为，通过我们的不懈努力，实现农资市场秩序的根本性好转，确保农民用上“放心种子”、“放心化肥”和“放心农药”。要尊重农民意愿，维护农民利益，增进农民福祉，以高度的责任感和对广大农民的深厚感情，努力提高支持“三农”工作和维护农民利益的自觉性，积极为推进社会主义新农村建设服务。
近年来，全市各级工商行政管理机关加强了农资市场监管工作的组织领导，强化了农资市场监管措施，加大了农资市场的规范和整治力度，“红盾护农行动”取得了初步成效。特别是去年市局市场科去年农资商品网上备案、农资连锁经营等创新工作，得到了自治区工商局考核组的认可。但我们也应当清醒地看到，当前我市农资市场秩序还存在一些不容忽视的问题，制假售假行为还没有得到根本遏制，坑农害农现象还时有发生，农资流通渠道还没有得到理顺。同时，我们的农资市场监管各项制度还没有落实到位，农资市场长效监管机制还有待于进一步探索和完善。通过去年的年末考核我们也发现了部分旗县区工商局在农资市场监管工作中存在的问题，市场科的创新工作在部分旗县区工商局就没有得到很好的落实。如：农资经营者网上备案和农资经营者供货商档案制度没有完全落实到位。目前，全市在“××市工商局重要农资商品质量网上监管平台”备案的户数不足农资经营者总户数的__％；在具体的已办理农资商品准入备案手续的经营者中，品种的备案率也不高，产品生产者的有关情况录入不完整。供货商档案建档率比例低，档案资料不完整。这些问题都需要我们在今后的工作中加以改进。
二、充分发挥工商行政管理职能作用，深入开展农资市场秩序整顿，保障春耕生产正常开展
各地工商行政管理机关要充分发挥职能作用，继续推进红盾护农行动，深入开展农资市场秩序整顿，把维护和实现广大农民群众的切身利益作为工作的出发点和落脚点，以“打假、护农、增收”为目的，进一步加强种子、肥料、农药等农资市场监督管理，突出重点，严厉打击制售假冒伪劣农资和严重坑害农民利益的违法违规行为，进一步加强农资商品质量监测工作，保障春耕生产正常开展。
（一）强化落实，完善农资市场管理的各项制度。各旗县区工商局要进一步加强农资市场监管的基础工作，全面落实农资市场监管供货商档案制度、农资商品市场准入备案登记制度、售货信誉卡制度、商品质量承诺制度和农资经营者信用监管等五项制度，强化农资市场监管基础工作，保障农业生产安全。立即开展一次对辖区所有农资生产经营者，特别是对中小农资生产经营者的全面清理，完善供货商档案和农资商品市场准入备案相关材料。同时，抓好创新工作的落实，现在市局市场科与信息中心已经开通了农资市场网上监管平台，各旗县区工商局必须抓好此项工作的落实，对本辖区的农资经营户必须全面实行网上备案，并及时更新内容。通过这一措施，深化农资商品入市备案管理和网上监管方式改革，强化对农资商品如实备案资料的实质性审查，使网上监管平台发挥全方位的监管效力。会议结束后各地要及时召开会议，传达此次会议精神，按照市局这次会议和实地指导等形式组织好培训工作。各旗县区工商局也要与工商所长签订农资市场管理责任状，层层落实好监管责任。
（二）抓住重点，加强农资市场管理。各旗县区工商局要加强种子、化肥、农药、农机具及配件等农资市场监督管理。集中力量对农资生产、销售相对集中的地区及批发市场、专业市场和集散地，特别是农村集贸市场，进行重点检查，对制售假冒伪劣农资商品的行为，依法予以严厉打击，确保春耕生产安全，确保不误农时。强化农资经营者的质量责任，倡导农资经营者在农资商品交易活动中签订合同时使用示范文本，提高农民的维权意识。今年市局选择了赤峰市农业生产资料公司等_家信用好、经营规范、具有一定规模的企业，作为全市首批开展农资连锁经营的试点企业，各地要抓好农资连锁经营试点企业的登记、备案、质量抽检等工作的落实，管理好农资连锁经营的龙头企业，确保农资连锁企业发挥积极作用，维护良好的农资市场秩序。
随着我县集贸市场整治工作的不断深入，城区及农村主要乡镇集贸市场交易秩序得以好转，交易环境得以净化，但农村市场点多面广，交通不便，经济欠发达，农民识假、辩假能力不强，客观上给不法分子以可乘之机。各种违章违法行为突出表现为“三多二难一淡薄”。
_、假冒伪劣产品多。在许多集贸市场或自营的小店铺，假冒伪劣产品堂而皇之地摆在货柜上，洗发水和洗洁精、蜂蜜和食用油等常用的日用品尤为突出，在学校周围的店铺里，“三无”的零食、玩具、学习用品等充斥其间，然而销售这些商品的店家，不仅没有受到举报揭发，以其低廉的价格颇受当地群众和学生的“欢迎”。
_、无照经营店家多。特别是一部分农村的自营小店铺，没有经过工商税务等部门审查登记就擅自经营，甚至搞副食、药品、农药等跨门类经营。由于本身不合法，所以在销售商品时以盈利为第一目标，以店铺能开多久算多久，能赚多少算多少的经营准则，今天被查封了，过了几天又换了地方开。这种打一枪换一炮的做法，使得无照经营店铺比较多，为各种假冒伪劣产品提供了方便的销售网络，极大地增加了查处工作的难度。
_、非法生产加工窝点多。我县是农业大县，在交通便利的城乡结合部，各种非法生产加工窝点隐藏在居民楼内，设施简陋、卫生环境差，针对农民消费水平低的特点，生产加工价格低廉而不符合食品卫生要求的产品。这些非法窝点除了有店面的直接销售外，还有一些采取送货上门的办法，将不合格的产品直接送到农村的自营店铺。非法生产加工窝点与无照经营的店铺相成，构成了假冒伪劣商品生产、流通、销售的完整网络。
_、行政监督管理难。市场的监管涉及到工商、卫生、技监、食品药监等部门，但除了工商部门在乡镇设有基层所外，其他部门均没有派出机构。面对地域广阔的农村市场，各部门协调难度大，就更加凸现行政监管力量的薄弱，以致于对农村市场的监管出现了盲区。
_、农村维权难。在农业生产资料消费方面，农民的消费维权存在很大困难，比如取证难，对一些伪劣种子，发现问题的时间跨度长，且受土壤、施肥、气候等多种因素影响，在取证时困难重重；再如鉴定难，不仅有法律效力的鉴定部门非常有限，而且涉及“三农”的鉴定部门更少，这给农村维权工作带来很大不便，许多申诉案件因此，而得不到及时有效的处理。
_、农民安全消费意识淡薄。与城市居民日趋成熟的消费理念相比，农民安全消费意识十分淡薄，其中固然有识别假冒伪劣商品水平不足的原因，但更重要的原因是对假冒伪劣商品可能能的危害性认识不足，低廉的价格往往成为农民在购买和使用商品的时最主要因素。农民安全消费意识淡薄，在一定程度上纵容了各种假冒伪劣商品在农村占据大部分市场。
二、监管措施
（一）加大宣传力度，引导群众参与打假维权行动。
_、采取适合集贸市场特点的宣传方式。目前的宣传工作主要是利用广播、电视、报纸等新闻媒体进行以法律、法规宣传。还应多采取一些可行的宣传方式。如在农村集贸市场、村委会、寺庙等群众聚集的地方，定点分发宣传册、宣传单；再如在村委会、集贸市场的宣传栏、黑板报上进行政策法规的宣传，同时对一些维护消费者权益的典型案件进行展示，来提高宣传最佳效果。
_、针对消费者的需求提供咨询服务。根据消费者的需求，有的放失地进行宣传，可以取到事半功倍的效果。如春耕时节，组织力量进行种子、劣质农药化肥、地膜等方面的知识宣传，提高农民鉴别假种子、劣质农药化肥、“三无”生产用具的能力；而在中秋、春节等节假日里，举行大米、食用油、糖果等食品方面的知识宣传，提高农民对食品安全重要性的认识。
_、建立面向农村的宣传阵地。可充分利用地方电视台，以固定的电视栏目，建立面向全县农村、农民的宣传阵地，使电视台成为农民群众普及法律知识、了解市场信息、提高产品鉴别能力的窗口，成为宣传诚信经营典型、打击制假售假窝点案例的阵地。
（二）加强监管力度，建立符合市场实际的监管办法。
_、加强市场监管力量。我县市场点多面广，农村市场商品集中交易少，分散交易多，这需要一支强有力的监管队伍。目前，基层工商所的人员少，管辖的乡镇又多，日常的登记、商标广告、合同管理等工作，占据了大量时间，加上交通、通信工具不足，对商品质量和分散隐蔽的制假售假违法行为的打击成效有限。因此，对涉及农村市场监管的工商、商务、卫生、食品药监、技术监督等职能部门，要联合执法、协同配合，才能形成执法合力。对不法分子以极大的震慑力，避免出现单个部门执法力量薄弱的局面。
_、改革市场监管方式。目前全县集贸市场，相当一部分都自发形成的，规模不一，有的占道经营，有的归属不清，没有明确的开办单位，日常的市场秩序无人维护，监管难度较大。因此，应首先明确各市场的归属者和开办者，加强引导、督促其办理登记手续，合法经营。在依靠行政机关依法监管的同时，逐步建立起市场的自我监管、自我约束机制，推动我县市场走向规范。
_、增加市场监管手段。由于检测手段等条件的限制，许多假冒伪劣商品只能凭执法人员的经验来识别，对深层次打假缺乏必备的检测设备和必要的检测手段，而送检需要较高的费用和较长的时间，不能保障假冒伪劣商品得以及时查处。因此，工商机关要进一步丰富市场的监管手段。一是要根据小额销售假冒伪商品的情况，制定处罚细则，加大处罚力度，避免这些经营者钻法律的空子，逃避处罚；二是要推广农药残留快速检测办法，加强对集贸市场销售的农民自产自销的农产品的检测。
_、落实市场日常管理制度，加强市场巡查工作，建立健全台帐制度，深入展开红盾护农工作，做到有问题及时发现、及时处理。实现各项职能到位，避免上级责任追究及连带事故的发生。
（三）加强引导扶持，推动各类店铺走上规范化轨道。
以国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》为指导，以统一协调、各司其职、公正执法、文明执法为基本要求，建立健全粮食市场监管联合执法长效机制，整合执法资源、提高执法效率、增强执法效果，努力提高依法管粮水平，确保粮食安全。
二、工作职责
《粮食流通管理条例》赋予各级政府粮食行政管理部门负责本地区粮食流通行政管理和行业指导的重要职责，同时明确了工商、质监、卫生、物价等有关部门在各自职责范围内负责与粮食流通相关的工作。粮食市场监管联合执法由各级粮食行政管理部门牵头，会同工商、质监、卫生、物价等部门，负责对本区域内粮食联合执法工作的组织、指导、协调和督办。
（一）粮食行政管理部门按照有关法律、行政法规规定，对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动，以及执行国家粮食流通统计制度的情况进行监督检查，对粮食收购资格进行核查。具体内容包括：
1、粮食收购者是否具备粮食收购资格，在粮食收购活动中是否执行了国家有关法律、法规、规章及粮食收购政策。
2、粮食经营者使用的粮食仓储设施、设备是否符合有关标准和技术规范。
3、粮食经营者在粮食收购、储存活动中，是否按规定执行了国家粮食质量标准和国家有关粮食仓储的技术标准和规范，其收购、储存的原粮是否符合国家有关标准和规定。
4、粮食经营者是否执行了国家粮食运输的技术标准和规范。
5、粮食储存企业是否建立并执行了粮食销售出库质量检验制度。
6、从事粮食收购、加工、销售的经营者是否执行了最低和最高库存量的规定。
7、粮食经营者是否执行了国家陈化粮销售处理有关规定。
8、地方储备粮经营管理机构及承储企业是否执行储备粮管理有关政策和规定；储备粮的数量、质量、储存安全以及轮换计划执行情况，各项规章制度、标准与规范执行情况，以及地方储备粮承储企业的承储资格情况。
9、从事军粮供应、水库移民粮食供应、救灾粮供应等政策性用粮经营活动的粮食经营者是否执行了有关法律、法规、规章和政策。
10、粮食经营者是否建立了粮食经营台帐，是否执行了国家和省制定的粮食流通统计制度。
11、粮食经营者是否依照粮食应急预案规定，承担了相应的社会责任，执行了相关规定。
12、法律、法规、规章和政策规定需要进行监督检查的其他内容。
（二）工商行政管理部门依照有关法律、行政法规的规定，对粮食经营活动中的无照经营、超范围经营以及粮食销售活动中的囤积居奇、欺行霸市、强买强卖、掺杂使假、以次充好等扰乱市场秩序和违法违规交易行为进行查处。
（三）产品质量监督部门依照有关法律、行政法规的规定，对粮食加工活动中掺杂、掺假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品、无食品生产许可证进行加工销售等违法行为进行查处。并负责对粮食加工环节中的产品质量进行监督检查。
（四）卫生部门依照有关法律、行政法规的规定，对粮食加工、销售单位进行卫生许可及与许可相关的监督检查，对成品粮储存中造成腐败变质、被有毒有害物质污染、使用未经批准使用的食品添加剂或添加剂超过允许限量等危害群众健康的行为进行监督检查。
（五）价格主管部门依照有关法律、行政法规的规定，对粮食经营者未按照规定对粮食收购价格进行明码标价，或采取压级压价、哄抬价格、价格欺诈、垄断或者操纵价格，或不按照规定执行最低收购价，不执行价格干预措施和紧急措施等价格违法行为进行监督检查。
三、联合执法组织机构
省粮食局、工商局、质监局、卫生厅、物价局共同组织成立全省粮食市场监管联合执法协调领导小组，负责全省粮食联合执法*
省联合执法协调领导小组下设办公室，负责粮食市场监管联合执法日常事务，办公室设在省粮食局监督检查处，省工商局市场处、省质监局执法处、省卫生厅法制监督处、省物价局工农处和省物价检查所为成员单位。
各市、州、县要相应成立粮食联合执法协调领导机构，由同级政府或者粮食行政管理部门牵头组织。
四、联合执法协调联席制度
（一）联席会议制度。由同级粮食联合执法协调领导小组定期组织召开，每年不少于2次。其主要任务：根据国家有关部委及省政府的有关安排和要求，研究确定联合执法的具体事项，部署联合执法工作；通报和交流相关部门在职责范围内粮食流通监督检查、行政执法等工作开展情况，沟通涉及粮食质量、价格、卫生安全等方面的信息；协调处理联合执法中的有关事宜，解决联合执法的新情况和新问题。
一、证券市场监管的概念及意义
所谓证券市场监管，是指证券管理机关运用法律的、经济的以及必要的行政手段，对证券的募集、发行、交易等行为以及证券投资中介机构的行为进行监督与管理。证券市场监管是一国宏观经济监督体系中不可缺少的组成部分，对证券市场的健康发展意义重大:一是加强证券市场监管是保障广大投资者权益的需要。二是加强证券市场监管是维护市场良好秩序的需要。三是加强证券市场监管是发展和完善证券市场体系的需要。四是准确和全面的信息是证券市场参与者进行发行和交易决策的重要依据。
二、我国证券市场监管的现状及存在的主要问题
中国证券市场从无到有，发展到现在的规模，成绩斐然。然而，由于市场发展迅猛，政府监管部门疲于应付大量繁杂的日常事务性工作，不经意忽略了对市场发展急待解决的根本的监管制度建设。为了尽快解决一些短期凸显的问题，往往采取急救办法，甚至以行政命令的方式强行调控市场，虽然暂时缓和了事态，但是很可能为日后的市场发展和监管工作带来了意想不到的隐患。监管存在滞后性和弱效性。尽管我国证券监管机构近年来加大了对欺诈与操纵的打击力度，但行政监管往往是事后监管，监管存在显著的滞后性和弱效性。
滞后性。从违规行为的发生到监管机构做出处罚，往往历时弥久，监管行为存在明显的滞后性。另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。当前经济体制改革中的焦点问题—金融体系的创新与改革—是一项牵涉到方方面面的系统工程，这些背景决定了不同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。比如，证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化，但由于与其他金融管理机构处于分割状态，其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果，因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。对投资者的保护机制不够完善。海外成熟的证券市场对投资者的保护主要有以下几个途径:
1.投资者教育机制。对投资者在证券市场基础知识、证券法律法规等方面加强教育，尤其是加强市场风险教育，有利于投资者熟悉市场、认识市场运作的客观规律，就像对适龄儿童进行系统的免疫接种一样，打预防针对增强自我保护能力大有好处。
2.投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式，对作出虚假信息披露的公司提讼，并且比较容易获得相应的赔偿。
3.投资者赔偿机制。国外的证券市场通常设有赔偿基金:一方面，可以提高投资者入市的积极性;另一方面，可以构建防范系统风险的缓冲机制，由市场风险引起的损失可以得到有效的赔偿。目前，我国的投资者教育机制刚刚起步，投资者诉讼机制和赔偿机制还未真正建立并发挥作用。
三、完善我国证券市场监管的建议
第一，解决我国证券市场的问题必须具备一个基本的外部环境，即已上市的或将要上市的国有企业或国有控股企业必须转化为真正意义上的市场经济主体，它们不能仅仅将证券市场作为融资的工具。由于证券监管机构没有合法的理由介入上市公司内部治理，因此依靠证券监管机构提高上市公司的治理水平不现实。
第二，我国证券监管机构必须回归保护公众投资者利益的立场。证券监管机构发展市场的职能应该限于宏观层面，而微观层面的职能必须剥离，这样才能使投资者保护职能真正得以发挥。其发展市场的微观层面职能则交由证券交易所通过合约和自律规则行使。
第三，必须对我国政府管理体制进行改革，合理确认证券市场监管机构与国有资产管理机构的法律地位，使证券监管机构切实履行公共管理职责。
第四，必须确立合理的证券监管机构内部组织架构。我国受制于宪法，无法赋予证券监管机构更大的独立性。但是，证券监管机构实行真正意义的委员会制是可行的，而不是名义上的委员会制。
第五，明确证券监管机构与证券交易所、证券公司、上市公司等的法律关系。新《证券法》对于证券监管机构与证券交易所的职能划分仍然是不合理的，没有对证券交易所的法律地位给予合理的确认。应当把交易所定位为法人企业性质或者第三部门，并推动证券交易所之间展开竞争。
第六，推动立法和司法的发展。完善的法律、相对“积极”的司法有助于证券市场纠纷的解决，减轻证券监管机构的压力。
总之，中国证券市场作为一种制度安排，是国家为实现其效用最大化，比较该制度安排的收益与成本后，从制度安排集合中挑选出来的，其实质是解决渐进改革中出现的新的制度不平衡。同成熟市场经济国家的证券市场相比较，中国证券市场具有外生性，这种外生性证券市场存在制度缺陷。中国证券市场是渐进改革发展到一定阶段的产物，其存在的问题是改革过程中不断积累的深层次矛盾的反映。加之，证券市场“泡沫”机制所产生的风险，使得中国的证券市场极为复杂，实施监管的难度很大。中国证券市场主要功能是“为国有经济融资”服务，并进一步分析得出“为国有经济融资”与“证券市场风险控制”间的矛盾具有不可克服性，从而得出证券市场的监管困境根源在于其制度缺陷，所谓的监管失措只是监管当局的无奈之举。中国证券市场的问题不能单纯的依靠“加强监管，提高监管水平”来解决。在转轨经济中，监管当局是有所作为的，可以在证券市场的制度重建中发挥积极的作用。
参考文献:
[1]戴圆晨.股市泡沫生成机理以及大辩论引发的深层思考——兼论股市运行扭曲及庄股情结.经济研究，2001.
[2]黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼评杨瑞龙的“中间扩散型假说”和“三阶段论”.经济研究，1999.
一是不想管。在实施了几十年的传统粮食流通管理体制下，形成了一套传统的思维模式、工作模式和管理模式，一些粮食行政管理部门习惯于用行政手段管理粮食流通，用包办代替的办法管理粮食企业，对依法管理粮食流通特别是管理社会粮食行业感到无从下手，存有畏难发愁情绪，不愿主动的开展粮食监管工作。
二是不敢管。随着粮食市场的全面放开，在社会上和群众中形成了“放开就是不管”的模糊认识，近年来粮食供过于求的市场形势也使人们对粮食市场的稳定失去了应有的警惕，加之其他经济类型的粮食经营企业对粮食部门的管理还不习惯，依法经营粮食的意识不强，所以，不愿被管、不服管理的情况时有发生。而且粮食行政管理部门的执法手段不够有力，对抗拒管理的业户无法有效地处理，因而在粮食执法人员中存在不敢管的现象。
三是不会管。依法开展粮食监督检查是一项新的工作任务，粮食行政管理人员缺乏工作经验，业务素质和工作能力也有待于进一步提高；对于执法依据、处罚标准、处罚程序等具体业务掌握的还不够熟练，因而制约了依法管粮工作的开展。
四是不能管。主要是机构、人员、经费还不能保证依法管粮的需要。有的市、县级粮食局仍是事业单位，且没有获得政府授权，不具备行政执法的资格。有的虽然是行政机关，但内部没有独立的执法机构，人员编制较少，工作经费不足，难以保证执法工作需要，因而没有能力全面开展粮食监管检查工作。
加强粮食监管的对策措施
加强粮食监督检查工作是一项新的任务，必然经历一个逐步提高、逐步完善的过程。因此，针对当前粮食监管工作中存在的主要问题，首先应强化以下工作措施。
(一)建立健全粮食执法体系。《粮食流通管理条例》和《粮食流通监督检查暂行办法》对粮食行政管理部门及粮食流通监督检查机构提出了明确要求。粮食行政管理部门要抓住《条例》和《办法》实施的有利契机，积极争取地方党委、政府及有关部门的支持，应按照有关法律规定申请地方政府给子执法授权，以获得行政执法资格。要按照“专门机构、专业队伍、专项经费”的要求，积极争取地方党委和政府支持，尽快建立专门的粮食监督检查机构，配备专职人员，切实担负起粮食行政执法工作。同时要按照有关文件规定，积极争取财政部门支持，解决好粮食行政执法工作的专项经费。在机构、人员编制尚未落实前，粮食行政管理部门要积极调整现有科室职能，整合人才资源，确定专人负责，抓好执法检查工作。通过扎实有效的工作，确立粮食部门的执法地位，争取党委政府、有关部门和社会各界的理解与支持。
一、证券市场监管的概念及意义
所谓证券市场监管,是指证券管理机关运用法律的、经济的以及必要的行政手段,对证券的募集、发行、交易等行为以及证券投资中介机构的行为进行监督与管理。证券市场监管是一国宏观经济监督体系中不可缺少的组成部分,对证券市场的健康发展意义重大:一是加强证券市场监管是保障广大投资者权益的需要。二是加强证券市场监管是维护市场良好秩序的需要。三是加强证券市场监管是发展和完善证券市场体系的需要。四是准确和全面的信息是证券市场参与者进行发行和交易决策的重要依据。
二、我国证券市场监管的现状及存在的主要问题
中国证券市场从无到有,发展到现在的规模,成绩斐然。然而,由于市场发展迅猛,政府监管部门疲于应付大量繁杂的日常事务性工作,不经意忽略了对市场发展急待解决的根本的监管制度建设。为了尽快解决一些短期凸显的问题,往往采取急救办法,甚至以行政命令的方式强行调控市场,虽然暂时缓和了事态,但是很可能为日后的市场发展和监管工作带来了意想不到的隐患。监管存在滞后性和弱效性。尽管我国证券监管机构近年来加大了对欺诈与操纵的打击力度,但行政监管往往是事后监管,监管存在显著的滞后性和弱效性。
滞后性。从违规行为的发生到监管机构做出处罚,往往历时弥久,监管行为存在明显的滞后性。另一方面,监管力量相对有限,调查费用不菲,一些市场欺诈行为未被处理,成为漏网之鱼,使违法者产生侥幸心理,铤而走险。当前经济体制改革中的焦点问题—金融体系的创新与改革—是一项牵涉到方方面面的系统工程,这些背景决定了不同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。比如,证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化,但由于与其他金融管理机构处于分割状态,其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果,因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。对投资者的保护机制不够完善。海外成熟的证券市场对投资者的保护主要有以下几个途径:
1.投资者教育机制。对投资者在证券市场基础知识、证券法律法规等方面加强教育,尤其是加强市场风险教育,有利于投资者熟悉市场、认识市场运作的客观规律,就像对适龄儿童进行系统的免疫接种一样,打预防针对增强自我保护能力大有好处。
2.投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式,对作出虚假信息披露的公司提起诉讼,并且比较容易获得相应的赔偿。
3.投资者赔偿机制。国外的证券市场通常设有赔偿基金:一方面,可以提高投资者入市的积极性;另一方面,可以构建防范系统风险的缓冲机制,由市场风险引起的损失可以得到有效的赔偿。目前,我国的投资者教育机制刚刚起步,投资者诉讼机制和赔偿机制还未真正建立并发挥作用。
三、完善我国证券市场监管的建议
第一,解决我国证券市场的问题必须具备一个基本的外部环境,即已上市的或将要上市的国有企业或国有控股企业必须转化为真正意义上的市场经济主体,它们不能仅仅将证券市场作为融资的工具。由于证券监管机构没有合法的理由介入上市公司内部治理,因此依靠证券监管机构提高上市公司的治理水平不现实。
第二,我国证券监管机构必须回归保护公众投资者利益的立场。证券监管机构发展市场的职能应该限于宏观层面,而微观层面的职能必须剥离,这样才能使投资者保护职能真正得以发挥。其发展市场的微观层面职能则交由证券交易所通过合约和自律规则行使。
第三,必须对我国政府管理体制进行改革,合理确认证券市场监管机构与国有资产管理机构的法律地位,使证券监管机构切实履行公共管理职责。
第四,必须确立合理的证券监管机构内部组织架构。我国受制于宪法,无法赋予证券监管机构更大的独立性。但是,证券监管机构实行真正意义的委员会制是可行的,而不是名义上的委员会制。
第五,明确证券监管机构与证券交易所、证券公司、上市公司等的法律关系。新《证券法》对于证券监管机构与证券交易所的职能划分仍然是不合理的,没有对证券交易所的法律地位给予合理的确认。应当把交易所定位为法人企业性质或者第三部门,并推动证券交易所之间展开竞争。
第六,推动立法和司法的发展。完善的法律、相对“积极”的司法有助于证券市场纠纷的解决,减轻证券监管机构的压力。
总之,中国证券市场作为一种制度安排,是国家为实现其效用最大化,比较该制度安排的收益与成本后,从制度安排集合中挑选出来的,其实质是解决渐进改革中出现的新的制度不平衡。同成熟市场经济国家的证券市场相比较,中国证券市场具有外生性,这种外生性证券市场存在制度缺陷。中国证券市场是渐进改革发展到一定阶段的产物,其存在的问题是改革过程中不断积累的深层次矛盾的反映。加之,证券市场“泡沫”机制所产生的风险,使得中国的证券市场极为复杂,实施监管的难度很大。中国证券市场主要功能是“为国有经济融资”服务,并进一步分析得出“为国有经济融资”与“证券市场风险控制”间的矛盾具有不可克服性,从而得出证券市场的监管困境根源在于其制度缺陷,所谓的监管失措只是监管当局的无奈之举。中国证券市场的问题不能单纯的依靠“加强监管,提高监管水平”来解决。在转轨经济中,监管当局是有所作为的,可以在证券市场的制度重建中发挥积极的作用。
参考文献:
[1]戴圆晨.股市泡沫生成机理以及大辩论引发的深层思考——兼论股市运行扭曲及庄股情结.经济研究, 2001.
[2]黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼评杨瑞龙的“中间扩散型假说”和“三阶段论”.经济研究,1999.
所以，这个全国现场会具有划时代的意义。这对全国工商来说，是落实科学发展观的要求，实现市场监管的一次重大转变；对浙江工商来说，是提升多年来的监管实践，实现监管市场的一次重大破题。
一、没有市场就没有今天的浙江
浙江有三件宝：龙井茶在虎跑、企业家像海潮。大小市场如牛毛。目前，浙江省有个私民营企业257万户，省外浙商有400万人。国外浙商有350万人。这些人土生土长。会跑会跳。不吵不闹，是忍者神龟，是变形金刚。全省现有市场4000多个。年成交额已经达到1万亿元。这些市场变废为宝、点石成金。变黄土为黄金，变腐朽为神奇，这就是浙江市场的功效和功能。浙江有几个东西很神，一个是神韵的西湖，一个是神灵的普陀。一个是神秘的温州，还有一个是神奇的义乌。有人说义乌这个市场里面应有尽有，除了军火、没有；全球人都有。除了外星人没有。这里有40万种商品：150个产业经济集群，500多个经济块状。全省的市场里有近100万个经营户，创造相关的就业岗位500余万个。
浙江的市场就是浙江的聚宝盆，它最大的功劳有四条：一是市场主体的发祥地。搞市场经济第一重要的是市场主体，正因为有了市场主体，才有了市场经济的发展。只有市场培育先发的地方，最早允许农民离土经商。让晒场变市场，让老乡变老板，让集市变城市。让农民变居民。浙江的市场主体就是从农民中来，是从离土的农民中来，赤脚上田到市场，农民变成了市场主体。变成了法人。市场主体的摇篮就是商品市场。浙江的实践已经告诉我们，浙江经济的发展就是靠千千万万个竞相进发的市场主体支撑起来的。二是块状经济的发生器。浙江的经济。从市场起步，然后是工商联动。先有市场，再有企业集群的支撑，再有国际一体化的桥梁和集散地。浙江经济的发展经历了提篮小卖、长途贩运、前店后厂、专业市场、园区工厂等过程。市场主体从农民到商贩，从商贩到店主，从店主到企业家，从企业家到外交家。进而到国际上进行一体化交易的实业家。先有商品市场。再到工业园区，专业市场连接着工业园区，工商联动带动第三产业，然后走向国际化。市场在这一过程中起了一个原生性的、母体的作用。三是国际一体化的展示台。现在浙江市场的商品出口到世界215个国家和地区，并在40多个国家设立分市场。浙江经济的发展是从培育市场起步。从市场到工厂。从市场到园区。从市场到基地，从摊主到老总。从省内到省外。从区域到国际，兴商建市，贸工联动，以商强农。城乡一体，外向拓展，市场越做越大。产业越来越强。城镇越来越繁荣，老百姓生活越来越富裕。四是商业文明的引导旗。浙江市场最早意识到，做响不如做长，商业文明是持续发展的灵魂。目前浙江市场发展的态势，是从市场主体、产业群体、国际化一体。演变进入到一个商业文明引领的复合体。
二、管不好市场工商就要下岗
工商与市场有着与生俱来的天然关系。在浙江，工商是市场的培育者和推动者。管市场理直气壮。从提篮小卖到马路市场，从马路市场到星级市场，早期的工商部门，以促进地方经济发展为己任，积极地承担了培育市场的责任，集中了财力、人力，克服了种种困难，承担了种种风险，因势利导。化险为夷，使市场发育有了一定的条件和空间。在建设市场的过程中，工商与市场有一个风雨同舟、相伴相生、与生俱来的特殊经历。对市场有着特殊情感。
国家实施市场“管办分离”政策之后，不少地方有一种不管市场的思想状态，无权不管。无私不管，无利不管。说到底是无心去管。有的地方疲了、倦了、厌了。没有新的职能去拓展，没有新的领域去占领，节节败退，唉声叹气，今不如昔。现在回过头去看。不办是对的。不管是错的，管办分离、管更精专。只有不办才能真正的专心的公正地去管、强有力地去管，无私地去管，才有可能管到位。2004年，浙江省工商部门在政府的支持下。提请浙江省人大专门出台了《浙江省商品交易市场管理条例》，确立了工商“以管促办、以管助兴”的指导思想，使我们在痛苦当中实现了新的职能转移和新的监管加强，重新寻找到了工商部门在市场管理中的定位，重新确立起工商对市场为义不容辞的监管责任。
监管市场是工商的法定职能，管不好市场。工商就要下岗。流通领域是工商部门的监管范畴，市场是流通领域最集中的体现。工商监管市场是工商职能最具体的表现，是职能的最本质的反映。管流通、管市场，工商天经地义。哪里有市场，那里就有工商；哪里有好的市场，哪里就有好的工商：哪里有成功的市场。哪里就有工商成功的监管方式：哪里的市场兴旺了，哪里的红盾就在闪光：哪里的市场失守了、退却了。哪里的局长就应该下岗。促进发展是工商工作的宗旨，抓好监管是推动发展的重要保障，工商不仅要做培育市场的助产师，而且要做好市场的监管者、商路的巡道夫，执法的守门员。
与时俱进。促进发展，探索监管方式，是我们工商的使命。对市场的发展，工商的各个不同的时期，各个不同的阶段，有着不同的监管方式。先期的工商是做“恶人”，追赶提篮小卖，整顿西瓜摊，与路人争吵：在市场经济发端的时候，工商是做“媒人”，把农民介绍到市场当中来，让市场聚人气，让要素与要素之间进行嫁接和
链接：再后来市场监管的任务又重起来。产品商品琳琅满目，监管制度一时跟不上，出现了许许多多的问题。曾经有一段时期监管是被动的，跟着媒体的曝光走。跟着外商的投诉走，跟着西方发达国家的指责走，跟着领导的批示走，跟着治假造假人的发明走，工商充当着“猎人”的角色，去捕猎、去搜寻、去打击；在和谐发展、持续发展的现阶段，工商在监管当中要做一个“文人”的角色，要文明监管，是一个人文的引路的监管，灵魂是信用。市场信用分类监管是与时俱进的监管方式，是适应科学发展观和构建和谐社会形势下工商监管方式转变的具体的创新实践。要遵循市场发展的轨迹，从最初的创办者，向现在的市场监管者转变，从最初的单向支持繁荣向现在倡导文明转移，从自发的发展向现在的规范发展转移，从省内支持向省外支持转移，从原先运动式的粗放监管向现在的精确式长效监管转移。过去为农民引入了市场的概念。现在要为市场引入文明的概念：过去市场管理是打击的概念，现在市场引入的是规范的概念：过去引入的是清理的概念，现在引入的是建设的概念。工商对市场不仅仅是清理打击。还有一个市场的二度建设。一度建设是让它繁荣起来，二度建设是让它文明起来，只有文明才可以保障持续的繁荣。建设文明就是今后市场的一个重要的使命，信用分类监管就是建设商业文明的重大举措。
三、没有信用就没有市场
信用分类监管是持续发展的本质要求。监管是为了发展，市场信用监管就是为了市场持续的发展，这是我们浙江在监管实践和市场发展实践当中的一个体会。我们曾经一味地为了短期的繁荣，走过信用缺失、无序经营、恶性竞争、低端倾销这样的一个路子，市场发展曾经落人低潮。我们在市场发展和市场监管的过程中，确实曾经出现了一些成长当中、摸索当中、探索当中的一些问题。实践也表明如果市场当中充斥着假冒伪劣、坑蒙拐骗，市场就不可能长久。现在浙江各级政府在研究市场是办响还是办长，最后都选择办长。过去有一句话叫“一日种蕉”、“一年种竹”、“十年种柳”、“百年种松”，创办市场和监管市场必须要用“百年种松”的理念作为取向，才有可能把市场管好。监管市场的基本点、基本取向，就是为了持续，要做长久而不是只做眼前，要“甲天下而不是假天下”，要“遍天下而不是骗天下”。市场信用分类监管的本质要求就是市场持续发展，义乌的市场能够发展到现在，就是把握了一个市场持续发展，把握了一个市场信用分类。
市场信用分类监管是工商行政管理的责任要求。工商一定要把市场信用监管变成我们的责任。市场尽管出现了假冒伪劣，要怎么去看，出现问题是主流还是支流?是前进当中的问题还是本质的问题?工商如果退避三舍，那么这个市场就更加糟糕了。第一，工商要进入市场，不进入市场工商就不能获得监管权。第二，要给市场装上一个以商业文明为内核的信用分类监管的“灵魂”、“识别器”和“紧箍咒”。要将市场信用分类监管，变成工商的一种新的职能取向和职能手段。
市场信用分类监管是政府、监管者和经营者的共同要求。如果市场信用分类监管只有我们工商认知，政府没有认知，政府和工商如果不坐在一条板凳上，市场信用分类监管不能到位。现在，浙江各级政府是这么看，这么说，也是这么办的。浙江在推行市场信用分类监管的过程中，将市场信用分类监管变成为政府、经营者和监管者的共同要求。在市场发展和监管过程中，浙江有三个转变：一是把持续的、长久的发展变成政府的主流导向；二是文明经营变为经营者的自觉行为：三是科学的市场信用监管变为工商人的监管艺术。
一、学习科学发展观 认识农村市场状
中兴镇地处我市腹地，自然条件、地理环境优越，交通便利，农业生产有一定的规模和优势，在我市具有一定的代表性。为此，我们通过对该镇部分农村、农业、农民的了解一窥我市农村市场的现状。
(一)、生产状况：该镇人口2.66万人，面积约53.78 平方公里；主要农富作物有猕猴桃、茶叶、花卉等；其农产品生产以家庭小规模方式为主,农产品交易以就地、就近的简单交换形式为主,农产品价格随行就市；同时该镇存在的个体家庭生产、分散自主经营、壮劳力外出务工的现状,严重地分化了农户的市场主体力量,使之在农业商品经济关系中处于极其弱小的地位。我们不难发现,该镇农民个体在农产品的种植生产之初就带有很大的盲目性和随意性,缺少应有的市场信息和专业的技术指导,其产品大多数质量良莠不齐,缺乏品质检测和分级分类标准;进入销售阶段后,农民没有明确的、定向的目标市场和销售对象,更不要说定价话语权了。这种商品化程度低下的状况严重制约着该镇农民收入水平和实际购买能力的提高。
（二）收入状况:据统计显示20xx年，中兴镇农民人均收入为 5726 元，而同期我省农民人均收入为4121元，我国农民的人均纯收入为4761元。虽然该镇农民年均收入高于省均、国均收入，但较之城镇居民人均可支配收入(约15000元)而言，仍属偏低水平。从该镇农民的经济收入结构来看,当前农民收入中的农产品生产经营性收入比例普遍偏低,非农性收入比重日渐增大,农民的实际购买能力低下。由于农民收入结构中相当部分的收入来源于农村本土之外,这些外出务工农民的生活消费需求又只有通过城市实现,因此使得留乡农民实际购买能力原本低下的状况日渐加剧。而金融危机引发的外需不足、企业倒闭、工人失业（其中多为农民工）使这些情况更加突出。该镇农民这种现实的经济收入状况,决定了他们的购买能力和消费水平依然只能是处在维持生存需求的范围之内。
（三）、消费状况：农村商品流通体系直接承担着保障和满足广大农民日常生活需求的商业职能,然而从当前该镇农村商品流通市场的整体情况来看,“农民买廉、商人贩假、监管缺位”的市场环境状况较为普遍,农村商品市场仍处于初级市场阶段。从现实状况来看,目前影响该镇农村商品流通市场环境主要存在三大矛盾:
一是农民的购买力水平与现实生活需求和理性消费意识之间的矛盾。这一矛盾反映出较低的生存需求是多数农民选择价廉商品消费的主要动机。由于受购买力水平的限制,商品价格在相当程度上成为决定农民消费的首选要素,而对商品最重要的品质和安全要求往往局限于直观感觉,尤其对商品可能存在的潜在品质与安全问题大都缺乏必要的防范意识和必要的消费知识（常识）,有的明知是假冒伪劣商品也同样购买消费,其主要原因就是价格低廉。“首求价廉、再求物美,如若不美、自认倒霉”成为农民较为普遍的消费心理，这也折射出农民自我保护意识的淡薄和无赖。
二是对经营利润追求和市场条件与农民现实生活状况之间的矛盾。这一矛盾反映出农村商品流通的商业价值在传统模式下难以正常实现。在商品经济条件下,吸引商业资本进入农村的最基本驱动力在于商业资本对市场的利润追求。如果在基本利润追求难以实现的情况下,商业资本就很难主动地流向农村。尽管近年来，由政府引导，市场化运作，一些大型商业资本逐步进入农村市场，如红旗连锁、老邻居等，但在该镇农村仍普遍存在以农民个体经营为主要特征的农村商品流通模式,整体呈现出“散、乱、差、小”的市场特点,即网点分布随意散乱而缺乏合理规划,经营环境差而商品质量得不到保证,经营面积普遍偏小、品种杂、数量少,有的农家小店经营与生活不分,缺乏专门的经营人员和基本的商业常识和经营知识；他们的经营动机只是在不脱离农业生产的同时,通过附带经营以获得一些额外生活补贴,无税收、工资、租金等经营成本负担,经营的投机色彩较强。这种现状无疑使商品质量的保证成为一种奢望。
三是农村商品流通市场的地域广阔和网点分散与工商实施有效监管之间的矛盾。这一矛盾反映出工商部门在保障农村市场在公平竞争基础上的有序经营环境方面存在着缺失。在整个经营过程中,由于农村市场的点多面广、经营随意、地处偏远,就我们现有的人员和装备而言，均难以保证连续有效地履行法定的监管职能。这种监管缺位带来的直接后果,使得农村市 场成了假冒伪劣、三无商品的倾销地,无疑造成了对农村商品流通市场环境的不良损害,显然也对一些规模企业介入规范经营造成了一定的准入难度和经营障碍。
营造适宜农村商品流通发展的市场环境,关键在于正确处理和解决“农民放心消费、商人规范经营、工商监管有序”的三大关系问题。这也是我们对农村商品流通领域实施长效监管的目标所在。并通过监管,保证农民在其购买能力范围内可以放心消费,商人在经营范围内合法从事经营,从而促进现行农村商品流通机制向一个互制互动、有序良性的循环机制转变。那么作为我工商行政执法部门，应对现状建立农村市场长效监管的机制是当前的重要工作。
二、运用科学发展观 剖析市场化监管网
尽管我们有着依据“三定”方案而做的监管职责、监管流程、监管网络、监管机制，但客观上却存在着不尽人意的情形，如家底不清、职责不明、无照频出、隐患时现、监管乏力。
通过学习科学发展观，我们认为出现这些问题既有主观上存在认识的误区和盲区的情形，也有客观上存在着人员、装备不匹配的情形。
从金信工程数据库得知，我局有各类市场主体有29918户，实际存活约1.3万户左右，其中重点监管（餐饮、食品、娱乐、农资、危化等）对象（实际存活）约占总数的15%；面对监管对象多、涉及行业多、突发事件多、各类隐患多等现象，加之我们自身人员结构僵化、年龄老化、知识退化，因此，认识上还存在着监管不可能到位、无法到位的想法。
这是我们认识的一个误区。
因为按照统计标准，工商人员与监管对象比例为1：240 为理想监管比例，以此推算我局（仅以各工商所人员为基数）监管对象的临界点应在1.8万户左右。按照分类分级监管标准，对我市约20xx余户重点监管对象，也是有条件覆盖的。另外，由于我们自身对监管对象基础数据的不清、不详、不准，尤其是无证无照部分的统计更是“难得糊涂”。所以我们在黑网吧、游戏厅、卡拉ok等文化娱乐市场监管、无证无照餐饮、旅馆监管、燃气经营监管等方面表现为对监管对象的茫然，表现为不知监管对象有多少？无证无照有几许？在何方？监管措施的漠然，表现为巡查不到位，检查不知措（施）等。这是我们认识的盲区。
客观上我们确实存在人员素质参差不齐的状况，加之近年来业务知识培训少，表现为至今不明市场主体分级分类监管的具体规定等，尽管办公装备在不断更新、充实、提高，但监管工作的效率却并未随之提高。呈现的往往是巡查流于形式，整治处于被动、应付、监管置于应接不暇、疲于奔命的情形。
三、践行科学发展观 建立长效监管制（市场长效监管机制）
通过学习科学发展观，分析农村市场监管之现状和对中兴镇农村市场情况的调研，我们意识到要想建立农村市场长效监管机制，就应夯实监管基础，传承监管措施，拓展监管方式，积极引导农民增收，构建市场主体自律、工商监管他律、舆论监督参与的农村市场长效监管体系。为此，我们认为：
（一）夯实监管基础，完善监管措施。
运用金信工程的功能，进一步理清我市市场经营主体的状况，进一步完善农村企业信用分类监管和经济户口管理制度，依托“经济户口”，积极引导经营者，特别是食品、农资等重要商品经营者建立健全购销台账制度、不合格退市制度、质量承诺制度等自律机制。切实推行猪肉等重要商品质量可追溯体系建设。同时传承既定的监管措施，严厉打击坑农、害农行为，使“红盾护农”已成为继“12315”之后又一个让政府满意，农民拥护的工商品牌。
实施静态监管与动态监管相结合，有照监管与无照监管相联系，传统监管与网络监管相衔接，固有监管与创新监管相并举，粗放监管与精细监管相统一，事前规范、事中监管与事后处罚相结合的全程监管措施。
（二）规范经营行为 建立监管机制
以科学发展观为指导，切实落实监管与服务等四个统一。着力引导市场主体自律。要让市场开办方第一责任制度建设逐步覆盖我市所有有形市场，继续在重点经营户中推行并完善“两帐两票一卡一书制度”、质量承诺、问题商品下架下柜等行之有效的各项制度。引导经营者守法经营、公平竞争。推进食品放心店、农资放心店建设，引导消费者到有质量保障的经营场所购买消费。充分发挥新闻媒体舆论监督作用，对坑农、害农的典型案件及时予以曝光，扶持发展农产品生产龙头企业，确保农村市场的商品和农资质量。以此奠定农村市场长效监管机制的基础。
通过积极引导和培训，发挥工商“七机制”、活扶农致富农，切实维护农民权益，维护农村市场规范有序。
1、积极引导和扶持农村各类经济合作组织发展，实施好“经纪活农”工程。一要大力推广各类农民经济专业合作组织，重点培育和发展一批适应市场需要、农民欢迎、机构完备、机制健全、作用突出的农民专合组织。二要引导农村经纪人的发展。切实建立健全“风险共担、利益均沾”的利益分配机制，让农户参与产业化经营，努力提高农产品市场化程度，推进农业产业化进程，从而实现扶农助农致富农。
2、加强合同监管，稳步推进“订单农业”，实现一县一品等特色。深入农村对涉农企业和农户进行面对面的宣传教育；有计划地组织他们参加《合同法》等法律法规知识的培训。20xx年初，我们通过开展6期农村经纪人培训，在全市农村起到了积极地引导和示范作用。同时我们还把“守重”活动延伸到“订单农业”中，把社会信用体系建设延伸到“订单农业”中，在涉农企业中开展争创“守重”活动；以此增强涉农企业的凝聚力、向心力、辐射力，更好的带动农民增收致富。
3、转变观念搞服务，认真执法促监管。目前，由于大部农民自我保护意识弱，识假辨假能力差，维权体系不健全等因素，致使农村部分地区成为假冒伪劣商品的倾销地，极大地损害了广大农民群众的合法权益。工商部门要想加强对农村市场的监管，就要转变观念搞好服务。依托“12315”这一平台，逐步推进“12315”维权进市场、进商店、进校园、进乡村、进社区。畅通农民消费申诉举报渠道，真正做到让农民“投诉不出村，维权在家门”。
要根据农村商品消费特点，开展各项专项整治活动，加大对农村市场特别是分散在城乡结合部和村镇的各类商品批发市场、集贸市场、个体商贩、小加工作坊的监管力度，严厉打击以“送货下乡”为名的销售假冒伪劣商品的行为。同时要进一步加大对涉及农业生产的种子、化肥、农药、农机具违法广告和虚假“致富信息”广告的打击力度，防止农民上当受骗。以此发挥工商部门在农村市场长效监管机制建设中的他律功能。
一、我国产险市场的现状及存在的问题
（一）我国产险市场的现状
1997年，我国保险业保费总收入为1080.97亿元，产险收入首次低于寿险收入，产寿险占总保费收入的比重分别为44.47%和55.53%，而在1990年末，产险业务为寿险的4倍左右。而且，1997年产险比例的下降幅度是这两年中最大的一次。同年，上海市保费总收入为87亿元，产、寿险在总保费中分别占32.2%和67.8%，产险所占比重的下降速度更是大得惊人。可见，在短短几年中，产寿险比例结构已发生了质的变化。从某种意义上说，我国保险市场上产险业务的发展已进入了一个相对缓慢的时期。这一现象的出现，既是我国保险市场发展到一定阶段的必然产物，又是我国产险市场发展过程中积淀的种种问题合力作用的必然结果。这些问题许多是由市场主体规范经营意识不强、现行监管体系不够完善等原因造成的。因此，只有正视这些问题，解决这些问题，我国产险业才能重铸辉煌。
（二）我国产险市场存在的主要问题
1.市场无序竞争加剧，产险费率已到达危险的“临界线”。
近年来，我国国民每年以8%左右的速度递增。应该说，这样的经济环境更适合我国产险业的稳健经营和健康发展。但是，有的市场主体没有认识和抓住这一有利于自身长远发展的良机，积极主动调整经营指导思想和业务结构，而只是看到在市场开拓难度加大的情况下，市场竞争主体越来越多，担心有限的保源会被不断增多的保险主体所分割，每家分得的“蛋糕”会越来越小。于是，为了维持或扩大自身的市场份额，市场主体间的竞争愈演愈烈，在一定范围内，竞争已到了无序化的程序。市场无序竞争是我国产险市场持续、健康发展的最大和最主要的问题。
当前，我国产险市场无序竞争的表现形式多种多样，但不外乎价格竞争和非价格竞争。所谓价格竞争，就是采用高手续费、低费率和提前支付高额无赔款退费等手段在同业中争揽业务的不正当做法；而非价格竞争则是在产险经营中渗透包括行政干预在内的外来力量，并力图通过行使行政权力等来促使客户投保。显然，这些不正当竞争都是对市场正当竞争的扭曲，最终会影响产险业的整体利益和保户权益的维护。近年来，许多产险公司将机动车辆保险和财产保险作为主攻的效益险种。于是，各家产险公司间的不正当竞争在这两个险种的业务发展中表现得尤为突出。有的产险公司为了拉拢客户，不但采取降低费率和滥支手续费、无赔款退费等违规、违法的竞争手段，而且还不顾自身的风险，以向企业发放巨额贷款、帮企业担保融资等为诱饵揽保，甚至还和保户串通一气，或制造假赔案，或人为扩大损失程度，公然骗取保险赔款。产险公司自身业务经营指导思想的偏差和破坏性竞争引发了产险经营中费率低、费用高、赔付率高的危局，而有的保险人和保户利用产险公司的思想偏差，人为加剧恶性竞争的行为则更使我国产险市场的危机进一步凸现。例如按有关规定，保险业务最高能拿10%的手续费，但有些单位在掌握一定数量的保险客户后，索要的手续费率越来越高，并同时与多家市场主体接触，谁家手续费出得多就为谁家做，以致于手续费率达到30%已时有所闻。同时，由于当前我国产险市场的业务竞争主要集中在保险费率上，有的机构和客户就想方设法压低费率，使产险费率达到了危险的“临界线”。在非价格竞争中，有的产险公司采用各种手段，拉政府有关部门与自己联合发文，规定有关客户必须到某一产险公司投保等。这样的业务竞争不但扰乱了市场的正常竞争秩序，而且产险公司也往往因此无法控制费率、手续费率等，甚至连出险后的理赔权都会被他人控制。这种种无序竞争的行为追根溯源，皆是由于监管不力或监管未到位造成的。
2.保险经纪人良莠混杂，既“坑”保户又“炒”产险公司。
改革开放后，保险经纪人首先在深圳出现。1993年6月以来，人民银行深圳经济特区分行和深圳市工商行政管理局分别批准了16家保险经纪公司开业，其他城市随即也出现了类似的公司，保险经纪人在我国各地保险市场活跃起来。保险经纪人是代表投保人选择保险公司，促成保险合同成立并为此收取手续费的中间人。保险合同的严肃性要求保险经纪人对投保双方都有诚信的义务。但由于保险经纪人在我国出现的时间不长，相应的管理法规、措施尚未配套，政府也未实行对保险经纪人专业资格的审验制度。因此，保险经纪人队伍良莠混杂，有许多人的业务素质、职业道德等皆未能符合市场服务的要求。不少经纪人为了争取高额利润，在客户那里抬高保险费率，到了产险公司又千方百计压低费率，然后从中捞取“费差”，既“坑”了保户又“炒”了产险公司，这种在大多数国家的保险活动中被严格禁止的做法，在我国产险经纪市场却十分盛行，这表明我国的产险经纪市场先天不足，需要加强监管和规范。
3.非保险经营单位介入产险市场，冲击了产险公司的正常业务。
保险是一个风险大、专业性强的行业。政府有关部门对保险经营企业的设立有着严格的限制，但有些非保险经营类的单位，对保险经营的技术与风险未加研究，以为经营保险可以“稳赚”，就采取种种办法介入产险市场，直接或变相经营保险业务，冲击了保险经营单位的业务发展。如铁路运输部门开办的保价运输业务，就带有自办货运险业务的性质，致使产险公司正常的货运险业务量急剧下降。
影响我国产险市场持续、健康发展的问题远远不止上述几种。应该严肃指出的是，上述问题的存在，不仅严重影响了产险公司正常的经营活动，扰乱产险市场正常秩序，还会导致企业干部员工和政府官员的腐败，造成国有资产的大量流失，我们必须对此有高度的警惕。我国产险市场出现的这些问题，与我国尚未建立一套完善的保险监管体系有很大的关系。完善的保险监管体系应该包括保险公司的内部控制机制、行业自律机制和政府监管部门的外部控制机制等。但多年来，由于一些市场主体热衷于企业外部的无序竞争，从而在一定程度上忽视了建立内部控制机制和发挥企业内部监控部门应有的作用，甚至于连监控部门必要的人员皆未能到位，从而对保险业务活动中诸如承保、核保、分保等方面所存在的风险不能予以足够的重视，对于出现的问题也只能是“头痛医头、脚痛医脚”，而保险行业自律机制的构建在我国还刚刚起步。截至1997年底，我国虽有19个省（市）成立了具有团体法人资格的保险行业协会，但目前还只能停留于定期召开会议，就如何共同遵守法规、依法经营等问题进行探讨，并只能在交换意见的层面上开展工作。虽然有的地方也由这些团体协调各市场主体签署行业自律公约，并力图用这种形式规范各市场主体的经营行为，但实际执行的情况并未收到预想的效果。原来作为政府监管部门的中国人民银行限于人力、物力等方面的原因，对保险公司的检查也总是间断的而非延续的，在日常管理中也往往重条款、机构设立的审批，而对业务竞争的手段、履行偿付的能力、风险的控制和管理等问题重视不够，从而也就无法对产险公司内的监管部门发出预见性的整改意见，市场主体违规违纪的苗头得不到及时制止。因此，建立和完善我国保险监管体系是当务之急。
二、建立和完善我国保险监管体系
（一）建立和完善产险公司的内控机制，强化产险公司的内部监管
产险公司形成自身的内控机制是建立和完善新型保险市场监管体系的基础性工作，因为作为我国保险市场竞争主体之一的产险公司，是国家有关部门与行业自律组织采取监管与调控措施的具体接受者和执行者，产险公司只有根据自身的特点，抓住经营运作中的薄弱环节，建立起高效的内部监控机制，才能规范经营，防范和化解风险，并使政策监管、行业监督的要求落到实处。中国太平洋保险公司自成立以来，一直致力于商业保险公司的规范化建设，1998年以来，更是三令五申，要求各分支机构和广大干部员工依法稳健经营，并对一些违法违规的事和人作了严肃处理，力图以自己的规范行为，来推动保险市场的健康规范发展。这样做虽然在一定时期和一定范围内使业务发生了滑坡，但我们仍将坚定不移地做下去。因为强化内部监管，有利于我国保险市场的健康发展，也有利于保险公司自身的稳步经营和长远利益。
当前，要发挥产险公司自我监管的基础性作用，应切实在以下几个方面狠下功夫。
1.强化公司内部监管和加快内控机制的建设。产险公司要以制度建设为保证，以制度执行为重点，逐步建立起一套适应市场经济发展要求的自我约束机制，使经营活动的每一个环节都做到有法可依。为此，不但要改变过去那种外延式粗放型的业务增长方式，建立内涵式集约型的业务经营机制，还应进一步加大内部经营机制的转换力度，根据经营管理的全过程制定相应的制度和措施，设置必要的岗位，增添应有的监管人员。这样，才能将责任落到实处，从源头上将各类无序竞争的行为控制住，最大限度地防范和化解风险。
2.健全财务制度，加强资金运用管理。近年来，财产保险业务的承保利润越来越少，甚至已出现亏损的苗头。于是，有的产险公司为了使保险资金增值，进行了保险资金的违规运作，从而使产险市场乱上加乱。可以说，产险市场的许多问题都是对资金运用监管不力而出现的。因此，发挥产险公司自身监管的基础性作用，健全各司处的财务制度，管好用好保险资金是一项十分重要的工作。根据国外保险市场的经验，保险资金的运用已在产险业的发展中占据了越来越重要的地位。但由于我国国内既无成熟的资本市场，产险公司又无清晰稳妥的管理机制，专门的投资人才又十分匮乏，因此，从提高经济地位，增强资金实力，掌握市场主动权的战略需要出发，必须进行安全高效的资金运用，实现保险资金的保值、增值，提高偿付能力，同时要努力探寻出一套职能独立、上下结合、机制灵活、管理严格的新的资金运用管理体制，积极争取政策，拓宽资金运用渠道，最大限度地提高保险资金收益。同时，产险资金运用权也应该相应集中到总公司，对过去运用逾期未收回的各项资金，应积极组织力量，加强清收。财务管理还应及时调整经营战略和经营方针，以保证产险公司资产质量的不断提高。
3.加强对机构增设的审批，严格对基层公司的管理。建立有一定覆盖面的机构网格是产险公司正常运作的基础，但有机构就要有管理、有效益。近年来，对基层公司管理不善，控制不严所造成的危害，已令许多产险公司吞下了苦果。因此产险公司要不断强化统一法人的体制严格控制分支机构的增设数量，并切实加强对基层公司的管理，着眼于基层公司长期经济效益的实现。
4.提高承保理赔质量，规范业务操作程序。承保和理赔是一个有机结合的统一体，也是防止市场无序竞争，控制产险公司经营风险的两个重要环节。因此，要对可保财产进行认真的风险评估，并通过评估确定承保范围和应该相应使用的保险条款，以及明确保险人应负的责任等。对高风险标的还须经专家评估并落实分保。要建立核保核赔的专人负责制度，严格把好核保核赔关。为此，要将业务水平高、综合素质强的人员通过选，并授予其核保人或核赔人的资格和给予其与业务级别相称的相应的权限。在理赔时，要实行严格双人查勘制，做好查勘记录，并要善于识别和防止各种骗赔案，坚决杜绝道德风险的发生，以维护和保障保险双方的合法权益。为此，应尽快实行诸如机动车配件价目表、家财和企财等险种的定损标准和情况通报等信息资料的全国统一的机联网工作；要注重转变业务操作的管理模式，改变分散出单的办法，将出单权力上收，并在分支机构建立出单中心，实行专人核保、统一出单，同时，要对保险单证实行统一管理，特别要严格保费收据的领取和使用，防止造假单、作假案和保费不入帐现象的发生，以提高工作效率。
5.加强以产险营销市场的管理。我国有广阔的保险市场，仅靠现有的员工直接展业的直销体系，难以满足市场对产险的需求。为此，首先要建立相应的营销机制，并完善营销管理的规章制度，要严格按照《保险人管理规定（试行）》要求，建立起手续费的签收制度，禁止将保险费扣除手续费后再入帐。其次要把产险人队伍视作产险公司的“共生体”，应通过制定严格的培训计划，有步骤、有针对性地向他们传授保险、、等方面的相关知识，以提高其业务素质。再次要建立产险营销长期发展的经营思想，努力塑造公司良好的社会形象，靠技术经营、靠信誉取胜。
（二）建立和完善行业自律组织，充分发挥其市场监管的补充作用
作为保险行业自律组织的保险行业协会，既是政府与保险业的中介，国家监管的得力助手，又是保险监管体系中不可缺少的重要组成部分，它能够切实提高各保险公司参与市场管理的自觉性。随着我国以市场化为取向的改革逐步深入，行业组织的作用将日益受到重视。国际上，财产保险行业间的自律组织主要有：保险人同业公会、保险公估人协会、保险经纪人协会等。如英国的英国保险公会、劳合社承保人公会、伦敦承保人公会、火灾保险人委员会等。我国尚未在全国范围内广泛地设立保险同业组织，所以，必须尽快建立与完善。根据我国保险市场的特点，保险行业协会一方面应致力于维护行业的利益，另一方面要加强行业的自律，在我国保险市场的监管体系中发挥补充作用。，从保险公司的角度来看，行业协会应切实发挥以下的功能作用：（1）协调同业关系，促进同业间的沟通与协作。针对现阶段产险市场出现的，由行业协会牵头，定期召开各家保险公司会议，在组织大家共同市场的基础上，消除相互间的误会，加强相互监督，求得同业在思想认识和实际做法上的基本一致。（2）加强宣传，努力提高大众
的保险意识和从业人员的业务水平。（3）按照公平竞争的原则，制定行业自律公约，以规范各保险经营主体的行为。加强对产险人和市场的管理，通过统一条款、费率、手续费，明确竞争的规则，扼制恶性竞争。（4）负责对各保险主体执行法规情况的检查，使它们能依法规范地进行经营。对现行规定尚未涉及，而又必须共同遵守的问题，要制定可行性规章，并将其引入同业仲裁，以更好地发挥其处理客户投诉、协调纠纷、制裁违约的功能。
（三）调整和充实政府监管部门的力量，发挥行政监管的主导作用
1.改善保险监管方式，提高监管质量。
目前，我国保险业的监管基本上还停留在“问题跟进型”的管理阶段，尚未达到“行进监控型”的水准，也就是保险监管机构只能在哪家保险公司出现问题后才被动地对那些问题作事后处理，还不能根据市场信息和保险公司定期提供的数据进行分析、评核，并形成预警系统，从而积极主动地对保险公司的经营作出干预。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）宣告成立，因此，中国保监会成立之后就应将改善保险监管方式当作首要任务来抓。切实改革以前那种“问题跟进型”的管理方式，并在对问题的处理上坚持内紧外松的原则，注意维护保险业的整体形象。同时，应尽快健全地方保监会的组织体系，进一步理顺和明确中央与地方各级保监会之间的监管关系、监管权限及职能，以确保监管工作持续、稳步地开展起来。
为了堵塞监管漏洞，一方面，中国保监会各级监管机构要争取掌握到辖内相应各级保险机构的业务数据，并将所掌握的数据在上下各级保监会之间进行有机的多元组合分析，以利于对产险公司的经营状态作出的定性判断。另一方面，还应积极组织专业力量对产险公司进行系统的稽核审定。
2.构筑保险法律监管体系的基本框架，并完善相应的各项法律法规。
根据现阶段我国保险市场的情况及现有的法律环境，我国的保险监管体系应以现行的《中华人民共和国保险法》为基础，并由各种规范保险活动的单行法律、法规、条例、办法等法律文件共同组成一个相互补充、完整统一的有机整体。应该说，1995年颁布的《保险法》已为促进保险事业的健康发展奠定了法律基础，并构画出了我国未来保险发展的整体框架，但仅描绘出一个健全保险市场的轮廓还是远远不够的，尚需以其精神和原则为出发点，进一步制定出具有较强技术性和约束力的保险单行法规细则，如《保险公司经营原则》、《保险市场竞争条例》、《保险资金运用管理办法》、《保险公司偿付能力管理条例》等，以及专门适用于产险市场规范的《财产保险合同条例》、《财产保险险种、条款、费率的制定与厘订原则和审定办法》和《产险公司核保与理赔规则》等，同时应加紧制定与之相配套的《保险公司监管条例》，当前尤其要加大有法必依、违法必究的宣传力度，并在实际操作中加强依法监管和执法的力度，并对各项规章、制度、办法等进行全面清理，尤其要对降低费率、扩大责任范围、提高手续费、搞假赔案等行为进行规范，坚决打击违法、违规经营的行为，以杜绝不正当竞争行为的发生。
为保证保险监管法律法规的贯彻执行，中国保监会首先应强化法律监督职能，并配备具有保险及法律知识的人员专门负责实施各项保险法规，制定普法宣传措施和惩治违规行为的办法等；其次，各地区的保险监管分会也要设立相应的法律监督部门，专门负责对本地区保险市场各主体守法、执法情况的检查；再次，要在全国各地区的监管分会内设立举报系统，以便于及时发现并制止不法行为的发生。
3.明确监管目标，严格监管内容，建立风险预警指标体系。
中国保监会要根据法律规章，明确对保险业监管的内容和目标。按照国际常规做法，中国保监会应对四个目标进行监管，即，保证保险公司的偿付能力、防止利用保险进行欺诈、维护保险市场合理的价格竞争与公平的保险条件以及提高保险业的效益和效益。考虑我国财产保险市场的特点，保险监管机构应根据监管事宜的不同，有所侧重地实施监管，并把监管重点放在对各保险公司的风险处理技术上，既要监管各种险种的分保计划，更要监管各保险机构应付巨灾侵害的保险安排，以防因分保安排不当而对保险公司经营稳定性所造成的冲击。当前，东南亚风波的经验教训，我们尤其要重视对保险公司偿付能力、资产负债比例、资产配置、费率和手续费控制等重要方面投入精力，并将反映赔付率、准备金提取、净资产变化、资产配置比例、风险自留比率、偿付能力增减等的指标综合到风险预警指标体系之中。以便于监管部门能视保险公司经营状况或违规、违纪程序的不同，对其及时采取诸如停止增设机构、承揽新业务、增加资本金和撤换负责人等的干预措施。保险公司的偿付能力和稳定运转关系到整个社会的安全，要严防保险公司的支付危机触发整个社会的危机。
4.建立跟踪监管机制，切实加强管理。
中国保监会应定期对保险公司进行专项稽核和全面稽核，要根据保险公司的资产负债表、资金平衡表、业务经营状况表等内容形成专门的指标监控表，以便于随时检查公司的业务经营状况和财务状况。为了防止屡查屡犯或前查后犯的现象发生，各级保监会要对违规机构实行整改督办制度，对被查的单位从查处决定到整改措施，乃至经办人、分管负责人的责任都要一一督查，以落实责任。同时，还应组织对保险公司实行评级制度，以便掌握公司的资产负债比例，改善和规范保险公司经营。
5.加强监管力量，完善监管手段，提高监管水准。
据了解，香港保险监理处现有工作人员120余人。大都具有一定的专业资格，且完全实行电脑化管理，保险监理处对各保险公司每月提供的数据进行综合分析，并及时地提出监管意见。因此，香港虽然有210多家保险公司，且保险费率、手续费完全实现市场化，但各保险公司仍能有序地开展经营，这对我国保险业的监管很有借鉴意义。为此，要迅速选拔一批思想好、业务精、政策性强的专业人才，充实中国保监会，并采取“微服私访式”的现场监管，由保险监管部门派员深入保险公司内部和广大保户之中征询意见，细致、深入地了解具体监管对象的情况，从而发现一些隐蔽性的问题，以便及时采取措施。同时，随着市场主体的不断增多，市场竞争的日益激烈，在保险监管中应广泛使用机技术，使监管部门能获得可靠准确的第一手资料，使现场检查能够有的放矢，并了解监管对象整体的业务经营状况，形成一套科学高效的监控体系。
中图分类号：F842.7 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）05－0058－05
中国保监会2000年8月4日颁布《保险兼业管理暂行办法》以来，海南省保险兼业市场得到了较快发展。兼业机构逐年增加、业务规模快速增长；保险兼业在促进保险产品销售、拓宽保险服务领域、提高保险行业社会认知度等方面起到了积极的推动作用，成为海南省保险业销售的重要渠道之一。但由于起步晚、基础差，兼业业务与经济社会发展和保险业改革发展的需要还很不适应，一方面，保险公司的管理责任不到位，兼业机构自身经营不规范；另一方面，监管力量薄弱，监管制度存在一定缺陷。本文通过收集整理近年来海南省保险兼业市场的经营情况，结合目前的监管现状，就如何规范发展保险兼业，进一步推动保险兼业业务健康发展提出相关监管建议。
图12001-2008年海南省兼业机构数增长情况表
数据来源：中国保险监督管理委员会海南监管局2001-2008年监管数据。
一、海南省保险兼业市场发展概况
（一）保险兼业机构的现状
2001年2月海南省保监局成立以来，海南省保险兼业机构迅速增加，机构数量已从2001年的85家迅速发展为2008年的1503家，机构主体以年均200%的速度增长。[1]
在1503家保险兼业机构中，银行、车行、航空类机构由于在依托主业开展保险中介业务上有着其他机构不可比拟的优势，其网点分布广、从业人员数量多、客户资源优质丰富、为投保人提供便利服务，得到了客户的广泛认可，申请兼业资格的机构数量增长迅猛。
图2截至2008年底海南省保险兼业机构情况图
数据来源：海南省保监局.关于2008年度海南省保险中介市场运行情况的报告[R].海南省保监局，2009.
2005年至2008年，车行类机构增长率达68%，银行、航空类机构次之，邮政类机构数量几乎没有变化。
（二）兼业业务发展情况
图32005-2008年海南省各中介渠道机构家数变化情况
数据来源：中国保险监督管理委员会海南监管局2001-2008年监管数据。
近几年来，海南省保险兼业机构保费收入增长迅速。2005-2008年，兼业保费年增长幅度超过全省总保费年增长幅度15个百分点。从2006年开始，保险兼业机构的保费收入年均增长率超过60%。截至2008年底，全省实现保费收入300664.80万元，其中兼业机构实现的保费收入达99720.49万元，占到了总保费的33%，成为推动海南省总保费收入增长的重要渠道，是仅次于保险营销员的第二大保险中介业务渠道。
数据来源：中国保险监督管理委员会海南监管局2001-2008年监管数据。
在各类兼业机构中，银邮类机构的地位日益突出，其所实现的保费支撑着兼业渠道保费总量的半壁江山。截至2008年底，银邮类兼业机构实现的保费收入达67788.47万元，占兼业渠道保费的67.98%，占海南省总保费收入的22.55%。
数据来源：中国保险监督管理委员会海南监管局2001-2008年监管数据。
二、海南省保险兼业机构发展中存在的问题
（一）兼业机构经营不规范
由于保险业务不是兼业机构的主业,大部分兼业机构存在对保险业务重视不够、保险专业知识不足、管理制度不健全等问题。
我们在现场检查中发现，有些兼业机构从业人员根本没有学习或者无视《保险兼业管理暂行办法》等相关规定，违规现象屡见不鲜。[2]一是没有设立独立的代收保费银行账户，将代收保费放在用于核算主营业务收入的银行账户中进行结算；二是不建立业务台账，或虽建立了业务台账但管理混乱,数据真实性、完整性较差；三是不按合同约定及时向保险公司结算保费或挪用保费,拖欠或挪用保费时间长达1年多；四是以现金形式收受手续费，收取手续费后不开具保险中介服务发票；五是保险公司将兼业机构作为违规套取现金费用的渠道。
从其它省市兼业市场情况看，经营行为不规范是当前我国保险兼业业务健康发展的最大障碍。一些地方的个别保险兼业机构打着保险中介的幌子做着保险公司的业务;部分商贸企业、咨询公司或“皮包公司”通过保险公司向监管部门申报保险兼业资格，在无任何主营业务的情况下专门开展保险业务,以“兼业专做”的方式逃避保险监管;少数保险兼业机构与保险公司沆瀣一气，为保险公司的违法违规行为提供便利，通过虚开发票、虚假批退、编制假赔案以协助保险公司套取资金。这些风险性苗头的共同特点是涉及面广、对保险行业潜在冲击大、影响恶劣、危害性大，如不及时遏制，不仅影响了兼业队伍的健康发展，还将影响到专业公司、经纪公司和保险公司的规范经营，导致保险市场秩序混乱，经营环境恶化。
（二）保险公司对兼业机构管理比较松散
一是业务管理不力。在业务管理过程中,不按要求与取得《保险兼业许可证》的单位签发《保险兼业委托书》开展保险业务，不按合约结算保费和交接有关单证、手续费标准不明确等问题普遍存在。二是业务指导不到位。保险公司对兼业机构业务指导较少,甚至默许一些违规行为,比如委托险种超出保险兼业许可证允许的范围、坐扣保费、现金支付手续费等，纵容了兼业机构业务的不规范运作。三是对经办人员培训和继续教育不严。除银邮类机构平均每个营业网点有超过1人持有《保险从业人员资格证》外，车行、其他类兼业机构的保险业务经办人员均为无证上岗。另外，保险公司对经办人员培训也不到位。根据《保险中介从业人员继续教育暂行办法》规定，保险兼业机构的继续教育工作具体由保险公司负责，但从目前执行的情况看，海南省的保险公司还没有组织兼业机构的持证人员开展继续教育。
（三）保险监管力量相对薄弱
由于兼业是在开展主业过程中以兼业身份进行保险销售,监管机关无法像对保险公司、专业中介机构一样进行机构核准、高管人员审核、现场检查等全过程严格监管，对兼业市场的监管成为保险监管相对薄弱的领域。
1.市场化的准入退出机制不完善。主要表现为兼业机构市场准入门槛过低,使得对兼业机构的执业行为无法进行有效的约束。在实务操作中，领取了工商营业执照的单位几乎都能申请兼业，因为对保险兼业机构没有资本金的限制，而且机构在保险业务时所产生的法律责任都由保险公司承担，使得兼业市场容易引发道德风险。
2.监管机关缺乏有效的监管手段对兼业机构进行后续管理。海南省目前的兼业数量多，分布广，行业复杂，而中介监管干部不到5人，以这么小的监管队伍去管理这么大的市场，没有合理的监管体制机制和现代的监管手段是难以做到的。目前，监管部门对保险兼业的监管仅限于许可环节，对取得资格后的兼业机构不进行直接的市场监管，既不了解已许可的兼业机构的业务情况，也无法收集不良业务记录，更无力实施经常性、覆盖面广的现场检查。在1503家保险兼业机构中，长期没有业务发生或者业务规模很小的机构大量存在，但由于没有有效的监管手段和必要的监管措施对此类机构进行及时清理，使得这类机构虽名存实亡但却无法退出市场。
3.监管部门对兼业机构的兼营业务难以实施独立监管。兼业机构行业分布广泛,对其主业经营的管理隶属于不同的监管部门,而现有的保险监管制度规定保险监管部门只能对兼业机构的兼营业务实施监管，而兼业机构的许多违规问题依附于主业的财务、业务档案记录，因此对涉及主业的保险业务形成了监管真空。此外，在现场检查过程中，碰到问题还需要与相关行政管理部门协调，存在着协调成本较高、协调时间较长、对违规行为依法处罚标准难以统一等问题，监管效率亟待提高。比如保险监管部门独立开展对银行类保险机构的现场检查时，需要翻阅银行财务凭证、业务凭证，工作难度比较大：一是银行主业业务量大，要从合并装订的会计凭证中找到保险业务收入凭证工作量很大；二是行业监管壁垒限制查找，由于银行对主营业务收入的会计凭证与中间业务收入的会计凭证合并装订，如果不借阅与主营业务收入凭证装订在一起的所有收入凭证，兼业业务收入存在的问题就很难查出。
三、加强对保险兼业市场监管的几点建议
保险越发达，保险中介越重要。随着我国保险市场的进一步发展，未来保险中介机构发展空间更为广阔。然而，目前我国保险中介机构的发展尚处在初级阶段，因此，保险监管部门加强对保险兼业市场的监管，完善监管法规、规范市场监管对保险中介机构的健康发展显得十分重要。
目前，保险兼业市场监管的主要依据是保监会2000年颁布的《保险兼业管理暂行办法》。随着保险市场的发展以及环境的变化，这个规定已经越来越不适应监管和发展的需要。根据市场发展的新特点、新形势，适时出台新的《保险兼业管理暂行办法》显得尤为重要。改变对兼业机构“重审批、轻监管”的现状，进一步规范保险兼业机构经营行为，提高保险兼业机构监管效率，应该是保险业监管部门要解决的主要问题。[3]
（一）严把准入关，疏通兼业机构退出渠道
1．强化许可证管理。监管的内容之一是市场准入监管。许可证不仅是进入市场准入的通行证，执业的资格证，同时也是接受管理的登记证。因此，发放许可证是整个兼业管理的前提与基础、是整个监管体系中最重要的环节之一，必须严把“入口”关，选择适宜的机构进入市场，做到“持证经营、接受管理和进出有序”。
目前，全国市场上有近14万家保险兼业机构，海南省也有千余家。这些机构中既有分支庞大的银行、邮政类机构，也有销售票点和汽车修理厂等中小机构，各个兼业机构间的经营模式、管理制度和人员素质差别很大，新的《保险兼业管理暂行办法》应充分考虑我国保险业区域发展不平衡以及保险兼业机构自身发展不平衡的现实，做到区别对待，分类、分区域监管。
一方面，通过分类监管，做到各有分工。保监会主要负责监管经营规模较大、保费来源集中的全国性大机构的经营情况，比如银行、邮储类兼业机构；各地保监局负责监管规模较小、管理松散的其他类机构，比如车行、航空售票点等。
另一方面，保监会要允许和鼓励各地保监局根据本地市场实际，探索保险兼业机构市场准入监管的有效手段。一是在申请机构申报保险兼业资格时，保监局可以到申请机构营业场所实地考察，鼓励发展业务良好依托主营业务开展保险兼业业务的“坐商”。二是进一步明确或细化准入资格条件。如对申请条件之一“有经营主业直接相关的一定规模的保险业务来源”的具体含义进行细化，明确进入门槛的标准。三是统一规范险种。鼓励兼业机构开展机动车辆险、人身意外险等简易型险种，不鼓励兼业机构开展涉及企财险等其他复杂型险种，而应由专业中介机构开展，避免恶性竞争。四是对从事兼业业务的人员明确资格要求，至少有1人通过保险从业人员资格考试，从而达到督促具体从业人员加强保险专业和法律法规的学习。五是切实抓好兼业机构的内部管理，申报机构要明确兼业合同、兼业业务台帐、保费代收账户、手续费收取等方面的规定。六是实行监管提示制度，促使其完善保险业务的制度和操作规程，明确监管高压线，在从业之初就树立依法合规经营意识。
2．疏通退出渠道。要净化兼业机构主体，扶优限劣，必须有完善的退出机制予以保障。对许可证有效期届满的机构和对许可证有效期内没有开展业务的机构，监管部门要通过随时监测许可证的情况，坚决让其退出市场；对继续申请资格的机构，要求其提供前三年的兼业业务台帐，并结合市场违规情况决定该机构是否可以继续获得资格。
（二）积极发挥保险公司的管理作用，强化保险公司责任
除了加强兼业市场准入监管，还要强化市场行为监管。面对这么庞大的保险兼业队伍，如何进一步规范机构经营行为，找准监管的着力点是理顺兼业监管的关键环节。通过积极发挥保险公司的管控责任，从而提高兼业监管的有效性和科学性，已经在保险监管系统内部基本达成共识。
1.明确保险公司责任。在对兼业人管理中，保险法人机构和分支机构各负什么责任，主要领导、分管领导和管理部门领导各负什么责任，都应明确界定。作为保监局，目前我们要解决的就是落实分支机构的责任，将兼业业务的规范性作为考核高管和公司经营的主要方面，对保险公司进行年检年审时，兼业业务的管理情况作为年检的重要内容，督促公司重视兼业业务。
2.敦促保险公司建立健全针对兼业机构的各项管理制度。重点是委托授权制度、财务制度、台帐制度、信息报送制度、培训制度等，让保险公司能够切实负起管理的责任，规范兼业的实务操作。
3.建立健全严密的内控制衡机制，防范市场风险。如建立业务部门、办公室、财务部门对合同签订与履行的制衡机制，确保合同关系的正确履行；建立业务员、业务核保部门、财务部门对业务来源属性确认的制衡机制，确保业务属性的真实性,减少后期通过模糊业务渠道属性套取费用的可能性；逐步实现保险公司与兼业机构业务数据的连接等。
（三）改善监管方式，增强监管的有效性
1.加快信息化建设，改善市场主体内部、市场主体与监管机关严重的信息不对称现状。现代信息化的管理离不开信息化管理手段，目前监管部门使用的保险兼业管理系统严重滞后于监管政策的调整。保险公司兼业机构信息不能共享，涉及基本事项变更、许可证换发等事项的申请时，出现系统不支持的情况，不能满足监管需求。当前重要的是加紧研发兼业信息管理系统,实现对各个兼业机构保险业务基本信息、业务数据、财务数据的全过程动态监控,提高监管信息化水平。[4]
2.建立业务台帐集中制度及严格实行代收保费及手续费独立账户制度。要求兼业机构每月向保险公司报送业务要素完整的台帐，对兼业机构的业务情况，监管部门实行定期的非现场监管，及时发现问题并实施现场检查。严格实行代收保费及手续费独立账户制度，将兼业机构开具独立的代收保费及手续费银行账户作为行政审批的一项环节，夯实“财务收支两条线”制度的运行基础，进一步提高现场检查的工作效率。
3.加强社会监督力度。提示保险消费者通过兼业渠道购买保险产品必须首先核实该机构是否具备合法的兼业资格，开通兼业机构网络或短信查询平台，为消费者查询提供便利条件。
4.严厉打击兼业业务违规行为。通过加强现场检查力度，对违反规定进行相应处罚，提高监管的权威性，对那些不规范展业的兼业机构是一种震慑。重点关注和打击群众反映强烈的侵害消费者利益、严重扰乱市场秩序的行为,如销售误导、假冒保险名义进行非法集资或诈骗活动、伪造或者变造保单、挪用侵占保险费、参与制造假退费或假赔案等方式为保险公司套取费用等违规行为。■
参考文献：
[1]海南省保监局.关于2008年度海南省保险中介市场运行情况的报告[R].海南省保监局，2009.
一、理性分析市场现状，充分认识促进房地产市场平稳健康发展的必要性
今年上半年，全市商品房批准预售127.27万平方米，同比下降31.95%；销售商品房74.07万平方米，同比下降32.80%；销售商品住宅66.19万平方米，同比下降33.32%；存量住房成交3673套，同比下降28.85%；新建商品住房成交6544套，同比下降39.4%，房地产市场有“转冷”趋势，但我市房价仍有涨幅，主要原因：一是我市房价基数较低，长期低位徘徊，今年6月全市商品房平均价格为6601元/㎡，环比涨幅不高，同比增加值却处高位。二是高端海景房、精装房，以及送露台、送花园等营销策略，表现房价“虚高”。三是楼盘品质及配套设施、物业管理水平的提升，带动房价上升。四是土地价格、人工费及建筑材料价格大幅上升，推动房价相应上涨。五是津秦客专、秦承高速、火车站改造等城市基础设施建设，拉动相应区域房地产项目价格。六是优越的地理位置和优美的自然环境，促动房地产市场随暑期旅游热潮而旺销，房地产市场平稳健康发展面临严峻考验。对此，各县、区政府，开发区、新区管委要切实承担起促进房地产市场平稳健康发展的责任，进一步提高认识，统一思想，强化责任，主动应对，不断加强房地产市场监管。房地产企业要进一步增强社会责任感，强化行业自律，合理定价，走良性发展道路。
二、严格落实国家调控房地产市场政策，不断优化房地产市场结构
一是严格执行差别化住房信贷政策，支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目的贷款需求。二是严格执行房地产税收政策。加强对土地增值税征管情况的监督和检查，重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目，进行土地增值税的清算和稽查。三是增加住房建设用地供应。认真落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求。在新增建设用地年度计划中，要单列保障性住房用地，按项目及时供应建设用地，切实满足项目建设需要。商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。继续加大城中村、棚户区改造力度，盘活存量土地，拓展住房用地供应。四是严格住房建设用地出让管理。积极探索中低价位普通商品住房用地供应方式。对已供房地产用地，超过两年没有取得施工许可证进行开工建设的，及时收回土地使用权。
三、继续加大保障性安居工程建设力度，完善多层次的住房保障体系
进一步构建以廉租住房货币补贴、实物廉租住房、公共租赁住房、限价商品住房、经济适用住房为主体的多层次住房保障体系，面向中低收入、两个“夹心层”等住房困难家庭提供住房保障，应保尽保，逐步实现“住有所居”目标。一是狠抓项目建设。确保完成省政府下达我市新开工建设保障性住房15461套的目标任务，年前开工的建设项目全部竣工并交付使用；年开工的建设项目，多层的完成竣工验收并交付使用，高层的主体完工；年项目，8月底前全部开工建设，年底前形成明显的实物工作量。二是加强保障性住房质量安全监管，落实“3+2”质量安全监管措施，即：“三个提前、两个严格”——质量安全监督提前介入，工程开工提前交底，监督过程中提前服务；严格领办责任，严格相关监管程序办理时限，落实保障性住房质量管理“终身制”。三是认真谋划好明年项目，11月底前做好选址、立项、供地等工作，根据住房保障工作实际，高标准超前做好项目准备。四是建立完善的保障机制。扎实推进保障性住房申请常态化受理。适时开展保障性住房销售和配租工作，让群众及时享受到住房保障成果。加强保障性住房的后期管理，健全退出机制。
四、加强房地产市场监管，坚决打击违规违法行为
