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银行证券监管是从不同的角度对证券市场进行干预和管理，而不仅仅是从投资人方面进行限制和监督，更不是单纯地从对企业的行为进行干预。相对于通常意义上的监管，其具有特殊意义。目前，银行证券业务的监管工作有利于促进我国金融市场的可持续发展，提高银行、证券行业的管理质量。但是，该项业务在我国尚未进入成熟阶段，在很多方面存在一定的不足之处。因此，加强对其的监管是十分必要的。
一、银行证券业务法律监管
银行证券业务的法律监管主要是指：借助科学、完善的监督管理法规，对正在从事的银行证券业务进行直接或者间接的约束与管理，并在一定程度上对银行证券业务的运行加以规范和调整。使其更加符合社会经济发展需求，促进银行、证券行业的健康、可持续发展。
有关的监管法规主要包括：直接监管法律，这类法律对金融监管机构的具体监督方法进行法律规定，从而使得金融监管机构能够科学、规范地行使合法的行政权力对银行证券业务进行规范与管理，通常此类管理也被称为是政府管理；间接管理。对银行、证券等金融机构的自身制度进行规定，借此实现金融监管目标。通常被称为是市场化监管。
二、银行证券业务监管的必要性
（一）银行证券业务“控制失效”迫切需求监管
银行业本身属于高风险行业。在很早以前，很多跨国银行的管理层就已经意识到这一点，并不断探索如何构建风险“防火墙”。但是，从历史发展来看，采取的措施并未达到理想的效果。其主要体现在如下几个方面：第一，银行管理层的监督和责任机制不完善，缺乏优质的风险管理环境。近年来，银行内部常出现的问题是管理松懈、高层领导在内部控制问题上缺乏科学、有效的指导和监督，并且，在很多管理工作以及职责分工上未能构建有效的责任制，监管的真空地带较多；第二，在某些特定业务上面，识别和评估机制缺乏合理性和完善性。随着金融市场的“风云变幻”，银行不时地推出一些新产品或者新业务，当这些业务产生良好的经营效益之后，其他银行在利益的驱使下，纷纷效仿，类似的产品如雨后春笋般不断涌现。然而，很多银行都是在不了解市场行情以及对产品缺乏有效评估的情况下匆忙推出，导致市场中的产品雷同率过高，产品销量严重下滑。这为银行带来了很多的金融风险；第三，缺乏有效的银行核心业务控制机制。银行为了对核心业务进行有效控制，常常会构建一定的业务稽核、核准以及评估等机制，然而，在实际的应用过程中，常常略显形式化，所以，常常为银行的业务发展留下一定的安全隐患。
（二）市场竞争环境需要银行证券业务监管
在金融市场早期，银行占据了主导地位。然而，随着金融行业的日趋多样化，证券、基金以及期货等金融产品层出不穷，银行的核心业务销售量受到严重影响，并且，部分银行客户被这些行业所瓜分，以至于银行的垄断地位逐渐失去，并面临着巨大的市场竞争压力。在这一不利条件下，个别银行常常进行一些“暗箱操作”，长此下去，不仅影响到银行的正常运行，更会影响到整体的金融市场公平性。所以，加强银行证券的监管工作已经成为必然要求。
（三）加强银行证券业务监管是降低市场垄断风险的必然选择
具有金融控股背景的用户在开展业务方面具有其他银行所不具备的优势，具有金融控股背景的证券公司人员在产品开发、融资、市场营销方面得到其他证券经营机构难以企及的优势，具有金融控股背景的金融机构在市场上的形象和声誉远胜于一般金融机构，其在开展业务方面可以获得较大的便利等，在这些优势因素的综合作用下，可能使规模较小的金融机构难以与金融集团匹敌，不得不被逐出市场。外资金融机构可能利用其母公司的混业经营优势及整个集团的市场支配力，强势的参与金融市场的竞争。从而使国内的金融企业面临不利的竞争地位。这些都是一两家监管机构依靠自身监管力量和现行监管体制难以解决的问题。
（四）加强银行证券业务监管，提升信息对称性
信息不对称问题就是在交易中，交易一方拥有产品或服务的充分信息而不向或不完全向交易对方披露，从而将交易一方置于不确定的经济环境中。在银行业中，银行与存款人、投资者、客户之间的信息分布往往是非对称的，跨国银行通常都是专业性较强的金融机构，其资力信用、经营状况、财务指标等重要信息受到银行保密法等专门法律的保护，难以为银行客户所知悉。这样，在没有政策干预的情况下，银行的业务活动难以收到存款人、投资者的有效监督，因而其资产质量也难以得到可靠的保障。
三、结论
近年来，随着金融市场的多元化发展，银行的核心业务量已经不能完全满足银行的可持续发展。并且，随着市场竞争激烈程度的不断增加，银行还面临着巨大的业务运营风险。在这一背景下，银行证券业务快速地发展起来，其有效地降低了银行的市场竞争风险，提高了银行的金融收益。然而，由于这些业务并未进入成熟阶段，并且，在分业管理模型下，存在很多的监管问题，以至于实际的经营管理并不理想。本文结合这些问题，探索加强监管机制改革，实现银行证券业务监管的必要性，希望有助于金融市场的健康、可持续发展。
参考文献
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中图分类号:F832 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0218-01
1 银行证券业务法律监管的概念
对银行证券业务的法律监管是通过设定法律、法规来对银行证券业务活动进行直接限制和约束的一系列管制和监督行为,通过制定相应的法律、法规来规范和调整银行证券业务的运行。从而通过立法、司法使得颁布的法律、法规对金融体系产生法定的约束力,依靠法律制度、法律规定来实现对银行证券业务的监管。这里的的法律制度和规定包括两个方面的内容,即针对金融监管机构的直接监管法律规定和针对金融机构的间接监管法律规定。首先,它针对金融监管机构如何科学高效进行监管有法律规定,使金融监管机构合法利用行政权力对银行证券业务活动实施规制和约束,即政府监管。其次,它针对银行或证券公司等金融机构如何从自身制度设计来实现金融监管目标也有相关法律规定,通过设定规则来规范金融机构的运行,使金融机构既适应市场化要求,又能达到监管目标,即市场化监管。
2 银行参与证券业务的可行性
2.1 银行具备参与证券业务的条件
关于混业经营的条件,分为市场条件和法律政策条件。市场条件是指市场主体和市场状况的发育程度,能够满足混业经营的要求;法律政策条件是指法律和政策对混业经营的态度较为宽容,至少不应该设置混业经营的实质。
从市场主体来看,商业银行作为自主经营、自负盈亏、具有较完备法人治理结构的市场主体,在追求利润最大化的前提下,相应的还要兼顾到安全性和流动性等问题。多数商业银行都能将效益性、安全性和流动性作为自身的经营决策原则。这就使得银行在跨营证券业务过程中的安全性得到很大的提高,流动运行的更加自然顺畅。
2.2 银行业与证券业的既有联系为银证混业奠定了坚实基础
银行业为证券业进行基金托管。随着世界经济的发展,全球一体化程度的加深,银行“非中介化”现象的出现了。传统的银行业务受到很大的挑战,银行开始探索拓展中间业务、表外业务,作为商业银行中间业务的重要组成部分的投资基金托管,是加强银证业务合作和融和的重要环节。从商业银行营利性目的来看,由于基金托管费用是银行稳定的收入来源,并且未来基金的代销业务有可能成为商业银行重要的盈利支撑点,因此各大银行都积极争取希望取得基金的托管人资格和代销资格。
银行为证券公司提供融资支持。银证业务的开通,为证券公司筹集资金提供了渠道,为货币市场和资本市场的融合建立起资金的桥梁和通道。银行集中了巨额社会闲散资金,银行业频繁的并购活动使银行平均资本大幅增加,资金优势明显增长,为其跨营证券业务提供了资金条件。
3 银行证券业务监管的必要性
(1)银行参与证券业务的“控制失灵”要求银行证券业务监管。
银行业自诞生之初便是一个高风险的行业,银行家们也深深意识到这一点,许多跨国银行的管理层很早就试图在银行内部构筑防范金融风险的“防波堤”,但即使是采取了措施,在银行参与证券业务的过程中,银行内部监管仍然普遍存在着控制失灵的问题,其主要表现如下:
第一,银行缺乏来自管理层的监督和必要的责任机制,没有在银行内营造良好的风险管理意识。近年来主要的银行危机均毫无例外地反映出这一通病,出现问题的银行往往管理松弛,董事会和银行管理层对银行内部控制缺乏必要的指导和监督,更重要的是在管理工作和职能分工上缺乏必要的责任制,存在着大量的监管盲区。
第二,对银行的特定业务缺乏足够的识别和评估机制。许多遭受损失的银行是由于对新产品或新业务不熟悉,或在业务环境或条件发生根本性变化时未能升级其风险识别和评估系统所致。1995年巴林银行事件和大和银行事件的发生就是因两家银行对参与的证券业务缺乏完备的内部风险预警和控制机制所致。上述危机清楚的说明,那些在传统或简单业务中行之有效的内部监管机制未必能在高级或复杂的业务领域大行其道,如果固步自封,在风险管理领域不思变革,可能酿成无法收拾的危机。
第三,银行核心的业务控制机制,如“防火墙”、业务核准、业务稽核、业务协调和评估等缺乏或失灵。上述机制之所以称为核心业务控制机制,是因为他们是割断利益冲突、保证银行业务安全所必需的控制程序,欠缺其一都会是银行业务存在安全隐患。
(2)市场竞争要求银行证券业务监管。
激烈的市场竞争是银行参与证券业务的一个重要动因,进入20世纪70年代后,银行在金融市场“一枝独秀”的地位不复存在,银行不仅面临同业之间的激烈竞争,而且还面临着非银行金融机构对其既有市场份额的侵夺。例如,证券、保险、基金、信托、期货、期权等金融产品都一定程度上分流了银行的客户,有些产品如货币市场基金等,甚至直接针对银行的存款业务展开竞争,并有演变为银行存款替代品的趋势。银行业务无论从资产业务还是负债业务,都面临着同业和非银行金融机构的激烈竞争。面对如此的竞争,难免银行会采取某些不符合法律规定的行为来增强自己的竞争力。这样不仅会影响银行业的发展,而且还会影响到证券业的秩序。这就要求我们的监督机关对银行可能采取的违反法律或者规避法律的行为进行有效的监管,使其进行良性的竞争。
(3)市场垄断风险要求银行证券业务监管。
银行参与证券业务后,可能形成大型的金融集团,金融集团设有各种金融业务机构或子公司,同时还是企业融资市场的重要参与者,其通过股权和契约纽带层层控制了各种金融资源。这种经济金融资源的高度集中,有可能使金融控股集团出现经济势力集中和垄断问题。具有金融控股背景的用户在开展业务方面具有其他银行所不具备的优势,具有金融控股背景的证券公司人员在产品开发、融资、市场营销方面得到其他证券经营机构难以企及的优势,具有金融控股背景的金融机构在市场上的形象和声誉远胜于一般金融机构,其在开展业务方面可以获得较大的便利等,在这些优势因素的综合作用下,可能使规模较小的金融机构难以与金融集团匹敌,不得不被逐出市场。此外,在金融业日渐开放的今天,外资金融机构日益融入我国金融市场,这些金融机构可能利用其母公司的混业经营优势及整个集团的市场支配力,强势的参与金融市场的竞争。从而使国内的金融企业面临不利的竞争地位。这些都是一两家监管机构依靠自身监管力量和现行监管体制难以解决的问题。
(4)信息不对称要求银行证券业务监管。
摘要：国家从2009年开始研究生培养机制改革，改革之后将对研究生培养和管理的很大一部分权力下放到高校，权力的下放在提高培养质量的积极性的同时，也产生了一系列新的问题，本文以高校研究生奖助金评发中存在的问题为视角，着重阐述了在高校引进听证制度的必要性并对其现实可行性进行分析。
关键词：听证制度；学生培养；必要性；可行性
一、案情陈述以及启示
因奖学金低于往届学生，2012年12月12日，中国政法大学78位2011级法律硕士生集体向法院提讼，称校方招生简章中未公布奖学金具体政策的行为违法，并要求补发之前的奖学金。昌平区人民法院以中国政法大学并非行政机关、不适用行政诉讼主体为由没有立案。校方称，奖学金调整是由于教育部取消了拨款，但这一说法却得到教育部的否认。事后，政法大学发出通知，将对2011级学生补评、补发奖学金。并相继组织学生座谈、召开全院大会，并于14日公布了补评奖学金的方案。
通过上述案例我们可以看到，一方面，学生通过运用法律的武器来维护他们自己的合法权益是一种法律意识增强的表现，但处于弱势一方的学生想通过行政诉讼的方式来维护自己的合法权益但法院却根据我国行政法和行政诉讼法，会以高校并非行政机关、不适用行政诉讼主体为由不予立案，这也说明了学生想通过行政诉讼来维护自己合法权益的道路是行不通的。但就高校研究生奖助金来说，如果任由学校或某些领导来制定奖学金的实施办法，就会给其进行腐败行为留下空间，因此，现阶段在高校管理中引进听证制度就显得十分必要和迫切。
二、听证制度适用于高校培养行政管理的必要性
（一）高校自的公权力性质决定了引入听证制度的必要性。
教育的社会权力属性决定了教育事务的公共性质。高校除了进行日常的教学外，还必须有一定的管理权力来管理校务，行使教育管理职能。高校的这种管理职权其性质属于前面所讲到的广义上的一种内部行政行为。根据我国《教育法》及有关条例规定，由学校及其他教育机构行使招生、学籍管理、授予学位、实施奖励或处分等方的管理权。高校的这些行为，对与其处于不平等地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，是典型的行政行为。这种权力的属性即是行政管理权。因此，在高校管理权的行使中引入行政听证序势在必行。
（二）高校学生权利的确立是学校听证制度建立的基础。
我国《普通高等学校学生管理规定》 第5 条规定，学生在校期间依法享有“对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼”的权利，第56 条规定：“学校在对学生做出处分之前，应当听取学生或者人的陈述和申辩。
（三）听证制度的建立不仅有利于公正处理违纪学生，而且对于创建公平、公正、和谐的校园氛围具有重大的意义。
三、 听证制度在高校培养行政管理中的适用的现实可行性
（一）听证制度与现代高校行政管理的价值目标是一致的。
现代高等院校的内部管理模式和目标应朝着管理的民主化、透明化、公正化、合理化方向发展，推行决策过程的民主和公开，充分保障管理过程中被管理方及其他利害关系方的正当、合法权益，弘扬良性因素，消化不良因素，以使高校内部管理与现代高等教育的要求相适应，促进其良性发展。而听证制度的自然价值正好吻合了这种需求，二者的目标是一致的。因此，从这一方面讲，听证制度完全可以应用于高校的内部管理。
（二）从理论基础方面考察，教育行政管理行为是否可以适用听证制度
从行政法的角度看，听证的实质含义是听取利害关系人的意见，从而保证行政机关公正的行使权力。从理论上分析，首先，应明确认识到高校对学生的管理所形成的不仅仅只是民事法律关系，而且还有准行政法律关系。因为学校对学生的管理，从内容上可分为学籍管理和日常行为管理，其中的学籍管理是学校制度管理和学校行政的重要组成部分，而制度管理的特点决定了其权威性是不容质疑的，任何学生个体在制度面前都处于绝对服从的地位，就形成了上下不对等的具有行政关系特征的一种特别行政管理关系。
（三）从实践的可行性方面考察，高校教育行政管理行为听证制度是否可行。
最重要的有两个因素：一是各高校是否具备实施听证制度的条件。听证所需要的物质条件要求不高，主要是要科学地选聘并组成一个公正、中立、具有相对丰富的高教管理经验和有法学专业人士参加的听证委员会，听证委员会的人员结构中必须要注意利益平衡，学生代表在其中要有一定的比例，参与调查和处理的职能部门人员不得参与。要达到上述要求，建立相对公正、合理的听证委员会在技术上亦不存在难度。二是各高校是否具备实行听证制度的勇气和承受力，这才是这一制度能否得到认可的关键。调查处理部门在处理过程中没有程序过错或证据不足，听证委员会一般会作出支持性的建议。即使在处理过程中有轻微的程序瑕疵，还可以建议调查处理部门作出补充。最后，听证委员会作出的听证意见只具有建议性，高校教育行政管理权力部门在作出最终处理决定时要充分考虑听证委员会的建议。（作者单位：1.兰州大学；2.西南名族大学）
参考文献：
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[4]山东科技大学2000-2012年建设发展规划[Z].103第4期 李虎训：高校内部行政管理应当建立听证制度
一、公平正义与司法权威孰因孰果
权威性是审判机关有效行使审判权，维护社会公平正义的必要保证。要树立司法权威，首先就必须保证实现公平正义。审判虽然应具有终局性，不应受到外界的各种干预，但司法权威并非审判终局性的自然产物。审判机关不是为了树立司法权威才维护公平正义，法律的权威不能是“一言堂”式的家长权威，而是在公平正义的实现过程中自然树立起来的。公平正义是树立司法权威的前提，没有公平正义，司法权威就根本无从谈起。
1.检察机关的法律监督职能是民行检察存在的法理基础
检察机关是法律监督机关，对民行诉讼进行监督是法律监督职能的应有之义。民事、行政案件占全国审结的各类案件的90%左右，如果缺乏对民行诉讼的法律监督，检察机关的法律监督职能显然是不完整的。检察机关对民行诉讼的监督事实上并不构成对审判机关独立性的干扰。
有种观点认为，检察机关的民行监督会损害审判独立，影响法院作出公正裁判。笔者认为，审判独立是审判公正的前提，审判监督是审判公正的保证。审判独立是实现审判公正的一个必要条件，但仅有审判独立并不必然带来裁判公正，更不能保证司法权威的树立，审判独立不能被绝对化。事实上，检察机关以抗诉为表现形式的民行监督只具有启动再审程序的效力，案件的实体问题仍需要由法院裁判。检察机关法律监督并非简单的行政干预，而是在当前我国的司法模式下，为维护公平正义所采取的必要手段。检察机关提出抗诉后，法院依法进行再审，对抗诉的案件作出新的判决或裁定，再审作为法院的权力，保障了审判权的独立行使，保障了法院裁判的终局性。检察院不可能代替法院作出判决，也不可能指定法院应当如何判决。
还有种观点认为，国家公权力对私权不应干预，抗诉破坏了民事诉讼当事人平等原则，损害了诉讼结构的平衡。笔者认为，在裁判明显不公的情况下，当事人的权利因审判权的错误行使而受到侵害，这使法律监督权的介入成为必要。检察机关之所以提出抗诉，并不是站在当事人一方反对另一方，而是出于维护司法公正，在一方当事人的诉讼权利或实体权利受到侵犯，诉讼中的平等地位和权利没有依法得到审判机关保障的情况下，启动再审程序，促使当事人的平等地位和权利依法得到保障。从这个角度看，民事抗诉起到了使失衡的的诉讼结构恢复平衡的作用。法律规定民行检察制度的目的是为了监督和保障人民法院依法公正行使审判权，而不是代表一方当事人的利益，影响法院审判权的终局性，妨碍公平正义的实现。
2.裁判不公问题是民行检察存在的现实语境
“绝对的权力导致绝对的腐败”，这是颠扑不破的真理。尽管为了使审判机关有效制约其他国家权力的行使以及保证审判机关作出公正裁决，审判独立是十分必要的。但审判权作为一种权力，也需要必要的监督。审判权的行使如果不受任何制约，难免出现专断与滥用。而且，审判独立原则的确立是以理性的法院，即理性的法官这一假设为前提的，也就是说相信每一位法官都能够做到“忠实于基本法，忠实于法律履行职务，用最好的知识与良心不依当事人的身份与地位去判决，只服从事实与正义。 ”（德国法官法第38条规定）这一假设能否在现实中完全实现不无疑问。因为法官毕竟是“凡人”，也生活在现实社会之中，受各种因素的利诱与干扰，难免出现个别法官或个别情况下徇私枉法、专横擅断的情形。而且，由于人类认识的局限性，法官裁判也可能出现考虑欠周、有失公平的情况。因此，就需要设立一种监督与制约机制保证审判权的合理运行。更何况，当前以民事审判中的裁判不公为主要表现形式的司法不公是人民群众对司法工作反映最强烈、最突出的问题。一些人主张通过提高法官素质，强化法官职业纪律，完善上下级法院的审级监督等方式来解决这个问题。但事实上，许多错案经过两审乃至多次审理仍得不到改判，这说明当前法院内部制约、上下级法院之间监督的作用都具有相当的局限性，外部监督必不可少。只有形成了有效的监督机制，才能进一步促进审判活动向公平正义的方向发展。
“廉生威，威生信。”权威来自于道德上清廉，在理想状态下的民事诉讼中，双方当事人和法官之间形成等腰三角形，但事实上，由于内部监督制约机制的缺失，司法腐败大量存在，法官的中立性出现了偏差，导致等腰三角形解构，这样的情况下，法院作出的判决裁定又有何公正而言。从刘涌案、宝马车撞人案等案件中民情激愤的情况来看，民众对法律的信心因为判决的不合理而丧失，可见，在没有充分保证公平正义的情况下，威并不能生信。法律的权威性必须以公平正义为基础才能实现。
此外，当前法官队伍素质的现状，以及审判机关存在的司法行政化、地方化等问题，也决定着裁判不公大量存在这样一个严峻的现实。因此，民行检察制度不仅具有法律意义上的合法性，也具有现实意义上的合理性。当双方当事人因为拥有社会资源的悬殊而导致出现诉讼等腰三角形出现解构时，检察机关履行民行检察职能，将有助于维护诉讼双方的均衡，保证一个正确的诉讼格局的存在，使诉讼得以顺利进行。
二、公平正义与司法权威孰轻孰重
司法效率是司法权威的一个必然结果。有些人认为，要消除缠讼等严重影响司法效率的现象，关键在于树立司法权威，保证司法裁判的既判力和稳定性。因此片面强调司法权威以及司法效率，而忽视了公平正义。笔者认为，司法的终极价值理念在于在全社会实现公平正义，而非树立司法机关的权威。司法权威的树立，既是司法机关履行自身法律职能维护公平正义的必然结果，同时能够进一步促进公平正义的实现。在司法价值的天平上，公平正义与法律的权威性相比无疑更为重要。
1.公正优先，兼顾效率
现代司法应当兼顾公正与效率，司法工作不能不讲效率，但离开了公正，效率再高也是没有意义的。如果为了追求司法效率，便维持不公正的裁判，不但不能及时解决纠纷，反而会导致当事人缠讼不止，诱发反社会的情绪和行为，既浪费司法资源，也影响社会稳定。因此，司法工作应当坚持公正优先、兼顾效率。如果司法机关对于错误裁判站在单纯追求效率的角度，一概不予纠正，又何谈公平正义，司法机关也就失去了存在的价值。如果因为民行检察的抗诉制度降低了诉讼效率就要取消，那么同样的道理，再审制度也当在取消之列了。
2.公平正义对司法权威的作用
中图分类号：G610 文献标识码：A
1改扩建园没有完全达到标准要求
目前，南宁市改扩建园基本都是以小学校舍为基础的，但是幼儿园对于基础设施的要求相对于小学是要高很多的，所以政府的资金投入量对于改扩建园项目的高质量完成是有一定难度。比如说，幼儿园的每间教室需要配备独立的盥洗室，这在小学校舍的基础上进行改动，工程量是比较大的。幼儿园教室需要进行大量的环境创设来保证教学和幼儿游戏的有效开展，这些都需要资金的有力保障。在这样的情况下，政府对于幼儿园基础设施的投入应该进一步加大，从源头开始，做好建设工作，保证为儿童提供的教育的高质量。
2幼儿保教质量难以得到保证
在幼儿教育市场不完善的情况下，幼儿教育的供给也可能存在质和量两方面的问题。资本的逐利性使私人幼儿教育供给者要么创办贵族是幼儿园，收取高价；要么薄利多销，用低成本办园，赚取每个小孩的微利，追求规模效应或最终效益。
由于幼儿教育普遍受忽视，人们对幼儿教育量和质的要求都带有很大弹性。一方面，家长需要社会专门机构教育和看护自己的孩子；另一方面，家长对幼儿园收费价格很敏感，价格一旦超出其经济实力，他们多半会让孩子牺牲教育质量，就读价位低的幼儿园，或接受不正规的幼儿教育，要不干脆在家待着。曾经有私立幼儿园园长就提到，家长会因为相同收费前提下其他幼儿园配送每日牛奶而选择为孩子转园，家长没有认识到教育成本与收益之间的关系，或者简单来说，就是“羊毛出在羊身上”的道理。在这种情况下，政府的大力度干预是非常必要的，今天的教育决定孩子们明天的未来。
3幼儿园管理的难度增大
我国的幼儿教育面临幼儿教师总数下滑、队伍不稳；社会地位和待遇普遍偏低、内部分配不公平；工作压力大、职业倦怠明显；农村幼儿教师身份不明、基本权益没有保障；保育员尚未纳入幼儿教师管理的范围等问题。幼儿教师职称评定、评优、继续教育的机会都少于其他阶段的教师。
在参加与一线幼儿教师的座谈过程中，笔者发现，幼儿教师对于幼教工作的工资低、待遇差及正式编制等问题反映强烈。但是目前，政府关于幼儿教师编制的问题的解决方式仍处于比较模糊的核定阶段。其实，关于教师收入和编制的问题，可以说是影响幼儿教师职业发展的核心和关键，政府应该把它作为推动学前教育发展的首要问题来解决。只有稳定了幼儿教师的队伍，才能谈到提高教师素质和教学水平的问题。
4无法保证教育的公平性
由于地方财政水平的差异，城区与乡镇对于幼儿园建设的投入存在较大差异，农村学前教育是中国教育体制最薄弱环节的短板，据有关研究数据显示，2000年农村幼儿园的生师比可能高达60，后来慢慢下降到37。2006年，城市幼儿园按生师比已经下降到9.6，而县镇幼儿园仍然高达17。因此农村学前教育必须作为学前教育发展的重点和难点来推进，保障教育的公平。各级政府在制定财政政策的过程中，必须对此予以权衡。
5优秀教师的品牌效应不强
在《南宁市学前教育三年行动计划》中，2013年政府要完成的目标是：对幼儿教师进行全员培训，并完成对40%转岗教师的培训。在主要措施中也提到：市教育局每年安排专项经费对全市幼儿园园长和骨干教师进行提高培训。可见，政府已经开始重视幼儿教师的职业发展，然而，为优秀幼儿教师提供的交流和展示平台却并不多。在参加2012年OMEP组织的“送教进广西”活动中，授课教师的很大一部分都是来自上海基层幼儿园，他们总结自己的教学经验，将自己的教学理论和精神传达给一大批学前教育工作者，产生了很大的正面效应。对比看来，其实南宁市的幼儿园也有很多教学经验丰富的优秀教师，但是她们却没有一个“走出去”的渠道。如果地方政府能够花大气力培养一批本土的骨干教师，鼓励她们进行进修与科研，这不但能够有效提高他们所在园的知名度与保教水平，更能够利用她们来带动一批成长中的幼儿教师，推广秀的保教文化，才能使收益大于投入。
6结语
[中图分类号] R687.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2015）05（c）-0084-04
[Abstract] Objective To compare the short-term effect on simple decompression therapy and decompression with fixation therapy in degenerative lumbar spinal stenosis， and provide a reference for clinical treatment. Methods From June 2010 to January 2014， in Affiliated Hospital of Inner Mongolia Medical University， 48 patients with degenerative lumbar spinal stenosis were selected and divided into control group （22 cases） and observation group （26 cases）， according to the treatment， the control group were given simple decompression therapy， and observation group were given decompression with fixation therapy. The Operation indicator， JOA score， leg pain VAS score， ODI before and after the treatment in two groups were compared. Results Operation time and blood loss [（92.39±15.49） min， （138.83±21.17） mL] in control group were less than those in observation group [（131.49±21.54） min， （277.38±34.19） mL]， the differences were statistically significant （P < 0.01）. The preoperative JOA score， postoperative JOA score， excellent rates in observation group [（4.19±0.85） score， （20.43±3.57） score， 80.77%] were compared with those in control group [（4.64±1.02） score， （21.08±4.33） score， 81.82%]， the differences were not statistically significant （P > 0.05）. The postoperative VAS and ODI were less than preoperative， the differences were statistically significant （P < 0.05）， and postoperative VAS and ODI in control group were less than those in observation group [（1.41±0.37） score， （16.68±3.55）% vs （3.38±0.39） score， （26.39±4.05）%]， the differences were statistically significant （P < 0.05）. Conclusion Simple decompression therapy and decompression with fixation therapy has the similar clinical effect of degenerative lumbar spinal stenosis. And simple decompression therapy has less truma， but decompression with fixation therapy is helpful to improve pain performance and life quality.
[Key words] Degeneration； Lumbar spinal stenosis； Decompression； Fixation
腰椎运动节段退变常导致患者出现退行性滑脱，腰椎滑脱合并椎管狭窄引发患者出现神经性跛行以及疼痛，常见于高龄患者[1-2]。传统治疗较为保守，患者容易反复发作，手术治疗是有效的治疗方式，主要通过切除增生的组织解除神经压迫来缓解患者症状从而起到治疗效果。单纯减压术是典型治疗术式，但是容易复发，目前减压植骨融合内固定治疗的方案逐渐广泛应用。本文旨在探讨对比退行性腰椎管狭窄症患者单纯减压治疗和减压内固定融合术治疗后近期疗效的不同，为临床治疗选择方案提供参考，现将结果报道如下：
1 资料与方法
1.1 一般资料
选择2010年6月～2014年1月内蒙古医科大学附属医院收治48例退行性腰椎管狭窄症患者，按照治疗方式不同分为对照组与观察组。对照组：男8例，女14例；年龄47～72岁，平均（63.92±7.39）岁；病程5个月～11年，平均（36.63±3.28）个月；合并退行性滑脱者L3 1例，L4 8例，L5 2例；间歇性跛行21例，腰痛20例。观察组：男10例，女16例；年龄46～74岁，平均（64.11±7.53）岁；病程3个月～12年，平均（36.94±3.55）个月；合并退行性滑脱者L3 2例，L4 7例，L5 2例；间歇性跛行26例，腰痛25例。两组患者性别、年龄、滑脱节段等一般资料比较，差异无统计学意义（P > 0.05），具有可比性。所有患者均有临床症状并经过3～6个月各种保守治疗效果不佳，术前均实施X线、CT扫描或MRI等检查证实存在腰椎管狭窄，且所有患者无邻近节段手术治疗史。本研究经医院医学伦理委员会批准，所有患者和/或家属均知情同意并签署知情同意书。
1.2 治疗方法
1.2.1 对照组 采用单纯减压治疗，减压中两侧椎板间实施对称开窗，将棘间以及棘上韧带完整保留，将退变小关节突内侧1/2切除，同时切除下位椎板上1/3、上位椎板下1/2、黄韧带，扩大侧隐窝后壁，患者如椎间盘突出，则摘除椎间盘，将神经根彻底松懈。若存在不稳定或退变性滑脱则常规切除相应椎间盘，行椎间植骨融合术。冲洗切口，放引流管，逐层关闭切口。减压术后指导患者实施康复性训练。
1.2.2 观察组 采用减压内固定联合治疗，内固定具体术式为：病变节段后正中切口约10 cm，常规显露两侧椎板，并双侧置入椎弓根钉，减压、切除椎间盘和椎间植骨融合术步骤同对照组。C形臂机下确认椎弓根螺钉置入位置合适后常规安放连接棒和横连杆。其余步骤同对照组。
1.3 观察指标
术后随访1～3年，末次随访时记录下列指标：①手术指标：手术时间，术中出血量，并发症。②日本骨科协会评估治疗分数（JOA）评分：总分29分，JOA评价临床优良率[3-4]，好转率=（术后JOA评分-术前评分）/（29-术前评分）×100.00%；优：好转率>75.00%，良：50.00%
1.4 统计学方法
采用统计软件SPSS 21.0对数据进行分析，正态分布计量资料以均数±标准差（x±s）表示，两组间比较采用t检验；计数资料以率表示，采用χ2检验。以P
2 结果
2.1 手术指标及并发症
观察组手术时间、术中出血量均明显高于对照组，差异有高度统计学意义（P < 0.01）。见表1。观察组术后2例患者发生感染，清创冲洗抗感染后痊愈，不影响内固定；1例患者术中硬脊膜撕裂，术中常规缝补。对照组2例患者术中硬脊膜撕裂也给予常规缝补。
2.2 两组术前、术后JOA评分及优良率
两组术前JOA评分、术后JOA评分、优良率比较，差异无统计学意义（P > 0.05）。见表2。
2.3 两组术前、术后VAS评分及ODI
观察组与对照组术后VAS评分及ODI较术前明显降低，差异有统计学意义（P < 0.05）；观察组术后VAS评分、ODI指数明显低于对照组，差异有统计学意义（P < 0.05）。见表3。
3 讨论
退行性腰椎管狭窄症患者主要表现为腰腿疼痛、神经性间歇跛行，患者由于退行性病变导致脊椎管狭窄，进而导致相应平面管腔狭窄[5-6]，马尾神经产生缺氧、水肿、缺血等病理现象，诱发患者出现相应症状。减压是治疗退行性腰椎管狭窄的关键所在，减压治疗同时是否实施融合内固定术尚存在一些争议。本研究结果提示单纯减压治疗以及减压融合内固定治疗在JOA评价中效果接近，表明两种治疗方式近期效果均较好，既可以有效减压，同时单纯减压患者手术时间及术中出血较少，表明单纯减压患者创伤更小。因此，从此角度可以认为单纯减压术治疗有一定优势，特别对于高龄患者，手术耐受性差，实施单纯减压术可以达到较好临床效果。但是单纯减压术的远期临床效果不确定，因为单纯减压缺乏对腰椎恒定持久的约束，存在中长期失效的危险[7-8]。因此，为取得更好的中长期临床效果，应优先选择减压内固定融合术治疗，该术式可以有效地预防和治疗腰椎不稳定，利于重建脊柱稳定性[9-10]；同时既可以纠正腰椎病变部位的载荷不平衡，还可以矫正畸形，也有利于椎间隙高度的恢复，提高了植骨融合率。因此，在脊椎部分切除后，内固定物作为稳定的机械结构，可以提供长久的支撑性能。
本研究结果提示，减压融合内固定术患者VAS评分改善更加明显，提示减压融合内固定术有利于缓解腰腿疼痛并维持效果，原因主要有两方面，一是滑脱节段融合治疗有利于消除椎间活动，也降低了椎管发生二次增生狭窄的速度[11-12]，把二次增生导致的根性压迫可能性降到最低，维持腰腿疼痛缓解的效果；另外，手术切除脊椎后部结构包括部分小关节突过程中，显然存在医源性不稳定因素的可能再加患者的个体差异，通过内固定融合可以有效控制医源性不稳造成的临床症状。ODI改善反映患者功能障碍程度，很大程度上与疼痛症状等呈同步关系[13-15]，减压融合内固定术改善患者疼痛更加有效，也表明内固定融合术式利于改善患者术后功能障碍程度及生活质量。本组病例随访的VAS评分及ODI结果均提示减压融合内固定术在患者手术耐受性允许的前提下可以更好地改善术后症状及功能障碍。
综上所述，单纯减压治疗和减压内固定融合术治疗退行性腰椎管狭窄症近期效果相近，单纯减压治疗创伤更小，适合于耐受性差的高龄患者，而减压内固定融合术治疗利于改善患者疼痛症状及生活质量。但是，本组患者数量较少、随访时间较短，远期疗效有待进一步研究，临床上应该根据患者实际情况选择合适术式治疗为宜。
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针对我国证券监管工作面临的监管资源短缺与监管任务繁重的现实矛盾,本文探讨了在我国试行证券监管和解制度的必要性,并在重点介绍美国、我国台湾、香港地区相关法律依据及具体工作规则的基础上,结合我国证券监管工作的实际情况,分析了在我国现阶段试行证券监管和解制度的主要问题,并提出了相应的工作建议,最后指出了我国正式建立证券监管和解制度需要解决的其他问题。
[1]我国试行证券监管和解制度的必要性
自1992年中国证监会建立至今,我国证券市场监管工作取得了巨大的成就,但不可否认,由于监管手段和资源有限,监管效率以及处罚执行率都还有待提高。2005年颁布的新证券法,强化了证券违法行为的法律责任,不仅扩大了违法行为主体范围,而且增加了十余种违法行为种类。可以预见,新证券法实施后,证监会查处的案件数量将成倍增长,但监管资源却很难做到同步增加。因此,要做到依法履行监管职责,必需不断提高监管资源的使用效率,有必要积极探索、大胆创新监管方式。
证券监管和解,是指证券监管部门经与行政相对人协商,就相对人某些行为的处理达成一致意见,并据此作出和解决定。它属于行政和解在证券监管中的运用,本质上是一种行政合同(又称为行政契约[2] )。[3] 行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段,引进了公民参与国家行政的新途径。它的广泛使用,将会减少行政机关对行政相对人进行单方命令的行政处理,以协商的方式提出要求和义务,便于相对人理解、接受和赞同,减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性,从而有利于化解矛盾,创造和谐社会。[4] 同时,由于行政和解决定是一种非强制性的双方行政行为,体现了契约自由原则,具有一般合同的基本属性,即合意,因此,行政和解决定虽然属于行政复议和行政诉讼的受理范围,但理论上不应适用行政复议、诉讼法基于行政优先权而加重行政机关义务的规定,如行政机关对行政行为合法性负举证责任等,而且可参照适用合同法、民事诉讼法基于当事人诉讼地位平等的有关规定,这无疑将大大降低行政机关的应诉成本和败诉风险。可见,相对于行政处罚等对抗性监管执法程序,行政和解不仅有利于降低监管成本和监管风险(既包括监管执法环节,也包括事后的行政复议、诉讼环节)、有效利用监管资源,具有提高监管效率的经济性;而且贯穿其中的“合意”、“自治”等精神,对于增强行政的民主性和正当性、促进政府与相对方之间的良性互动、鼓励一种“通过合意的治理”,都具有重要意义。[5]
【中图分类号】 D92【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-136-1
一、背景介绍
4月14日16时30分，兰州自来水苯超标发生4天后，兰州市召开新闻会，就此次自来水苯含量超标事件的发现和处置过程作了通报。供水企业兰州威立雅水务集团副总经理闫晓涛表示，这种并非常规检测，是企业在随机检测中发现的。水污染事件发生之前，水质检测数据均来自兰州威立雅水务集团。
兰州市自来水污染问题，并非始自这次苯严重超标，而是早在之前就有市民反映自来水“异味”。当地政府曾发表辟谣公告，并对“无中生有、造谣”的相关人员进行了查处。该事件引发的思考。
二、该事件引发的思考
针对兰州水污染事件，政府的监管职能是否履行？一方面，水质自查，水务公司自己来确保广大民众的饮水安全的可信度值得考量。作为环境监管机关的环保局又是如何履行监管职责的。另一方面，在先前民众反映的水质有问题而政府只是发表辟谣公告并查处“造谣者”，而不对具体细节进行调查取证，是否存在不作为？
就本事件而言，兰州广大市民无法就行政机关的这种不作为提起行政诉讼，因为可提起行政诉讼的范围不仅要求满足《行政诉讼法》及《若干解释》第1条第1款的规定，还取决于是否属于该条第2款第6项不属于法院主管的“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。水污染事件中行政机关的不作为不属于具体行政行为，不是针对具体相对人作出，同时也未给公民、法人或其他组织的合法权益造成直接影响或给其增加义务负担。但是在社会生活中广泛存在着由于行政机关的不作为而损害公共利益的行为，由于我国此范围立法的空白和相对滞后，致使此类公共利益受损时缺少救济途径，因此有必要借鉴国外有关“行政公益诉讼”这一模式来解决此类问题。笔者就“兰州水污染”中行政机关的不作为进行分析，简要探讨并论述行政公益诉讼的必要性以及理论构建。
三、行政公益诉讼
公益诉讼是指一切为维护公共利益而提起的诉讼，的主体包括国家机关、法人、社团组织以及个人等；狭义的公益诉讼仅是指国家机关为保护公共利益而提起的诉讼。而对于行政公益诉讼涵义的界定并不统一。通说观点认为，是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法以自己的名义诉诸法院，法院据此在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，对行政案件进行受理、审查、并作出相应裁判的司法活动。此外我国理论界对可提起行政公益诉讼的原告主体资格有很大争议，也就是当侵犯公共利益的行为发生时，谁有权启动司法程序。而大部分学者认为有权提起行政公益诉讼的有法院以及相关公益组织。
就此定义来看，个人是能够以个人名义直接向法院提讼的，即便此行政行为与自身无直接的利害关系。如果认为个人可享有原告资格以自己名义直接，可能会存在权利滥用的情况;如若公民无权，很难保证其他原告适格者会主动提讼来保护社会公众利益。而对于权可能滥用的情况可做如下处理：个人是程序的启动者，相关组织作为原告参与诉讼。当然，对于个人启动行政公益诉讼的情形，笔者认为也应该区别对待。如果是被诉行政行为无直接利害关系的个人，需要通过相应机关来。如果被违法行政行为所侵害，虽然是个诉，但从效果上来看是维护社会公共利益，那么应该允许个人直接以自己名义。因为在后者的情形下，假如只允许个人通过社会组织寻求救济，而社会组织又不履行职责，那么个人利益将无法通过诉讼得到保护。此时个人可以通过传统的行政诉讼来解决个案问题，但从根源上又无法解决公益问题。所以给予个人在利益被直接侵害时这种权限，能够更好地保护个人合法权益，同时又保护了公共利益。
四、行政公益诉讼的必要性
我国行政公益诉讼的立法真空状态使得近年来群体性社会问题不能在法院通过司法途径解决。我国行政诉讼法的立法宗旨决定了建构行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。就兰州水污染事件而言，建立行政公益诉讼制度迫在眉睫，特别是对行政机关的依法行政的要求。依法行政的“高效便民”原则内涵包括：行政机关在实施行政管理时，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。其内在要求行政机关在实现其职能不得拖延或不履行法定职责。
传统的行政诉讼只针对具体行政行为可提讼，而不得对行政规章以下的抽象行政行为、行政不作为提讼，因此大多数学者认为应该把抽象行政行为和行政不作为同时纳入行政公益诉讼的范围之中。但笔者认为若将行政规章以下的抽象行政行为全部纳入诉讼范围，有损行政执法的效力，进而导致抽象行政行为（主要指地方政府规章、地方法规以及各类规范性文件）的可信度降低，公民据此做出行为的是否合法的预见性无法保证，不利于社会的正常生产和生活。
不过，将行政不作为纳入行政公益诉讼范围有极大的意义。基于我国尚不完善的行政诉讼制度以及有限的司法资源，应着重把涉及重大公共利益的政府不作为行为划入调整范围，比如涉及环境污染破坏方面的不作为，维护市场秩序方面的行政不作为和国有资产流失方面的行政不作为等等。兰州行政机关为了本地经济发展、财政收入而漠视环境保护问题――有法律明确保护的一级水源保护区周围竟然被化工厂、化工管线、居民区、污浊的地下水的层层包围，对此政府部门在防止污染方面不履行法定职责时，便可提起行政公益诉讼，这对于维护公共利益和实现政府依法行政有重大作用。
参考文献：
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[2]曲峰.对我国行政公益诉讼制度建构的思考[D]，大连：大连海事大学，2013.
一、通过培训，使我进一步认识到法制培训的必要性和重要性。要建设一支过硬的行政执法人员队伍，加强法制理论培训是非常必要的。因为在我们现阶段行政执法的过程中，虽说我们已经在不断完善各项制度，增加政府工作的透明度、规范行政执法程序，清理行政执法依据，不断加强行政执法监督的力度和不断完善行政执法监督手段，做了大量的卓有成效的工作。但事实上，在我们的执法过程中还是存在一些法律法规的制定上有一些不完备的情况或者漏洞，行政执法队伍业务水平有待提高，行政执法监督亟待加强等问题。而且，从行政执法部门人员的角度来说，只有整个行政机关的大多数人员都有了依法行政的思想意识，自觉地行动起来，这些自觉地的行动才会汇聚成一股汹涌的力量，推进依法行政事业向前发展。从这个层面上来说，加强法制理论培训显得尤为重要。
二、通过培训，使我进一步地意识到自身的不足。这次培训，老师除了讲药品监管相关的专业法律知识，也讲了一些证据法、刑事诉讼法、行政案件审理等相关的法律知识，这些法律知识由于平时在药品、医疗器械监管中用得不多，所以也不是很熟悉。但是通过老师的讲解，发现其实这些法律之间还是有一定的关联，在处理一些案子的时候，需要对这些法律融会贯通。因此，我觉得平时除了要学习本部门的法律外，也要掌握其他相关的一些法律法规，这样才能更好的开展案件审查工作。总之，这次培训不仅开阔了视野，增长了见识，充实和提高自己的知识水平与业务能力，提高工作的理解力、执行力和创新力；而且也是对自己以往工作进行一次全面的梳理。
一、质量监督由政府委托所存在的问题
（一）执法程序欠妥，行政责任不清
1、作为独立法人的工程质量监督机构并不承担相应法律责任
现如今，我国绝大多数地方都将工程质量的监督进行委托，也就是将部分工程的质量监督管理的权利由行政管理部门委托给监督机构，然而监督机构具备执法权，但却欠缺执法地位，更不用说处罚权了。根据行政法中对执法主体所进行的规定可知，在行政部门委托执法权之后，仍旧由行政部门承担法律后果。由依法行政层面来看，质量监督部门所行使的执法权并无任何法律责任，虽然委托的监督机构属于独立法人，它可以在建设中做出许多通报批评、责令整改、局部暂停施工、立即纠正等决定，但却无法对自身执法行为负责。
2、质量监督成果文件由监督报告代替，并未上交给建设单位
质量监督报告是工程质量监督成果性文件，然而质监报告却只提交给行政主管部门，建设单位并不具有，这就导致质监成果变成了被委托的监督单位和建设行政机关之间的交接。但在工程初始阶段，建设单位便将监督申请提交给了监督机构，随后也由质监机构行使单独的行政执法权力，最后在竣工之时，质监机构不仅不向建设单位出具任何结论性的意见，并且还要由建设单位至行政部门处进行竣工备案，如此竣工备案的方法实在欠妥。在这个过程中，就算建设单位提交申请并通过审查，同时还缴纳了相应费用，可最终还是要到行政机关去竣工备案。而监督报告则只是职能部门和政府的交接，同建设单位毫无关系。建设单位无需关心质监报告的内容以及遗留问题，而只需对行政机关是否赞同竣工备案予以关心。
（二）效率低下，信息传递延迟
1、 工程质量监督欠缺独立执法权
作为行政执法行为，工程质量监督具有独立性强、工作量大、时间周期长等特点。在进行执法之时，监督机构无法与委托机关实现所有事的请示和沟通，同样，行政机关也不能参加到具体监督中。再加上，在委托执法的过程中，许多工作不能进行具体分工，常常会造成互相推脱或重复管理的局面。
2、工程质量监督的执法手段太过单一
不同于行政部门，质量监督机构并无行政处罚的权利，它的最大行政执法权利便是责令进行局部暂时性的停工以及媒体通报，其余的则全都要上报给行政机关。如此执法手段欠缺震慑力，不能对建筑市场中的工程质量行为进行纠正。
二、由行政机关实行质量监督的可行性和必要性
（一）可行性
1、将行政机关的人力资源不足这一问题解决掉
假如工程质量监督的执法是由行政机关来进行的，那么就必须先将行政机关人力不足的问题解决掉，尤其是技术人才不足这一问题。为此可将原有监督机构里面非常优秀的人才收编过来，运用其技术作为支持，进而开展行政执法的相关工作。如此一来，不仅不会使财政负担加重，同时还能因为精简人员而使财政开支减少。并且，对行政机关中监察支队等部门加以利用，能更便利的开展执法工作，从而使执法的效率、效果得到提升。
2、对工程质量监督执法内容进行适当调整
应以行为监督作为质量监督的主线，将行政处罚严肃性予以突出，使执法威力得以增强，从而帮助提升实体质量。行政机关最好不要增加太多人力，进而避免机构太过庞杂，可是应当对质监内容进行精简，在行为监管的指引下，使执法力度得以加大，从而提高执法的效率。行政机关可进行必要行政处罚，甚至是吊销参建主体的资质，对存在转包、挂靠等违法行为的企业进行严厉惩处。
（二）必要性
1、在监督费用取消之后，委托执法无法使财政支出降低，进而丧失其原有意义。进行委托执法最初的目的在于使财政负担减少，由于行政机关不具备足够物力、人力来进行繁杂的工程质量监督工作，于是才把部分的执法权委托给监督机构。 但在停征监督费之后，必然会由财政来负担质量监督成本，从而使得委托执法丧失其原有意义。
2、由行政机关来进行质量监督可使执行力增强，同时还能使财政负担减少。由行政机关对工程质量监督直接负责，不仅可使信息传递减少，同时还能在现场进行直接的行政处罚，并且还能对更多质量信息加以了解，便于进行资格和资质的管理，从而使行政执法执行力得以增强，提升执法效率。同时提升效率可以让维持市场秩序的人员减少，群众满意度高，也进而使财政负担减小。
三、在实践中不断完善工程质量的监管机制改革
要想对工程质量的监管机制予以改革还需在实践过程中予以不断完善。在停征监督费用之后，监督机构最主要是凭借财政支出，然而财政则一定会对物力和人力的重新分配予以考虑，进而使财政负担得以减少，与此同时也使监管效能不至于降低。现如今，在全国各地基本上所配备的监督执法人员都不大相同，监督的内容和模式也不一样，大城市、小城市、城镇、农村，不同地方建筑市场的监督方式都是不同的，但各地都在探寻怎样用尽可能少的代价以及效率最好的机制来使质量监管的高效性得以实现。将委托执法废除，转由行政机关来进行执法，使执法程序减少，使执法效率得到提升，从而使财政支出可以有效减少。
现如今，工程质量的监管改革方案尚未颁布，各地还都在对具体监管模式加以探索，并初步对适当财政支出安排和人力资源分配进行确定，比如，财政和人事怎样安排，何种模式管理机制效率最好，何种强度人员配备科学程度最高，上述内容全都需要在实践过程中将相应的数据资料总结出来，并以此用作建设部门、国家财政、人事部门等对工程质量的监管模式进行改革之时用作参考，从而最终将具备全国指导性作用的改革方案制定出来。
四、结语
现如今，我国工程质量的监管工作面临的挑战是巨大的，在愈发复杂化的建设条件之下，对工程质量的监管机制也提出了更高的改革要求，在全国范围内对工程质量的监督费用进行停征之后，工程质量的监管机制改革便成为必然的趋势，而改革的最终目的在于提升 监管的效能，使委托执法得以终止，进而将责任关系理顺， 直接凭借行政机关的力量，对执行力予以着重提升，对市场秩序加以规范，从而使监管作用能很好的发挥出来。
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关键词 医疗损害；行政监管；问题；对策
Problems and Countermeasures in Administrative Supervision on Medical Malpractice/CONG Jing，WANG Yihong，LIANG Qingyu，et al.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：103-105
AbstractBased on the problems， such as defective laws and regulations on supervision of medical malpractice and lacking of effective working mechanism， the meaning of administrative supervision on medical malpractice and current problems in practice were analyzed， and countermeasures were put forward including formulating relevant laws and regulations， establishing work mechanism of administrative responsibility investigation， and standardizing authentication mode of medical malpractice， etc.
Key wordsMedical Malpractice； Administrative Supervision； Problem； Countermeasure
First?author’s addressHealth Supervision Institute of Shanghai Municipal Health Bureau， Shanghai， 200031， China
自2010年7月1日《侵权责任法》实施以来，上海市各级人民法院委托医学会开展医疗损害鉴定的案件数量日益增多，鉴定意见认定为“构成医疗事故”的数量有所减少。据上海市医学会统计显示，2013年全市申请医疗损害鉴定607起，鉴定结果阳性（结论为医疗损害）率为47.7%，同期医疗事故鉴定168起，鉴定结果阳性（结论为医疗事故）率为46.1%。医疗损害与医疗事故均对医疗质量与安全造成了极大威胁。如何对医疗损害中违法行为进行有效的行政监管，对保障医疗安全与提高医疗质量意义重大，同时对卫生行政监管工作也提出了新要求。
1概念
1.1概念界定
《侵权责任法》第七章规定的“医疗损害责任”，从民法角度明确提出“医疗损害”概念。其第54条规定：患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。造成医疗损害的行为主要包括医疗机构或医务人员侵犯患者知情同意权或隐私权、未提供与当时医疗水平相应的诊疗服务、诊疗活动违反相关法律法规或规范的规定、未妥善处置病历资料、使用有缺陷的医疗相关用品等。从概念界定范围看，医疗损害范畴大于医疗事故范畴。
1.2内涵
《侵权责任法》作为民事法律规范，从民事法律关系角度对医疗损害作出界定，明确了医疗损害的归责原则，即过错责任原则。构成过错责任需具备4个条件：（1）法定医疗机构及医务人员的诊疗行为；（2）患者诊疗活动中受到损害，有损害结果，该损害结果必须具备客观性、真实性及确定性；（3）医疗机构及医务人员的诊疗行为与患者的损害结果之间有因果关系；（4）医疗机构及医务人员有过错［1］。 《侵权责任法》对行为人应当尽到的义务、发生损害之后如何救济，满足哪些要件主张损害赔偿及赔偿范围等内容作出规定，而对有过错的行为人如何实行行政管理并未涉及。
2医疗损害行政监管的重要性和必要性
2.1重要性
行政责任是指行政法律关系主体因违反行政法的规定而应承担的法律后果，其实现方式主要是对违法行为人施加行政处罚及行政处分［2］。对医疗损害的行政监管属于行政法范畴，主要是指卫生行政部门对违法行为人和相关组织机构进行行政责任追究的制度，监管对象及内容包括医疗机构或医务人员的行为、医疗损害的预防和救济制度等。
《侵权责任法》实施后，医患纠纷发生时，患方更倾向于通过医疗损害鉴定途径获得经济赔偿，而不再进行医疗事故鉴定。医疗侵权案件的法律责任追究，应既有民事责任又有行政责任，甚至是承担刑事责任。各种法律责任的承担在法律依据、制度价值、责任确定方式、责任承担方式和责任大小等方面都存在不同程度的差别。就行政责任承担而言，其法律依据是行政法律法规，制度价值主要是保护公共利益和惩戒加害人，行政责任的确定与否不允许和受害当事人协商。责任承担方式包括警告、罚款、暂扣或者吊销执照等，责任大小主要取决于主要加害人所犯过错的严重程度［3］。在医疗损害发生后，不能因为医疗机构或医务人员承担了赔偿的民事责任，就免去对其行政责任或刑事责任的追究。卫生行政部门通过对医疗损害中违法行为实施者的有效行政处罚，可以对医疗不良安全事件的发生起到积极的警示、预防和教育作用。
2.2必要性
医疗损害中违法行为行政责任追究缺位的现状已影响到了医疗质量安全的有效监管。医疗损害同医疗事故一样，存在造成人身损害的过错或过失诊疗行为，这些行为若违反了卫生法律法规，行为人不仅要承担民事赔偿责任，也会受到行政责任追究，即行政处罚。法律上的行政责任既不同于补偿受害人物质和精神损失为主的民事责任，也不同于以惩罚为主的刑事责任，而是着眼于整肃公共秩序、补救公共利益和损失，兼有补偿性和惩罚性，重点在于预防新的医疗损害或医疗事故发生［3］。
对医疗损害中违法行为的行政责任追究，一方面通过对违法行为的实施者进行有效的行政处理，以达到警示与教育目的；另一方面可杜绝和防范卫生行政监管的缺位和不当，更好地发挥医疗安全监管效能，并减少医疗过失行为的发生，同时有提高医疗质量、控制医疗风险、缓解医患纠纷、维护社会稳定等作用。
3存在问题
3.1医疗损害的发现渠道不畅
当前，医疗监管制度中缺乏明确的医疗损害报告制度，致使卫生监管部门无法在第一时间掌握医疗损害发生情况。根据原国家《卫生部关于做好<侵权责任法>贯彻实施工作的通知》（卫医管发［2010］61号）的相关规定：各级医学会继续依法履行医疗事故鉴定等法定鉴定职责；对于司法机关或医患双方共同委托的医疗损害责任技术鉴定，医学会应当受理，并可参照《医疗事故技术鉴定暂行办法》等有关规定，依法组织鉴定［4］。各级医学会承担了全部的医疗事故技术鉴定和绝大部分医疗损害技术鉴定工作。因此，与各级医学会建立长效信息沟通制度有益于卫生行政监管部门全面、及时掌握医疗损害情况。《医疗事故处理条例》规定了医疗机构在发生医疗事故后，应按照规定向所在地卫生行政部门报告；而对医疗损害是否须向卫生行政部门报告则无法律法规规定。
近年来，上海市的医疗损害鉴定主要以患方起诉，由法院委托医学会鉴定为主，医疗机构没有向所在地卫生行政部门上报医疗损害的法定义务。卫生行政部门获取医疗损害案件资料的途径有投诉举报、日常监督检查、医学会报送、上级卫生行政机关交办和下级卫生行政机关报请等。卫生行政部门正因无法及时、全面掌握医疗损害发生情况而陷入对违法行为不作为或作为不及时的尴尬境况。
3.2医疗损害的行政处罚依据不足
我国现有卫生法律法规中，包括《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等，均无明确对医疗损害案件是否应予以立案处罚、如何启动行政处罚程序、如何认定医疗损害后果和情节等进行规定。
实际工作中，医疗损害的违法行为人主要涉及医疗机构和医务人员。以医务人员作为行政相对人，可以适用《执业医师法》第37条的规定。以医疗机构作为行政相对人时，则无法律法规作为适用依据。卫生监管部门在医疗损害违法行为情节认定时，主要以法院审查确认或生效判决的医疗损害鉴定书作为行政处罚依据之一。医疗损害鉴定书则是参照《医疗事故分级标准》确定，即出现了医疗损害技术鉴定参照医疗事故技术鉴定分级标准定级定责，而对医疗损害却无法按照医疗事故的法律法规依据进行行政处理。
2013年，为探索创新医疗安全监管工作制度，上海市卫生行政部门在部分区县开展医疗损害中违法行为的行政查处试点工作，对25起医疗损害案件进行了行政处理，案源主要是投诉举报和日常监督检查等。卫生监管部门对23起医疗损害案件进行立案调查，其中对16起医疗损害违法行为的涉事医务人员作出“警告”行政处罚。该16起案件均因违反卫生行政规章制度或技术操作规范造成患者人身损害，包括漏诊误诊、治疗与抢救不及时、病情观察不仔细等。对8家涉事医疗机构发出《卫生监督意见书》。现有法律适用条款无法全面涵盖医疗损害鉴定书中涉及的违法行为处理。
3.3医疗损害违法行为的判定依据不完整
行政违法行为是指公民、法人或其它组织实施的违反行政法律规范，依法应当受到行政处罚的行为或不作为行为，主要构成要件有：（1）行为人具有行政责任能力；（2）实施了法律规定的应受到行政处罚的违法行为；（3）有法律规定的行政责任形式；（4）严格遵守法定程序等。实施行政违法行为是行政相对人承担行政责任的基础。行政处罚中的过错推定原则与民法有所不同，可以理解为行政相对人一旦实施了行政违法行为，只要不能证明自己主观上无故意或者过失，则推定其有故意或过失并依法承担行政责任［5］。
在医疗损害违法行为的认定过程中，卫生行政监管部门以医疗损害鉴定结论中的分析说明和鉴定意见为主，辅以当事人陈述、证人证言等证据为判定依据。鉴定书主要以过失责任认定为主，往往没有指出具体过失环节。由于卫生监督工作人员并不一定具备医学专业背景，对于难以确定医疗损害具体过失环节、具体违法行为实施人的情况，一般需通过专家咨询程序。咨询专家的专业类别、资质要求，以及咨询程序是否合理，法律法规尚未作出具体规定。
4建议
4.1制订医疗损害行政监管法律法规
《侵权责任法》实施以来，医疗损害的民事责任承担已经自成体系［3］，医疗事故概念的生存空间逐渐减小。医疗损害的民事责任被高度重视，而行政责任被迫“搁置”，出现对医疗损害的处理“一赔了之”的趋势［4］。现有卫生法律法规已经不能满足当前卫生监管中出现的新问题。面对日益增多的医疗损害案件，卫生行政部门应该如何作为，成为当前亟待解决的问题。
通过制订或完善现有法律法规，一方面要规定医疗机构对医疗损害事件的上报要求及惩戒机制，建立与各级医学会的信息沟通报送制度，使卫生监管部门及时全面掌握医疗损害信息；另一方面，要明确医疗损害中违法行为的认定程序和方法、处罚依据与标准、裁量标准等，明确医疗机构和医务人员在医疗损害事件中应承担的行政责任和义务，以及卫生监管部门的职责和任务，使行政监管发挥最大效能，杜绝行政职能的缺位或作为不当，更好地贯彻和落实依法行政理念。
4.2建立行政责任追究机制
通过建立并不断完善卫生监管部门内部工作制度和机制，明确市、区（县）各级卫生监管部门的工作职责和权限。对医疗损害案件中违法行为的行政处罚启动程序、行政责任认定方式方法、行政处罚裁量、处罚后续监管等给予保障。可以对医疗损害在防范、处置和行政责任追究方面实现全面的行政管理，既要确保违法行为受到惩戒，又要使违法行为人合法权益得到保障。同时加强卫生监管部门行政执法的内部监督管理，使卫生行政监管发挥作用。
只有完善现有医疗安全监管工作机制，规范医疗损害行政处理环节，并不断加以实践和完善，增强行政执行效率，解决实际工作中遇到的难题，才能顺应现状。
4.3规范医疗损害鉴定模式
实践中，曾有投诉举报人提供非医学会出具的医疗损害鉴定书，要求行政部门对其违法行为进行行政处罚。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国侵权责任法>若干问题的通知》（法发〔2010〕23号）相关意见，具备医疗损害鉴定资质的鉴定机构均可以接受法院、医患双方的委托出具医疗损害鉴定书。格式规范、内容全面的鉴定书是行政处罚证据的重要内容，其对诊疗过失环节的描述和确认直接影响到行政监管部门对违法行为过失环节、违法嫌疑人的确定。因此，有必要协调多方出台相关法规或政策，不仅要规范医疗损害鉴定书的格式和内容，而且要明确医疗损害鉴定机构的设置条件、资质要求、鉴定程序等，并明确其在卫生行政处罚中的法律地位。
参考文献
［1］杨胜.医疗损害侵权案件实践中相关问题的认定及处理［J］.法制与社会，2012，22(8)：56-57.
［2］方世荣.行政法与行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2002：103-105.
［3］刘宇，尹绍尤，陈倩.侵权责任法实施后医疗事故概念的重新定义［J］.中国卫生法制， 2012，20(2)：55-57.
［4］刘志勤.医疗损害去刑事、去行政“化解”对医疗安全管理的影响［J］.医院院长论坛，2013，7(4)：53-56.
［5］江伟波，王晓雁，苏刚.如何正确认识行政违法行为［N］.中国工商报，2017-1-16(3).
通信作者：
杨波：上海市卫生局卫生监督所科长
E-mail：acumen09@sina.com
