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笔者试图从企业的成立与终止、年检法律制度的产生与发展过程,及其法律规范与政府公共事务管理目标相关性的角度,探究企业营业执照年检法律制度的错位与滞后之处,为企业年检制度的改革抛砖引玉、投石问路。
一、 企业营业执照年检法律制度的形成与架构。
企业营业执照年检制度从1982年12月12日国家工商局根据国务院的《企业管理规定》,下文在全国实行企业年检制度开始,到1988年6月3日国务院《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其后国家工商局的《中华人民共和国企业法人登记管理实施细则》、1994年国务院《公司登记管理条例》,1996年12月13日国家工商局《企业年度检验办法》、1997年11月19日国务院《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、2001年1月13日国家工商局《个人独资企业登记管理办法》等行政法规和国务院相关部门的规范性文件,形成并构成我国企业年检的法律制度。
我国企业年检法律制度的渊源是行政法规和部门规章,年检是企业登记注册管理制度的一个组成部份。
二、企业年检法律制度的管理模式与基本内容。
我国企业登记注册管理制度可以说是较为庞大繁复的,实体法与程序法相互交织,新法与旧法、上位法与下位法之间许多事关重要的事权存在冲突,企业登记管理模式既有依组织形式分类管理的《公司登记管理条例》和《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、又有依所有制形式分类管理的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》,而企业年检的重要制度《企业年度检验办法》,把上述企业登记管理的二种不同模式以较低位阶的规章形式揉合为年检的混合管理模式。
年检规章的混合管理模式与行政法规二种分类管理模式的不同,必然导致行政法规与规章的冲突,及实务中的不和谐,年检法律制度先天存在令人惋惜的缺陷。
目前企业主流由有限公司、股份有限公司、“三资”企业、合伙企业、个人独资企业构成,笔者试图根据企业年检的管理目标,将年检的法律制度的内容作出扼要简单的分类陈述。
1、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及实施细则将年检制度的管理目标定位于行政管理秩序。
《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十四条、第三十条规定,企业法人登记实行年度检验制度。企业法人应当按照登记主管机关规定的时间提交年检报告书、资金平衡表或资产负债表,登记机关对企业法人登记的主要事项进行审查。不按规定提交年检报告书,办理年检的,登记机关可根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销营业执照的处罚。《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第六十三条第(十)项规定,企业不按规定报送年检报告书、办理年检的,处非法所得额3倍以下罚款,但最高不超过3万元,没有非法所得的,处于1万元以下罚款,并限期办理年检,拒不办理的,吊销营业执照。
上述规定,表明登记机关年检的目的,仅限于维持企业登记注册的行政管理秩序。
2、《公司登记管理条例》和《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》和《个人独资企业登记管理办法》将年检制度的管理目标定位于确认公司、合伙和个人独资企业继续经营的法律资格。
《公司登记管理条例》第四十九条、第五十条、第五十一条、第六十八条规定,每年1月1日至4月30日,公司登记机关对公司进行年检,公司在规定的时间内接受年检,并提交年检报告书、年度资产负债表和损益表,营业执照副本。公同登记机关应当根据其提交的年检材料,对公同登记事项进行审查,以确认其继续经营的资格。公司不按规定接受年度检验的,由公同登记机关处于1万元以上10万元以下的罚款,并限期接受年度检验,逾期仍不接受年检的,吊销营业执照。年检中隐瞒真实情况,弄虚作假的,由公司登记机关处于1万元以上5万元以下的罚款,并限期改正,情节严重的,吊销营业执照。《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》和《个人独资企业登记管理办法》亦有类似的规定。
登记机关通过年检来确认企业继续经营的资格,意味着公司、合伙和个人独资企业法律主体的经营权利能力是按年度拥有的,而不是始于核准登记注册、持有营业执照,终于解散与注销,公司、合伙和独资企业没有或没通过年检,其经营权利能力将丧失,其经营的法律主体资格将不符合法律的规定,其经营活动将面临违法,其与相对人的合同关系将没有法律约束力等等。
3、《企业年度检验办法》将年检制度定位于行政秩序及企业继续经营法律资格的双元管理目标。
《企业年度检验办法》第一条宣示,该办法是依据《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》制定的,第三条规定,企业年检是工商行政管理机关依法按年度对企业过行检查,确认企业继续经营资格的法定制度。办法的双元管理目标显而易见;
《企业年度检验办法》在将年检对登记事项的审查内涵“转换”为对企业的检查的同时,还在若干的条款和内容中将年检的审查登记事项的权力扩充至非登记注册事务,并将被年检企业归类划分为A级和B级企业,对划分为B级的企业限制其增设分支机构和经营范围的民事权利,明文规定企业未参加年检不得继续从事经营活动,或设置若干开放式的监督权利条款,等等,以图达通过年检对企业的经营活动进行全面的监督管理。
三、企业年检法律制度的错位表现
从上述对有关年检法律制度的阐述中,可以清晰地知道,现行年检法律制度在本质上是对企业经营活动的检查和对企业继续经营法律主体资格的确认。在实务工作中,由于《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《企业年度检验办法》适用频率高和综合性强,在探究年检制度错位之处时,笔者以其为主要研究对象。
1、将年检法律制度定位于确认企业继续经营的主体资格,有悖于公司、企业的实体法律规定和基本的法理原则;有违市场经济条件下,企业经营活动的客观需要。
根据《中华人民共和国公司法》第二十七条第五款、第九十五条、第一百九十条和第一百九十七条规定、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人独资企业法》和“三资企业法”的相关规定,登记机关核准设立登记发给营业执照之日,公司、企业成立,登记机关核准注销登记,公同、企业终止。
上述有关公司、企业成立和终止的法律规定表明,公司、企业的法律主体资格,亦即企业的经营权利能力,始于核准设立登记发给营业执照之日,终于核准注销登记之时。公司、企业在成立领取营业执照后,登记注销前,其经营资格受法律保护。
行政法规、规章规定通过年检方式,对企业继续经营资格的确认,有悖程序法确保实体法施行、下位法遵守上位法的基本法律原则,有违《立法法》的有关规定,其错位之处不言而喻。
此外,在市场经济体制下,经济活动的交易双方均希望交易主体的稳定和透明,以确保交易的稳定、安全、有序、效率,以实现成本与效益原则。现行年检确认企业继续经营资格的法律定位,将全社会企业的经营主体资格、经营的权利能力处于公共权力经常干预的境地,对全社会企业经营主体的稳定性造成损害和破坏,有违市场经济发展的客观要求。
2、将年检对企业的有关登记事项的审查,扩大定位于对企业经营活动的检查,没有充分的法律依据,违反依法行政的原则,浪费行政管理资源,损害了企业营商的法律环境,增大了企业、公民创业和就业的经济成本,对社会经济活动的发展弊大于利。
依据行政法规的规定,登记机关在年检时,根据企业提交的年检报告等年检材料,对与登记事项有关的情况进行审查。企业的登记事项,依据公司、合伙企业、个人独资企业、“三资企业”的不同形式,行政法规对此有不同的要求,主要涉及企业名称、住所、法定代表人、股东或投资人、经营范围、注册资本等登记事项。
但是,《企业年度检验办法》明确规定年检是对企业的检查,企业的生产经营情况作为年检内容之一,要求公司(三资企业除外)提交年度审计报告,划分A级与B级企业,限制B级企业的民事权利能力和行为能力等。
年检制度的行政权利扩张,意味着行政管理成本和企业管理成本的提高,由于依法无据,亦意味着行政管理的资源浪费,同时亦将大大提高了企业的营商成本。据初步统计,近年来,我市每年约有1万家未年检企业被吊销营业执照(或待吊销),而吊销企业的数量与新开办企业的数量在致维持在一定的相关度,按人们开办一家企业的成本(含人工)约需2000元至5000元左右的粗略估算,每年吊销1万家企业就有大约2000万元至5000万元的社会经济损失,累年计算,则其社会经济损失可观。
(一)法律的内容、存在方式：规则vs.命令
关于法律的内容和存在方式的讨论,奥斯汀认为法律就同一于命令，提出了主权-命令-制裁的模式。而哈特对于此种命令模式则展开了他的批评与论述，其中对法律内容多样性的讨论展现出了哈特的规则理论对奥斯汀命令理论批判的致命一击。1. 法律内容的多样性义务性规则授权性规则：在刑法和部分侵权法中，奥斯汀的命令模式是可以得以验证的。但是其他法律，比如合同法中签订契约的规则、遗嘱法中订立遗嘱的规则、程序法中规定法院管辖权的规则等，这些法律规则是法律的命令理论所无法涵盖或者类比的。哈特把这些规则称为授权性规则，并将之概括为两种类型: 授予私人权利的规则和授予公共权力的规则。
哈特认为,授予私人权利或者公共权力的规则是给予行为人得以实施某种行为的机会和条件，而非规定行为人必须做或者禁止作为的强制要求;而且，违反此种授权性规则其结果只会使其行为无法发生法律上的效果, 而不会招致制裁。在这一方面，授予私人权利和公共权力的授权性规则与刑法和侵权行为法等义务性规则存在巨大差异。
2. 法律渊源的多样性以习惯为例：
奥斯汀的法律命令理论预设的是，所有的法律来源于审慎的、经过法定程序的立法活动。换言之，法律必然表征为明文规定的权利和义务。然而，隐性的权利义务在数量上远远超过明文规定的权利义务，因为即使再发达的立法技术，也无法做到把所有的权利义务都列入一个清单。更何况，权利义务背后的利益关系始终处于流动和发展之中，难免有所疏漏。正是认识到了这一点，哈特以习惯为例，指出了奥斯汀法律命令理论的致命缺陷。
3. 适用范围的普遍性：
在奥斯汀的命令模式中，命令只对除发号命令者以外的其他人发出,对发号命令者本身并不具有拘束力。但是，类比言之，即使是在签订合同时，订约人所签订的合同对自己也是有约束力的。哈特对此也有所阐述，他认为我们是在行使由规则赋予我们这样做的一个权力，在该要约人内部区分出两个人，即一个以义务创立者的身份行为的人，和以受约束的人的身份行为的另一个人。
法律不是像命令那样，使立法者从定义上处于其命令范围之外的人。立法本质上不存在只针对他人的东西，立法存在自我约束性。法律以抽象和概括的规范形式，使立法者本身像所有公民一样享受法律权利、履行法律义务，受到法律约束。
(二)法律的检验标准：承认规则vs. 主权者
针对奥斯汀所论述的不受法律限制的主权者观念,哈特持否定态度，并在此基础上认为需要一个新的思路，因此，他提出了一阶规则与二阶规则的结合。紧接着，哈特又提出了承认规则来认定这两种规则是否属于法律规则。
哈特所说的承认规则比较复杂，并且在很多法律体系中并没有得到清晰的阐述，而主要是由法官法院等权威人士、机构在鉴别特定规则是否为法律规则时所形成和存在的。哈特还提出了终极承认规则的概念，认为在承认规则体系中有一项处于最高位阶的、最终的承认规则例如在古代封建时期君王制定的规则才是法律、在现代英国女王议会所制定的规则即是法律。
(三)遵守法律的依据：内在观点vs. 服从习惯
哈特否定了奥斯汀的服从习惯理论在法律连续性、持续性方面的解释力。关于法律连续性的讨论，哈特以古代封建君王交替期间服从习惯的缺失展开批判;而关于法律持续性的讨论, 哈特从古代法律制定者因去世而丧失人们的服从习惯展开批判。因此，哈特认为法律被遵守的依据是内在观点，而非服从习惯。内在观点理论认为只有人们真正存在的发自内心地承认、接受、服从法律规则的内在观念才是人们遵守这些法律规则的根据即应当/有义务作为/不作为而服从习惯只是一种外在表现，而非一种内在观念，即是被迫作为/不作为。法律因为这些内在观点而取得了人们对它的长期忠诚，从而得到了人们对法律的遵守和服从。
二、全新的分析框架：语义分析方法
《法律的概念》一书以创新的分析方法日常语言的法律分析手法，展开了全新的分析论证框架。
(一)纵向分析框架：语境考察
《法律的概念》的第三、五、六章中,哈特即以法律一词及其运用的具体情境，作为其展开论述的纵向分析框架。义务性规则与授权性规则的定义与划分区隔,三大规则即承认规则、改变规则、裁判规则的提出，以及法律是一阶规则和二阶规则之结合的理念阐述,是对于法律概念的纵向语境把握。哈特以棒球、板球、(国际)象棋等游戏语言来类比分析法律语词及其运用的具体情境。最初的游戏情形相当简单,就是具体规定参加游戏的人数、游戏如何进行、如何积分、如何结束等的一阶规则。但随着人数的增加、情形的变化, 人们已经不能再适用原来的游戏规则,亟待对于一阶规则进行协商承认、中途更改和争端解决的二阶规则承认、改变、裁判规则的产生，以救济一阶规则的不确定性、静态性、无效性。
(二)横向分析框架：语词比较
《法律的概念》一书中,哈特以法律与其他易混淆牵连的语词间的联系与区别，如命令、道德、正义等, 作为其展开论述的横向分析框架。通过对相关词语间日常用法之比较分析和概念语义分析的方法，在相关语词比较之下，使读者从横向上进一步加深了对于法律概念的理解。分析语言的要素和结构，考察语词、概念的语源和语境，比较易混淆语词间的联系与区别，而不是直接采用定义的方法，使语义分析哲学方法得到充分的展现，并且有助于缓解法学问题研讨中的定义泛滥的情况。
三、哈特规则理论的时代背景、思想基础和知识体系
(一)哈特规则理论的时代背景
哈特的规则理论发轫于现代国家和社会已经孕育出现代较为成熟完善的法律体系的时期，并且先进的法治观念已取代人治思想被大众公民广泛接受并得到社会的普遍实践。
(二)哈特规则理论的思想基础
正如前述，已经深入人心的法治观念成为社会治理与社会控制的重要思想武器。哈特强调法律的社会性，法律产生、存在、协调着社会生活的方方面面，甚至于终极性承认规则本身即是一种社会事实的存在;哈特还强调法律之社会功能的多样性，授权性规则和义务性规则之间的主辅关系揭示了法律的主要社会功能在于引导、治理社会活动，而非自上而下的政治强制。
(三)哈特规则理论的知识体系
1. 社会学的兴起：
哈特时期，社会学开始兴起，《法律的概念》这本书也综合运用了社会学的许多研究方法,因此哈特把法律看作是一种社会控制与社会治理,强调法律的社会功能性。
2. 语义分析哲学：
（一）“诉讼监督”应为狭义界定
关于“诉讼监督”基本存在两个层面的理解：一为广义理解。即为党政部门、行政机关、法院、检察院、社会大众等对诉讼活动的监督。按照监督主体的不同，依据种属范畴其逐级可细分为：诉讼监督国家诉讼监督司法诉讼监督检察诉讼监督。在广义的层面理解诉讼监督则不等于检察诉讼监督，［1］否则将他方诉讼监督游离于诉讼监督之外，影响诉讼监督体系全面构建。二为狭义理解。专指特定机关为诉讼监督主体即检察机关对诉讼活动的法律监督。基于检察机关为法律监督的专属机关的宪法定位笔者认为对诉讼监督作狭义的界定是必须，与他方诉讼监督相比，检察诉讼监督具有以下特征：一是监督主体的专门性。检察机关作为国家法律监督专属机关，是行使诉讼监督的必然主体；二是监督的规范性。监督的对象、范围、程序、手段等均由法律规定；三是监督的程序性。检察诉讼监督必须遵循法定程序，同时监督的效力也启动相应的司法程序。四是监督的强制性。检察诉讼监督具有法律效力，以国家强制力为保证。检察诉讼监督的以上特征提示了其具有其他诉讼监督所不能具有的功能，为真正意义的诉讼监督。正居于此，本文对诉讼监督的阐述均以狭义的诉讼监督即检察诉讼监督为理论基础。
（二）诉讼监督不能等同于法律监督
法律监督权能是诉讼监督的理论基础和宪法依据，诉讼监督为法律监督之下的子概念，是检察机关法律监督权能的一个组成部分。但在理论界和实务界存在将诉讼监督与法律监督等同的错误认识，存在将法律监督诉讼化的错位倾向。［2］将法律监督归结于诉讼监督，不仅缩小了法律监督的范围，也会带来一系列的不利后果。首先，将法律监督变成诉讼监督，使国家法律监督机关变成了诉讼监督机关，使一项国家政治制度变成了诉讼监督的制度，这不符合我国政体的安排。其次，仅仅从诉讼监督来概括和理解法律监督，必将中国检察制度则失去法律监督的社会主义内涵。最后，法律监督的诉讼化势必限制法律监督全面发展。我国法律监督制度作为一项国家制度，不仅应当包括诉讼领域中的监督，而且也包括诉讼领域外的监督，既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督。［3］
（三）诉讼监督对象应为排除自身的公权力机关
检察机关自身和司法机关之外的诉讼参与人是否为诉讼监督的对象也是理论界争议的焦点之一，笔者认为刑事诉讼监督的对象应为排除自身的公权力机关。［4］首先，“对国家权力机关的控制和监督，不仅是我国民主法治建设的基本要求，也是维护司法公正、保障公民基本权利的迫切需要。”［5］就一般意义而言，法律监督是宪法规定的在国家机关之间进行权力控制层面上的一种制度安排，以违法行为为监督客体，并不涉及公民个人等私法主体。［6］因此，当事人和其他诉讼监督主体不应属于诉讼监督对象，诉讼监督对象仅为国家权力机关。其次，检察机关自身纳入的诉讼监督的对象有失严谨，不符合诉讼监督规律的要求。就同一客体而言，诉讼监督主体应当独立于被监督对象，保持中立性，如将检察机关职务犯罪侦查、公诉等诉讼行为由自身监督则易为外界诟病也有违于诉讼监督的基本要求。而事实上，检察机关自身监督在强化内部的纪检监察、检务督察同时也早纳于党的监督、人大监督、群众监督、新闻媒体监督及人民监督员的监督体系的监督之中。
通过对诉讼监督内涵的逐层剖析，刑事诉讼监督概念也逐渐清晰，因此，笔者认为其核心定义为人民检察院根据宪法和法律规定，依照法定程序对刑事诉讼活动进行法律监督，以发现并纠正公权力违法的专门性活动，包括刑事诉讼监督中对立案监督、侦查监督、审判监督、刑法执行活动监督。
二、刑事诉讼监督存在的问题
长期以来，检察机关忠实履行法律监督的神圣职责，刑事诉讼监督取得一定的成效，然而，当下的诉讼监督因受多方制约其效果与诉讼监督价值目标尚存在一定的差距，还不能完全满足社会群众对司法公正的要求。
（一）诉讼监督立法层面的制约
在构建社会主义和谐社会进程中,检察机关加强法律监督说理工作的重要性日益凸显。法律监督说理的实质就是要求检察机关自行揭开执法办案的神秘面纱,不仅要将执法的“果”公诸于众,更要将执法的“因”阐释清楚,将检察机关的具体执法活动主动置于公众的视野监督之下,从而减少公众对司法公正的猜疑,达到执法和谐、司法和谐、社会和谐的良好效果。近年来,检察机关在法律监督说理工作方面进行了一些有益的尝试,取得了一定的成效,对维护和谐司法、保障弱者合法权益起到了积极的推进作用,但也出现了诸如口头说理不够规范、书面说理流于形式等问题,笔者结合工作实践经验,就检察机关如何提高法律监督说理能力、促进社会和谐方面谈谈个人的一些粗浅看法。
一、法律监督说理机制的概念及推行法律监督说理机制对促进社会和谐的现实意义
目前,虽然司法界对大力推行法律监督说理机制已达成共识,但并为给出一个整体划一的概念性规定,笔者认为,法律监督说理机制可概括为检察机关在开展业务工作中,以书面或口头的形式对具体案件、法律监督过程的处理结果所依据的理由进行分析、阐述及说明,让当事人和有关机关能够明白处理决定的原因和依据,从而为当事人和有关机关提供了一个与检察机关对话交流的平台,通过检察机关的释法论理和透彻阐述,使当事人和有关机关心悦诚服,有效减少因执法不公开、不透明,而造成的执法误解,引发的社会矛盾,最终达到促进社会和谐的一个良性执法运作机制。实践中的主要做法有不捕说理、不诉说理、民行抗诉说理、申诉和解说理等,并逐步被推广灵活运用到执法办案的各个环节,成为检察机关落实宽严相济刑事政策,服务社会主义建设大局的一个重要抓手,对促进社会和谐有着重大的现实意义,笔者认为,主要体现在以下三个方面:
(一)法律监督说理是诉讼和谐的关键
诉讼和谐主要体现在当事人之间关系的和谐、当事人与办案机关之间关系的和谐、办案机关之间关系的和谐三个方面。过去,检察机关进行法律监督活动时,对监督事项往往只是简单地说明审查的结果,对于是如何审查、分析和作出判断却很少有充分的阐述,这种只重结果不重过程的执法方式既容易造成司法擅断,也容易引起当事人及其他办案机关对检察机关执法公正性的质疑,从而导致执法不和谐因素的产生。而法律监督说理机制的核心就在于通过检察机关以透明、公开的方式,向当事人、其他办案机关有理有据地解释法律监督过程中涉及的事实问题、法律问题和政策问题,从而促使当事人、其他办案机关理解支持检察机关的决定,达到诉讼和谐的良好效果。
(二)法律监督说理是定纷止争的良策
众所周知,社会的不和谐因素就在于矛盾和纷争,而自古化解矛盾、解决纷争的治本之策就是“说理——心服”的纠纷解决机理,检察机关的法律监督说理正是从“理”的角度出发论证观点,针对如不捕、不诉等易引发被害人误解、社会矛盾的问题,以晓之以情、动之以理的方式,设身处地的向被害人一方把道理讲清、讲透、说明,彻底解开被害人一方的心结,使其心悦诚服,从而达到从源头上化解矛盾、解决纷争的良好效果。
(三)法律监督说理是强化法律监督的保障
“强化法律监督、维护公平正义”是检察机关的永恒工作主题,而要想开展好法律监督说理工作,就要有道理可讲,要有能力让人信服,这就要求检察机关在执法办案中作出的每一个决定,都要建立在充分论证和缜密思考的基础上,仅凭经验、仅凭感觉的草率决定是坚决行不通的。因此,只有办案过程严格遵守法律程序,认定事实严格依据证明标准,适用实体法律正确无误,才能有理、有据地解释所作决定,让当事人和有关机关口服心更服。可见,法律监督说理无形中对检察机关的办案质量提出了更高的要求,对强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题起到了积极的推进作用。
二、当前法律监督说理工作中存在的一些问题
笔者以宁德市检察机关推行法律监督说理机制过程中发现的一些问题为例,管中窥豹,谈谈当前法律监督说理工作中应引起重视、需要完善的几个问题:
(一)法律监督说理的适用范围不够明确,易引发泄密问题
目前,法律监督说理机制总体来说还属于试行探索阶段,还没有形成具体的制度规范,因此办案人员在适用法律监督说理机制的尺度、范围不是很好把握,因适用界限不清,而引发泄露办案机密的问题应引起重视。笔者认为,法律监督说理机制应该积极推行,但不是“万能钥匙”,如在职务犯罪侦查,追捕、追诉等工作中,由于涉及较多内部信息和办案机密就不宜适用法律监督说理机制。因此,笔者建议应当根据检察工作实际,明确界定法律监督说理的适用范围,防止办案人员在实践中出现适用混乱,引发泄密问题。
(二)书面说理不够透彻,存在应付了事思想
说理透彻明了是对法律监督书面说理工作的最基本要求,但实践中一些检察人员存在应付了事思想,主要体现在书面说理中由“因”到“果”依据不足、让当事人和有关机关对“为什么这样做”产生困惑;说理内容空洞,甚至“千案一理”,缺乏针对性和说服力等。因此笔者建议,应进一步规范书面说理工作,可通过加强专门培训、推行“首办责任制”、评选“最佳说理奖”等监督激励措施,促使检察机关的法律监督说理书面材料达到语言规范、论证有力、逻辑严密的事理、法理、情理的最佳诠释。
(三)口头说理、与当事人和有关机关当面沟通相对较少
实践中一些检察人员在法律监督说理工作中存在怕麻烦思想,认为与当事人和有关机关当面沟通费时费力,往往仅“一纸说理书”就完事大吉,这在一定程度上实际剥夺了一些当事人和有关机关与检察机关当面交锋,论法说理的机会。笔者认为,法不说不明、理不辩不清,检察机关与当事人和有关机关真正的面对面交流,才更有利于当事人和有关机关对检察机关执法办案的理解和认可。因此,笔者建议,检察机关在条件允许的情况下,应尽量为当事人和有关机关提供口头面对面说理的机会,比如:对故意伤害轻刑案件不捕说理中,可推行“圆桌亲情式对话”的方式,将当事人双方、侦查机关召集到一起面对面交流,通过心平气和、于法于理于情的亲情式对话,快速消除误会、缓和冲突,使当事人和侦查机关充分理解和支持不捕说理的政策法律依据和对构建和谐社会的现实意义,同时这种亲情式面对面交流方式,亦是有效减少涉检上访的良策。
(四)仅对有关机关进行书面说理,忽略对当事人的说理工作
笔者在走访调研中发现,一些检察机关在开展不捕说理过程中,仅对侦查机关发出不捕说理书面材料,而由于侦查机关办案人员客观和主观的某些原因,并未向当事人,尤其是被害人一方说明理由,往往造成对当事人的不捕说理工作实际被驾空,并未真正开展,这就极易引发被害人一方主动上门要求说理或感到投诉无门引发涉检上访等严重问题,目前,在一些检察机关中,已经发生了因未对当事人进行不捕说理而引发被害人涉检上访的事件,所以应高度引起重视。对此,笔者建议,检察机关应进一步细化硬化对当事人,尤其是被害人一方的法律监督说理机制的操作流程,促使办案人员在执行过程中更有理可说、有据可循、有责可追,真正起到化解矛盾、定纷止争的法律监督说理机制的应有之义。
(五)检察人员的法律素养和论辩水平有待提高
法律监督说理机制对检察人员的法律素养和论辩水平都提出了较高的要求,但现状是一些检察人员学习意识不够强,对如何将事理、法理、情理有机融合,内化于心、外践于形,写得出、讲得明,让当事人和有关机关心悦诚服的能力还有待提高。
三、如何提高检察机关的法律监督说理能力
笔者认为,提高检察机关的法律说理能力,要注重抓好强化说理意识、讲究说理方法、加强说理监督三个方面工作。
(一)强化说理意识、营造“善说会写”的工作氛围
要将法律监督说理工作放在与检察机关队伍建设、执法办案工作的同等位置来常抓不懈,不断强化全体检察人员的说理意识,要求全体检察人员充分认识到加强法律监督说理对办案质量和业务素质的促进作用,以及对构建与当事人和有关机关和谐关系的积极作用,要求全体检察人员特别是领导班子成员和一线办案人员,切实加强与法律监督说理要求相一致的“善说会写”的能力和水平,为履行好法律监督说理职能、促进社会和谐作出积极的贡献。
(二)讲究说理方法、构建“以理服人”的办案机制
2008年突如其来的汶川大地震给灾区人民的生命及财产造成了巨大的损失，但是这场灾难也激发了全中国人民团结的意识和爱心。悲痛之余，国内政府机构，企业，社会组织及个人纷纷伸出援助之手，大批救灾物资及捐款通过不同渠道发往受灾地区，各种针对灾区的专项救灾基金也纷纷成立。由此，我们可以充分感受到中国民间慈善热情的高涨，民众和企业的慈善以及公益意识的回归。然而，我国的慈善事业还处于发展的初级阶段，慈善组织缺乏有效的法律监督，最近备受关注的“郭美美事件”就折射出我国慈善组织法律监督的缺失，这严重地阻碍了我国慈善事业的发展。为此，笔者认为完善我国慈善组织的法律监督必要而紧迫。
一、慈善组织的概念及其特征
（一）慈善组织的概念
慈善组织指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。该定义适用于慈善组织，因此，笔者认为慈善组织是指中国公民自愿组成的，以社会慈善事业为主要追求目标的非营利性社会组织。
（二）慈善组织的特征
1、中介性与服务性
2、公益性与社会性
3、非营利性
二、我国慈善组织法律监督现状及主要问题
（一）无专门的机关对慈善组织的运作进行严格地监督与指导
在我国，所谓的《公益事业捐赠法》等法律法规只是对有关慈善捐赠事项进行了原则性的规定，并没有专门的机构对慈善组织的运作，如慈善机构在接受和使用受赠财产过程中的行为进行严格地监督和指导。尽管慈善机构在业务上要受到各自的业务主管机关的监督，但在实际过程中，所谓的业务主管机关只是徒有其名，由于没有规定具体的监督管理方式，以及相应的处罚办法，所谓的监督根本不存在。
（二）慈善组织内部管理松散，缺乏自我约束
任何组织要实现其组织目标，必然要从内部开始进行自我约束，自我规范。慈善组织作为慈善事业发展的核心载体和主体力量，作为沟通捐赠主体和受助主体的桥梁和纽带，也要加强内部管理。而目前在我国，大部分慈善组织由于内部管理松散，法律法规的不健全和监管的缺失,有些机构及人员违背创办初衷,对相关章程执行力不够,对应施行的决策没有到位、到点。
（三）慈善组织财务不透明
一般来说,衡量慈善组织是否具有公信力的一个标准,是看它的运作是否规范以及慈善财务是否透明。而在中国，有相当一部分慈善组织,长期以来账目基本不对外公开, 财务制度不透明，致使广大民众并不清楚捐款的去向和所用何处。这会导致资金运用效率不高,再加上监督机制的缺失,很容易引起内部腐败行为的发生。而对于慈善而言，只要腐败行为发生一起,就足以挫伤人们的慈善之心,对慈善事业产生信任危机。
三、我国慈善组织法律监督完善的建议
（一）通过加强慈善立法，明确慈善组织的法律地位、组织原则、活动规则、监管机制，引导慈善组织良性发展
目前，对于我国慈善组织的法律地位还存在着不少的争议，尽管相关的法律法规对慈善组织的设立条件、程序、内部治理结构等内容均予以规定，但仍未进一步明确慈善组织的法律地位，缺乏对于慈善组织有效的法律监督。因此，笔者认为应当通过加强慈善立法，进一步明确慈善组织的法律地位、组织原则、活动规则、监管机制，从法律上扫清慈善组织的发展障碍，同时用健全的法制看管好社会的爱心，从而引导慈善组织良性发展。
（二）设立一个官方的专门的慈善监督机构来对慈善组织的运作进行严格地监督和管理
当前中国政府监督主体呈多元化的状态,主要的官方监管部门包括民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关等等。这种多元实施主体的监管模式往往会导致不同主体之间相互争夺权力、互相推卸责任的尴尬局面,从而造成工作效率的低下。
（三）在慈善组织内部设立必要的监督机构来加强慈善组织的自我监督
针对目前我国大部分慈善组织内部管理松散，缺乏自我约束的情况，笔者认为可以在慈善组织内部设立必要的监督机构来加强行业自律。具体来讲，该监督机构的职责包括考核慈善资金的使用效果，会同部分捐助者对慈善组织的运作效果进行评估，并及时向社会公众公布评估结果。
在构建社会主义和谐社会进程中,检察机关加强法律监督说理工作的重要性日益凸显。法律监督说理的实质就是要求检察机关自行揭开执法办案的神秘面纱,不仅要将执法的“果”公诸于众,更要将执法的“因”阐释清楚,将检察机关的具体执法活动主动置于公众的视野监督之下,从而减少公众对司法公正的猜疑,达到执法和谐、司法和谐、社会和谐的良好效果。近年来,检察机关在法律监督说理工作方面进行了一些有益的尝试,取得了一定的成效,对维护和谐司法、保障弱者合法权益起到了积极的推进作用,但也出现了诸如口头说理不够规范、书面说理流于形式等问题,笔者结合工作实践经验,就检察机关如何提高法律监督说理能力、促进社会和谐方面谈谈个人的一些粗浅看法。
一、法律监督说理机制的概念及推行法律监督说理机制对促进社会和谐的现实意义
目前,虽然司法界对大力推行法律监督说理机制已达成共识,但并为给出一个整体划一的概念性规定,笔者认为,法律监督说理机制可概括为检察机关在开展业务工作中,以书面或口头的形式对具体案件、法律监督过程的处理结果所依据的理由进行分析、阐述及说明,让当事人和有关机关能够明白处理决定的原因和依据,从而为当事人和有关机关提供了一个与检察机关对话交流的平台,通过检察机关的释法论理和透彻阐述,使当事人和有关机关心悦诚服,有效减少因执法不公开、不透明,而造成的执法误解,引发的社会矛盾,最终达到促进社会和谐的一个良性执法运作机制。实践中的主要做法有不捕说理、不诉说理、民行抗诉说理、申诉和解说理等,并逐步被推广灵活运用到执法办案的各个环节,成为检察机关落实宽严相济刑事政策,服务社会主义建设大局的一个重要抓手,对促进社会和谐有着重大的现实意义,笔者认为,主要体现在以下三个方面:
(一)法律监督说理是诉讼和谐的关键
诉讼和谐主要体现在当事人之间关系的和谐、当事人与办案机关之间关系的和谐、办案机关之间关系的和谐三个方面。过去,检察机关进行法律监督活动时,对监督事项往往只是简单地说明审查的结果,对于是如何审查、分析和作出判断却很少有充分的阐述,这种只重结果不重过程的执法方式既容易造成司法擅断,也容易引起当事人及其他办案机关对检察机关执法公正性的质疑,从而导致执法不和谐因素的产生。而法律监督说理机制的核心就在于通过检察机关以透明、公开的方式,向当事人、其他办案机关有理有据地解释法律监督过程中涉及的事实问题、法律问题和政策问题,从而促使当事人、其他办案机关理解支持检察机关的决定,达到诉讼和谐的良好效果。
(二)法律监督说理是定纷止争的良策
众所周知,社会的不和谐因素就在于矛盾和纷争,而自古化解矛盾、解决纷争的治本之策就是“说理——心服”的纠纷解决机理,检察机关的法律监督说理正是从“理”的角度出发论证观点,针对如不捕、不诉等易引发被害人误解、社会矛盾的问题,以晓之以情、动之以理的方式,设身处地的向被害人一方把道理讲清、讲透、说明,彻底解开被害人一方的心结,使其心悦诚服,从而达到从源头上化解矛盾、解决纷争的良好效果。
(三)法律监督说理是强化法律监督的保障
“强化法律监督、维护公平正义”是检察机关的永恒工作主题,而要想开展好法律监督说理工作,就要有道理可讲,要有能力让人信服,这就要求检察机关在执法办案中作出的每一个决定,都要建立在充分论证和缜密思考的基础上,仅凭经验、仅凭感觉的草率决定是坚决行不通的。因此,只有办案过程严格遵守法律程序,认定事实严格依据证明标准,适用实体法律正确无误,才能有理、有据地解释所作决定,让当事人和有关机关口服心更服。可见,法律监督说理无形中对检察机关的办案质量提出了更高的要求,对强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题起到了积极的推进作用。
二、当前法律监督说理工作中存在的一些问题
笔者以宁德市检察机关推行法律监督说理机制过程中发现的一些问题为例,管中窥豹,谈谈当前法律监督说理工作中应引起重视、需要完善的几个问题:
(一)法律监督说理的适用范围不够明确,易引发泄密问题
目前,法律监督说理机制总体来说还属于试行探索阶段,还没有形成具体的制度规范,因此办案人员在适用法律监督说理机制的尺度、范围不是很好把握,因适用界限不清,而引发泄露办案机密的问题应引起重视。笔者认为,法律监督说理机制应该积极推行,但不是“万能钥匙”,如在职务犯罪侦查,追捕、追诉等工作中,由于涉及较多内部信息和办案机密就不宜适用法律监督说理机制。因此,笔者建议应当根据检察工作实际,明确界定法律监督说理的适用范围,防止办案人员在实践中出现适用混乱,引发泄密问题。
(二)书面说理不够透彻,存在应付了事思想
说理透彻明了是对法律监督书面说理工作的最基本要求,但实践中一些检察人员存在应付了事思想,主要体现在书面说理中由“因”到“果”依据不足、让当事人和有关机关对“为什么这样做”产生困惑;说理内容空洞,甚至“千案一理”,缺乏针对性和说服力等。因此笔者建议,应进一步规范书面说理工作,可通过加强专门培训、推行“首办责任制”、评选“最佳说理奖”等监督激励措施,促使检察机关的法律监督说理书面材料达到语言规范、论证有力、逻辑严密的事理、法理、情理的最佳诠释。
(三)口头说理、与当事人和有关机关当面沟通相对较少
实践中一些检察人员在法律监督说理工作中存在怕麻烦思想,认为与当事人和有关机关当面沟通费时费力,往往仅“一纸说理书”就完事大吉,这在一定程度上实际剥夺了一些当事人和有关机关与检察机关当面交锋,论法说理的机会。笔者认为,法不说不明、理不辩不清,检察机关与当事人和有关机关真正的面对面交流,才更有利于当事人和有关机关对检察机关执法办案的理解和认可。因此,笔者建议,检察机关在条件允许的情况下,应尽量为当事人和有关机关提供口头面对面说理的机会,比如:对故意伤害轻刑案件不捕说理中,可推行“圆桌亲情式对话”的方式,将当事人双方、侦查机关召集到一起面对面交流,通过心平气和、于法于理于情的亲情式对话,快速消除误会、缓和冲突,使当事人和侦查机关充分理解和支持不捕说理的政策法律依据和对构建和谐社会的现实意义,同时这种亲情式面对面交流方式,亦是有效减少涉检上访的良策。
(四)仅对有关机关进行书面说理,忽略对当事人的说理工作
笔者在走访调研中发现,一些检察机关在开展不捕说理过程中,仅对侦查机关发出不捕说理书面材料,而由于侦查机关办案人员客观和主观的某些原因,并未向当事人,尤其是被害人一方说明理由,往往造成对当事人的不捕说理工作实际被驾空,并未真正开展,这就极易引发被害人一方主动上门要求说理或感到投诉无门引发涉检上访等严重问题,目前,在一些检察机关中,已经发生了因未对当事人进行不捕说理而引发被害人涉检上访的事件,所以应高度引起重视。对此,笔者建议,检察机关应进一步细化硬化对当事人,尤其是被害人一方的法律监督说理机制的操作流程,促使办案人员在执行过程中更有理可说、有据可循、有责可追,真正起到化解矛盾、定纷止争的法律监督说理机制的应有之义。
(五)检察人员的法律素养和论辩水平有待提高
法律监督说理机制对检察人员的法律素养和论辩水平都提出了较高的要求,但现状是一些检察人员学习意识不够强,对如何将事理、法理、情理有机融合,内化于心、外践于形,写得出、讲得明,让当事人和有关机关心悦诚服的能力还有待提高。
三、如何提高检察机关的法律监督说理能力
笔者认为,提高检察机关的法律说理能力,要注重抓好强化说理意识、讲究说理方法、加强说理监督三个方面工作。
(一)强化说理意识、营造“善说会写”的工作氛围
要将法律监督说理工作放在与检察机关队伍建设、执法办案工作的同等位置来常抓不懈,不断强化全体检察人员的说理意识,要求全体检察人员充分认识到加强法律监督说理对办案质量和业务素质的促进作用,以及对构建与当事人和有关机关和谐关系的积极作用,要求全体检察人员特别是领导班子成员和一线办案人员,切实加强与法律监督说理要求相一致的“善说会写”的能力和水平,为履行好法律监督说理职能、促进社会和谐作出积极的贡献。
(二)讲究说理方法、构建“以理服人”的办案机制
关键词：和谐社会 法律监督 执法运作机制
在构建社会主义和谐社会进程中,检察机关加强法律监督说理工作的重要性日益凸显。法律监督说理的实质就是要求检察机关自行揭开执法办案的神秘面纱,不仅要将执法的“果”公诸于众,更要将执法的“因”阐释清楚,将检察机关的具体执法活动主动置于公众的视野监督之下,从而减少公众对司法公正的猜疑,达到执法和谐、司法和谐、社会和谐的良好效果。近年来,检察机关在法律监督说理工作方面进行了一些有益的尝试,取得了一定的成效,对维护和谐司法、保障弱者合法权益起到了积极的推进作用,但也出现了诸如口头说理不够规范、书面说理流于形式等问题,笔者结合工作实践经验,就检察机关如何提高法律监督说理能力、促进社会和谐方面谈谈个人的一些粗浅看法。
一、法律监督说理机制的概念及推行法律监督说理机制对促进社会和谐的现实意义
目前,虽然司法界对大力推行法律监督说理机制已达成共识,但并为给出一个整体划一的概念性规定,笔者认为,法律监督说理机制可概括为检察机关在开展业务工作中,以书面或口头的形式对具体案件、法律监督过程的处理结果所依据的理由进行分析、阐述及说明,让当事人和有关机关能够明白处理决定的原因和依据,从而为当事人和有关机关提供了一个与检察机关对话交流的平台,通过检察机关的释法论理和透彻阐述,使当事人和有关机关心悦诚服,有效减少因执法不公开、不透明,而造成的执法误解,引发的社会矛盾,最终达到促进社会和谐的一个良性执法运作机制。实践中的主要做法有不捕说理、不诉说理、民行抗诉说理、申诉和解说理等,并逐步被推广灵活运用到执法办案的各个环节,成为检察机关落实宽严相济刑事政策,服务社会主义建设大局的一个重要抓手,对促进社会和谐有着重大的现实意义,笔者认为,主要体现在以下三个方面:
(一)法律监督说理是诉讼和谐的关键
诉讼和谐主要体现在当事人之间关系的和谐、当事人与办案机关之间关系的和谐、办案机关之间关系的和谐三个方面。过去,检察机关进行法律监督活动时,对监督事项往往只是简单地说明审查的结果,对于是如何审查、分析和作出判断却很少有充分的阐述,这种只重结果不重过程的执法方式既容易造成司法擅断,也容易引起当事人及其他办案机关对检察机关执法公正性的质疑,从而导致执法不和谐因素的产生。而法律监督说理机制的核心就在于通过检察机关以透明、公开的方式,向当事人、其他办案机关有理有据地解释法律监督过程中涉及的事实问题、法律问题和政策问题,从而促使当事人、其他办案机关理解支持检察机关的决定,达到诉讼和谐的良好效果。
(二)法律监督说理是定纷止争的良策
众所周知,社会的不和谐因素就在于矛盾和纷争,而自古化解矛盾、解决纷争的治本之策就是“说理——心服”的纠纷解决机理,检察机关的法律监督说理正是从“理”的角度出发论证观点,针对如不捕、不诉等易引发被害人误解、社会矛盾的问题,以晓之以情、动之以理的方式,设身处地的向被害人一方把道理讲清、讲透、说明,彻底解开被害人一方的心结,使其心悦诚服,从而达到从源头上化解矛盾、解决纷争的良好效果。
(三)法律监督说理是强化法律监督的保障
“强化法律监督、维护公平正义”是检察机关的永恒工作主题,而要想开展好法律监督说理工作,就要有道理可讲,要有能力让人信服,这就要求检察机关在执法办案中作出的每一个决定,都要建立在充分论证和缜密思考的基础上,仅凭经验、仅凭感觉的草率决定是坚决行不通的。因此,只有办案过程严格遵守法律程序,认定事实严格依据证明标准,适用实体法律正确无误,才能有理、有据地解释所作决定,让当事人和有关机关口服心更服。可见,法律监督说理无形中对检察机关的办案质量提出了更高的要求,对强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题起到了积极的推进作用。
二、当前法律监督说理工作中存在的一些问题
笔者以宁德市检察机关推行法律监督说理机制过程中发现的一些问题为例,管中窥豹,谈谈当前法律监督说理工作中应引起重视、需要完善的几个问题:
(一)法律监督说理的适用范围不够明确,易引发泄密问题
目前,法律监督说理机制总体来说还属于试行探索阶段,还没有形成具体的制度规范,因此办案人员在适用法律监督说理机制的尺度、范围不是很好把握,因适用界限不清,而引发泄露办案机密的问题应引起重视。笔者认为,法律监督说理机制应该积极推行,但不是“万能钥匙”,如在职务犯罪侦查,追捕、追诉等工作中,由于涉及较多内部信息和办案机密就不宜适用法律监督说理机制。因此,笔者建议应当根据检察工作实际,明确界定法律监督说理的适用范围,防止办案人员在实践中出现适用混乱,引发泄密问题。
(二)书面说理不够透彻,存在应付了事思想
说理透彻明了是对法律监督书面说理工作的最基本要求,但实践中一些检察人员存在应付了事思想,主要体现在书面说理中由“因”到“果”依据不足、让当事人和有关机关对“为什么这样做”产生困惑;说理内容空洞,甚至“千案一理”,缺乏针对性和说服力等。因此笔者建议,应进一步规范书面说理工作,可通过加强专门培训、推行“首办责任制”、评选“最佳说理奖”等监督激励措施,促使检察机关的法律监督说理书面材料达到语言规范、论证有力、逻辑严密的事理、法理、情理的最佳诠释。
(三)口头说理、与当事人和有关机关当面沟通相对较少
关键词：和谐社会 法律监督 执法运作机制
在构建社会主义和谐社会进程中,检察机关加强法律监督说理工作的重要性日益凸显。法律监督说理的实质就是要求检察机关自行揭开执法办案的神秘面纱,不仅要将执法的“果”公诸于众,更要将执法的“因”阐释清楚,将检察机关的具体执法活动主动置于公众的视野监督之下,从而减少公众对司法公正的猜疑,达到执法和谐、司法和谐、社会和谐的良好效果。近年来,检察机关在法律监督说理工作方面进行了一些有益的尝试,取得了一定的成效,对维护和谐司法、保障弱者合法权益起到了积极的推进作用,但也出现了诸如口头说理不够规范、书面说理流于形式等问题,笔者结合工作实践经验,就检察机关如何提高法律监督说理能力、促进社会和谐方面谈谈个人的一些粗浅看法。
一、法律监督说理机制的概念及推行法律监督说理机制对促进社会和谐的现实意义
目前,虽然司法界对大力推行法律监督说理机制已达成共识,但并为给出一个整体划一的概念性规定,笔者认为,法律监督说理机制可概括为检察机关在开展业务工作中,以书面或口头的形式对具体案件、法律监督过程的处理结果所依据的理由进行分析、阐述及说明,让当事人和有关机关能够明白处理决定的原因和依据,从而为当事人和有关机关提供了一个与检察机关对话交流的平台,通过检察机关的释法论理和透彻阐述,使当事人和有关机关心悦诚服,有效减少因执法不公开、不透明,而造成的执法误解,引发的社会矛盾,最终达到促进社会和谐的一个良性执法运作机制。实践中的主要做法有不捕说理、不诉说理、民行抗诉说理、申诉和解说理等,并逐步被推广灵活运用到执法办案的各个环节,成为检察机关落实宽严相济刑事政策,服务社会主义建设大局的一个重要抓手,对促进社会和谐有着重大的现实意义,笔者认为,主要体现在以下三个方面:
(一)法律监督说理是诉讼和谐的关键
诉讼和谐主要体现在当事人之间关系的和谐、当事人与办案机关之间关系的和谐、办案机关之间关系的和谐三个方面。过去,检察机关进行法律监督活动时,对监督事项往往只是简单地说明审查的结果,对于是如何审查、分析和作出判断却很少有充分的阐述,这种只重结果不重过程的执法方式既容易造成司法擅断,也容易引起当事人及其他办案机关对检察机关执法公正性的质疑,从而导致执法不和谐因素的产生。而法律监督说理机制的核心就在于通过检察机关以透明、公开的方式,向当事人、其他办案机关有理有据地解释法律监督过程中涉及的事实问题、法律问题和政策问题,从而促使当事人、其他办案机关理解支持检察机关的决定,达到诉讼和谐的良好效果。
(二)法律监督说理是定纷止争的良策
众所周知,社会的不和谐因素就在于矛盾和纷争,而自古化解矛盾、解决纷争的治本之策就是“说理——心服”的纠纷解决机理,检察机关的法律监督说理正是从“理”的角度出发论证观点,针对如不捕、不诉等易引发被害人误解、社会矛盾的问题,以晓之以情、动之以理的方式,设身处地的向被害人一方把道理讲清、讲透、说明,彻底解开被害人一方的心结,使其心悦诚服,从而达到从源头上化解矛盾、解决纷争的良好效果。
(三)法律监督说理是强化法律监督的保障
“强化法律监督、维护公平正义”是检察机关的永恒工作主题,而要想开展好法律监督说理工作,就要有道理可讲,要有能力让人信服,这就要求检察机关在执法办案中作出的每一个决定,都要建立在充分论证和缜密思考的基础上,仅凭经验、仅凭感觉的草率决定是坚决行不通的。因此,只有办案过程严格遵守法律程序,认定事实严格依据证明标准,适用实体法律正确无误,才能有理、有据地解释所作决定,让当事人和有关机关口服心更服。可见,法律监督说理无形中对检察机关的办案质量提出了更高的要求,对强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题起到了积极的推进作用。
二、当前法律监督说理工作中存在的一些问题
笔者以宁德市检察机关推行法律监督说理机制过程中发现的一些问题为例,管中窥豹,谈谈当前法律监督说理工作中应引起重视、需要完善的几个问题:
(一)法律监督说理的适用范围不够明确,易引发泄密问题
目前,法律监督说理机制总体来说还属于试行探索阶段,还没有形成具体的制度规范,因此办案人员在适用法律监督说理机制的尺度、范围不是很好把握,因适用界限不清,而引发泄露办案机密的问题应引起重视。笔者认为,法律监督说理机制应该积极推行,但不是“万能钥匙”,如在职务犯罪侦查,追捕、追诉等工作中,由于涉及较多内部信息和办案机密就不宜适用法律监督说理机制。因此,笔者建议应当根据检察工作实际,明确界定法律监督说理的适用范围,防止办案人员在实践中出现适用混乱,引发泄密问题。
(二)书面说理不够透彻,存在应付了事思想
说理透彻明了是对法律监督书面说理工作的最基本要求,但实践中一些检察人员存在应付了事思想,主要体现在书面说理中由“因”到“果”依据不足、让当事人和有关机关对“为什么这样做”产生困惑;说理内容空洞,甚至“千案一理”,缺乏针对性和说服力等。因此笔者建议,应进一步规范书面说理工作,可通过加强专门培训、推行“首办责任制”、评选“最佳说理奖”等监督激励措施,促使检察机关的法律监督说理书面材料达到语言规范、论证有力、逻辑严密的事理、法理、情理的最佳诠释。
(三)口头说理、与当事人和有关机关当面沟通相对较少
人民监督员制度中的释明是指检察机关工作人员在人民监督员监督案件过程中,就有关法律适用问题向人民监督员进行客观公正地解释,以便人民监督员正确、有效地履行监督职责的一种制度。由于人民监督员并非法律专业人士,在监督过程中对人民监督员进行法律适用及其他相关问题的释明是司法实践中客观存在的现实问题,但是法律释明是必须释明还是可以释明,法律释明的界限应该在哪里等都是值得研究的问题。
一、人民监督员法律释明的应然性分析
最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条规定了人民监督员应当具备的条件,其中第4款要求人民监督员,作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。按照最高人民检察院的规定,目前人民监督员制度被定位为社会监督,而不是精英监督。少部分的法律精英不能代表广大的普通的社会群众,与其由少部分的法学精英来实行监督,还不如召开专家、教授的法律适用研讨会或座谈会来得方便和灵活。可见人民监督员制度采用的是司法民众化模式。在这种模式下,人民监督员不可能皆为法律精英人士,精通法律知识。
但是,面对法律知识技术化的今天,人民监督员应该在什么程度上了解和掌握法律,何为较高的法律水平呢?
从20世纪70年代末开始,一场由国家推动的法制建设运动在华夏大地上轰轰烈烈地展开,在“为经济建设保驾护航”的口号下,数以万计的规范性文件被颁布实施,从西方舶来的理念和制度经由法学家的双手成为衡量法治进程的标准,持续的法制宣传和普法教育不断促进着民众的法律需求,但是这场法制建设的结果却是,在一定程度上导致了国家法律系统与民众社会生活之间的断裂。
由于许多法学研究领域都是全新的,并没有什么本土经验可以借鉴,法学家们在早期的研究中就必须大量地参考和翻译国外的相关立法、制度和理论,而时间一长,中国的法学研究就渐渐养成了“言必称希腊”的学术习惯。 这样的直接后果,就是使当代中国的法律知识变成了一种脱离社会现实的高度理论化和技术化的知识。它与符号化的立法一起被写入了法学教科书,被搬上了法学院的课堂,然后传递到众多法学毕业生的头脑里。法律话语变得艰深难懂,很难直达普通民众的内心。
正是在这种背景下,人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件的监督,就需要有人来对他们就“艰深难懂”的法律规定、法律知识、法律术语进行释明,让他们可以在同样的司法话语背景下进行案件监督。
二、人民监督员法律释明的或然性分析
人民监督员需要具有良好的政治素质和较高的政策、法律水平,在面对“艰深难懂”法律时,需要进行法律释明,但是这一定是必须的么?
我国人民监督员的监督权来自宪法的“人民”原则――国家的一切权力最终来自“人民”,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”,普通民众所构成的人民的绝大部分对法律却是所知了了,但他们同样有权对案件表达意见、发表评论。
近日,湖北巴东女服务员邓玉娇刺死官员一案引起强烈反响。一时,各类媒体、网络上民意沸腾,邓玉娇虽然杀人,在“仇官”、“仇富”的大多数网民心目中,她不仅行为可以原谅,而且是一位“替天行道”、“为民除害”的“巾帼英雄”,因而根本不应该以杀人罪她。这一现象被中国青年报评论为“全民法官”时代的开启。
人民监督员在监督案件过程中承担的作用和地位同样如此。这一制度是司法大众化和司法民主化的产物,对法律的所知了了或许正是人民监督员不同与职业法律人的优势所在,也是人民监督员站在民众角度监督案件的优势。
人民监督员制度为民意和法治架起一座桥梁,民意没有必要和法律对立,民意可以是推动法治进步的力量。在绝大多数情况下,民意所要求的结果也正是法律所要求的结果,依法查办职务犯罪是体现民意的最可靠保障。人民监督员对案件出于“常识、常情、常理”的把握,在结果上应当与依法办案是殊途同归的。
同时,检察机关的法律监督、查办职务犯罪案件追求法律效果和社会效果的辩证统一,这是法律监督活动的内在要求,又是检察机关法律监督活动服务于建设和谐社会总体目标的具体体现。注重法律监督中法律效果与社会效果的辩证统一,就是要坚持做到既注重法律监督的法律效果,又注重法律监督的社会效果。在强化法律效果的同时,积极追求社会效果,把社会效果作为法律监督活动的深层目标和最终结果。要做到法律监督中法律效果与社会效果的辩证统一,就必须把公正价值观贯穿法律监督活动的始终。社会主义法治理念提出公平正义的要求,尽管公正价值观是观念形态的概念,但公正价值观的内涵却受制于客观实在的环境。公正价值观实质是一个与时俱进的概念,不同历史阶段赋予公正观不同的内涵。检察机关查办职务犯罪时必修充分考虑社会公众对法律实施的内在要求和社会公众对公正观念的合理理解,紧紧地按照现实的公正价值目标。人民监督员“作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平”,在这里,人民监督员对公平正义的把握对“作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策水平”依赖性明显会超过对“较高法律水平”,人民监督员监督检察机关查办职务犯罪案件的法律释明就变得并不哪么迫切了。
三、人民监督员法律释明制度设计
最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》对人民监督员并没有要求更高的法律水平,这就说明,人民监督员但对法律的掌握并不要求精深,所以,人民监督员的法律释明就应该有一定的限制和原则。
(一)释明的主体
包括人民监督员办公室工作人员和案件承办人及检察机关其它相关检察人员。检察机关任何相关的检察官面对人民监督员的法律释明要求时都有义务对法律条文、法律概念、法律解释予以详细的解答。
(二)释明的内容
包括法律、司法解释、证明标准等,既包括实体法问题,也包括程序法问题,还包括证据规则问题以及其他和法律适用相关的法律问题。如对犯罪未遂、中止、单位犯罪、共同犯罪、累犯、自首、正当防卫、紧急避险、意外事件、法条竞合、吸收犯、牵连犯等实体法律问题的释明;对逮捕条件、撤销案件条件、不种类、条件等程序法律问题的释明;对证明标准、非法证据排除规则、证据种类及其可采性、证人条件等证据法律问题的释明等等。
(三)释明的启动由人民监督员提起
法律释明应该因监督员对法律存在疑问而启动,“有疑即释,无疑不释”。检察机关相关检察人员不应主动释疑,只能依申请对相关法律进行释明。这是因为:一方面,行使主动、积极的进行法律释明,容易造成对人民监督员的不恰当诱导;另一方面,不论初衷多么公正,积极的释明总是容易引起人们对人民监督员办公室及人民监督员中立性、公正性的怀疑。
(四)释明的原则
应遵守详略恰当、客观公正的原则。人民监督员毕竟不是专业法律人员,在法律释明时并不需要太过于具体和详细,把握好法律释明详略恰当的度,既让人民监督员能够了解和把握足够的相关知识,又不至于太过繁琐,让人民监督员无所适从。同时,对人民监督员太过详细的法律还可能会让人民监督员形成检察机关工作人员诱导人民监督员对案件监督的印象,而这是最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第30条规定明确禁止的。客观公正检察机关查办职务犯罪的要求和追求,是法律释明的原则和追求。
参考文献
[1]周永年.人民监督员制度中的法律释明问题研究[J].政治与法律,2008.
[2]刘思达.法律变革的困境.当代中国法制建设反思[A].失落的城邦.当代中国法律职业变迁[M].北京大学出版社,2008.
[3]向泽选.法律监督中法律效果和社会效果的关系[J].人民检察,2005.
中图分类号：D926.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0107-03
我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”这是人民检察院对刑事诉讼活动实行监督的宪法和法律依据。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第十章的规定，人民检察院主要通过其侦监部门、公诉部门及监所检察部门对立案、侦查、审判、刑事判决及裁定的执行等刑事诉讼活动实现其法律监督职能。但长期以来，由于立法模糊、司法价值观的影响、检察监督观念存在偏差等原因，使得检察机关刑事诉讼监督功能的发挥难以取得相关立法预期的实效。为此，有必要对刑事诉讼中检察监督制度存在的问题进行深入分析，并积极寻找解决问题的对策。
一、刑事诉讼监督是检察的应有之义
根据《辞海》的解释，“检察”中的“检”具有“考查、察验，约束、制止”的含义，“察”具有“细看、详审，考察、调查”的含义。因此，“检察”一词，既指检视察验，又指检举制止，[1]“检察”的监督之意跃然纸上。在现代国家，检察作为主要的司法活动，是检察机关代表国家与社会公益所进行的一种以公诉为主要职能、以监督为属性、以维护国家法制统一为目的的国家活动。[2]可见，从“检察”的文字含义层面理解，监督是检察的应有之义，是检察的重要职能，而刑事诉讼监督作为监督的下位概念，理应成为检察权行使的重要体现之一。目前，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，各国的检察职能都或强或弱地承载着监督的属性，因为，“在民主法制的要求下，任何一个现代国家都不会排斥诉讼中的监督，这是诉讼中防止国家权力滥用的最基本手段。”[3]
我国宪法明文规定检察机关是国家的法律监督机关，意味着我国的检察职能具有极强的法律监督属性，检察权的行使表现为各种范围、各种方式的法律监督。刑事诉讼是一个动态的过程，其最直接的任务就是要解决被追诉人的刑事责任问题，而此与诉讼当事人的财产、自由甚至生命等各种权利有着直接的利害关系。为了防止作为强大追诉者的公权力的滥用，刑事诉讼活动的整个过程受到检察机关的法律监督是应然，也是必然。刑事诉讼监督是检察的应有之义，我国宪法和刑事诉讼法有关检察机关刑事诉讼监督的规定，正是宪法和基本法立法对这种应有之义的肯定回应。
二、我国刑事诉讼中检察监督制度的缺陷
现有的刑事诉讼监督模式与宪法赋予检察机关的法律地位存在较大落差。检察机关作为国家法律监督机关的地位，是国家以宪法的形式赋予的，具有极其神圣的意义。对侦查机关和审判机关的刑事诉讼活动进行法律监督既是检察机关的权力，也是检察机关应尽的宪法义务。然而目前我国刑事诉讼法对检察机关法律监督的定位与检察机关应有的宪法地位明显不符，有违检察权的配置规律，导致检察机关对刑事诉讼的法律监督难以取得理想的实效。
一、刑事诉讼检察监督的概念
对刑事诉讼检察监督概念主要有两种观点。狭义的观点仅仅是指检察机关对侦查机关的诉讼职权进行监督；广义的观点认为刑事诉讼检察监督不仅是检察机关监督对侦查机关的诉讼职权行为进行监督，还包括对刑事诉讼中参与人的活动是否合法进行监督。
二、刑事诉讼检察监督的特征
（一）程序性
检察监督的程序性可以体现在检察监督是权诉讼启动权和建议权。侦查机关在被检察机关做出监督行为时，侦查机关应该做出相应的法律行为，这样才会引讼程序启动权的发生。其次在监督诉讼主体活动中发现有不符合程序的行为存在时，检察部门只可以向其提出建议，却不能影响最终的决定。
（二）司法性
检察监督的司法性是其特有的性质，是和其它的监督制度不同的。检察监督具有司法性的性质是因为检察监督是国家颁布的诉讼法明文规定；“检察监督的行使是离不开诉讼程序的；检察监督的实现必须运用诉讼手段，即通过国家强制力来实现。检察监督的司法性决定了检察监督的主体必须遵守法律规定的程序行使检察监督权”。
（三）专门性
检察机关正是一个拥有监督权力的机关，它的职能是对侦查机关进行监督，起到以法律督促和约束的作用，让国家公权力不会变成私权。我国法律明确描述出检察院是国家唯一的法律监督机关。“检察院拥有对其余机关的监督权力，检察监督权的行使主体只有检察院”
三、我国刑事诉讼检察监督的现状
（一）立法上的缺失
我国《刑事诉讼法》规定了国家的法律监督机关是检察院，检察院拥有对刑事诉讼过程实行法律监督的权力。但是现行的法律却没有明确的规定该怎么实行检察监督权力，也没有说明该用什么手段去解决监督过程中的具体问题，法条的缺少片面直接导致监督权力还存在很多的漏洞。
（二）范围上的局限
我国法律中明确写出了人民检察院对刑事诉讼享有监督权，这样的监督权力是在诉讼的整个过程中得以体现的，但是在司法实践中却并不是这样，该规定只是表明了监督的实体范围，却没有对监督的方式等进行详细的规定，这样的不完善造成了实行中上会产生许多错误，一些漏洞将会使部分的违法行为成为死角，难以被检察院所发现。从检察机关自我侦查和对法院自诉案件的跟进就可以看出这样的局限性所带来的后果。
四、我国检察机关刑事诉讼监督制度的完善建议
（一）对立案监督的程序的建议
可以由公安部和高检院共同发文，可以要求刑事立案机关及时递交受案登记表、立案决定书以及撤案决定书等书面材料以便于备案审查，这样可以使人民检察院从根源上掌握立案监督，使其有具体的法律根据。
（二）完善公安机关在侦查方面的监督手段
我法律应该规定检察院在某些复杂案件的处理上可以和公安机关一起协商决定和对于公安机关在侦查过程中没有按一定的程序或者有需要重新侦查的情况，检察院可以向其提出建议。检察院在公安机关侦查的过程中应该实行同步监督而不是事后监督，这样有利于完整的呈现侦查过程的真实情况。
（三）赋予人民检察院对审判活动的事中监督权
应当完善关于对现行刑事审判监督程序的规定，把对庭审活动事后监督改为事中监督，赋予检察机关事中监督权。人民检察院在发现法院庭审活动中存在违反法律规定的审判程序事项时，应当当庭提出监督意见，督促合议庭纠正违反法律规定的地方。
五、结语
检察监督制度是我国刑诉法的一项基础原则，同时法律也赋予了人民检察院作为法律监督者的身份地位，人民检察院对刑事诉讼活动的过程进行监督有着至关重要的意义。通过对我国刑事诉讼检察监督的现状和不足之处的客观分析，我们可以清楚的了解，对于刑事诉讼检察监督的立法方面还存在着很多不足之处，严重制约了检察机关实施法律监督的效果。因此，我国关于检察监督的立法还需要进一步的完善和健全，在对刑事诉讼中的立案、侦查、审判以及执行刑罚活动的监督分别存在的问题进行了具体分析，提出了相应的建议后，希望能够更好地完善我国的检察监督制度。这样不仅能保证法律正确统一的实施，而且还能切实保障刑事诉讼参与人的正当权利，从而实现整个社会的公平正义。
【参考文献】
[1]刘晓然.完善行政诉讼的检察监督[J].甘肃理论学刊，2006（01）：53.
[2]万富荣.完善行政诉讼监督的法律思考[J].国家检察官学院学报，1994（04）：45-48
