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税务内部行政管理是相对税收业务管理而言，税务机关为保障税收职能正常运转而开展的行政管理活动，主要包括对税收业务的整体目标、具体落实措施、工作成果进行部署、监控、考核和奖惩。近年来，各地税务机关逐步将科学化、精细化的管理理念融入内部行政管理工作中，行政管理效能不断提高。但随着税务事业的不断发展，我们也清醒的看到内部行政管理工作中制约和束缚税务整体提升的问题也日益凸显，在一定程度上影响了税务水平的提升，只有理性的认识内部行政管理工作中存在的问题，因情施策、超前谋划，才能下好先手棋、打好主动仗。当前内部行政管理工作中存在以下几个方面问题。
（一）行政管理制度不够健全。近年来，各地税务部门对加强内部行政管理工作的重视程度逐步提高，积极修订完善相关制度规范，强化工作措施，在一定程度上促进了本地区税务工作的发展。但有些制度办法繁冗纷杂，现实操作随意性强、系统性差，没有形成一个科学完整的制度体系。
（二）思想重视程度不够高。受公务员制度影响，部分行政管理工作人员存在相互观望、得过且过的思想，致使基层内部行政管理难以创新和突破。少数干部职工重业务轻管理，认为做好税收业务是实，干好行政管理是虚，只要完成收入任务就能“一俊遮百丑”，思想重视程度不够高，行政管理措施在落实上难免会出现不到位、运行不畅的现象。
（三）工作落实不到位。少数工作人员对上级领导布置的任务敷衍塞责，既无行动也无回应。一些内部部门之间推诿扯皮、缺乏有效沟通，不能做到信息共享、政令畅通，正常工作安排各自为政，部门之间我行我素的现象时有发生，工作措施落实起来往往出现看法不统一、行动不一致、人员不到位、责任不明确等问题，工作落实少、落空多。
（四）监督考评机制不完善。由于行政管理一些岗位职责界定模糊，没有科学的绩效考评标准，执行中人为因素影响在所难免。精神鼓励多、物质奖励少，轻负面惩处的多、重正面激励的少，检查监督与考评机制不衔接、不完善等现象的存在，致使绩效考评效果不佳，督促检查流于形式难以取得实效。
二、加强和改进内部行政管理工作的建议
综上所述，以上问题存在的原因有客观的、主观的、历史的、当下的，追根溯源，主要是部分工作人员对内部行政管理工作在思想上缺乏正确的理解和应有的重视，内部行政管理工作本身出现不适应税务工作新要求。这就促使我们在健全体制机制、完善规章制度，提高思想认识、制定针对性措施等方面下功夫，进一步加强内部行政管理工作，提高服务保障能力。
（一）健全管理体制。要进一步规范基层机构设置，做到机构设置职能化、岗位责任具体化，因事设岗，依岗定责，准确界定各机构职能，防止各科室之间因职能重叠交叉、工作量分摊不均而影响工作的正常运转。明晰岗位责任，制定科学、具体、精细的岗位职责说明书，进一步明确各岗位在内部行政管理中的职责、权利和义务，督促各岗位人员按照岗位设置抓好内部行政管理工作。要根据工作重心变动与发展的需要，不断调整岗位职责，防止管理工作出现“断层”或“空白”，以确保各项管理工作有人抓，建立一套规范科学的内部行政管理体系。
（二）提高思想认识。思想是行动的先导，树立科学、现代的内部行政管理理念是推进税务部门内部行政管理规范化的前提条件。围绕内部行政管理工作，从解决人的思想观念、认识水平入手，坚持解决思想问题同解决实际问题相结合，以理想信念教育为核心，以思想道德建设为基础，调动全局干部职工的积极性、主动性和创造性，教育每个干部职工树立忧患意识、责任意识，不折不扣地对待上级的要求和决定，尽职尽责努力完成交办的各项任务。细节决定成败，要关注细节，克服粗放式的作法，实行精细化管理，把工作做实、做细、精益求精。
一、案件导入
2009年4月，小周、小谢、小唐参加了佛山市公务员考试，一路顺利通过笔试、面试最后进入体检环节。就在接近“终点”的时刻，三人却因检查出携带地中海贫血基因，被认定为体检结果不合格，从而失去了公务员录用机会。
三人的律师指出，考生参加的“平均红细胞体积”检测和“地中海贫血基因分析”超出了《公务员录用体检通用标准（试行）》中规定的血常规检测项目，且从未对其必要性做出任何说明，这种做法违反了相关法律规定，侵犯了考生的“身体隐私”。
佛山市人力资源和社会保障局的律师回应，在公务员录用的过程中，委托医疗机构进行体检是依法行政。对于公务员体检过程中的检验方法，按照项目规定，由主检医生根据需要决定。作为公务员录用的主管部门，不录用上述三位人员符合法律规定。
后者说法得到一审法院佛山市禅城区人民法院的支持。法院一审宣判驳回了三名考生的全部诉讼请求。败诉后，三名考生向佛山市中级人民法院提出上诉请求。经过二审开庭审理，审判长并未当庭作出宣判。
2010年9月5日上午，佛山中院对该起“中国基因歧视第一案”作出终审判决，驳回上诉，维持原判的判决。
二、案例分析
按照《体检标准》的规定，有“血液病”即属“不合格”。地中海贫血其实是一种遗传病，多见于广东、广西、海南等地，广东本地人口中约有12%携带地贫基因，广西南宁的地贫基因筛查率更高达四分之一。但携带基因并不意味着会发病，倘若不做基因检测，大多数携带者一辈子都不会知道自己的基因缺陷。根据中国医学科学院基础医学研究所、中国协和医科大学医学遗传学系研究员黄尚志的研究，地贫基因在华南地区的富集是自然选择的结果――那里曾经是疟疾的流行地，而携带地贫基因的人在疟疾流行时的死亡率相当低。那么公务员的录取标准又是什么呢，为什么只是携带该基因就被拒之门外呢？
在《中华人名共和国公务员法》中对于公务员的应该具备的条件其实只有短短7条。包括：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。1如果有一条不符合那么必然不可能成为公务员，携带“地中海贫血基因”算不算是没有达到条件呢？公务员作为行政人需要执行一定的行政职权，但很多公务员在平日工作中并不需要很多体力的付出，也不需要过人的身体素质，携带“地中海贫血基因”并不会影响工作能力，他们完全可以胜任这份工作，如果有疾病基因携带的人都被禁止做公务员，那么糖尿病、冠心病、癌症、高血压等基因携带者呢？那么几乎无人可做公务员了。
三、案例中体现的制度缺失
1.保障公民权利
我国现行宪法是以人权，即以公民权利为本位的一种制度安排。为体现保障公民权利的原则，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，反映了保障公民权利是建立国家机构的前提，国家机构是用来保障和实现公民权利的工具。公民社会理念，它强调公民个性的张扬和参与社会管理。就公民的个性来看，宪法是公民生活的基本规范；就公民参与社会管理来看，宪法又是公民的生活方式。本案中宪法看来并没有赋予他们什么公正的权利。
2.限制公共权力
我国现行宪法从制度层面对公共权力的行使设置了各种控制措施，以免权力被滥用而侵犯公民的权利，并且着眼于权力的规范、监督和制约，以确保人民当家作主。这就要求我们理解三个原则：一是人民原则。我国宪法庄严宣告：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就确认了在个人权利与国家权力的相互关系中，是个人权利构成国家权力的基础。直接掌握国家权力的组织和个人不是国家权力的所有者，只有社会权力的主体――社会共同体的全体成员，才是国家权力的所有者，这就是“人民”原则。
3.实现社会公正
我们个人身体健康状况本来就存在差异，在不影响日常工作、生活以及他人健康的情况下，基于疾病、缺陷的区别对待违背了宪法的公平和平等原则。而行政法作为宪法统领之下的部门法，更不能违背宪法所确立的精神。任何人都可能存在某种基因缺陷，如果仅仅因为基因的关系而使一个健康的雾任何临床症状的人认定为体检不合格，这不仅仅是对这一类考生极大的不公，也会对任何一个普通公民的权利构成威胁。
四、政府部门应当做到依法行政
依法行政是约束政府工作人员避免出现违法行政，以免对社会、人民造成严重后果，同时也是在公平、公正、公开的情况下保护广大群众的根本利益，二者是对立统一的。
1、合法行政：凡没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
2、合理行政：这主要是要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私，不歧视。合理行政主要适用于自由裁量权领域。由于自由裁量权是一个具有很大灵活性的权力，所以更容易被滥用。为了防止滥用自由裁量权，必须在肯定和授予自由裁量权的同时，通过法律对自由裁量权的行使进行必要的监督、约束和控制。正是在这种情况下，行政行为不仅要合法，还必须合理。
进入新世纪以来，内控问题越来越受到政府、学界的关注。很多单位也对内控制度等方面进行了规范，但行政事业单位的内部控制制度建设还是不完善。行政事业单位用的是财政资金，花的是纳税人的钱。为了提高资金的使用效益、提高工作效率，亟须进行内控建设。
1.目前行政事业单位内部控制中存在的主要问题
1.1内控意识相对薄弱，特别是领导的内控意识淡薄
内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。行政事业内控意识相对较为薄弱，特别是领导的内控意识淡薄。主要表现在：
1.1.1对内部控制重要性的认识不够
许多单位的主要领导缺乏对内部控制知识的基本了解，有的领导甚至认为，单位使用的是财政资金，资金完了再申请，不讲究资金的使用效益。因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着有与没有无所谓的态度。
1.1.2对财务工作重视程度不够
财务与会计的基本功能是核算与控制（或监督），但在实际工作中，许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色。导致没有形成科学的预算和决策，资金存在浪费现象。
1.1.3对经费支出缺乏控制意识
许多单位目前尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准，对不少经费支出采用实报实销制度，致使财务监督与控制流于形式，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就要实施报销。
1.2会计基础工作薄弱，财务管理制度不健全
有效的管理控制需要有坚实的基础，包括制度建设、人员业务水平及职业道德等。当前，部分行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，主要表现在：
1.2.1财务人员业务水平不高
绝大部分行政事业单位都有专业的会计人员，但还有部分单位，由于编制少、经费紧张等原因， 没有配备专业的会计人员。而是由其他人员兼职。因此，这部分单位财务人员业务水平不高，专业知识欠缺，会计基础工作薄弱。
1.2.2财务管理制度不健全
有的单位还没有单独制定适合本单位的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，而且没有相应的制度保证，工作中随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度，但不完整。部分单位内部财务制度陈旧，相关制度已不适合当前工作。
1.2.3印鉴保管上的漏洞较多
应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人，还有的单位将支票、财务章和法人章同时由会计一人保管，出纳形同虚设。没有严格执行“会计出纳分设、支票印鉴分管”的基本财务制度。
1.3会计核算不规范，资产管理混乱
部分单位的会计核算不规范。主要表现在：
1.3.1原始凭证管理不规范
有些单位对原始凭证审核粗糙，原始凭证规定的内容填写不全。如有的发票内容笼统，甚至没有售货单位盖章；手续不严密，购买实物的凭证只有领导签批，没有验收人签字。有的发票只有一个总额，没有具体明细和清单。还有使用假发票，虚列支出，套取资金。
1.3.2固定资产管理混乱，制度不健全
有的单位固定资产账上有但实际上已经不存在了，而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账，形成账外资产。有的单位甚至没有固定资产台账，管理与使用脱节。有些还能使用的资产过早报废，形成浪费。大多数没有财产定期盘点制度。
1.4内部控制方法体系不够完善
业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节，其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。部分单位内部财务与会计控制方法体系很不完善，主要表现在：
1.4.1岗位设置不规范，不合理兼岗现象较为普遍
关键不相容职务分离是内部牵制制度的重中之中。按照《会计法》的规定，关键不相容职务一般包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。但在实际工作中，基于编制有限、人手紧张等原因，部分单位都有不合理不合法的兼岗现象，不相容职务未能合法合理分离。
1.4.2授权审批的金额界限不明，授权审批制度有待改进
授权审批是内部控制的重要方法，它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。但从调查情况看，许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度，没有形成审批制度。这虽与单位规模较小的特征相适应，但有可能影响财务控制的实际效果，并使单位内部的财务监督检查流于形式。
2.完善行政事业单位内部控制体系的对策及建议
2.1增强内控意识，强化单位负责人的会计与内控责任
单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，还必须强化对行政事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。
2.2加强会计基础工作，强化会计系统的控制作用
会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设。因此，要提升行政事业单位内部控制水平，为财政“节流”奠定坚实的基础，还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作，强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础，需要财政机关建立对行政事业单位的会计基础工作的全面检查制度，并加强财务人员的继续教育培训，以提高业务水平的工作能力，并建立相应的奖惩制度。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.003
[中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）12-000-01
行政事业单位内部控制工作的开展，其实就是为了保障行政事业单位内部资金流动和财务活动的透明化、公开化、合法化，并通过制定相关的制度使其规范进行，以降低风险，提高财务部门负责人对单位资金动向的监督力度。利用规范、有效的制度，科学合理地监管企业人员及财政工作，是行政事业单位内部控制工作的实质内容。
1 我国行政事业单位内部控制存在的问题
1.1 观念欠缺
内部控制对行政事业单位来说是一项非常重要的工作，它不仅关系到完善单位内部结构，还是行政事业单位进行内部整改的重要手段，是行政事业单位内部管控的重要堡垒，与行政事业单位的可持续发展息息相关。如今，很多行政事业单位忽略内部控制的重要性，存在管理理念欠缺和管理力度不足的问题，相关管理人员欠缺对内部管理工作的认知度，轻视内部管理工作的作用，给行政事业单位内部结构管理带来了负面影响。
1.2 制度不足
一支专业性强、素质高的会计人员队伍是监督行政事业单位财会运行的重要支点，会计人员的工作态度和素养高低会对单位财务会计活动的监管产生直接影响。但我国多数行政事业单位在岗会计人员综合素质低下，他们虽然有合法的职业资格证书和学历证明，却不能真正满足现代社会对行政事业单位会计人员的要求。社会形态和经济形势不断衍变，现在财务人员多数不能及时适应时代的变化，在提升自我专业能力方面的认知度还不够，缺少现今行政事业单位的财务运行理念，思想认知落后。另外，部分会计人员的政治思想觉悟不高，在工作中不能严格遵纪守法，无视工作守则，充当领导的傀儡，完全听从领导安排，在财务工作中频繁谎报账目，严重影响行政单位内部控制的管理风气。
1.3 人员失职
某些行政事业单位缺少对在岗会计人员的深度培养，使这些会计人员在工作能力、工作素养方面仍不到位，往往都只会一些普通的计算工作，对内部控制工作的认知和掌握程度十分低下。新时代不断衍变，使行政事业单位内部控制工作面临着新的挑战，但多数在岗财务人员却不重视新时期的内控知识和专业知识的学习，不了解在新的经济形态下如何做好内部控制监督工作，达不到现代行政单位需求的工作能力水平。
1.4 监督疲软
内部控制制度必须受到监督机制制约。我国在行政事业单位内部控制方面并未出台一套十分完备的规章制度，新的《行政事业单位内部控制规范（试行）》仍不够完善、成熟，对具体的内部控制监督方法也没有详细的阐释和设定。因此，多数行政事业单位缺少具体的制度和规范来对内部控制进行有效管理，使之内部结构疏松，管控力度不足。
2 行政事业单位内部控制改进方案
2.1 树立内部控制观念
首先，行政单位的管理者或领导者必须重视内部控制工作，清楚了解单位经济活动的运行和贪赃徇私行为的防治必须依靠内部控制的管理，大大提升行政事业单位的公信力和服务力。其次，领导者还需要将内部控制理念深入到单位的每个角落、每个细节，使每位员工都了解内部控制的意义，从而使其感受到通过内部控制所营造出来的优良工作氛围。
2.2 完善内部控制制度
为进一步加强行政事业单位的内部控制管理，还需要制定一套科学合理的预算制度。完善的财务预算控制方案能协助内部控制有效实施，大大提升其效用。要想制定好预算管理方案，首先要掌握单位的整体预算和部门分项预算的和谐度，并逐步整合预算主体与其他预算分支，使其达到整齐划一的程度。其次，各个部门的管理人员和财务人员必须严格监督、详细记录单位的每项财务活动，严格监控不在预算之内的财务支出，杜绝漏网之鱼的出现。
2.3 强化内部审计监督
在行政单位内部建立一个完善、有效的内部审计部门，让内部审计部门对内部控制进行有效干预，进一步加强监督和检查力度，找出单位内部控制存在的漏洞，并向上级汇报，制订解决方案进行整改，定期评估与汇报检查结果，以巩固内部控制制度的落实情况。不仅如此，内部审计部门的责任人还要针对整个单位的内部控制制度给予可行的改进建议，并协助单位管理人对单位内部进行持之以恒的管理。
一、引言
长期以来，由于行政事业单位经济业务核算较企业来说相对简单，涉及环节较少，内控度认识不到位、执行力度不够，从而在某种程度上出现了财务收支无法控制、会计信息失真等问题。介于这些问题的存在，我们要从行政事业单位的发展特点进行深度分析，努力研究一套新的解决这些问题的对策措施，从而为中国梦的实现奠定坚实的经济、政治等方面发展基础。
二、现阶段我国行政事业单位内部会计控制制度现状分析探微
现阶段我国行政事业单位内部控制制度发展相对比较薄弱，有待完善。内部控制规范适用范围虽然包括行政事业单位在内，但主要在企业单位实行，却没有关于行政事业单位的内部会计控制度详细解释，同时，我国当下行政事业单位在内部控制方面理论这一块空间的研究还相对缺乏，出现发展缓慢和研究力度不够的发展现状，有待进一步完善相关审核制度和提高行政内控能力。
三、现阶段我国行政事业单位内部控制发展中所存在的问题
（1）内控意识不足，内控制度弱化，对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。行政事业单位当下发展中内控意识缺乏，并且出现弱化单位内控制度能力的现象，对于行政事业单位内部控制中会计审核控制制度建设方面，缺乏足够的主动性和积极性，这样，不利于行政事业单位内部控制优化发展，从而对行政事业单位的发展存在阻滞作用，不利于我国社会经济的快速发展，不利于中国梦的实现。例如，行政事业单位财务控制方面，由于缺乏严格的高效的行政事业单位内部控制制度，会计审核过于松散而导致国家大部分财产无形流失，从而导致国家建设方面缺少相应的支持资金，出现了不良的连锁反应，致使一些国家重点建设工程建设发展滞后，使国家经济发展步伐变慢，不利于国家整体经济的发展。
（2）内控人员素质差，互相牵制与监督能力弱。就现阶段我国行政事业单位财务控制方面的工作人员而言，会计基础工作较为薄弱，会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用。
（3）监督考核机制不健全，依附权威现象发展态势较重。监督考核机制不到位，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够。例如，一些行政事业单位，在考核机制建设方面出现不健全的发展状态，内部审核机构在财务监督方面形同虚设，会计财务管理过于依赖行政机构的指导，从而缺乏财务方面的权威性和独立性。
（4）忽视内部会计制度的重要性，导致监督机制不力。行政事业单位在长期的历史发展中，由于受到历史发展因素的制约，忽视内部会计控制制度与考核挂钩的监督机制，形成重考核，轻内部会计控制的现象。在财务管理方面，行政事业单位表面上看管理得井井有条，然而内部控制方面存在一定的发展问题，在与考核挂钩的监督机制方面，存在忽视的发展局面。
四、实现我国行政事业单位内部控制存在问题的解决对策
为加强行政事业单位内部控制，采取多层次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。
（1）不相容岗位相分离制度。按照科学、精简、高效的发展原则，各单位根据各自的职能目标，合理设置职能部门、工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互制约的工作机制。从岗位制度建立方面实现健全的行政事业单位内部控制制度，严格单位财务发展方向，实现全面的严格的监督管理机制，实现规范化发展新目标。
（2）授权批准与集体决策制度相结合。有关事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任，单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。同时，授权批准要与集体决策相结合。内控制度要求，每一种权利都要接受纵向制约（即单位内部上下级之间），同时也要受到横向制约（即单位领导班子成员之间）。
（3）财产保护制度。要建立财产日常管理制度核定期清查制度，采取财产记录、实务保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全，严格限制未经授权的人员接触和处置财产，防止财产流失、浪费。
（4）预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度。二是完善预算控制制度，确保资金的正确使用，提高资金的使用效益。三是建立预算执行情况预警机制，科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取应对措施。
（5）加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度做出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。
（6）建立和实施绩效考评制度。要科学设置考核指标体系，对单位内部各个责任部门和干部职工的业绩进行定期考核和客观评价，来实现对区在工作过程中行为的约束和引导。对于严格执行内部会计控制制度的，给予精神或者物质奖励;对于违规违章的，坚决给予行政处分和经济处罚。做到压力与动力相结合，最终达到内部控制的目的，使制度真正落到实处。
五、结语
行政事业单位要根据自身职能部门的特点，本着实事求是的发展目标，辩证地、合理地设计出一套符合本单位实际，科学、有效的内部控制制度，以促进自身的管理发展。只有确实地实现当下我国行政事业单位内部控制方面的严格有效监督管理，科学地、辩证地实现我国行政事业单位内部控制审计监督强化管理，才能实现我国现代化经济的合理科学、和谐发展，为中国梦的实现打下坚实的发展基础。
（作者单位为四川省农业宣传中心）
[作者简介：宋艳（1982―），女，四川富顺人，研究方向：内部控制。]
参考文献
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为了进一步提高行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月29日了《行政事业单位内部控制规范》，要求各级党政机关、人民团体和事业单位于2014年1月1日起执行。自2014年施行以来，督促了各级行政事业单位内控体系的建立，在不同程度上规范了行政事业单位的各项经济活动，有利于内控目标的实现，为依法治国、顺利完成“十三五”规划奠定基础。相较于企业内控体系的成熟，基层行政事业单位由于机构庞杂人数众多，经费保障方式多元化，且经济活动不是单位的中心工作，绩效评价难以量化，导致单位内控体系建立相对滞后，对照内控规范的条例，笔者将侧重从基层行政事业单位内部控制实施过程中存在主要问题入手进行分析并探讨解决方法。
一、基层行政事业单位内部控制实施存在的突出问题
1.内控意识不强，组织机制建设不到位
《行政事业单位内部控制规范》中明确规定，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，一些行政事业单位领导内控意识较为淡薄，重业务发展，轻内部管理，对于下发的内控文件学习流于形式，认为内部控制只是财务部门的事，内控理念缺乏，有的领导长期“一支笔”“一言堂”，甚至还认为内部控制是对自己的控制，建立内部控制反而成了捆住自己的“紧箍咒”。《行政事业单位内部控制规范》中规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”有些基层单位没有及时建立内部控制职能机构，简单地将财务的会计控制等同于单位的内部控制；有些基层单位虽然确定了内控的职能部门或牵头部门，但单位各部门之间职责分工不明确，内部控制中的沟通协调和联动机制不到位，导致内控相关工作机制无法制定和推行。
2.风险评估不足，配套管理制度不完善
风险评估决定了内部控制的方向要求，目前随着经济业务的发展，新的情况层出不穷，一些基层行政事业单位对管理过程中内部或外部的各种因素导致的风险识别和评估不足，而这些风险将不同程度地影响单位内部控制目标的实现；另一方面根据适应性原则要求“内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。”部分基层行政事业单位相应的内控制度不健全，有的内控管理制度与国家有关管理制度脱节，有些单位现行的规定、流程、制度主要用于应付上级检查，不与工作实际相结合，得不到严格的执行，形同虚设，没有发挥应有的控制作用。
3.专业能力缺乏，内控监督机制不健全
内控监督是单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，及时加以改进。它是实施内部控制的重要保证，是对内部控制的控制。要想使基层行政事业单位的内部控制逐渐完善，则需要完善行政事业单位的监督机制，而当前的行政事业单位并没有完善的监督机制和内审人员，其审计的权威与独立性有待加强，这种现象导致在审计过程中会不同程度受到其他部门的干扰，进而使审计达不到预期的结果；另一方面，有的行政事业单位建立起监督机制，但是监督力度不够，内部审计人员专业能力不足，部分单位缺乏专业的审计人员或总体素质不高，有些单位直接将内部监督工作委托给，而有些中介机构对行政事业的业务不熟悉，内部审计只专注于财务的会计审计，没有对单位的内控进行全面评价，加上一些单位没有危机感与紧迫感，对发现的一些问题重视程度不够，只求不出大事，安于一时，得过且过，使内部监督机制形同虚设，无法发挥其应有的监督作用。
4.考核机制不健全，员工积极性不高
有效的考核机制是内部控制的重要保证，而当前的行政事业单位往往缺少完善的考核制度与权责分明责任制，导致行政事业单位的工作人员怠于工作，缺少危机感，大大影响了内控制度执行的积极性与主动性，使内控无法发挥预期效果。
二、完善基层行政事业单位内部控制的具体措施
1.强化内控意识，建立内控组织保障机制
一要加大制度学习和内控宣传，优化内部控制环境。要充分认识内部控制的必要性和重要性，提高内控意识，首先要做的就是强化单位领导者的内部控制意识，并促使他们要定期的学习内部控制方面的知识，重视内部控制制度的建设。另外将内控意识贯彻落实到全员的工作中去，定期对他们进行培训，从而使单位上下对内部控制知识的统一认识，根据内部控制自身具有的风险及容易失控的特点，与单位实际情况相结合，向单位各级人员宣传内部控制风险管理理念，以此调动单位各个职能部门承担内部控制责任的意识。二是要建立内部控制组织保障机制，单独设立内控职能部门或联合办公机构，充分发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用，建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制，充分发挥内部审计部门、纪检监察部门的监督作用。
2.有效风险评估，完善配套管理制度
风险评估过程是全面而复杂的，识别和分析风险是一个重复不断的过程，这需要行政事业单位认真关注各单位（部门）中各个领域的风险，要结合业务实际和工作性质认真梳理本单位的业务流程并进行风险评估，制定切实有效的风险控制措施，明确内控的关键岗位和各部门职权，对现有规章制度进行修订，与时俱进，并制定一些针对性强、操作性强的内控制度。
3.提高专业能力，健全内部控制监督机制
行政事业单位应当设置内部审计部门，并确保机构设置、人员配备和工作独立性，负责对行政事业单位的预算执行情况、会计报告的编制和披露情况进行监督检查，更好地实施对内部管理控制、内部会计控制和财务控制的再监督；要加强内控专业人员特别是审计人员的专业培训，建立一支政治素质好，业务能力强、职业道德水平高的审计队伍，确实达到内部控制制度提出的要求。同时要发挥单位纪检监察部门监督作用，严格执行党的纪律，抓好党风廉政建设，坚决同腐败现象作斗争，确保政令畅通，促进监察对象正确履行职责，依法办事，廉洁奉公，勤政高效为人民服务。
4.建立有效的激励机制，提高员工积极性
行政事业单位需要建立公正的考核制度，使员工增加危机感，使员工更具有风险意识，为内控发展保驾护航，做到领导与员工都要奖惩分明，这样才会调动员工积极性，促进内控效果优化，使内部控制制度快速发展。
三、结束语
我国各行政事业单位已经全面进入实施阶段，内部控制是一项系统性且复杂的工程，所以行政事业单位应该根据《行政事业单位内部控制规范》，分析自身存在的问题，强化内控意识，建立内部控制组织和监督机制，形成有效的考评制度，提高专业人才的职业素质，不断改善内部管理，提高办事效率，促进我国行政事业单位健康事业稳步发展。
现阶段，为了提升自身的管理水平和对内部资源的合理配置以及维护资产的安全和完整，许多企业开始按照内部控制准则的要求设计和执行相关的内部控制。这是因为完善的企业内部控制能够预防和防止内部人员舞弊行为的发生、使得企业内部经营管理活动符合合规性和合法性、对企业内部有限的经济资源进行合理优化配置以及提高企业资金的使用效率和效果。相比之下，行政事业单位对内部控制的重视程度远远不如企业，内部控制在单位内部起的作用很微小。基于此，我国财政部在2012年11月份颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求相关行政事业单位于2014年1月起开始实施。自相关的试行规范实施以来，行政事业单位的内部控制取得了一定的成效，但是问题依旧存在，需要进一步探讨。
一、行政事业单位内部控制建设存在的问题
（一）内部控制制度不健全
关于内部控制制度不健全在行政事业单位内部的变现主要呈现在以下三个方面。首先，在有些行政事业单位内部对内部控制的重视不足，他们并没有意识到内部控制对于单位的重要性，因此也就没有设立相应的内部控制制度。即使有，也仅限于单位内部制度的条文当中，并没有作为单独的内部控制准则要求相关职能部门和人员去遵守和执行。其次，部分行政事业单位虽然认识到了内部控制在提升管理水平方面的重要意义，但是他们对内部控制的认识并不如企业那么的充分，也相应在单位内部建立了相关的内部控制行为制度。但是，由于受到认识不足的影响，该内部控制制度的建立仅涉及一些关键的事项和操作流程，因此没有覆盖到单位的各个岗位和业务上去。由此可见，这种情况下，行政事业单位内部的控制依旧没有做到健全和完善。最后，有些单位内部的相关领导已经意识到内部控制对自身发展的重要作用，也建立了相对完善的内部控制制度，但是在实际的工作中并没有得到有效的执行。这和单位内部员工对内部控制认知的缺乏存在一定的关系，从而使得内部控制不能在单位内部顺利实施。上述问题的存在都会影响到内部控制制度的建立和完善，这就要求行政事业单位内部管理人员在这些方面给予足够的重视。
（二）缺乏必要的内部控制监督体系
与一般的企业组织相比，行政事业单位对内部控制的认识依旧停留在很低的水平上，它们的内部控制依旧存在着不健全的情况。在对内部控制认知不足的情况下，对内部控制的监督更不知从何而谈。由于内外部的监督对单位内部控制执行起到一定程度的督促作用，如果内部监督体系缺乏，单位内部就会失去一种强劲的鞭策力。而财政部新颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》当中，也并未对如何加强内部控制监督做出详细的规定。从行政事业单位内部来讲，由于它们的生产经营不是以盈利为目的，日常所需生产资料由政府部门供给，这会使得他们缺乏相应的动力和竞争意识，因此就会对内部控制的监督工作怠慢。而内部控制监督体系的缺乏会严重影响到内部控制制度执行的效果以及其作用的发挥。
（三）风险管理意识薄弱
目前，绝大多数的行政事业单位缺乏对相关风险的管理和认识。它们普遍认为，行政事业单位和企业性质不一样，不是以盈利为目的的，并不参与市场上的竞争，因而不存在相关的风险经营管理风险。但是，现实中单位的风险是存在的，比如说社会风险以及政治风险，这些风险的存在都会导致行政事业单位生产经营的失败。由于对这些风险在认识上存在着不足，单位内部对相关风险的评估机制也存在缺失的状况。这就使得行政事业单位在风险识别、风险评估和风险应对等环节存在这极大的隐患。由于单位内部对相关风险认识以及风险评估和识别机制的缺乏，不能够引起相关人员的重视，在这种情况下，他们也不会意识到内部控制在防范风险方面的积极作用。
二、提升行政事业单位内部控制建设的对策
（一）建立和健全内部控制制度
完善的、成文的内部控制制度是行政事业单位有效执行内部控制制度的前提条件，否则行政事业单位的内部控制行为会一盘散沙没有规律可循。由于单位内部的管理人员是制定本单位内部控制制度的主体，他们有责任和义务去认真学习和了解在《行政事业单内部控制规范（试行）》的相关要求。另外，还应当对单位内部的实际情况进行把握，在设计内部控制制度的时候，应当将二者结合起来，这样的内部控制制度才能更加具有针对性和实践性。关于内部控制制度的内容方面，应当能够涉及到单位内部各个职能部门以及主要的工作流程，使其覆盖到单位内部的方方面面。内部控制的完善程度并不能说明单位对内部控制的执行力较强，这是因为有些单位的内部控制制度会像一纸空文那样摆在单位的相关制度之中，并不能发挥其应有的作用。基于此，应当对企业内部员工进行培训，强化他们对内部控制的认识等措施。例如，我国首都医科大学附属北京同仁医院对内部控制的认识较为充分，它在医院建立之初便开始对相关的内部控制进行设计和研究。时至今日，北京同仁医院的内部控制已经相当的完善，并为其业绩和竞争力的提升做出了巨大的贡献。
（二）构建内部控制监督体系
由于行政事业单位内部控制的监督能够影响到内部控制执行的效率和效果，因此单位应当加强对内部监督体系的建立，赋予其对内部控制的监督职能。如果行政事业单位内部已经存在一定的监督体系，此时应当将对内部控制的监督纳入到该监督部门工作当中，并对原有的工作内容进行相应的修改和加工。如果单位内部原本就不存在相应的监督体系，应当针对内部控制的具体工作内容加快对内部监督体系的建立工作。而相关的内部监督部门应当独立于单位内部的管理人员，这样能够保证监督部门的独立性，有利于它们在不受管理层威胁的情况下执行工作。关于内部监督部门的设立以及相关工作的确认，如果内部管理人员不能够高质量完成，也可以聘请外部相关的专家对单位内部的监督体系进行设置，这样能够充分利用专家的工作，提高内部监督的效率和效果。
（三）强化风险管理意识
行政事业单位应当充分借鉴现代企业发展的经验和教训，树立相关的风险管理意识，建立相关的内部控制体系，只有这样它们才能向企业组织那样在激烈的市场竞争中站稳脚步。风险并不是一般企业组织面临的，行政事业单位如果不能够发挥其作用为社会公众服务，同样会受到来自人民群众和政府的压力，导致其瓦解。基于此，单位内部的管理人员应当具备风险管理的意识，并在单位内部建立风险评估机制。对于风险的管理和应对是内部控制中的一个方面，如果单位内部控制机制较好，那么相应的风险管理也就能够达到预期的效果，从而为行政事业单位的发展提供保障。
三、总结
随着政府对行政事业单位工作的日益重视，相关的内部控制工作也得到了相应的发展，但是依旧存在着问题和不足。在提升行政事业单位内部控制建设方面，需要协调外部实施组织之间关系，相关的组织部门齐抓共管。单位内部的管理人员在自身的带领下，充分发动全体员工的热情形成全员参与的局面，切实提升内部控制建设以及办事效率和效果，从而为广大的人民群众服务。
参考文献：
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-0000-01
一、行政事业单位内部控制存在的问题
（一）没有充分认识到内部控制的重要性
部分行政事业单位缺乏内部控制的意识，导致单位中的内部控制严重不足。这些行政事业单位的领导没有重视单位内部的会计核算工作，更没有意识到会计工作与内部控制之间的联系，从而导致单位中财务的管理和会计核算都存在着严重的问题。在行政事业单位进行决策时，也没有充分发挥会计信息在决策中的作用。部分行政事业单位的领导和相关的管理人员认为内部控制应该是财务部门的事，从而对于其他的部门以及单位的整体都缺乏内部控制，造成内部控制的片面性。
（二）没有建立完善的内部控制的相关制度
目前，行政事业单位的内部控制仅仅局限于会计控制和风险控制这两方面，对于内部控制相关的制度建设还不够完善。已经建立的内部控制制度不管是在内容上还是在范围方面都与单位的管理需求有较大的出入，缺乏适用性。此外，一些行政事业单位虽然建立了内部控制的相关制度，但是其目的只是为了应付上级部门的检查。可想而知，这些内部控制的相关制度只是“纸上谈兵”，在实际的工作中并没有进行有效地执行，使其流于了形式，严重影响了内部控制的效果。
（三）会计内部控制不够规范
会计内部控制是行政事业单位内部控制中的重要组成部分，所以不规范的会计内部控制就会导致行政事业单位的内部控制的混乱。而随着行政事业单位中财政资金规模的逐渐扩大，使单位内部的资金管理也有了越来越大的压力。目前大部分的行政事业单位在会计的内部控制中存在问题，缺乏了有效的监督和内控机制，从而导致行政事业单位中的财政资金在管理和使用上都存在着严重的浪费，甚至存在着财务违规、违法的现象，比如利用虚假发票来掩饰单位不合理的支出，或者利用不正当的手段对财政资金进行挪用或贪污。这些违法乱纪的现象大部分都是因为行政事业单位在财务的管理和控制上存在着不规范、不合理、不科学等问题。
（四）缺乏合理、科学的预算控制
由于在预算的管理上也存在着诸多问题，以致于行政事业单位中的财政预算并没有发挥出对财政资金的监督和控制作用。在对预算进行编制时，缺乏了合理、科学的指导，导致所编制的预算不够准确和细化，所以在执行的过程中，很容易出现预算的执行偏离方案的现象，比如行政事业单位经常会在差旅、办公、招待等方面出现费用的严重超支。此外，即使编制了预算，某些行政事业单位也缺乏执行力度，使执行的效果不甚理想。而且行政事业单位在预算的控制上没有和政府的采购管理制度以及国库的集中支付制度进行有效衔接，从而使预算控制缺乏了有效的监督作用，容易引发、的现象发生。
二、行政事业单位内部控制的优化策略
（一）增强行政事业单位领导对内部控制的认识
要提高单位领导及相关负责人对内部控制的意识，让他们认识到行政事业单位的内部控制在财政资金的管理和使用上的重要性，认识到财政资金流失的防范和风险的控制都与内部控制有着密切的联系，从而加强内部控制相关制度的建设和执行，改善内部控制的环境，保证会计工作以及会计信息的完整性和真实性，保障内部控制相关制度的建立和健全。
（二）健全内部控制的相关制度
行政事业单位要加强对内部控制相关制度的健全和完善，保证财政预算的编制和执行都具备有效的监督机制和制约机制，提高财政资金的安全性和使用效率。此外，要对内部控制的相关制度进行不定期的抽查和监督，保证制度的有效执行。强化审批制度的建设，完善行政事业单位的财政审批制度。
（三）强化会计控制的作用
要提高行政事业单位内部控制的水平，就必须完善会计的基础工作，从而使会计控制的作用得到强化。加强对单位内部财务人员的培训，使他们的知识能够不断地更新、技能能够不断地提高，从而提高财务管理的水平，保证会计信息的质量。加强单位内部的会计核算，规范会计控制的管理，使内部控制的报告具有更高的可信度，从而有效地杜绝资金浪费、违法违规等现象的发生。
（四）强化预算编制的控制
在行政事业单位中，财政预算的管理和控制是整个单位管理的核心，所以必须严格地按照预算法中的相关规定，对财政预算的执行要进行有效控制，对财政资金的使用要有严格的审批权限，财政资金的拨付程序要更加完善，从而提高财政资金使用的效率。行政事业单位要逐渐扩大财政预算的控制范围，使财政预算更加的科学化和精细化，加强预算的执行力度，防止资金的浪费。在预算的控制上要和政府的采购管理制度以及国库的集中支付制度进行有效衔接，提高预算控制的监督作用。此外，要以先预算、后拨款为原则，对财政资金的使用进行绩效评价，建立起科学的评价机制，提高财政资金的使用效率，充分发挥出预算控制在内部控制中的作用。
参考文献：
[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-62.
当下，实施宽严相济刑事司法政策，构建和谐社会，正在成为我国具有广泛社会认同感的共同目标。2007年1月，为了在检察工作中切实贯彻宽严相济刑事司法政策，最高人民检察院在其颁布的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(以下简称高检院《意见》)中。明确规定了检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想和原则，要求检察机关建立健全贯彻该政策的检察工作机制和办案方式。但是，由于我们在执法理念、法律规定、队伍素质等方面存在一些问题，致使检察机关在贯彻该政策过程中并未很好体现该政策的精神，制约着该政策的实施。下面，笔者结合实践，就捕诉环节贯彻宽严相济刑事司法政策中存在的问题进行分析并提出相应的解决对策。
一、存在的问题
(一)标准尚未明确，缺乏可操作性
目前，宽严相济刑事司法政策在很多方面是一些原则性的笼统的规定，对适用无逮捕必要或不起诉没有具体可行的标准，即使是高检院《意见》中提出了“无逮捕必要”应当把握的七个方面的因素和[2007]高检诉发第63号文《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》列举的适用相对不起诉五种情形，虽已经具有较强的政策指导性，但在表述形式和内容上与法律关于从轻、减轻、免除处罚情形的规定大致相似，对是否适用以及如何适用的问题没有明确具体的要求，缺乏全面完备的适用标准。在处理具体案件时可操作性不强，个案裁量基本上仍然依赖承办人员的主观判断。对于同一案件，不同时期、不同地区、不同承办人员对犯罪性质、情节、主观恶性、危害后果、可能判处的刑罚等都可能产生不同的评估，对于确定是否具有不捕不诉必要的，往往也会导致不同的认定。这样，极容易造成当宽不宽、当严不严的局面。
(二)“够罪皆捕、捕了就诉”的观念根深蒂固
由于我国在传统上一直奉行国家本位主义的诉讼观念，长期以来强调的是国家职权在刑事诉讼中的广泛运用，注重发挥刑事诉讼追诉犯罪、惩治犯罪的功能，对刑事诉讼的人权保障机制则相对轻视乃至忽视。1996年刑事诉讼法对我国原有的强职权主义诉讼模式虽然进行了根本性改造，但是，“够罪皆捕、捕了就诉”的执法观依然存在。在捕诉领域中的表现，就是有人认为。打击与保护是一对矛盾。尤其结合当前的社会治安状况，认为要体现打击的效果，必须以牺牲犯罪嫌疑人、被告人的合法权利为代价；有人认为，审查逮捕、审查起诉工作的任务就是打击犯罪，使被告人判刑，如果多提保障人权，势必会导致打击不力。甚至产生使犯罪分子逍遥法外的后果。这种工具主义的法律观虽与现代司法理念相悖，但并不违反现行刑事法律规定。因此，它在一定程度上制约了宽缓刑事政策在捕诉环节中的有效贯彻。
(三)因司法腐败而担心被误解为办人情案
司法腐败作为社会权力腐败的一部分，也呈愈演愈烈之势，并引起社会的强烈不满。可以毫不夸张地说，司法腐败几乎已经扩散到每一个司法机关，渗透到每一个司法环节，成为司法机关久治不愈的顽症和恶性肿瘤。而检察机关对案件作出的不捕不诉处理的决定，其实质是在犯罪嫌疑人有犯罪事实的情况下不被羁押或不以犯罪论处。是检察机关对案件作出的带有终局性质的决定，属于检察权中一项十分重要的实质性权力。不逮捕决定的作出意味着犯罪嫌疑人可以早日摆脱羁押的痛苦，获得人身自由；不起诉决定则意味着刑事诉讼程序的终止，犯罪嫌疑人不再处于被追究刑事责任的状态，被不起诉人就不再是犯罪嫌疑人或被告人。这对犯罪嫌疑人。尤其是对在押的犯罪嫌疑人来说，具有相当的诱惑性。因此，犯罪嫌疑人及其家属往往将不捕不诉作为追求的目标，努力的方向。由此进而导致有关领导机关、社会各界人士和广大人民群众对于检察机关不捕不诉权的正确行使“倍加关注”，唯恐放权检察官会加剧司法进一步的腐败，唯恐检察机关作不捕不诉的案件中藏有“猫腻”，唯恐检察人员将不捕不诉案件办成人情案、关系案、金钱案。这样，检察人员在行使不捕不诉权力的过程中，显得谨小慎微、胆战心惊，如临深渊、如履薄冰也就不足以为奇了。
(四)“以捕代侦，以捕安民”现象非常普遍
据统计，在经法院判决有罪的案件中，95％以上的被告人被采取了逮捕强制措施。我国刑事诉讼法虽然没有规定逮捕是刑事诉讼的必经程序，但从实践看，逮捕不是刑事追诉的例外却成为了必经程序。其实，早在1966年联合国第21届大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9条中就明确规定，各个缔约国应当以保释作为原则，羁押作为例外。保释本来属于英美法系特有的一项以保护人身自由为目的的程序法制度，但是由于它有两大优势，既反映了人权保障的共同需要，并且可以节约国家为羁押所需的财政开支及管理上的资源，因而逐步为大陆法系国家所广泛认同。目前，除意大利外，大陆法系国家普遍实行保释制度。我国长期以来侦查中心主义的理念仍占据主导地位，逮捕完全为了侦查，一切诉讼活动就是为了侦破案件。为了获得侦查的时间，逮捕成为了侦查的附庸，以至于对绝大部分案件的犯罪嫌疑人都适用了逮捕，完成失去了逮捕自身的价值和品质。同时，由于不捕后可能发生犯罪嫌疑人逃跑、自杀或者再次危害社会等情形，再加上审查逮捕阶段距案发不久，往往是矛盾集中的阶段，当事人不愿调解或没有调解好，被害方未得到赔偿。因担心适用轻缓的刑事政策不批捕犯罪嫌疑人后，有可能导致矛盾激化，担心不批捕被害方会上访闹事，埋下治安隐患，故检察机关从“求稳怕错”的思想出发，承受较大压力，顾虑重重。实践中办案人员对有证据证明有犯罪事实的犯罪嫌疑人往往不愿意冒风险，往往一捕了之，将犯罪嫌疑人羁押于看守所便“高枕无忧”。
(五)认为不捕不诉会影响诉讼效率
对轻微刑事案件作出不捕不诉决定确实会增加承办人员的工作量。按照目前的工作程序，承办人员除了正常的审查阅卷外，对于此类案件，检察院内部还存在着层层审批案件的机制。以检察机关适用相对不起诉为例，根据有关规定，检察机关对拟作相对不起诉的案件，在承办人提出意见，经部门负责人审查同意后。报主管检察长、检察长批准，最后由检察委员会讨论决定。如果检察委员会讨论有分歧意见，则要报同级人大常委会或者上一级检察委员会审定。如果是检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件，则应增设人民监督员监督程序和上一级检察机关审批程序。在当前案多人少矛盾非常突出的情况下，许多案件承办人因此不理解，认为不如直接逮捕起诉更省事，何必浪费有限的司法资源，影响诉讼效率。
(六)认为对外来人员适用不捕会妨碍诉讼
人口迁移学理论表明：在二元制(城乡)经济结构的国家，决定人口流动的内在因素是城市的工资水平和就业概率。直至城市的工资水平等同于农业部门的工资水平，农村劳动力向城市流动才会停止。如果人口迁移的政策有限制转为鼓励的话，到2020年中国至少还有3亿农民进城。检察机关在处理案件时，由于本地人一般有固定住所等原因，对于本地人适用取保候审等其他强制措施的较多，而对于外来人员犯罪嫌疑人而言，因过分强调保障诉讼的顺利进行，批准逮捕是常态，而大量外来人员被逮捕，其中不乏有较为固定住所、职业的人员。这与我国法律上人人平等的原则相违背。外来人员犯罪的主要原因不外乎境遇的差异、没有技能、没有生活来源，批准逮捕并被羁押之后。会加大他们将来在社会生活中的困难，重新犯罪的几率比较大。
(七)评估机制的不科学
在宽严相济刑事司法政策实施以后，高检院主要领导在有关会议上多次反复强调，检察机关不应当把不捕不诉率列为绩效考核指标。同时，上级院也相继在考核工作中取消了对于不捕不诉的控制率，但是却将不捕不诉案件列为检务督察的重点督察对象，把开展对不捕不诉案件的专项督察作为每年检务督察的一项经常性工作，而对逮捕和起诉的案件却一般不予督察和评估。除了上级院和本院有明确的督察要求外，地方各级党委政法委、人大、政协在其组织的定期或者不定期专门执法检查中，也都把不捕不诉办案的情况列为重点检查范围。当然，这种督察主要是为了防止滥用不捕不诉权，遏制司法腐败。但这也带来了负面影响，下级检察院为了规避风险，提高业绩考核的成绩，就尽可能地少用甚至不用不捕不诉手段，对一些本来完全可以不捕不诉处理的案件也批准逮捕、提起公诉，认为反正这些案件在事实和证据方面都符合逮捕起诉条件，即使起诉法院也不可能被判无罪。
二、对策建议
(一)转变执法理念，科学把握宽严相济刑事司法政策的内涵
党的十六届六中全会指出，要实施宽严相济的刑事司法政策，不断促进社会和谐。这表明在新的历史时期，贯彻宽严相1济刑事政策已经成为党和国家既定的基本方针政策。从宽严相济刑事政策中宽与严的关系上来说，宽与严是相辅相成，相互依靠，相互依赖，互相转化的辩证统一体。“宽”相对于“严”而存在，“严”因有宽而显出严的份量。宽并不是放纵犯罪，随意扩大无罪的条件；宽是在法定的限度内有条件地放宽刑罚，否则不是宽大为怀。严也是有条件，不能使不构成犯罪的行为列入犯罪范围，它是在法定范围内的严惩。贯彻宽严相济刑事政策不是一朝一夕之功，也非毕其功于一役，而是一个系统长期的工程。对宽严相济刑事政策的研究必将带来我们刑事法领域的一次革命，许多原有的检察司法理念将面临转变或被替代，并引入一些新理念。这些理念应当包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。
(二)健全相关配套制度和措施
宽严相济刑事政策将贯穿于包括刑事立法、执法和司法等在内的所有环节，并适用于所有刑事侦查、检察及审判和执行活动。它既可以体现于实体法的运用中，也可以体现在程序法的贯彻中，还可以二者兼具。因此，必须将其纳入到整个刑事法体系和轻缓化大环境下综合考虑，建立健全相关的配套措施和制度，才能保障其良性运行。一是完善社区矫正制度。在我国，无论是行使权力的国家司法机关，还是象牙塔中的学者们，都对此制度寄以厚望，以期成为解决中国刑罚体系中诸多问题的灵丹妙药，要建立由实行减刑为主，变为假释为主的现代行刑政策。二是建立暂缓起诉制度。暂缓起诉主要适用于轻罪，对重罪一般不予适用。我国没有关于暂缓起诉的规定，对作不起诉的案件，检察官缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督，使得不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。而暂缓起诉避免了没有对犯罪嫌疑人进行考察监督而作出起诉或不起诉决定的草率性，有利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候审制度。进一步扩大取保候审的适用范围，完善《刑法》相关内容，对于一般刑事犯罪均可适用取保候审措施，同时为增加取保候审的约束力，建议将取保候审期间故意逃避追诉的，纳入刑法第316条脱逃罪予以惩处。在保证物方面也应有所扩大，包括合法的动产或不动产，而不能仅限于现金担保形式。四是扩张相对不起诉行使范围。由于现行刑诉法对于相对不起诉的范围仅限于轻微犯罪，排除了考虑行为人主观恶性和人身危险性大小而适用相对不起诉决定之可能性，遏制了不起诉制度中起诉便宜主义之机制发挥。基于理论和立法发展的趋势。扩大检察官的不起诉裁量权已经成为世界的趋势。
(三)继续坚持严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法从严从快逮捕起诉
尽管严打只是治标之策不是治本之道。但自改革开放以来，我国便进入了社会转型的快速发展阶段。中国社会由传统农业社会向现代工业社会、封闭型社会向开放型社会、人治社会向法治社会转变。尤其是进入2l世纪之后，在政治民主化、经济垒球化、各国经济、政治、文化、法治等方面互相影响、互相融合的趋势日益增强的大背景之下，中国人的政治思维与法律精神更是加速由传统向现代转换。同时，在这一社会的急剧转型的关键时期，社会矛盾凸显，一些严重犯罪的发生率居高不下，有必要继续对这些犯罪采取高压态势，从严从快逮捕起诉。高检院《意见》指出，“严打”是宽严相济刑事司法政策的重要内容和有机组成部分，是贯彻宽严相济刑事司法政策的重要体现，必须坚定不移地坚持。……该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，及时、准确、有力地予以打击。当前，要依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序犯罪以及依法严肃查办贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪。
(四)科学、客观地分析不捕不诉率
在逮捕起诉工作中，检察机关把不捕不诉率作为办案质量预警指标的一项内容，人为地控制不捕不诉案件的数量，甚至规定不捕不诉率。这种人为控制不捕不诉率的做法，单从案件管理的角度来说是有其积极意义的，它是业务管理的常用手段，是行政化管理在司法领域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，也影响了，检察机关的声誉，更不符合诉讼规律。因为不捕不诉案件的多少，是不可能事先用一个固定的数额将其限制，而是由案件本身决定的，一段时期内出现多少起不捕不诉案件并非是检察机关的人为意志。案件本身符合不捕不诉条件的，就应当依法决定不予逮捕起诉；符合逮捕起诉条件的，就要坚决依法逮捕起诉。如果片面强调少用不批准逮捕权、不起诉权，硬性规定不捕不诉案件的数量比率，其结果必然是滥用逮捕权、起诉权。在贯彻宽严相济刑事司法政策、构建和谐社会的新的历史条件下，不予逮捕起诉更加符合刑罚个别化和轻刑化，更加有利于教育、改造、预防、挽救罪行较为轻微的人，实现刑事法律的目的。要改变过去人们对不捕不诉权采取“少用、慎用”等消极态度，转变“控”和“防”等被动思想的指导。要在“充分合理适用”标准的框架下，尽可能地在“放”和“扩”方面做些文章。_因为过低的不捕不诉率，一方面弱化了检察机关的法律监督职能，有使检察机关逮捕起诉工作程序化、形式化的不当倾向；另一方面，也导致监管场所人满为患，监禁成本是一个天文数字。检察机关要紧密结合各地的司法和办案实际；顺应客观形式不断变化的需要，使宽严相济刑事司法政策能够通过不捕不诉率考核指标得以体现和贯彻。
(五)扩大刑事和解适用范围，修复被损害的社会关系
商业银行存在长期不良资产在整个国际金融行业都是相对比较常见的现象，特别是进入21世纪以来，不管是一些发展中国家，还是欧美发达国家都在为商业银行长期不良资产的现象所困扰。作为一类新兴的金融工具，资产证券化正在当前的国际金融体系中发挥着非常关键的作用，已成为目前银行管理自身不良资产的一种重要手段和方法[1]，其指的是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。
一、当前我国商业银行不良资产证券化存在的问题
1、目前我国关于商业银行不良资产证券化的法律不完善。
在欧美发达国家中，银行不良资产证券化已发展的相对比较成熟了，但在我国其仍然还属于一类新兴的金融工具。由此可知，我国关于此方面的法律就不可避免的存在滞后性，这就为此类融资模式的发展无形中增加了一定的困难。银行所推行的不良资产证券化是一类金融创新，其在发展中就会不可避免的涉及到担保公司、证券公司及非其他金融机构等部门，并且其是一类运行相对复杂的系统，如果缺少完善的法律法规类规范各利益者之间复杂繁多的关系，就会难以确保我国银行不良资产证券化的良性运行，进而造成我国商业银行操作风险的增多。
2、信用基础相对比较薄弱。
对于投资者来说，信用评级降低了自身投资的不确定性，增加了投资的信心。信用评级指的是一种信用风险界限，如果证券的信用评级比较高，那么其必定会受到证券投资者的欢迎。尽管在商业银行进行不良资产证券化之前，相关评级机构将会对资产支持证券开具相应的评级报告，但资产支持证券的评级能够随时由相关评级机构进行修改、中断或者撤销[2]。并且资产服务商、资金保管机构、资产服务顾问以及受托机构等相关中介机构的自身财务情况恶化可能会影响其的履约能力，进而导致资产支持证券评级的降低。如果发生这种情况，资产支持证券的流动性以及市场价格都可能受到不利的影响。
3、不良资产的定价不具有科学性。
商业银行不良资产支持证券的价格既受信用等级的影响，同时也受到基础资产收益的影响，并且其中也包含了资产支持证券设计技巧方面的价值。如果资产支持证券定价太低，缺少对证券投资者的吸引度，其最终结果可能是逐渐的被金融市场所淘汰：反之，如果资产支持证券定价太高，这就意味着众多的风险被逐渐积累起来，亏损可能会蔓延，并最终扩大至整个证券体系。
二、针对我国商业银行不良资产证券化所存在问题的对策
1、制定完善的商业银行不良资产证券化的法律法规。
建立商业银行不良资产证券化法律法规，是确保不良资产证券化完成预期目标的关键环节。虽然我国早已制定了《关于信贷资产证券化的管理办法》[3]，为商业银行不良资产证券化的提供了基本的法律制度，但是其仅仅对银行不良资产证券化的目的实体如何采取目的信托的形式做出了相关规定，并没有对银行不良资产支持证券相关的流动性问题做出具体规定，并且其立法层次和水平比较低。因此我国要尽快制定完善的商业银行不良资产证券化法律法规，对银行不良资产出售的折扣、上市交易、银行不良资产支持证券的发行、税收豁免、单独设立SPV、发起人出售后的会计处理、银行不良资产证券化的信用评级等具体问题做出明确的规定，进而形成一系列关于商业银行不良资产证券化的法律法规。与此同时，围绕着《关于信贷资产证券化的管理办法》，我国相关部门应当制定出关于商业银行不良资产证券化的具体实施方法，以达到促进其更好的发展的目的。
2、对于不良资产定价问题的完善。
针对当前我国商业银行不良资产形成体制方面的原因，商业银行不良资产不应当笼统的依据现金流贴现的定价方法进行定价。对于商业银行不良资产的定价应当区分以下的两种情况[4]：1) 基础资产主要为不良贷款作为担保贷款，主要包含保证担保、质押担保、抵押担保等：2)基础资产主要为信用贷款，目前我国国有银行大部分不良资产为信用贷款。
3、建立相对完善的信用体系。
对此，一方面我国应当加快法人与个人征信体系的建设，并且建立相关信用数据库，方便利润相关者以及投资者进行查询。另一方面，应当尽快的对评级标准进行统一，通过建立几家在国内以至在国际上具有一定知名度的信用评级公司，且使其与国家和地方政府相独立，以市场化的方式进行运作，增加信用评级公正性以及独立性。
4、强化人力资源以及服务机构的建设。
针对当前我国商业银行不良资产证券化管理水平不高的现状，我国商业银行应当成立专业的资产服务部门，培养专业的不良资产处置方面的人才，并且通过建立有效的约束与激励机制，进一步推进银行自身不良资产管理的水平，增加不良资产证券化的管理效率。
总结：
资产证券化指的是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式，其可以有效解决目前我国商业银行存在着大量不良资产这一问题。本文首先阐述了资产证券化对于解决商业银行不良资产问题的重要性，接着对当前我国商业银行不良资产证券化存在的问题进行了研究，最后针对这些问题提出了具体的对策，期望可以对我国商业银行不良资产问题的解决做出一定的贡献。
参考文献：
[1]韦艳群．我国商业银行不良资产证券化的可行性分析及对策[J]．沿海企业与科技，2009．
[2]何翔，周喜．我国资产证券化的实践与分析创新研究专题报告[J]．渤海证券研究所，2010.
[3]姜建清．商业银行从货币市场走向资本市场[M]．中国金融出版社，2009.
一、会计内部控制的内涵
会计内部控制通俗来说就是为保证一个单位各类业务工作能被顺利有效开展，确保单位资产完整和安全，并通过内控措施有效预防、发展以及纠正各种不当行为和违法行为，确保会计信息和管理的合法性、完整性和较高的真实度而制定和实施的具有控制职能的程序以及方法。
二、当前行政事业单位会计内部控制暴露的不足
由于会计项目不断增加使得会计内部控制面临的风险也逐渐增加，使在内部控制实施和其作用充分发挥受到阻碍，导致行政事业单位会计内部控制管理暴露出一些不足。
（一）行政事业单位会计核算不够规范
目前，部分行政事业单位会计核算工作并不是十分规范，主要表现在对原始凭证管理、财务核算处理以及固定资产管理不到位等方面。如一些行政事业单位在填制原始凭证时不能按照规定的格式和要求的内容填写，并且没有严格执行相应的经手手续制度。在账务核算处理上，常将预算外收入划入往来账中以达到隐藏真实收益的目的。在资产管理上，存在帐外资产的现象较为普遍，一些单位的账面价值与真实资产价值不对等，资产被非法转移现象较为严重。
（二）备用金管理较为混乱
不少行政事业单位在备用金管理出现混乱局面，一方面是由于财务部门缺乏足够的责任监督意识，没有定期及时的与借款人沟通协调，使借出的备用金缺乏相应的监管。此外，个别单位的内部管理体制明显存在缺陷，当遇到人员调动和解聘情况时，由于部门与部门之间没做好协调工作，导致备用金无法收回。
（三）内部控制方法体系不够健全和完善
这方面的问题主要表现在单位岗位设置、授权审批方面。在岗位设置上，由于单位编制有限，人手紧张，多数单位普遍存在不合理的兼岗现象，不能严格遵守会计法的对不相容职位相分离的相关规定。在行政事业单位实际会计内部控制中，常会发现出纳兼任记账、出纳兼任档案保管等现象。在授权审批方面，存在金额界限不明，多数行政事业单位长期实行“一支笔”的授权审批制度，对大额资金使用、大宗设备采购、没进行集体研究决定，单位资金安全性存在风险，对财务控制的效果造成影响，导致单位内部财务监督检查被迫停留于表面。
（四）业务流程控制体系不够健全
当前在行政事业单位会计内部控制中，有些经济事项没有较为明确的审批控制业务流程，导致一些单位为相关的项目购买设备时，在没有订立合同和对应发票的情况下就直接支付入账。其次，部分经济事项的流程控制过于简单，往往进行事后审批，而缺乏对应的事前控制程序。最后，在费用报销方面的流程控制先后顺序不够合理，先审批后审核的控制流程会干扰正常的审核工作。
三、完善行政事业单位会计内部控制的策略
（一）提高会计内部控制意识
要提高行政事业单位负责人的会计内部控制意识，应加强行政事业单位负责人和相关业务人员的培训工作，增强其内部控制意识。由此，可以由财政部门牵头，联合有关部门，定期、不定期对单位负责人和相关人员进行培训学习，在促进他们夯实内部控制知识的基础上提高对会计内部控制工作重要性的认识，从而提高会计内部控制意识，营造良好的内部控制环境。
（二）进一步完善授权审批制度
应把集中决策作为一种重要的内部控制手段。但在实际操作中，并不是所有事情都应经过集中决策，在遵循重要性原则的基础上规定一个金额起点，位于金额起点以下的经济决策事项可以通过授权审批制度来进行控制。同时应进一步划分和明确各岗位人员的权责，以形成合理的内部牵制，确保每个部门所设岗位都在授权的范围内认真工作，不能超越审批权限。对于经办人，也必须在授权范围内根据管理层给出的审批意见来执行业务操作。对于每一个经济业务步骤都应由一个相对独立的员工或者独立的部门来进行，不允许任何人和任何部门在其他职员和部门未进行核算的情况下私自完成某项经济业务。
（三）加强部门预算管理
行政事业单位资金属于财政性资金，经过批准的预算是行政事业单位收入和支出的重要依据。部门预算直接规定了单位的支出方向及规模的大小，因此应建立健全部门预算编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等内部预算管理工作机制。强化对经济活动的预算约束，实现对经济活动风险控制。定期对单位预算执行进行分析，确保预算执行完成情况，解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。
（四）对重点内部控制内容加强控制
首先，应加强货币资金的会计内部控制。严格实行不相容岗位相分离的规定，将出纳与稽核、档案保管、记账、银行对账核对、收款票据管理、付款审批和执行等岗位相分离。在支持审批方面，应明确授权审批方式、授权审批的权限与责任以及相关的控制措施。此外，应进一步明确监督检查机构及监督检查人员的权责，实行定期和不定期结合的检查制度。要求物资保管员对收付物资进行谨慎核对的基础上，应实行财务物资全面或局部清查的制度，以保证账实相符，保证财产物资的完整和安全。
其次，加强采购业务会计内部控制。将请购与审批、询价与决定最终供应商、采购与验收岗位和相应会计处理的相互分离，禁止由同一个部门或者同一个职员来完成整个采购过程。健全采购管理制度，以避免暗箱操作和违法乱纪等行为的发生。另外，应加强付款环节的控制，要求相关凭证做到规范填写、凭证齐全，必须经过每一个相关责任人和部门的审核通过，保证采购、审核、记录等环节的独立与分离，以确保付款流程的严密、规范。
最后，加强资产管理会计内部控制工作。将资产实物管理与资产登记记账岗位进行分离，要求资产明细账与实物记录一致。建立和完善资产处理管理制，对资产处置的程序进行规定，进一步明确资产处置的权责。处理资产报废时，将报废申请与报废审批和资产处置等岗位相分离。在对资产进行变价处理时，应当引入竞价机制，委托社会中介机构对需变卖的大宗资产进行评估，以在资产处置过程中杜绝行为的发生。
参考文献：
[1] 李晓菊. 浅议会计内部控制制度在行政事业单位的有效运行[J]. 现代经济信息. 2011（08）.
