时间：2023-06-22 09:12:44
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我国失地农民权益受损现状
土地征用制度不明确。首先，我国现行法律对公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，导致土地征收范围过于宽泛。《宪法》第十条规定：国家的土地征收行为，必须以公共利益的正当性以及征收行为的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考虑对土地进行征收。其有“任何单位和个人为非公共利益需要使用土地时，必须先依法申请将农村集体土地征为国有”的规定。这些立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了可以施展并且逃避法律责任的空间。此外，当前我国还缺乏界定土地征收公共利益纠纷的专门裁判机构。一般是由政府许可任何单位和个人为非公共利益进行土地征收，同时，法律又赋予政府对土地征收行为是否合乎公共利益的裁判权。政府身兼二职，先行体制又缺乏必要的监督和制约，某种程度上会影响到对失地农民合法权益的保护。
土地补偿机制不合理。土地征收补偿机制关系到失地农民的切身利益，也是土地征收工作能否顺利进行的关键。我国现行的土地征收仍依据2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》设定的补偿标准，补偿费用明显偏低。近年来经济发展，物价急剧上涨，土地市场价格也是一翻再翻，况且低标准的补偿费用落实到失地农民的手里也是难之又难，致使失地农民权益受损。此外，土地补偿方式的单一化，某种程度上也威胁到失地农民的合法权益。
土地产权制度不健全。我国《宪法》和《土地管理法》中都有“农村土地归农村集体所有”的规定。然而农村集体是个抽象意义的概念，是一个没有法律人格意义的集合群体，是一个虚置的权利主体。①欲对其科学界定绝非易事，其外延非常宽泛，大可以指乡和镇，小亦可以指村和村民小组。由于农村集体土地所有权主体和产权关系不明确，也影响到法律赋予农民的土地承包权益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全与否直接关系到土地征收工作能否顺利进展及土地征收结果的公正性。我国关于土地征收程序的法律制度并不完备，其亦未对土地征收程序、土地征收涉及主体的权利、义务做出明确规定。这些无疑影响到土地征收程序的规范化和公正性，侵犯了失地农民在土地征收过程中的知情权与参与权。此外，我国被征地农民的救济机制不健全，失地农民权益受损。
农民社会保障体系欠缺。受我国城乡分割的二元经济体制的影响，我国的社会保障制度突显出二元性。我国有关城市社会保障的立法已经出台且相对成熟，农村社会保障却尚未进入立法阶段，法律基础欠缺。
目前，有些地方政府通过出台效力较低的规章、条例对失地农民的养老、医疗等社会保险方面规定，其并不能全面保障失地农民合法权益，我国也尚未设立有关失地农民的法律援助制度，同时农村社会保障的内容涵盖面也远低于城市。
国外失地农民权益保障经验
土地征用制度明确。目前，世界上多数国家和地区都有相对明确的土地征用制度。美国规定征用土地必须符合公共利益需要，其所有的公共利益评判都由司法机关根据必须的要价调价进行最终判定，进而确定利益的公、私性质，进而建立土地征用的法律依据。②日本《土地征用法》中有“征用土地必须从公共利益出发，公共利益主要包括依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》进行的公路、防洪设施和港湾建设等”的规定，其公共利益界定较明确、具体，操作性较强。我国台湾地区突破了为公共目的征收土地的局面，其规定征收土地只要能达到公共利益需要即可。
土地补偿机制合理。西方发达国家和地区大多建立了合理的征地补偿机制。美国宪法明确规定：“非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”美国土地征用补偿的计算标准是土地被征用前的市场价格，它既补偿被征土地的现有价值，也补偿土地可预期的未来价值，而且还补偿因征地导致的相邻土地所有者、经营者的损失等，充分考虑并且保障土地所有者的权益。日本通过制定相当补偿的标准进行土地补偿，其土地补偿费用的确定主要考虑征用损失赔偿、通损赔偿、离职者赔偿和事业损失赔偿和少数残存者赔偿等方面。③我国台湾地区关于土地补偿的相关规定主要散见于《土地法》、《平均地权条例》、《国民住宅条例》、《科学工业园区设置管理条例》、《促进产业升级条例》之中。台湾的征地补偿费主要由地价补偿、土地改良物补偿、营业损失补偿和土地改良费用等组成。此外，台湾的地方自治法规对土地补偿也作出了规定。
土地产权制度明晰。西方发达国家在土地征收方面多数具有比较明晰的产权关系，有比较明确的权利主体和客体。作为被征土地一方的农民享有法律赋予的相关权利，同时也承担法律规定的相关义务。在奉行土地私有制的美国，其《联邦土地管理法》严格规定作为征地双方的法定权利和义务，各司其职、各尽其责，有效避免了土地征收过程的部分侵权行为。英国实行土地私有制，作为其土地征用依据的《强制收购土地法》明确规定征地双方的权利、义务，并且尽可能使其在法定的框架范围内实施。
土地征收程序完善。世界上不少国家和地区都制定了比较完备的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韩国《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行规则》等。这些土地征用方面的法律对土地征收程序都作了具体而明确的规定，可操作性强。一些发达国家和地区的土地征收程序既包括征地申请、审查、批准、征地公告，还包括被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序等。④
农民社会保障体系发达。在社会保障方面，不少发达国家和地区纷纷建立了比较健全的失地农民社会保障体系。美国设立了专项的失地农民社会保障基金，同时对失地农民辅以一定的税收优惠，并且注重对失地农民的教育和培训，提高了失地农民再就业能力。日本政府在已建立的农村社会保障体系基础上，加大对失地农民的社会保障力度，大力发展劳动密集型产业，为失地农民提供大量就业机会，同时也注重对失地农民的教育和培训。韩国已将失地农民纳入社会保障框架内，通过“基础生活保障制度”帮助达不到国家规定的基本生活水平的失地农民，同时对失地农民普及科学知识和实行金融政策方面的优惠，努力构建失地农民的安置基地。我国台湾地区设有专门针对农民的社会保险，其通过分散化转移的方式解决失地农民的就业，促使失地农民向大城市和中小城市分散转移。同时还规定失地农民享有农用地转非的公共用地和由土地交易带来的土地增值的收益。⑤
我国失地农民权益保护策略构想
建立合理土地补偿机制。合理的土地补偿机制关系到征地工作的顺利进行。一方面，我们要科学确定土地补偿标准与计算方法，提高土地补偿费用。现今因土地纠纷引发的上访案件约占全国各类案件的41%，征地补偿问题频频成为焦点。虽然我国《土地管理法》已对征地补偿标准作出了相应提高，但仍不能有效应对日新月异的形势。因此，征地补偿的项目都应当与时俱进，适时调整，整体上提高征地补偿水平。⑥另一方面，土地补偿方式也要实现多元化发展。我们可以结合失地农民的不同需求，采取实物补偿或货币补偿方式。
完善农民社会保障体系。当今我国农村社会保障制度缺失，大量失地农民正当的社会权益无法得到有效保障。鉴于此，我们可以着重从以下方面考虑：首先，基于农村社会保障制度尚未立法，我们必须尽快将失地农民纳入城镇社会保障体系，保障失地农民在医疗、养老、住房和生活方面的权益；其次，现行《土地管理法》修订过程中应明确规定失地农民社会保障制度，从法律上保障失地农民社会保障权益；第三，明确政府在失地农民社会保障中承担的综合责任，主要包括宏观调控责任、一部分财政责任以及监管和实施责任等；⑦最后，建立失地农民社会保障基金。实践中可由政府、征地主体、农村集体和失地农民个人按比例合理分担，共同出资。
综上所述，当前形势下失地农民权益保障有迫切的需要，我国应立足国情，充分借鉴世界发达国家和地区的先进立法经验，不断明确我国的土地征用制度、明晰土地产权制度、完善土地征用程序、建立合理的土地补偿机制、健全失地农民的社会保障体系，切实保障失地农民的合法权益。
【作者单位：河南师范大学法学院】
【注释】
①陈垚：“失地农民权益保障问题研究”，《湖北社会科学》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，钟筱红：“失地农民权益保护对策与构想”，《人民论坛》，2011年第9期。
③赖武梨：《城市化进程中失地农民权益保障问题研究》，西南政法大学2008年硕士论文。
关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿
因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。
一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。
2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。
一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。
二、关于“紧急需要”的理解
一、现行土地征用制度的缺陷分析
土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：
1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。
2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。
3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。
4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。
二、中国土地征用制度改革的途径
根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：
第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。
第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。
第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。
（一）土地征用应当以国家公共利益为目的
（二）国家建设征用土地的主体必须是国家
（三）征用土地是国家行政行为，具有强制性
（四）征用土地的标的只能是集体所有的土地
（五）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
1、依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：
（1）土地补偿费
（2）安置补助费
（3）地上附着物和青苗的补偿费
2、土地补偿费、安置补助费必须依照法定的用途、程序分配和使用
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的审批权限
（二）征用土地的审批程序
三、土地征用中存在的问题
（一）土地征用的公共利益的范围被人为扩大化了
（二）农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大
（三）征地补偿过低而且立法标准本身就有问题
四、土地征用的立法建议
（一）以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
（二）土地征用采用市场化运作
（三）目前的征地补偿标准应加以修改
（四）解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革
论文摘要
今天的中国，正在经历一个飞速发展和新旧交替的时代，随着国家基础设施等方面投资力度的不断加大，农村城镇化的不断推进，越来越多的农村集体土地被国家征用。在这个过程中，许多地方城市面貌焕然一新，这与各地方政府所做的大量的工作是分不开的。然而在这个过程中，也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。既要防止克扣、压低征地补偿费用，损害农民利益；也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”，加重用地单位负担。因此，妥善解决这些问题和矛盾显得十分重要。
本文从我国土地征用的概念出发，对其具有的法律特征、土地征用过程中应该遵循的原则以及土地补偿的标准、用途、分配和使用等问题作了详细的阐述。就当前我国土地征用制度中存在的法律问题，提出一些相应的立法建议。如果要想彻底解决土地征用中的失序状态，从根本上保护农民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是对个别明显与国家法规不符，严重侵害农民利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。设立专门的法律援助基金，提供无偿法律援助，协助他们维护自己的合法权益。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。
关键词：土地征用集体土地公共利益土地补偿
众所周知土地征用是国家、集体、个人之间发生的因公共利益需要，依照法律规定的程序和补偿原则、补偿标准、安置办法，将集体土地所有权转为国家所有的一种行政行为。这就是说，土地征用带有一定的强制性、必要性和补偿性。据有关数据显示，中国大陆各地的土地征用纠纷急速增加，民怨逐步升温。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。然而在很多事件中，农民却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用非理性的方式来维护自己的合法权益。这足以令人惊醒，令人深思。在这里，笔者就农村集体土地的征用、出现的问题、矛盾及解决途径谈谈个人的见解。
我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权[1]。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条第三款规定，“国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这是我国实行土地征用的宪法依据。
一、土地征用具有以下几个法律特征：
（一）土地征用应当以国家公共利益为目的
各国有关征用土地的概念和称呼虽不完全相同，但是有一点是共同的，即征用的目的应当是公共利益的需要。不过对何为“公共利益”？“公共利益”的标准和范围是什么？不同的国家在不同的时期有不同的理解。一般来讲，根据法律追求正义的价值取向，不能动用国家公权为个别团体或私人谋利，即征用权的行使应是以社会全体或不特定多数人的共同利益为目的。我国对公共利益的界定，目前还比较原则，有关实施条例也不够具体。在实践中对有关公共利益的解释和界定则过于灵活，至使征地权常常被扩大化使用。
（二）国家建设征用土地的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有因国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定地程序获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
（三）征用土地是国家行政行为，具有强制性
国家建设征用土地并非平等民事行为，而是国家授权的由各级行政机关依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，国家征用土地的指令，作为被征用土地的集体经济组织必须服从。
（四）征用土地的标的只能是集体所有的土地
根据《宪法》的规定，征地的标的只能是集体所有的土地。建国以来我国的土地所有制经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。
（五）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。虽然土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
鉴于在中国现阶段，人们和政府及用地单位之间的争执，主要发生在合理补偿的数额问题方面。所以笔者就征地补偿费用方面做详细的阐述。
1、依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：
（1）土地补偿费
①征用耕地（包括菜地）的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍。年产值按被征地前3年平均产量和国家规定的价格计算。大中型水利水电工程建设征用耕地的补偿费标准，为该耕地征用前3年平均产值的6—8倍。
②征用其他土地的土地补偿费的标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费的标准规定。
③征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。具体标准由各省、自治区、直辖市在国家规定的范围内规定。
（2）安置补助费
①征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。
②征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。
依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
（3）地上附着物和青苗的补偿费
①地上附着物补偿费是对因自然或人工而与土地结合在一起的私人或集体所有的房屋及水井、坟墓等设施造成损失的补偿。但是，凡是在协商征地方案后抢建的设施，一律不予补偿。
②青苗补偿费是对因征地造成的农民种植在被征地上尚未成熟的农作物损失的补偿。但是，凡是在协商征地方案后抢栽抢种的农作物、树木等，一律不予补偿。
其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
2、土地补偿费、安置补助费必须依照法定的用途、程序分配和使用：
（1）土地补偿费。“土地补偿费归农村集体经济组织所有[2]”，用于发展生产。
（2）安置补助费。“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”对土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行“农转非”的，其征地费用全部用于转为非农业户口人员的生产和生活安置。”
所支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，可采取乡管村（组）用的形式设立财务专户进行管理。市、县土地行政主管部门应加强监督，协助农村集体经济组织建立征地费使用公开制度。土地补偿费、安置补助费统一安排使用的，应征得农村集体经济组织三分之二以上成员同意。[3]
（3）地上附着物及青苗补偿费。“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。应当及时、足额支付给其本人，由其自由支配。
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的审批权限
为控制征地总量，防止地方政府滥用征地权，我国于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45条对各级政府的审批权限作了如下规定：
（1）征用基本农田和基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的，由国务院审批。
（2）征用基本农田以外的耕地在35公顷以下，其他土地在70公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
（二）征用土地的审批程序
（1）用地单位依法向有批准权的人民政府提出用地申请。
（2）人民政府收到用地者的用地申请后，土地管理部门应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设供地标准，对建设用地进行审查；建设项目可行性研究报告报批时，应当附具土地管理部门的审批意见。
（3）政府部门依照法定程序批准建设单位征用土地后，由批准征地的人民政府予以公告并组织实施。在公告期限内，被征用土地的所有人、使用人应当持土地权属证书到当地人民政府土地管理部门办理征地补偿登记。
（4）按照《土地管理法》第47条规定，被批准征用土地的，应当按照被征用土地的原有用途给予补偿。
在实际操作过程中，还应当由用地单位按国家或省级人民政府规定的标准与被征地的农民集体经济组织签订征地补偿协议书。
三、土地征用中存在的问题
（一）土地征用的公共利益的范围被人为扩大化了
在我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。因此，在土地征用的实践中，“公共利益”的概念被人为地进行了扩大化的解释。那些诸如道路、基础设施、水利工程等建设项目，被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。但是在最近10年左右，全国范围内兴起的房地产建设中，商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权。在这些建设项目的公益性质受到质疑时，一些人同样可以振振有词地说：加快城市化的建设步伐不是公共利益吗？加快城市化的进程必然要向城市周边扩展，大量征地难以避免。问题是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民吗？抑或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商？既然是以国家名义行使征用土地的权力，那么这种征用就应是在国家征用权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗？为什么农民被征用土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿，而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润？所以，对“公共利益”进行扩大化解释，如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺，而且还可使部分单位和个人获得可观的利益，那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具，这不能不说是立法的遗憾。
（二）农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大
当农民得知自己曾经祖祖辈辈种过的土地被征用后，政府通过出让获得了几百万元的收入，开发商通过炒卖又获得了上千万的利润，而农民自已只获得了区区几万元的补偿。那些开发商挣的钱可以够自己花几辈子，而农民所获得补偿却仅可以勉强维持自己的生存。同样的一块土地，所获得的利益差别却如此悬殊，如果农民为此心理不平衡，或为此而上访，也就不足为怪了。同样一块地产生的土地收益，农民作为土地的所有者为什么不能分享？
对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展的结果，因此其升值部分理应归政府；而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。那么国家经济发展没有农民的贡献吗？对基础设施的投入中没有农民交纳的税款吗？这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。
应该说，各国的征地制度都具有强制性，但是大多数国家将征用的范围严格限定在真正意义上的公益事业，而对非公益事业用地则完全实行市场化运作，不实行征用。对征地补偿也强调充分和及时。而在我国征地不仅具有强制性，公益用地的范围被扩大化，而且由于征地制度形成于计划经济时期，明显地带有要求农民支援国家建设的色彩，农民的土地从来没有被作为商品看待，因此，征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。可以说，制度上的缺陷造成了现实生活中的严重不公平，而公平本来应该是社会和法律最重要的价值取向。
（三）征地补偿过低而且立法标准本身就有问题
造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理。其主要表现在以下三个方面：
一是《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予补偿”。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。有了这样的规定，作为农业用途且又没有实际的处分权的集体土地，如不与今后的用途挂钩，是永远值不了几个钱的。
二是以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6—10倍也好，最高30倍也好，谁都知道，以目前农产品价格计算，补偿费无论如何也高不到哪里去。假如前3年都是大灾之年，补偿费又怎样计算呢？因此以产值论补偿而不是以市场决定地价，不仅不科学，实际操作也是问题。
三是确定的最低补偿标准不合理。《土地管理法》虽然没有明确规定征地补偿的具体标准，但从该法第47条第6款的规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。该款规定：“依照本条第2款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”这条规定本身不仅不合理，而且在逻辑上就有错误。为什么农民丧失土地的代价仅仅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，实现小康难道没有农民的份吗？其次，这种原有生活水平的保障应该是多少年？按该条法律的规定，补偿费一般是土地前3年平均产值的6—10倍，也就是说从理论上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所谓30倍的补偿一般是不会发生的，因为6—10倍的补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”了，更何况法律并没有规定这6—10倍的补偿是管农民今后1年的生活还是10年的生活。但即使这6—10倍或30倍的补偿农民也并不都能拿到手。如果按补偿最高标准30倍全额支付计算，在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？农民就不再生活了吗？而且目前农民得到的只是货币补偿，失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。
四、土地征用的立法建议
土地的征用虽然是以国家的名义进行的，但在具体实施过程中则事关不同利益主体的不同利益。因此利益冲突不可避免，尤其是现在大多数的征地补偿费用是由具体的建设单位支付的，因此从追求经营利益最大化考虑，作为建设单位希望以少的投入获得最大的经济效益的动机也是不足为怪的。即使是代表国家的一级人民政府直接以财政收入支付补偿费，也同样存在财政收入的增加和减少以及由此对地方财政收入的多少、官员政绩的影响问题。因此，若想解决在征地过程中的种种问题，必须从立法的修改和完善着手，而且征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善：
（一）以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。比如（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
（二）土地征用采用市场化运作
征地前的计划性和征地后的市场性之间的矛盾就必然造成征地补偿和征地后所获利益的巨大反差。真正的公益性建设用地，在征用前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征用范围，而应将其纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、协商一致的原则。国家还要建立相应的土地价格评估机制。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，市场价格要体现这三重功能。
（三）目前的征地补偿标准应加以修改
由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢？我国实行严格的土地用途管制制度，可结果农民服从国家土地用途管制所做出的牺牲，到头来居然又成为低补偿的借口，这对农民公平吗？因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。
（四）解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革
说到底，征地中存在的许多问题，其根源在于我国土地权利制度本身的不合理。如果我国土地制度改革能够得以顺利进行和完善，农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我国土地制度进行彻底改革之前，在解决土地征用存在问题方面，我们并非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下，将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人，同时在严格土地征用管制和审批的前提下，参照土地承包经营权流转的方式，赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途，将土地用于营利目的时，集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体，按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。如果这部分集体土地使用权的市场价格能与国家土地使用权的市场价格持平，谁还能够钻集体土地征用的低成本与转手出让的高价格的空子而牟取暴利呢？当然在我国目前情况下，实现这个目标也并非易事，其中还涉及诸如转让主体的界定，收益分配比例、耕地的保护以及市场环境等诸多因素。
此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决[4]。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。
在中国土地征用的过程中，被征地方通常都是社会底层的群体代表，一些政府违法审批的行为，导致批准征用土地的主管部门与土地征用方之间出现了不少矛盾和纷争。现有的诉讼案例表明，这些人群在强大的政府权力和开发商面前，无论多么执着和顽强，始终显得势单力薄而且不堪一击。另外，由于法律知识的欠缺和律师费用的昂贵，很容易使他们放弃司法诉讼的程序。以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于征地过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。
注释：
[1]《房地产法学》，程信和、刘国臻编著，北京大学出版社，2001年第一版，37页
[2]《土地管理法实施条例》第二十六条规定
[3]田永源，《官员为农民支招》，中国农业出版社，2003年第一版，42页
[4]姚长飞，《论土地征用》，中国政法大学法学院
参考文献资料：
1、《经济法小全书》，中国法制出版社，2004年7月第一版。
2、《房地产法学》，程信和、刘国臻编著，北京大学出版社，2001年第一版。
3、《略论土地征用中的公共利益目的》，吴汉良，武汉大学。
随着经济的快速发展和城市化进程的加快，我国各地都在进行规模空前的城市化改造， 征用农村土地是推进城市化进城必不可少的措施。土地作为农民最基本的劳动资料，现行有关征地补偿的政策、法律和体制上存在的缺陷使农民利益成为首当其冲的牺牲品，从而使农民的利益难以得到充分的保护，也导致了近些年出现的不和谐的农村抵制征地的现象，因此，有必要对土地征收补偿制度进行系统研究，从而既能促进国民经济发展又能保护农民了根本利益。
一、农村土地征用补偿应遵循的原则
（一）征地补偿的主体为失地农民
土地被征用，农民失去的不仅仅是土地本身，更是失去了一系列由土地而产生的权益，失去了他们赖以生存的基础和条件，因此，征地补偿中实质上的权利人应该是失地农民本人，而非农村集体经济组织。农民是土地权利的实质性主体，农民既是相对独立的土地承包经营权人，也是集体土地所有权主体的一员， 虽然土地补偿费是给付给农村集体经济组织，但最终还是要为了农民的利益而使用，农民才是实质性的最终的补偿费用收益主体。
（二）土地征用补偿标准应遵循公平市场价格
首先，土地征用补偿以市场价格标准，有利于充分保护被征收人的合法权益。市场价格是最可接受的合理适当的衡量标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿了被征土地的现有价值、未来价值，而且同时还补偿了因征地而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。
其次，土地征用补偿以市场价格为标准有利于保护耕地，减缓非农业建设占用耕地的速度。在市场经济体制下，只有依靠市场“这只手”才能真正控制用地需求，只有通过遵循公平的市场价格原则来制定土地征收的补偿标准，提高征用土地的成本，才能减缓非农业建设占用耕地的速度，从而有效保护耕地，避免城市的畸形发展。
二、我国农村土地征用补偿制度存在的弊端
（一）立法的不健全
2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”该条的规定使公民财产权的保护有了宪法的保障。但是，该条款规定的比较笼统，没有具体的规定如何补偿，并且我国也没有出台相应的单行法律来具体规定补偿标准，因此在实际中可操纵性差，从而使得该条款其对实践的作用变的及其有限，甚至成了一纸空文。
（二）征地补偿标准极不合理
我国现行的《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。被征用上地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。从以上规定不难看出补偿标准的不合理性，平均年产值这个概念过于抽象和不科学，综合考虑我国每年各地区的自然环境对农业的影响以及物价的波动等社会环境对农民收入的影响，每年的产值都不是在一个恒定的范围内变化，因此测算出来的补偿标准也不能反映实际情况。
（三）农村土地征用补偿程序不健全
我国《土地管理法实施条例》第25条明确规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据该规定，土地征用补偿过程中应当有公告和听证程序，但由于农民的法律和权利意识较低，公告没有多少人在意，而听证程序更是很少实施，农民在土地征用过程中的知情权和参与权得不到保障。
（四）争议解决机制不健全
根据我国《行政复议法》第三十条第二款规定，被征用土地的相关权利人，不服根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地决定的，只能依法提起行政复议，且该复议决定为最终裁决。根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。从以上法律规定可知，若农民不服政府的土地征用决定，只能向政府提起行政复议。因此，就出现了在土地征用管理中，政府既是管理者、决定者，又是裁决者，其根本不可能做到公正裁决，农民的切身利益得不到真正保障。
三、完善我国农村土地征用补偿制度的建议
（一）加强土地征用补偿的立法
只有设定科学公正的土地征用程序才能防止土地征用权被滥用， 农民在征地过程中的利益才能得到切实的保障。我国应该加强土地征用方面的立法，制定科学合理的土地征用补偿程序，将补偿标准由政府制定修改为按市场价格而定，将征地补偿方案修改为由征地实施机关或征地的实际使用者与被征地者协商确定，这样既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者损失获得公正的补偿。
（二）提高土地征用的补偿标准
征地补偿必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。决不能为了一时的经济快速发展而牺牲人民的根本利益，决不能为了降低建设工程成本而降低征地补偿标准。在补偿的标准上，应该以当地土地市场价格作
为主要参照依据，公平等价地补偿。
（三）制定规范的征地程序
应加强农民在土地征收过程中的知情权与参与权。政府的征用土地直接关系到农民财产权利的处置，因此告知程序上应该采用更多、更加直接的方式，而不仅限于公告方式。另外，还必须将相关土地权利人所享有的听证权利及期限等与征用相关的内容以书面形式通知所有征地涉及的农民，听证形成的决议必须有效的执行，这才能保证土地征用中听证程序不会形同虚设，真正让农民享有参与权。
（四）完善征地补偿救济途径
改革行政复议终局模式，行政复议终局模式不仅不能真正保护失地农民正当权益，而且在本质上也违背了司法最终的原则。因此，我国法律应当规定任何政府做出的与土地征用相关行政复议，都可以再向人民法院提起行政诉讼。让法院发挥其监督功能， 通过公正的司法权保障政府合法的土地征用权， 制约其违法、违规、滥用土地征用权的行为，让司法的力量在处理土地纠纷中起到终局作用。
当前，我国正处于加速发展时期，对各类非农建设用地需求都提出了更高的要求，征地补偿制度与农民的切身利益息息相关，必将得到逐步的发展与完善。
参考文献：
[1]房绍坤，王洪平.法律制度纵论-不动产征收[M].北京，法律出版社，2009.
[2]楼培敏.中国城市化：农民、土地与城市发展[M].北京，中国经济出版社，2004.
[3]王达.集体土地征用法律若干问题研究[J].行政执法与行政审判，2005，（1）.
第一章 农村常用法律法规简介
一、农村土地法律制度
(一)农村土地承包
1、农村土地承包法关于承包方式的规定
2、农村土地承包期限
3、土地承包的原则
4、农村土地承包的合法程序
5、结合相关案例谈谈土地承包合同问题
(二)关于农村土地承包经营权流转的问题
1、如何办理农村土地流转
2、转让与转包、出租的区别
3、对未进行家庭承包的集体土地、水面等应如何流转
4、土地流转纠纷解决
(三)关于农村土地征用的相关问题
1、什么叫土地征用
2、土地征用特征
3、国家集体土地征用应遵循的原则包括
4、我国征用集体土地的补偿范围和标准
二、农村婚姻法律制度
1、《婚姻法》规定应当禁止的行为
2、结婚的法定条件
3、 婚姻法的“四个禁止”
4、我国《婚姻法》的基本原则
5、在哪种情况下婚姻是无效的
6、《婚姻法》对家庭暴力或虐待行为的受害人的救助
7、农村妇女离婚或丧偶后留在男方村中居住是否享有责任田、口粮田和宅基地
8、结合事例谈谈农村彩礼的问题
三、人民调解法律制度
1、人民调解的性质
2、对人民调解员的选任
3、如何健全人民调解衔接机制，增强人民调解基础性作用
4、人民调解协议的效力和司法确认制度
5、如何强化指导保障，推动人民调解工作顺利健康发展
四、贵州省新型农村社会养老保险政策
1、新农保的基本原则
2、目前新农保每年缴费
3、政府对新农保的补贴
4、个人账户
5、养老金待遇
第二章 贯彻执行农村法律法规 树立依法治村的理念
一、依法治村的重要性
自古以来土地就是人民的命脉，《汉书》中的“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”这句话便是很好的印证。而到了现代社会，土地仍然是农民的命脉。它既是农民的生产资料，更是他们的生存依托。近年来，随着我国城市化进程加快，大量农民集体用地被国家征用，农民利益得不到满足，引发了农民上访，甚至对抗事件。与此同时，大量的农村土地没有得到可持续利用，出现了地荒的假象。
上述问题出现的原因在于：
（1）土地资源不能得到合理有效的利用，土地价值难以有效发挥。
（2）土地征用补偿标准不合理，单纯从短期来考虑农民以后的生活保障问题。
（3）农地征用程序不规范，置农民的利益于不顾。
可见，问题能否妥善解决将直接影响到农民生活、农村发展、农业稳定。
各级政府要在科学发展观的指导下，树立正确的政绩观，规范政府行为，注重土地资源的可持续利用，采取切实有效措施，真正开发好、利用好和保护好我们的命脉——土地资源。
1.地方政府要树立正确的政绩观，切实从人民的根本利益出发，维护好广大农民在土地问题上的切身利益。政府除了在征地时给予农民经济补偿外，更重要的是要解决农民在失地后的“谋生问题”，要“急农民之所急，想农民之所想”，积极探索解决被征地农民社会保障和长远生计的有效办法，建议设立失地农民社会保障基金，专门用于失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障等等。建立健全农村劳动力的培训机制，通过职业培训，进一步提高他们的素质、劳动技能和谋生能力，还可组织农村剩余劳动力进城务工，拓宽农民增收渠道。
我国市场经济体制改革随着对外开放的进一步扩大不断深化，土地作为商品市场重要的生产要素更加突显其重要性。我国实行土地的社会主义公有制，土地价值只能通过土地使用权的经营与使用来实现。土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权。国有土地使用权可以通过划拨方式取得，也可以通过国有土地使用权的出让，租赁，作价出资或者入股等市场方式有偿使用。通过划拨方式取得的国有土地使用权得进行转让、出租、抵押等流转。集体土地使用权又可具体分为土地承包经营权，宅基地使用权、乡镇集体建设用地使用权等。在我国土地权利二元格局下，土地使用权的流转既有纵向流转即集体土地使用权与国有土地使用权之间的流转（如土地征用），也有横向流转即在两级使用权内部的流转（如土地使用权的划拨、出让、农村承包经营地的转让等流转）。
1、国有土地使用权
1.1国有土地使用权的流转方式
国有土地主要用于建设用地和公共事业用地，主要是通过出让、划拨等方式实现土地使用权与使用权分离，进而实现土地的价值的。划拨方式主要用于：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地等建设用地，且经县级以上人民政府依法批准。划拨是一种将国有土地所有权和使用权分离的行政方式。除上述情形外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得。 长期以来，学术界对出让行为的性质见解不一，主要存在着行政行为说、经济法律行为说和民事法律行为说三种观点。
笔者认为，通过划拨方式取得土地使用权是无偿的，而且一拨定终身，公民法只能自己享有该权利，而不得将权利转移给他人。显然，以行政划方式划拨转移土地使用权，不符合市场经济条件下的土地性质和土地使用权的性质，不能充分发挥土地财产（资源）的最大化效益和价值。而以土地使用权出让合同方式转移土地使用权，反映了土地及土地使用权的商品性质和财产性质，同时出让后的土使用权在土地使用年限内可以转让（出售、交换、赠与）出租、抵押或用于其他经济活动，充分地实现了土地使用权的价值和效益的最大化。出让是土地商品化的前提。土地使用权出让的目的是改变过去划拨体制的弊端，使土地资源进入商品市场，并逐步形成土地使用权流转市场，使其作为一项特殊的商品进行流通，尽管土地使用权的市场准入也涉及到了行政机关的审批等行政管理问题，但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的，因此它的存在并不影响土地使用权出让的民事法律行为性质。土地使用权出让的根本目的是对土地所有权基础上的土地用益物权的创设，是土地所有权的衍生，以促进土地资源在市场规律下进行优化合理配置，并得到有效的利用，因此出让的本质是用益物权的一种取得方式，说具体些，是不动产物权的设定的继受取得方式（前权利主体仍保有其权利，而基与该权利而为另一主体设定新权利。如所有人在自己的所有物上为他人设定用益物权或担保物权，即其适例[1]。因为在土地使用权出让行为之前，该不动产用益物权在法律上并不存在，而出让行为成立之后，该权利（土地使用权）才得以产生[2]。因为“土地使用权出让合同并不是转移已经存在的一项物权，而是在创设一种物权，而且这项新的权利是从土地所有权中分离出来的。”[3]当然，这里应该注意的是，由出让行为而创设的土地使用权已是一项独立的用益物权，而非简单的使用权，不仅可以实际占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，实际上享有法律允许范围内的处分权。[4] 由此可见，土地使用权出让的目的本身民事私利性质就决定了土地使用权出让行为的性质是民事法律行为。
此外，在国有土地使用权流转中要进一步明确和把握以划拨方式和出让等有偿方式取得土地使用权的土地范围，笔者认为应该严格控制国有土地使用权的划拨取得，坚持以有偿取得方式为主，更好的适应市场规律，实现土地资源效益的最大化。
1.2土地征用问题
在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市除了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。
国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。但我们要充分认识到，我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。在土地征用过程中要严格限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后有偿出让取得。
由于我国土地征用制度存在很多缺陷，在土地征用过程中出现了一系列导致权利失衡的问题：
第一，土地征用范围过宽，国家征用土地具有很大的随意性，虽然我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，致使一些政府滥征土地，严重侵犯了农民、集体的土地权益。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
第二，土地征用程序不够透明，土地使用权作为集体重要的财产权利，即使是为公共利益的需要，也应该被告知权利被处分的具体情态，应给予陈述自己意见的机会。而在现实中土地强行征用，强行甚至暴力拆迁等现象时有发生，造成了对公民财产权乃至人身权的严重践踏。
第三，土地征用补偿标准偏低，土地补偿费不到位。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍。根据现行法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。土地在农村起着社会基本生活保障的作用，土地征用的补偿收入则是他们的“养老钱”、“保命钱”，但他们目前所得到的这笔钱还不足以承担这两项职责。
基于上述问题，笔者认为土地征用应该从以下几个方面进行整改：
第一，严格明确、限定土地征用范围。土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。政府不可以为增加财政收入，人为的扩大“公共利益”的范围，坚决摒制“寻租”现象。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国在农村集体土地征用过程中存在的问题，了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对土地征用过程中出现诸多提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的机关、、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
我国土地征收制度形成于计划经济时期，随着依法治国的不断推进，有了进一步的完善和发展。但由于历史的原因，我国上地征收制度与其它发达国家(地区)相比，在立法宗旨、立法体例、立法原则以及在保障被征地农民权益等方面都还存在不小差距。土地征用是国家为了公共目的 , 对集体所有的土地收归国有的过程。是配合我国工业化、城市化战略的一项重要政策。它涉及到国家、集体、个人三者的利益 , 如何处理好已成为刻不容缓的选择。
一、土地征收的概念：
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，指出于公共利益目的，通过法定程序将私人土地收归国有，并给予合理补偿的制度。综观国外法律规定，土地征收的概念基本上是一致的，即国家因公共目的之需要，强制将私有土地收为国有并给予一定补偿的法律制度。
土地征用的一般理论，土地所有权的转换与征用权的确立是土地征用制的理论基础, 前者是从产权变更角度对征用制的概括, 后者是对这一过程的法律界定。法权理论提供了二者的必然联系。土地所有权的保护与限制是土地征用制的一般前提土地所有权又称地产权, 是物权的一种, 是土地所有者在法律所规定的范围内自由使用和处理其土地的权利 ,受国家法律的保护。
1、土地所有权具有以下属性:
(1) 土地所有权行使的绝对性。土地所有权是对土地自由支配的绝对权利, 是土地产权中最根本的物权。其它各项物权都是土地所有权的派生权利, 如使用、占用、处分、地役权等。(2) 土地所有权行使的排他性。表现在同一块土地上, 只能有一个土地所有权存在, 不允许同时并存两个以上的所有权, 是一种全面的支配权。除了为社会的公共利益, 国家对土地集体所有权和个人所有权依法进行必要的干预, 其它任何人不能干预土地所有者对其拥有的土地行使所有权。 (3) 土地所有权的社会性。尽管从以上两个方面可以显示土地所有权的充分自由, 但土地所有者在行使自己的权利时却要受到社会的限制。为了维护社会生活有序进行和向前发展, 国家有必要为维护社会利益制订必要的法律法规对土地所有权人的权利加以限制。
2、合理补偿是土地征用的有力保证
“合理补偿”是土地征用的核心和关键。它涉到所有权人的根本利益, 体现土地权利在不同主之间的分割与变换, 是财富分配的一种重要形。合理的补偿不仅有利于土地权利的实现, 而且利于土地征用的顺利进行。
征用农地的过程实质上是土地权利的转移过。从经济理论上说, 土地权利的转移, 必然要从济上得到逆向转移, 即对转移出去的土地权利必给予补偿。按照传统的地租理论, 这种补偿就是租。转化为资本, 即是一种地价补偿。但这种补性地价不是一种完全的地价。因为尽管征地的强性不是体现在补偿的不对等上, 强制性并不直接涉补偿费用, 但是带有强制性的购地并没有形成场竞争, 所以价格上不可能不受影响。
二、我国土地征用制中存在的问题
作为集体土地转为国有土地唯一出口的土地征用制, 在我国历来的制度变迁中, 基本上坚持了长期不变的土地政策, 现实中的问题较多。种种问题既源于制度的缺陷和实践操作上的非规范性, 更源于理论认识上的不清。从理论上进行深层次的认识, 问题可归结为以下方面。
1、对“公共目的”限定不足, 导致了土地征用权的滥用。
对征用土地国家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解释。我国的土地征用同样坚持了这一原则。但在征用土地的实际使用中,却出现了征用土地不仅可以用于国家建设用地, 同时还可用于企 (事) 业单位建设用地。可见, 我国征用土地的使用原则与实际情况并不一致, 这直接导致土地征用权的滥用, 更引发了深层次的矛盾。该现象反映了对土地征用依据的模糊认识, 也与我国计划体制下供地模式单一不无关系。在计划经济体制下, 我国不存在土地使用权市场, 更不存在土地所有权市场, 企 (事) 业用地只能通过征用土地划拨为主要途径。进入社会主义市场经济体制之后, 土地使用权市场已在不同层次上发展起来,企 (事) 业用地完全可以到这个市场去获取土地。但是土地征用制却没有做相应调整, 致使征用土地成为国家使用权市场的一种供地方式。在这种体制下, 农村土地使用权市场由于国家土地使用权市场的存在而无法快速起步, 而国家土地使用权市场因其巨大的市场需求而造成对土地征用的巨大压力。为了向建设用地市场供地, 国家不得不一再使用这一强制措施 ―――征用权, 致使耕地保护在这种“强制力”的作用下受到威胁。
2、土地征用费的分配与管理不善, 导致了一系列的社会矛盾
农村集体土地所有权的主体混乱, 产生了土地征用费分配上的纠纷。关于农村集体土地所有权主体, 一直是理论界和法律界讨论的话题, 直到新《土地管理法》出台, 才对农村具体土地所有权主体作出了更明确的界定。但问题不在于谁来承担所有权主体, 关键在于谁能真正地承担所有权主体的责任与义务。在不涉及到利益分配时, 乡政府、村委会、乡 (村) 经济组织都不关心所有权主体问题, 一旦土地征用费下发, 都争先恐后地争当土地所有权主体, 都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱, 才产生了征用费“乡扣”、“村留”、“乡 (村) 经济组织提”的现象。结果, 到农民手中几乎所剩无几。正是这种情况下, 一些地方农民要求将土地征用费私分。这不仅与土地补偿的初衷相违背, 而且直接导致了许多社会问题 , 致使大部分征用补偿费转为消费基金, 不利于当地的生产发展和社会稳定, 也助长了干部的贪污之风。
对土地征用费的管理缺乏具体规定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用费的全部规定中, 一些是针对农民地上的损失赔偿, 应直接交到农民手中, 而一些是针对于农民今后生产和生活的就不应直接分配。一些金融组织如农村信用社、农村基金会, 本来完全可以承担征用费的代管职能, 但因缺乏规范的运作程序, 不能很好的管理这部分资金。
三、我国土地征用制的改革思路
1、建立土地征用中以土地所有权价格为基础的征用费确定方法体系, 体现征用土地对所有权限制与保护的一致性。合理配置其它补偿项目, 使土地补偿费处在农民乐于接受的范围内。
土地所有权的保护与限制是征用制的一般前提。纵观我国土地征用制, 体现出保护不足, 限制有余。这直接损伤了集体的利益和广大农民的积极性, 其原因在于我国征用制的补偿依据不足。目前, 最关键的是积极创设土地补偿费以所有权价格为依据的确定方法。在众多的理论探讨中, 对土地补偿费的计算方法都是在不直接体现土地所有权为目的前提下的纯方法讨论。这对确定目前土地补偿价是无益的, 应更一步改进。
2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一个有法可依, 依法执行的基础上。
目前, 我国没有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有关内容还很不全面, 有待于进一步完善。如依法设立征用权, 明确征用权的主体、范围、补偿依据和标准, 创立土地征用中所有者申诉权和征地委员会审议、裁决制度以解决土地征用中的纠纷。
3、严格区分土地“公共目的”的使用和企业团体的非“公共”使用, 把国家土地征用权限定在一个较窄的范围内。重新划定我国土地使用权市场的交易范围, 杜绝通过国家征用向企 (事) 业单位提供土地使用权, 将企 (事) 业单位土地使用权的获取完全交由国家土地使用权市场和农村集体土地使用权市场来完成, 而且主要由农村集体土地使用权市场来承担。
参考文献：
[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及对策[J]. 国土资源情报, 2009,(02)
一、土地征用的特征
1.国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。
4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。
5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。
二、征地制度存在的问题
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
1.相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。
2.土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3.土地征用权的行使问题从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4.土地收益分配和管理问题土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。
5.土地征用的救济制度问题《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。
三、对征地制度改革的探索和建议
针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。
1.严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，
