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一、现状概述
《2012中国大学生村官发展报告》显示，从2008年中央启动“一村一名大学生村官”计划至今，全国累计有200多万名高校毕业生报名应聘。2011年底，全国在岗大学生村官数量超过21万，到2015年，中国的大学生村官数量将达到40万人，覆盖2/3的行政村，到2020年将达到60万人。大学生村官计划自实施以来，在改善农村干部队伍结构、增强农村基层组织生机活力等方面均取得了显著成效，也涌现出了许多在平凡岗位上做出重大贡献的个人。但从当前各地反映的实际情况来看，大学村官在职业发展和工作适应等方面还存在不少问题。在参与相处治理过程中的角色定位模糊、职业发展受阻、工作开展困难等问题不仅影响了大学生村官自身的工作和生活，同时也严重制约着大学生村官计划的发展前景和发展后劲。
（一）政策支持力度不够。大学生村官制度是一项不断发展中的制度，除了就业压力，政策性资源是吸引广大村官参与其中的主要因素，但是当前对于大学生村官的主要政策集中在在岗三年的保障制度，而对于村官三年之后的职业发展没有给予太多的关注。越来越多的大学生村官开始关心“以后怎么办？”，“考不上公务员怎么办？”这样关乎自身前途的问题。大学生村官政策存在地区差异，政策变动性比较大。所以，在政策不明朗、不完善的情况下，大学生村官存在后顾之忧。他们不得不花更多的时间和精力考虑自己的前途问题，因而他们很难沉下心投身基层。
由上面的数据可以发现，在大学生村官未来发展意向表中，有64%的选择是报考公务员，而在北京市首批大学生村官合同到期后去向表中却只有19%的人可以进入到公务员系统中，也还有10%的人尚未就业。由此可见，大学生村官的后顾之忧并没有被解除，尚不完善的保障制度使得村官制度的持续性受到质疑，在自身的发展得不到保障的前提下，村官参与乡村治理的积极性会下降，将更多的精力集中到备考公务员或者跑关系上，客观上减少了参与乡村治理的可能。
（二）借调身份。相关调研表明，借调现象相当严重，基层政府“截留”大学生村官是多方面的原因造成的。有的“截留”是乡镇领导的安排，被动的截留；有的“截留”是因为基层政府人员不充足，大学生村官学习能力强，留在基层政府、又不用支付额外的工资。这虽然在某种程度上，对大学生村官自身以及基层政府是有利的。但这却违背了政策的初衷，会导致大学生村官越来越不“接地气”，远离乡土，脱离群众，根本无法实现参与乡村治理的目标。
（三）游离乡村“圈子”之外。中国的乡村社会有浓厚的家族乡土情结，实际上是由一个个圈子组成的，离中心越远者，关系也就越疏远，这种圈子的核心是“人情”、“面子”和“关系”。大学生村官是外在的力量嵌入于乡村社会中，在村民看来就是“圈外人”。与土生土长的乡村干部相比，大学生村官与村民的关系疏远，而自身存在的“上山下乡”短期锻炼的观念和村民眼中“非官、非农民”的圈外人身份，使他们更难嵌入乡村社会关系中。无论从主观还是客观层面都使得大学生村官参与到乡村治理的可能性则较低。
三、参与治理难题破解
（一）明确大学生村官的合法性。大学生村官的具体身份如何，具有哪些明确的权利，这些问题都在一定程度上影响着村庄工作的开展及大学生村官价值的发挥。大学生村官是从城市的高校毕业后通过考试选拔方式产生的，他们既不是具有本村户口的村民，又没有在《村委会组织法》中有着明确的说明，那么在日后的村委会选举以及其他的村委领导工作过程中，大学生村官所具有的权利和义务非常模糊，并没有在村民心目中获得权威的认可，这样在群众中的认可程度会受到影响。因此，要想真正激励大学生村官在村庄工作中发挥更大的价值和作用，更好地推动农村发展及农民生活水平的提高，需要就大学生村官的身份问题通过法律法规加以明确，为大学生村官的合法性提供法律依据，从而增强村民对大学生村官的政治信任感，同时也为大学生村官在村庄工作中扫除了相应的政策障碍，激发了大学生村官对村庄工作的积极性。
（二）加强对大学生村官的监管。由于目前的大学生村官政策规定大学生村官在村庄的工作年限是三年，但是部分村官并非愿意扎根农村亦或者前途担忧等原因，在三年合同期满后，很多大学生村官义会选择回到城市。以这种过度心态对待村官这项工作，就会出现走马观花、工作不积极的现象，这就要求中央和地方各级政府要健全大学生村官的监管机制。做到从村官选拔筛选偏向有意愿扎根农村的大学生，从源头上保证大学生村官的高质量高水准；加强对大学生村官日常工作的监督和考核，通过日常考核，在县、乡、村三级组织结构的联合下、严格大学生村官日常工作的汇报，共同对大学生村官的工作绩效进行评估；建立选拔制度，对考核优秀的，可推荐提拔。
（三）理顺村官村民关系。大学生村官要利用好身边的政治资源和社会关系资源，需要大学生村官善于解读政策，善于利用资源，主动的融入到“圈子”中去，虽然没有先天的本地人优势，但是同时也没有利益矛盾，因此融入群众非难事。这种嵌入是双向的、互动的。乡村社会行动者同样要适应大学生村官，嵌入大学生村官所代表的现代化社会关系，村民、村干部等同样也是乡村治理的重要主体，只有发挥不同主体的重要作用，才能保证乡村治理绩效的最大化。
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0034-02
从世界各国的发展经验来看，城市化是以市场为导向的，而我国传统的城市化则是政府主导的[1]。政府的强力干预促进了城镇化的快速发展，但是也导致城乡发展不平衡，城镇化发展停留在低水平。传统的城镇化片面追求土地面积的扩大，忽略人口的城镇化。一方面，城镇经济发展吸引大批农村青壮年劳动力进城务工；另一方面，户籍制度和社会管理体制的不完善导致进城农民不能完全融入城市，从而形成“候鸟式”群体。畸形城镇化的发展，导致农村产生空心化，并不断加剧。
从新型城镇化的建设目标来看，农村空心村的治理与新型城镇化建设面临着相同的问题，即合理解决农村大量人口流出的问题。具体来说，首先，要实现城乡统筹发展，重视农村、农业、农民的发展，增加农民收入，缩小城乡差距，实现城市带动农村共同发展；其次，全面放开户籍限制，接纳务工人员融入城市，提供平等的社会保障，完成农民工市民化过程。
本研究根据于2015年7―8月赴湖北省长阳县、枝江市、宜都市、仙桃市、天门市、麻城市、恩施州等地14个村庄获取的调查数据，深入分析产生农村空心化的原因，为在提高新型城镇化水平过程中更好解决农村空心化问题提供新的政策建议。
此次调查主要包括对村民的问卷调查，以及对部分村民与村干部的深度访谈。调查共发放问卷353份，回收问卷353份，有效问卷345份。
（一）留守村民的基本情况
首先，留守村民的性别差异较小，男性占51.3%，女性占48.7%。其次，年龄普遍较大，年龄在40―60岁的村民占52.7%，年龄在60岁以上的占32.9%。再次，家人外出务工收入占家庭总收入的83.5%，留守村民务农所得产品只是满足自家生活需要。
（二）外出村民的基本情况
第一，年龄在60岁以下的人数占外出总人数的85.2%。第二，外出的首要原因是务农收入过低，无法满足生活所需，这一原因的选择频数占总选择频数的75.7%。第三，其他促使村民离村的原因依次为外出求学、就近照顾子女、农村生活设施不完善、外出经商，选择频数分别占总选择频数的46.2%、10.5%、11.4%和10.5%。第四，大多数没能成为流入地的市民，65.44%的留守村民表示家里外出人员没有计划在流入地定居，仅22.95%的留守村民表示家里外出人员有计划在工作地定居。第五，62.61%的村民表示外出家人只有节假日才回家，15.58%的村民表示外出家人有重大事情才回家，10.48%的村民表示外出家人几乎不回家。
（三）农村空心村地区基础设施不足，建设落后
首先，道路设施满意度各地区差别明显。天门、仙桃地形平坦，路况良好，村民对道路设施的满意度较高；恩施、宜昌属山地地形，路况较差，村民对道路设施的满意度一般。总体来说，被调查者中49.0%表示满意，36.2%认为一般，14.8%表示不满意。
其次，被调查地区58.6%的村民认为交通出行比较便捷，35.7%的村民认为交通出行不便捷，14.8%的村民对此表示不清楚。部分调查地区由于经济或自然条件等原因，交通便捷性较差。例如，仙桃市港河村因经济落后、人烟稀少导致道路设施差；恩施因其山区地形，修路难度大，加上经济不发达，道路设施差。
再次，水利设施方面，49.6%的村民认为村内水利设施完备，43.5%的村民则认为不完备，6.7%的村民表示对此不清楚。综合不同地区被调查村民的反映，仙桃农村地区基本有较为完备的水利设施；宜昌部分地区有完备的水利设施，部分地区则没有；天门和恩施的农村地区没有完备的水利设施。
（四）农村社会保障力度不足
首先，养老保险对生活的保障程度有待提高。被调查的村民中，72%的村民表示参加了养老保险，25.5%的人没有参加。参加养老保险的老人每个月仅能领取100多元的养老金，明显不能保障农民的基本生活。仅24.36%的村民认为保障程度较高，44.48%的村民表示非常低。
其次，新型农村合作医疗的参与面广，但作用不明显。尽管92.6%的村民表示参加了新型农村合作医疗，但在减轻医疗费用方面，17.85%的人表示作用不明显，55.52%表示作用一般，24.36%表示作用非常大。
（五）农村集体活动减少，社会关系弱化
63.2%的村民表示村里没有活动，24.3%的村民表示一年有一次，“远亲不如近邻”的邻里和睦关系逐步弱化。相邻的住宅还在，邻居却常年外出，导致村民之间交流减少，影响了传统的民风民俗。整体看来，农村集体活动次数偏少，主要是由于村里留守人员数量较少，而且大多都是老人、儿童，集体活动难以组织。
（六）村民与村干部对空心村现象的认识与评价
村民表示，他们希望外出务工的子女能留在城市，认为在农村没有发展，只有走出去才有前途，才会发展更好。同时，91.35%的村民表示希望村委采取措施来使农村发展得更好，97.28%的村民表示如果村委会采取相关措施，他们愿意支持和配合。
村干部认可村民去城市发展，也没有采取强有力的措施来缓解这种现象。虽然他们希望农村得到发展，但相比于个人或家庭的发展，他们更支持年轻人外出寻求发展机会。但是，不可否认，农村人口的大量流失导致农民政治参与不足。目前，我国农民政治参与主要是以村民自治和党治方式参与村级公共事务管理[2]。近年来，村民自治质量由于农村空心化大幅度下降。
（一）经济因素：城市化水平提高导致城乡收入差距加大，引发人口流动
据国家统计局数据显示，按常住地分，2015年我国城镇居民人均可支配收入31 195元，农村居民人均可支配收入11 422元，除价格因素实际增长7.5%，城乡居民人均收入倍差2.73。农业生产率低、利润低，而城市工业生产率高、收入高，因此，越来越多的农民进城务工。此外，农村在生活环境、基础设施、教育、医疗等各个方面都落后于城市，进一步加大了城市的拉力和农村的推力，导致大量农村人口流向城市。
（二）体制因素：城乡二元体制与社会保障不健全导致农民工无法融入城市
在工业化、城市化的过程中，规模庞大的农民流入城市，形成“农民工”群体。但是，由于我国现行城乡二元体制，农村外出人员中的大多数过着“两栖”生活，工作奋斗在城市，养老生活在农村。因为城市务工所得不足以满足其在城市生活所需，而且也无法完全享受城镇社会保障制度，因此尽管他们长期在城市工作生活，但是大多数人参加农村养老保险和农村新型额合作医疗，而且用务工所得在家乡新建住房，保证个人的安居之所需，并最终回归农村。
（三）管理因素：土地管理制度不完善导致土地使用管理混乱、资源浪费严重
目前我国尚无切实可依的农村土地使用相关的法律法规，农村土地管理在制度层面上仍然是一片空白，针对农村宅基地的管理只有非常简要的规定，而且村委会对村民土地使用的管理不严格，村民在建房时不需要履行严格的审批手续。当村内修建连接村外的公路后，居民会纷纷舍弃旧宅，在公路两旁建新房，最终导致村内大量住房闲置。
（四）思想观念因素：封建落后思想和攀比心理导致住房不合理增长
农村封建迷信思想较普遍，许多农民，尤其是老人，信奉“树挪死，人挪活”的观念或者相信“宅大进才，路宽出官”的说法，纷纷选择他们眼中所谓的“风水”好的地方重新建房，以求得家里人的美好前途。同时，随着收入提高，农村掀起了一股“建房热”，无论家里人数多少，每家每户都要建一幢两层甚至三层的楼房。互相攀比意识的膨胀催生了盲目建房，导致新房数量不断增加，同时旧房未拆除，使得农村空心化不断加剧。
新型城镇化下，要求农村摒弃以往传统落后的生产方式，注重科学技术的投入，提高生产效率，实现农业的高水平发展；要求农村不断完善社会保障制度，加强对农村的管理，提升农民生活的幸福指数，建设和谐农村；要求农民加强自我素质的提升，提高思想认识，做新时代的科学农民。
（一）大力发展农村经济，改善农村落后面貌
推动农村经济增长是缓解空心村的重要保证。推动城镇化中的产业发展与农村产业化相结合，以工业化带动和推动农业发展，促进农村工业化、农民工人化和农业企业化，最终实现农业现代化[3]。将市场和地方特色相结合、市场调节和政府宏观调控相结合，因地制宜，大力发展高产、优质、生态农业，提高农民生产积极性。根据地方特性，合理规划二三产业，吸引城市企业落户农村，开发当地旅游资源，优化产业结构，以增加农村就业岗位，实现就近就业，增加农民收入。发展农产品“直销”到城市，跳过中间菜贩子，在提高农产品售价的同时降低市民的购买价。另外，加强农村基础设施建设，尽可能地创造和谐舒适的人居环境，也能改善农村落后面貌，有效控制“空心村”。
（二）改革户籍制度，创新农村社保制度
目前，我国城市容积率还很低，城市土地约有3%―5%处于闲置状态，另有40%处于低效利用状态[4]。改革户籍制度，引导农村人口尤其是剩余劳动力逐渐向城镇转移，使农民工真正实现市民化，完全融入城市，释放其在农村占用的土地。同时，同步推进农村社会养老、医疗和就业保障等一体化覆盖，突破农村居民在社会保障、户籍等方面的现实困境，实现城乡统一的社会保障。积极从多渠道融入社会资金，创新农村社保制度，提高保障力度和保障范围。
（三）完善政策法规，严格农村宅基地审批管理
实行宅基地统一管理制度，新宅基地由村集体统一规划、统一建设，旧宅基地由村集体统一收回、统一改造。首先，按照相关规定对农村用地进行严格的清查，收回不合理占地并进行重新规划。其次，出台相应的政策法规，规定严格的土地申请和审批程序，对乱占乱建者依法从严处理。再次，加强对村委会干部落实审批程序的监督，必须做到按章办事。最后，土地职能部门要多下乡监察农村土地管理，严防土地资源的不合理使用。
（四）提高农民意识，改变落后观念
解决“空心村”问题首先要消除农民的思想误区。相关部门应采取适当形式宣传土地使用管理的相关法律知识，如《土地管理法》、《农村宅基地管理办法》等，提高村干部和普通村民对土地的认识，改变“自家宅基地、耕地是自己家的私有财产”的错误观点，形成宅基地公有、合理使用耕地的共识。另外，村干部应发挥积极引导作用，帮助农民建立理性的消费观，纠正农民的建房攀比之心，为“空心村”的改造工作打下坚实的基础。
参考文献：
[1] 李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012，（7）：82-100.
一、河北省农村剩余劳动力转移后就业质量状况
（一）收入水平相对较低
据资料显示，截至2011年末，河北省农村转移劳动力月收入突破两千元，达到2122元，同比增加523元，增幅32.7%。而城镇居民人均可支配收入则为18292元，同比增长12.5%，这种明显的收入差距将更刺激农村剩余劳动力向城镇非农部门的转移。
（二）从事职业社会地位较低
目前，河北省农村剩余劳动力第一产业的就业比重不断下降，据相关数据显示，1990年河北省农村剩余劳动力的第一产业从业率为75.5%，而2010年则下降到49.1%。大量农村剩余劳动力转移到非农部门，但却从事着较为单一，并且社会地位相对较低的体力劳动行业。
（三）工作稳定性和可持续性相对较差
由于知识水平和技术水平的限制，一部分农村剩余劳动力难以适应非农部门技术技能性要求较高的岗位，从而主要从事建筑、服务等体力劳动为主的行业，由于此类行业一般就业周期较短，难以提供长久的工作岗位，使得农村剩余劳动力的工作多具有临时性，体现为阶段性就业和兼业转移等形式，这样的就业形式导致农村剩余劳动力在择业的时候具有较强的随意性，同时雇主对其雇佣也存在较大的随意性，致使农村剩余劳动力难以保证他们在城市长期、稳定的生活。
（四）劳动权益及社会保障相关制度不够完善
农村剩余劳动力游离在现有城镇居民社会保障体系之外，在医疗保险和失业保险层次更是基本未涉及到。一部分企业或雇主不为进城务工的农村剩余劳动力缴纳社会保险费，务工人员或者面临没有保障的工作环境，合法的劳动权益得不到相应的保障，或者只得自行参加社会保险，而企业或雇主则将社会保险费负担转嫁给劳动者个人，形成了超额利润，加大农村剩余劳动力在城市的生活成本，劳动者更为贫困，使得农村剩余劳动力难以从城乡不平等制度和现实中脱离出来。
二、河北省农村剩余劳动力转移后就业质量低水平的影响因素
（一）受教育程度
据河北省农村剩余劳动力文化水平调查数据显示，河北省农村剩余劳动力小学文化及未上学人口比重约占22.3%，初中水平的约占61.3%，高中及以上的约占16.4%，调查显示河北省农村剩余劳动力文化程度普遍偏低，这也导致务工者对城市技能性要求较高的行业的接受和学习能力都相对较差，就业渠道相对狭窄，只能从事一些劳动强度大且危险性相对较高的工作，更使得农村劳动力转移后工作形式单一，加剧了农村剩余劳动力向城市非农部门转移就业形势的恶化。
（二）职业技能培训状况
由于农村剩余劳动力文化程度普遍偏低，专业技能性较差，对城镇技术性强的工作岗位难以胜任，难以满足用人单位的技术性需求，从而导致虽有大量农村剩余劳动力转移，却仍存在“用工荒”的现象。
（三）政府职能的缺失与错位
首先，政府部门对农村剩余劳动力转移就业的长效管理机制还尚未建立起来，相应的服务体系和保障机制都不够健全，农村剩余转移劳动力的合法权益难以得到保障；其次，政府对农村转移劳动力就业的宣传和扶持力度仍需加强，为转移劳动者提供更多的专业性、技术性的培训机会；另外，政府对农村转移劳动力的经济保障政策仍较为欠缺，职业病危害和拖欠农村转移劳动力工资事件屡有发生。
三、提升河北省农村剩余劳动力就业质量的路径选择
（一）加大技能性专业培训力度
首先，建立农村职业培训与劳动力转移的衔接机制，实行技能培训、就业介绍、就业后管理为一体的一条龙全程服务；其次，加强培训的针对性和适用性，扩大农村转移劳动力的就业渠道；再次，应加强对成年农村剩余劳动力的继续教育，通过发挥政府职能，为农村剩余劳动力提供稳定、长期的技能培训机会；另外，应加强对农村人口的文化素质教育，提高农村人口整体文化素质，为农村人口就业做好铺垫。
（二）提升农村剩余劳动力社会融合度
首先，应深化传统户籍制度改革，政府放宽并支持农村人口进城落户安家，实现城乡一体化建设；其次，完善并加强农村转移人口相关权益和保障政策的制定和执行，切实保障农村转移人口相关权益的实现，提升转移人口“主人”的心理状态和实际地位；再次，加快河北省农村的城镇化建设，积极调整产业结构，将第一产业与第二、三产业有机结合，推进农业产业化，以促进传统农业向现代农业的转变，拓宽农村剩余劳动力的就业渠道，创造更多适合农村剩余劳动力的工作岗位。
（三）完善农村剩余劳动力社会保障制度等相关配套机制
加强农村剩余劳动力的就业和生活保障是提升农村剩余劳动力就业质量的一个重要举措。首先，应加强法制建设，为农村转移劳动力的合法劳动权益提供有力的法律保障。用法律手段来规范农村转移劳动力的就业、再转移，以及相应的报酬、保障及转移接续等问题，并加强宣传，提高农村转移劳动力自身的维权意识；其次，健全并完善农村转移劳动力社会保障体系，落实农村转移劳动力的基本保障问题，尤其是养老保险和医疗保险，把农村剩余转移劳动力在非农部门的成本和风险降低到最小。
参考文献
[1]河北省统计局，河北省社会科学院经济研究所.河北经济年鉴2009[M].北京：中国统计出版社，2009.
[2]段迎君，张晶，贾亚丽.河北省农村富余劳动力的就业转移问题分析[J].金融教学与研究，2008.
[3]李建伟.浅谈促进农村剩余劳动力转移的对策[J].专题论述，2009（32）.
[4]刘濛.河北省农村劳动力转移就业政策选择[J].区域经济，2012（03）.
[5]许文静，卢亚君.河北省农村剩余劳动力转移问题研究[J].河北科技师范学院学报，2010（06）.
[6]李素英，吴永立，梁建峰.河北省农村剩余劳动力可持续转移研究[J].时代经贸，2008（07）.
关键词：
区域环境；污染治理；路径选择
从我国目前的经济发展环境来看，经济发展存在着严重的不平衡，总体而言，东部经济的发展比较迅速，中部次之，西部经济发展较为缓慢，在这样的经济发展环境下，环境污染也表现出不同的区域性特征。东部环境污染最重、中部次之，西部相对较好。区域环境的污染出现这样的特征，一方面与工业生产有着重要的关系，另一方面与城市车辆密度也有着关系。为此，各个区域都应采取不同的环境污染治理路径，其根本目的就是要对环境进行大力的整治，实现社会经济和环境的综合可持续发展。
1东部区域环境污染治理路径
1.1产业结构的调整
目前，东部区域的环境污染愈演愈烈，东北三省、京津冀地区都是环境污染的重灾区，尤其是大气污染，严重程度领跑全国。面对着严重的污染现状，东部区域各个地方积极采取措施来治理环境污染，调整产业结构就是其主要的治污路径。目前在东部地区，尤其是京津冀地区，积极地进行高污染产业的调整，有些企业被下令关闭，而传统的工业生产，一方面在进行区域搬迁，另一方面有了严格的污染排放制度，在这样的情况下，东部区域大力发展文化产业、娱乐产业等可持续发展性比较强的产业来进行产业结构的调整，力求从产业结构的调整上走出一条治污道路。
1.2市场机制的引入
为了促进治污工作的进行，东部区域利用自身经济发展的优势，积极地引入了环境市场的机制，即在东部区域内进行发展的企业，尤其是工业产业，必须要符合环境标准才能在区域内进行发展，这样的准入门槛使得企业对环境污染的认识更加的深刻，也促进了企业治污工作的开展。另外，在市场的机制作用下，城市汽车的尾气排放也受到了严格的控制，这也为治污工作的进展提供了某方面的促进作用。市场机制在污染治理中的引入，一方面使得环境污染的排放标准显著下降，另一方面，利用市场的竞争机制淘汰一批污染大的小企业，这对于社会资源的整合，对于环境污染的综合治理都具有积极地意义。
2中部区域环境污染治理路径
2.1区域品牌的打造
中部城市的环境污染治理从总体而言具有自己的优势，目前，中部各个省份都在通过区域品牌的打造来实现自身价值的提升，而在区域品牌的打造上，污染治理被纳入其中。郑州目前在中部城市中发展迅猛，郑州发展的优势主要是发达的交通网，郑州利用自身的位置优势，将铁路发展打造为自身品牌，在发展铁路交通的过程中，对环境污染进行统一化处理。合肥也是中部城市中区域品牌打造比较突出的一个城市。合肥利用自身优势发展起来的高铁线路成为了现在城市品牌中一道抢眼的风景线，在大力进行高铁建设的同时，合肥统筹规划，将污染治理与品牌建设进行统一规划和处理，取得了不小的成绩。
2.2科学城市规划
中部区域的环境污染治理，除去区域品牌的打造外，对城市进行科学合理化的构建也是一项重要措施。城市的科学规划方面，中部有几个城市做的非常不错，武汉首屈一指。武汉的城市规划体现着“大武汉”的原则，即武汉的城市规划不仅仅是对武汉一个市的规划，还包括了孝感、咸宁等周边城市的规划，在这样统一的规划下，城市的发展和污染的治理得到了统一化的对待，这对于城市污染的治理具有积极作用。除去武汉，南昌的污染治理采取的也是城区科学规划的理念。南昌的城区规划仿照上海的模式，采取“一江带两岸，两岸齐行”的模式，在这样的规划体系中，南昌市的污染得到了有效的控制。
3西部区域环境污染治理路径
3.1强化工业生产污染排放的标准
西部地区由于经济发展比较落后，所以在目前的环境污染治理方面，采取的主要措施还是以控制污染排放为主。西部地区的经济发展长期落后导致西部地区目前的首要任务就是要大力发展经济，所以西部城市在环境污染治理方面的理念是在不影响经济发展的前提下，进行污染排放物的控制。为此西部地区加强了环境污染物排放的标准设置，通过提高排放标准来实现污染的减少。就目前的情况而言，西部地区的环境问题主要表现在生态恶化方面，值得引起我们足够的重视。
3.2大力进行环境建设
大力进行环境建设是西部地区进行污染治理的又一项比较重要的治污路径。西部地区的污染主要就是工业废水和工业废气的排放，另外就是农业生产的化肥和农药的使用。废水和废气的治理一方面要利用专业的技术，另一方面就需要环境的自净能力来完成，所以在西部，目前大量的退耕还林还草工作都是为了恢复生态环境，强化环境的自净能力。
4结束语
区域经济的发展不同导致区域内污染情况存在着差异，面对区域性的污染差异，必须要进行针对性的治污工作才能起到良好的效果。所以面对东、中、西区域经济发展的不同，要走不同的污染治理路径，这样才能抓住地区污染的特点，进行针对性解决。区域治污是一个长期坚持的过程，必须要走适合自身的治污路径，并且长期坚持，才会取得良好的治污效果。
作者：郎文博 师明 单位：保定市环境保护监测站
参考文献：
[1]孙晓伟.论我国农村工业化过程中环境污染的成因及治理的路径选择[J].农业现代化研究,2012(02):225-229.
我国城镇化过程中的乡镇政府治理困境
从目前中国的实践来看，自上而下的政府治理模式占据着主导地位。很多乡镇政府的工作人员仍然习惯于听从上级领导的指示，按部就班、机械地完成上级布置的任务，认为政府的职责就是一个“管”字，而非“服务”理念，这就直接影响到政府职能的发挥。比如，在城镇化过程中，乡镇管理者并没有从长远的眼光和战略的高度对城镇化的规划进行深度思考，造成这种现象很重要的一个原因就在于政府自上而下的治理思路。
随着城镇化建设的深入，乡镇政府会面临诸多充满挑战性的问题，比如，涉及农民的心理干预问题等工作仅仅依靠政府本身的力量是无法完成的，这就意味着政府治理的主体不再局限于政府自身，政府治理的多元化主体必将成为社会改革发展的趋势。然而，在现实中，乡镇政府治理主体受传统政府职能的影响，还没有从以政府为单一中心的管理模式中走出。 另外，由于乡镇政府治理主体的单一，在城镇化过程中某些法律制度不够健全的情况下，如果缺乏有效的外界监管机制，很容易出现公权私用、的现象。
目前，乡镇基层民主建设较为薄弱，最典型的表现是村民自治在实践中并没有充分发挥作用。在实践中，基层村委会或其他自治组织往往只是上级政府部门执行行政任务的“工具”和人，缺乏应有的自。另一方面，我国基层政府在提供公共产品服务时，没有建立相应完善的民主参与制度，不能有效吸纳民意并将之转化为政府的科学决策，就无法更好地构建以民众需求为导向的服务型政府。
外国地方政府治理提供了可借鉴的经验
以美国和德国地方政府治理为例，美国在地方政府治理中吸收志愿者组成理事会或委员会，对政府的决策建言献策。德国的地方政府在改革中引入市场元素和企业元素，越来越多的属于地方政府的职责被社会组织所承担。比如，体育娱乐设施等的建设和完善，皆由俱乐部一类的社会私营组织来承担，由此构成了一种公共职能外包化的社会形式。
外国地方政府治理可供借鉴的经验有以下三个方面。第一，基层政府的职能明确，地方政府既代表国家行使政治权力，同时也代表国家为广大公民提供公共服务，需要在政治角色和服务角色中尽可能寻求平衡。第二，地方基层政府的改革不是单枪匹马的革新，而是应该放在一个广阔的社会背景和复杂的关系网络中去思考，即基层政府要善于借助非政府组织等外力来实现革新。第三，在欧美，基层政府被看作是为公民服务的机构，并且基层政府建立多种渠道满足民众的愿望与诉求，且监督机制完善。对于中央政府的改革，地方政府在贯彻的同时，采取自上而下与自下而上相结合的策略。
我城镇化建设中的乡镇政府治理路径优化
自下而上和自上而下相结合的治理理念。自下而上和自上而下相结合的治理理念，是优化乡镇政府治理路径的重要一步。比如，在村镇规划方面，以往更多的是政府主导进行规划设计，如果引入自下而上的模式，规划的主体就可以由政府向政府、专家、民众、非政府组织共同合作主体转变，村镇的规划就可以体现出当地居民对村镇未来发展的设想。在这种思维模式下，政府对城乡结合部的规划可以从单一的空间拆迁转变为结合本地特色的一种因地制宜的设计，从自上而下的管理方式转变为自下而上的疏导方式。只有让农民具有参与的主人翁意识和归属感意识，最终的决策才会更加科学化、人性化、民主化，才能充分调动当地农民的积极性，真正实现城镇化。
多元化的治理主体。新型城镇化的建设和管理是一个巨大复杂的系统工程，需要协调各方，通力合作，仅靠政府力量难免单薄。因此，优化乡镇政府治理路径，必须树立多元共治的理念，倡导多元化的治理主体，在总体格局上构建政府、社会、公众等多元主体参与治理的新型治理体系。同时，“政府首先有必要引入企业家精神，改造行政文化”，也即通过引入市场、社会力量帮助政府的决策者们完善决策，有效改善公共服务需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面，逐步探索市场准入负面清单管理方式，把政府“管不好，管不了”的事项，交由市场主体自行决定。在实现路径上通过部分公共服务外包、卸载、杠杆资助等形式，发挥市场机制、行业自律和社会监督的作用，将政府职能部分“对接”到社会力量上，形成社会多元治理的合力，让社会力量与政府力量和谐共存、良性互动，从而提供更优质的政府服务。
加强基层民主建设。得民心者得天下，一个好的乡镇政府，不仅需要加强乡镇政府内部的改革，还需有广大民众的积极参与。因此，领导干部要从办公室走出来，走到农民心中，密切与广大群众的关系，把群众的热情调动起来，增强农民的归属感和认同感，维护群众的利益，保障村民享有更多更切实的民利，打通政府与村民沟通的最后一公里。目前，我国较为普遍的村民自治，可以看成是基层民主建设的缩影。因此，应重新审视政府与基层自治组织的关系，让基层自治组织阳光健康发展，这样才能形成政府和社会、政府与村民相互呼应、良性互动的基层民主治理体系。另外，要加强社会利益表达机制的建设，因为完善的社会利益表达机制是实现科学民主决策的重要前提。政府要尽快用法律制度的形式保障公民利益表达权利的实现，完善听证会、利益群体等的诉求表达渠道，满足群众对政府所提供的公共服务产品的信息需求，这样才能在公共政策中体现出群众的利益需求，通过努力实现百姓的切身利益来激发群众参与政府管理和监督的愿望和提高群众参与政府管理和监督的能力。
构建以“最佳价值”服务为主的管理运行机制。优化乡镇政府治理路径，必须构建以“最佳价值”服务为主的管理运行机制。“最佳价值”模式最早出现在英国，即要求政府为民众提供经济、效益的公共服务产品。对于中国的乡镇政府而言，随着从“管理型政府”向“服务型政府”的转型，政府应该逐渐将更多的精力放到“掌舵”而非“划桨”上。乡镇政府应以建设公共服务型政府为目标，以服务广大群众为宗旨来制定政策和配置公共服务资源。政府要强化新城镇的服务管理制度，不断完善和细化新社区的基层服务体制，在管理上要本着“人文主义”和“维护群众的根本利益”的原则，使政府成为乡村社会化服务体系的积极构建者、公共产品与服务的主要提供者、公共利益最大化的坚实保障者，最终满足广大农民群众的发展需求和利益诉求。只有充分服务人民，寓治理于服务之中，把治理和服务有机结合到一起，才能使政府的治理成为善治，这样才能不断巩固和维护城镇化进程中广大农民的根本利益。
总之，在我国的城镇化进程中，作为各项改革的交汇点，乡镇政府的治理路径优化具有举足轻重的作用，是促进城镇经济协调发展、构建社会主义和谐社会的重要保障之一。
（作者单位：北京大学政府管理学院）
【参考文献】
①李国正：《公共管理学》，桂林：广西师范大学出版社，2016年。
②王铁清、袁绍阳：《一路试水探索发展加速度――乡镇行政管理体制改革助推瓮安加速跨越》，《当代贵州》，2015年第34期。
党的十报告中明确提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，强调要实现人与自然和谐发展，重点突出生态文明理念，美丽中国观念逐渐深入每一位中国人心中。而农村社区治理是建设美丽中国非常重要的一个组成部分，全面推动生态文明建设才是真正推动美丽乡村建设、美丽中国建设的深刻内涵。
一、美丽中国与农村社区治理的关系
美丽中国是党的十报告首次提出的一个概念，这一概念的提出也是向全世界正式表明了中国加强生态文明建设的立场。党的报告明确提出，中国在未来的发展过程中一定会做好生态环境建设工作，同时也将生态文明建设作为中国社会发展最重要的一项任务。在中国面临生态环境严重破坏、自然环境严重污染的情况下，美丽中国概念的提出意味着中国在未来发展过程中需要建设出一个“天蓝、地绿、水净”的良好生态发展环境。美丽中国指的是要实现人与自然的和谐发展、人与社会的协调，需要在政治建设、经济建设、文化建设以及社会建设等各个方面中充分融入生态文明建设理念。在我国城市化建设进程不断加速的过程中，农村社区建设发生了翻天覆地的变化，因此必须从理念和发展模式上来推动乡村治理的改变，在此过程中产生了协同治理、简约治理、为民服务的合作治理等多种治理理念和治理模式，这些理念为新时代下我国农村社区治理提供了新的启发。而农村社区治理并不是仅仅将关注的重点放在生态保护方面，农村社区治理不能牺牲农村经济发展机遇，而是要从根本上推动农村经济、文化、基础设施等建设的全面发展，以此来确保实现美丽乡村建设任务，真正有效兼顾生态环境保护和社会发展。
二、基于美丽中国视域下农村治理面临的问题
（一）生态环境严重破坏。中国经济的高速发展进一步推动了农村人口规模的扩大，农村经济、乡镇工业也随之兴起，导致资源出现过度利用。而农村地区生态环境本身比较脆弱，资源相对比较紧缺，在这种形势下农村经济的快速发展严重破坏了生态环境，而极低的资源利用率也加剧了环境污染。例如土地过度利用使得农业用地急剧缩减，土质变差，农村用地出现了严重退化。而城镇化的快速发展使得工业化逐渐转移向农村地区，农村用地被大量占用，耕地面积急剧减少，各种森林资源的乱砍滥伐使得生态环境进一步恶化。另外，我国农村地区在经济社会发展过程中工业化程度在不断提高，环境污染程度也日益严峻；而农业经济本身发展也会因为农药、化肥、地膜等的大量使用造成自然环境污染。广大农民生活质量和幸福感都处在低点，这也是美丽乡村建设面临的一个重要问题。（二）村民参与程度低。基于美丽中国视域下的农村社区治理需要农民能够积极主动地参与其中，能够发挥出自身的力量为农村社区建设提出更加有意义的建议，同时还要对农村社区建设提供监督，这样才能推动农村社区34农村•农业•农民2021.4BShehuizhili社会治理治理实现可持续发展。但是从当前农村社区治理的现状来看，村民在参与深度和广度方面都相对较低，这直接会影响农村社区治理成效。究其主要原因，一是制度层面的缺失，农村社区治理过程中对于村民参与制度、民主监督制度、利益表达制度等方面的建设比较落后，直接影响了农村的参与；二是作为农村治理主体的农民，本身文化素质偏低，这在一定程度上也会限制其参与到农村治理中。（三）专业治理人才缺乏。基于美丽中国视域下的农村社会治理需要各专业领域专业人才发挥出带头作用，但农村社区相对比较复杂。近年来，我国大力鼓励毕业大学生参与到农村建设中，可新毕业大学生由于缺乏社会经验，且很多大学生将农村工作作为日后发展跳板，并不能真正扎根农村来作出贡献。这就导致了农村社区治理缺乏人才的支撑。
三、基于美丽中国视域下的农村社区治理路径
（一）转变经济发展模式。对于农村社区治理来说全面推动经济发展、提升农业生产效率、提升农民收入是其核心问题所在。首先，在农业经济发展方面应该因地制宜，全面推动符合市场需求发展的经济作物。充分发挥出资源优势以及农业技术优势，强化农业经济发展过程中的科技投入，让农业经济发展过程中科学技术发挥出更大的作用。其次，农村各地全面推出特色农业经济产业，以当地特色农产品为主，推出农产品深加工、旅游农业、绿色餐饮等产业发展模式。最后，要彻底扭转农村传统模式下粗放式的生产方式，逐步向着环境友好型、资源节约型产业链方向发展。（二）健全法律法规。农村社区治理必须不断健全法律法规。首先，需要结合农村治理中凸显出的关键问题针对农村社区治理中所需的各项法律法规制度进行逐步完善。其次，要保障法律法规建设的有效性以及法律法规的执行。最后，政府职能部门要依据法律法规不断强化农村建设治理监管，将相关法律法规制度进行严格落实，对村民的环保行为进行积极引导，最大限度避免工业生产对农业用地以及农村水资源造成污染，彻底扭转传统农村发展过程中所造成的脏乱差现象，同时也要对工业化城镇污染向农村地区转移进行严格控制。另外，相关法律法规在保障农村发展的同时也要具有一定的预见性。（三）强化农民主体意识。农村社区建设的主体仍然是农民，在农村生态文明建设过程中需要充分调动起农民的主动性和积极性，真正将生态文明建设和环境保护作为农村生活和农业发展过程中的一个重要环节。政府部门应该将农村建设过程中的主导角色逐步转变为引导，通过不断强化农村日常管理工作来为村民创造更多的参与机会，并通过强化宣传来积极培育农民的参与主体意识；同时还要通过充分确保农民的参与权、监督权以及表达权来进一步拓展村民的民主参与渠道。（四）强化人才队伍建设。人才队伍建设是农村社区建设面临的一个重点和难点，在当前的农村社区建设过程中仍然存在难留住人才的问题。因此，需要从以下两个方面来逐步强化农村地区的人才队伍建设。一是逐步强化高效培养，可以在各大高校设置相关专业，有针对性地为农村地区输送高素质专业化人才。二是针对农村地区加强实践性人才培养。在农村地区除设置村干部和基层管理人员选拔制度外，还应该进一步增设相关管理服务岗位，全面提升农村地区的教育、医疗卫生事业发展水平。政府部门也应该逐步加大财政方面补贴，建立有效的激励机制，为农村地区人才发展建立起更加公平的发展机制，这样才能为农村吸引更多人才。
四、结语
综上所述，基于美丽中国视域下的农村社区治理要从转变经济发展模式、健全法律法规、强化农民主体意识、加强人才队伍建设等几个方面进行逐步强化，以此来促进农村社区治理实现健康发展。
参考文献：
[1]陈亚南.全面推进乡村振兴进程中农村社区治理现代化路径研究[J].文化产业,2021(03):95-98.
[2]顾宇琦,韩芳.民族地区农村社区治理现状调查分析——以新疆克拉玛依小拐村为例[J].农业与技术,2021,41(02):145-150.
[3]傅李玲.社会工作介入农村养老服务研究——以浙江省丽水市为例[J].农村经济与科技,2021,32(01):198-199.
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
中图分类号：F325 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）09-042-03
我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。
一、村民政治效能感与乡村治理的关系
（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵
1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。
将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。
村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。
2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。
这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。
（二）政治效能感与乡村治理的关系
要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：
1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。
治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。
内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。
2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。
治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。
3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。
根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。
二、村民政治效能感的特征
为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。
（一）村民总体政治效能感的特征分析
从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。
根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。
（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析
从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。
这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。
从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。
通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。
“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。
从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。
这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。
（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析
从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。
这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。
在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。
三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题
自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。
（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限
我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。
（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡
村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。
（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质
乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。
四、结语
本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。
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这些年，我国广大的乡村地区以其优美的自然环境和田园氛围，以及各具特色的地方风情吸引了大量旅游者前来。旅游发展的实践也证明，乡村旅游更能够实现旅游者、农民和当地社区多方利益群体共赢的一种旅游发展形式，对于丰富我国的旅游产品和破解三农问题有着重要意义[1]。各地在发展乡村旅游的过程中，逐渐形成了自己的特点和模式。本文以四川省甘孜藏族自治州丹巴县为例进行集中的游客问卷调查，通过问卷调查结果的分析，了解该地旅游市场的现状及游客需求，进而对国内乡村旅游的发展提出若干建议。
一、丹巴县游客调查简介
（一）丹巴县旅游发展概况
丹巴县位于四川省西部、甘孜藏族自治州东部，属岷山邛崃山脉之高山区，大渡河自北向南纵贯全境，是川西高山峡谷的一部分。县城位于大渡河畔的章谷镇，海拔1860米，全县总人口61000余人，属多民族聚居区，藏族占总人口的74.53%。丹巴是嘉绒藏区集聚地，是嘉绒藏族文化的典型代表区，也是嘉绒藏族文化的发祥地之一[2]。丹巴县地处香格里拉生态旅游区核心区和《四川省旅游发展总体规划》中确定的川西旅游优先开发区内，知名景区（点）有甲居藏寨、中路梭坡藏寨古碉群、墨尔多神山等。经过十几年的旅游发展，丹巴县乡村旅游发展初具规模，深受国内外旅游者喜爱。2012年，丹巴县接待游客34.23万人次，其中，入境游客7084人次。实现旅游综合收入2.25亿元，其中，门票收入166.07万元（据丹巴县旅游局）。
（二）问卷调查概况
随着近几年游客数量的不断增加，丹巴县的乡村旅游发展地如火如荼。在旅游收入不断增加的同时，当地旅游主管部门也迫切希望了解目前当地旅游发展的基本情况，以及旅游产品满足游客需求的状况。同时，能对存在的问题提出有针对性的解决方案，进而有序地推进乡村旅游的发展。2013年7月至8月中旬，研究团队进行了为期一个月的游客问卷调查，该时段为丹巴县全年旅游中的旺季和平季，能够反映游客流向等基本旅游特征。调查地点选取县城所在地章谷镇、甲居藏寨景区、中路乡和梭坡乡四个主要游客驻留点。共计发放问卷500份，回收有效问卷463份，有效率为92.6%。
二、游客特征的分析
（一）性别比和年龄分布
在本次调查中，受访的男性游客和女性游客所占比例分别为56.6%和43.4%，男性所占比例比女性高超过10%。年龄在21-50岁的成年游客是赴丹巴游客的主体，占所有被调查游客的81.5%。，20岁以下的占13.0%，51岁以上的占5.6%。该年龄段的旅游者具有较强的旅游动机和经济基础，而且其身体条件也基本能够完成较高海拔地区的旅游活动。
（二）月收入状况
从收入情况来看，个人月收入在1000元以上的游客占被访者的84%，其中月收入2000-3000元的占32.4%，3000-5000元的占23.5%，5000元以上的占14.0%。这一方面印证了旅游活动与旅游者经济收入之间的内在联系，同时也表明到丹巴的旅游者中高收入者居多。
（三）客源地
在全部的被调查游客中，来自川渝两地的游客占46.7%，其次为来自珠三角的游客占19.9%，长三角地区游客占18.4%，京津地区的游客占6.7%，海外旅游者占3.2%。从旅行距离来看，游客的客源地构成往往呈现距离衰减的规律：也就是景区（点）通常近距离的旅游者最多，随着旅行半径的拉长而呈现逐渐减少的趋势。其次，丹巴的旅游资源丰富而独特，这些旅游资源对相对发达地区的旅游者具有较大的吸引力，来自珠三角和长三角的游客均占据了接近五分之一的份额。来自海外的旅游者比例在总体构成中虽不高，但已能够证明丹巴对国际旅游市场具有一定的吸引力。
三、问卷主体分析
（一）出行方式分析
数据显示，被调查游客中，“自助式徒步游”占52.1%，是游客构成的中坚力量。这部分游客往往停留时间较长，虽然旅游消费偏低，但通常也是更为低碳、环保的旅游者。“自驾车”的游客占33.0%，位居第二。表示“参加旅行团”前来的占总数的8.6%，说明旅行团在丹巴县整个的游客构成中比例较低。团队游客往往停留时间较短，而且从居民的角度来看，当地居民从团队游客那里获得的实实在在的旅游收益是相对有限的，因此这一比例是比较合理的。表示以“其他方式”出游的游客占5.2%，调查中游客表示：他们主要因参与单位或学校组织的活动（如写生、外出实习等）而来到丹巴。
（二）旅游咨询获取途径分析
关于游客获取旅游信息途径的调查：数据表明，被访者中“通过网络了解”的丹巴的高达46.8%，因此应对法进一步加大网络营销的力度。其次，“通过熟人推荐”的占45.1%，再次印证了口碑效应在旅游者出游决策中的作用。再次，“通过书刊”了解的占33.8%，丹巴的甲居藏寨因2005年入选了《中国国家地理》杂志举办的“中国最美的六大乡村古镇”而名声大噪，在旅游者心目中奠定了良好的形象基础。“通过广告了解”的仅占7.8%，“通过旅行社了解”的为5.8%。这表明丹巴旅游在网络和书刊方面已经获得了比较好的推介效果，加之口碑效应的影响，是旅游者得知该地的主要渠道。但很明显，在旅游形象和产品广告方面的投入是不足的，在未来的旅游营销渠道的选择上应当充分予以考虑。
（三）旅游形象分析
为了获得丹巴县准确的旅游形象定位，问卷分别对旅游者到达前的预想和到达后的实感进行调查，通过对比便可获知当前宣传的旅游形象和旅游者感知到的旅游形象之间是否存在差异，存在怎样的差异。数据如下表所示：
通过数据对比发现：游客们在未到丹巴前，认为该地最有代表性的分别为“嘉绒藏寨”和“碉楼”；在游览之后这一认识并未改变，且有一定程度的强化。但在“美人谷”这一点的认识上有明显的变化，出游前有29.4%的游客认为“美人谷”是丹巴的代表，但游览后仅有9.1%的被访者认为“美人谷”能够代表丹巴。被访游客到过“美人谷”旅游的仅有31.5%。不到“美人谷”旅游的原因主要包括：“听说已经没有美人了”、“交通问题”、“时间有限”等。同时，有4.1%的被访游客表示，在游览之后，他们认为除上述以外的“其他”事项也能够代表丹巴。据选择“其他”的游客反馈，主要包括党岭风景区、当地民族风情和自然风光等。
（四）各景点喜好和满意度分析
为了解游客对丹巴各景区（点）的喜好程度，问卷中罗列了丹巴县域内主要的景区（点），游客根据个人游览情况自由选择。为准确了解游客最满意和最不满意的景点，问项设计为单选。调查结果如下表所示：
该数据表明，丹巴县的旅游景点中依然是甲居藏寨的名气最大。在这些景点中，游客满意度最高的是甲居藏寨，其次为中路和梭坡。游客首先对当地居民的态度最为满意，达到45.4%；其次为景点保护，达39.5%；但是对景区管理、旅游配套和门票价格等满意度较低。被访游客对“最不满意的景点”选项作答的并不多，在作答的被访者中，比例最高的为甲居藏寨，但也仅有7.6%的游客由此反映。这表明游客们在丹巴的旅游体验总体满意度较高。不满意的原因主要集中在“门票价格”上，有11.2%的被访游客选择此项；其次为“景点保护”和“其他”，选择“其他”的游客反映问题主要集中在交通和当地的环保等方面。结合问卷对游客在丹巴旅游的总体满意度调查的结果：表示“很满意”的有17.1% ，“比较满意”的有76.8%，“不太满意”的有3.8%，“很不满意” 仅有0.7%。目前，丹巴旅游的游客满意度是较高的，但游客反映问题集中的门票问题应当在充分调研的基础上做出适当的调整。
四、对未来乡村旅游发展的建议
（一）引导旅游产品差异化发展，规避产品同质化
目前，我国的乡村旅游产品形式依然较为单一，主要停留在提供简单的食宿和季节性的采摘活动上[3]，丰富的乡村旅游资源并未得到充分的开发和利用。各民居接待户除地理位置的差异之外，为游客提供的餐饮产品和住宿环境往往品级较低、产品雷同，这并不能满足游客多种多样的旅游需求。旅游主管部门应当根据各景区（点）之间在资源上的差异进行有针对性的引导，让各个不同的景区（点）或村落突出自己的特色，从而避免产品的同质化竞争。
（二）切实做好环境保护工作，引导乡村旅游可持续发展
农村地区，尤其地处山区地带的农村社区往往生态环境更加脆弱。在发展乡村旅游的过程中，由于大量游客进入和近几年自驾车游客的增多，给乡村地区带来了巨大的生态压力，生活垃圾、污水排放和汽车尾气等对当地环境影响很大。由此造成的环境破坏和资源多度使用对乡村旅游的长期可持续发展带来了极大威胁[4]。从管理角度来看，相关主管机构在意识到类似问题之后应当积极地予以应对，并为此提供充足的资金保障。因为，良好的自然生态环境不仅仅可以提升旅游业的品质，它更是为改善了当地居民长期生产生活的场所，为当地社区的长远发展奠定了基础。
（三）引导旅游服务规范化，投入资金改善旅游基础设施
游客对旅游服务反馈最多的问题往往是旅游服务品质的问题，因为从事旅游接待的以个体居多，在从事旅游接待时往往比较随意。当游客与接待方发生纠纷时，也并无明确的规章可循，因此会导致游客投诉较多。从长远来看，乡村旅游必将面临从粗放式经营到规范化经营的挑战，这也是旅游发展阶段中的必经之路[5]。应当积极引导乡村旅游服务步入规范化的发展路径，把握好游客的个性旅游需求与旅游服务标准化之间的关系，做好当地旅游服务的标准化建设。
（四）保护地方和民族文化本真性，增强核心竞争力
旅游发展必须走特色之路，乡村旅游业不例外。特色是避免恶性竞争，实现长期可持续发展的根本。广大的乡村地区拥有丰富的有形文化遗产（如建筑、饮食、服饰等）和无形文化遗产（民风民俗、观念文化等），这些都是可资利用的资源。在充分发掘当地资源特色的同时，同时积极保护地方和民族特色，保持鲜明和独特的旅游形象，打造完整的旅游产业链条，为市场提供乡村旅游精品，并最终形成品牌。
参考文献：
[1]张文等.我国乡村旅游发展社会与经济效益、问题及对策[J].北京第二外国语学院学报，2006.3（133）：17-23.
[2]林俊华.丹巴：嘉绒文化之源[J].旅游，2005，6：
[3]黄海辉.乡村旅游可持续发展模型研究[D].北京第二外国语学院：32.
[4]左晓斯.乡村旅游批判――基于社会学的视角[J].广东社会科学，2013，3：196-205.
一、我国农村剩余劳动力转移历程
1、从20世纪50年代到90年代中期。1949-1952年我国经济发展的战略是优先发展重工业，招收了大量农村青年劳动力进城务工。1958年，全国工业和建筑业共新增职工1900万人，相当于原有职工的两倍，其中从农村招收约1000万人。城市人口的激增导致就业、粮食供应、住宅、交通等出现了一系列问题，超出了当时城市的承载能力。于是政府只有用行政手段严格控制农民进城。60年代初期中国城镇人口和劳动力呈现出负增长的态势。
我国真正意义上的农村劳动力转移应该是1978年召开后，这一阶段，农村剩余劳动力转移呈现出两个特点:一是乡镇企业的兴起和发展吸纳了大量的剩余劳动力。二是城市经济的快速发展加大了对劳动力的需求，大量的农村劳动力涌向经济发达地区，出现了“民工潮”现象。20世纪80年代末90年代初，全国常年流动的农村劳动力约5000-6000万人，仅四川、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省就有2400万人。1988年下半年，国家开始治理通货膨胀，在其后的三年治理整顿期间，国民经济过快增长的势头被遏制，农村剩余劳动力转移趋缓。
2、20世纪90年代中期至2003年。90年代中期以来，由于我国国民经济发展势头良好，农村劳动力跨区域流动的范围和规模迅速扩大。农村剩余劳动力异地转移，扩大了农村劳动力的就业空间。详见表1:
资料来源:蔡:《农村剩余劳动力流动的制度分析》，《经济学动态》,2005年第1期。
3、2004年至今。2004年大规模发生了“民工荒”现象。2004年中央开始实行对于农村的“两减免、三补贴”(即减免农业税和除烟叶税以外的农业特产税，实行种粮直接补贴、购买农机具补贴和良种补贴)政策后，农民务农积极性提高，民工短缺问题逐渐加重。在2005年春节后，出现了在沿海城市打工的农民工返乡过年后大部分没有再回来的现象。“民工荒”从深圳、东莞等较为发达的地区开始，逐渐向全国蔓延。
二、农村剩余劳动力转移理论模型分析――托达罗模型
不论是“民工潮”现象还是“民工荒”现象，都表明我国劳动力转移的本质特征是：我国农村劳动力的转移是一种短期的、暂时性的流动。大多数农村劳动力流动的状况是：农村进城务工最终回流农村的“两栖”模式。因此，我国的农村劳动力转移只能称得上流动，并不是永久性的转移。这样的流动并不能从本质上消除我国现阶段的城乡二元经济结构，不能使我国农村剩余劳动力实现真正的转移。如何才能实现农村劳动力真正的转移，美国著名经济学家托达罗针对20世纪60-70年展中国家农村人口流入城市和城市失业同步增长的矛盾现象提出的人口流动模型具有一定现实指导意义。
托达罗人口流动模型如下：
M=f(d) (f’>0)①
d=p・w-r②
①式中，M表示从农村迁入城市的人口数，d表示城乡预期收入差异，f>0表示人口流动是预期收入差距的增函数，即随着预期城乡收入差距增大，劳动力从农村向城市流动的规模扩大。②式中，W表示城市实际工资水平，r为农村实际收入，P为就业概率。
托达罗模型的基本含义可以概括如下。
1、农民是否迁入城市基于其对城乡收入差别的预期。当预期的城市工资收入超过农村的收入水平时，农村劳动力将向城市转移。当城市因失业率上升，造成收入下降、城市预期收入与农村收入水平相等时，农村劳动力就会停止向城市转移。当城市预期收入低于农村预期收入时，城市劳动力就会向农村转移。城乡预期收入差异取决于两个因素:一是城乡实际收入差距，二是城市就业概率。城市就业概率决定于城市失业率的高低和城市新创造的就业机会的多少。
2、农村劳动力在城市找到工作的机会与城市的失业率成反向变化。城市失业率高，则农村劳动力在城市找到工作的机会较小，反之则大。
3、劳动力迁移的增长速度超过城市就业机会增长速度不但是可能的而且是合理的。托达罗模型表明:仅仅依靠向城市转移的方法会导致城市失业率增加，应控制农村人口向城市流动的速度和规模，重视农业和农村的发展，扩大农村的就业机会。主要包括以下要点:
(1)不能单纯依靠工业扩张解决发展中国家存在的严重失业问题，而应同时大力发展农村经济。工业部门的扩大再生产不可能解决发展中国家的失业问题，随着工业部门的发展，资本投入不断增加，加之科学技术在工业生产中的应用使得生产效率得到大幅提高，降低了对劳动力的需求。
（2)注重农村自身建设，提高吸纳剩余劳动力的能力，实现农村剩余劳动力就地转移。这就要求政府立足长远，制定综合性的农村发展规划，鼓励农村的综合开发，大力发展农村经济，提高农民收入水平。增加对农业以及教育和卫生设施投入，改善农业的生产条件和农村生活环境，缩小城乡发展不平衡，缓解农村人口向城市流动的压力，这是解决城市失业问题的重要出路。
根据托达罗模型的分析，城市一味地吸纳农村剩余劳动力会使城市负担过重，从而引起城市出现一系列负面问题，而且面对我国如此众多的农村剩余劳动力，我国城市的容量更是显得力不从心。因此我国农村剩余劳动力转移应该注重就地转移，加快新农村建设从而促进农村剩余劳动力在农村内部消化才是正确的路径。
三、日本农村剩余劳动力转移情况概述及经验借鉴
要真正实现我国农村剩余劳动力转移，除了参考托达罗模型的理论依据外，日本以政府为主导的农村剩余劳动力转移的成功经验也给了我们很大启发。
几十年来，日本农业就业人口占总就业人口的比重逐渐下降，1955年为40.2%,1975年为13.9%,1997年为5.2%。日本农村剩余劳动力的成功转移，政府发挥了重要的推动作用。
1、制定有关政策，提供财力支持，引导农村剩余劳动力转移。20世纪60年代初日本制定了“国民收入倍增计划”，计划在10年期间通过剥离第一产业就业人员243万人，以弥补第二、三产业的用工不足。1961年，政府制定了“农业基本法”和“农业现代化资金筹措法”，计划在10年内要将农村中农户总数的60%转移到非农方面，同时由国家补贴利息，向农户提供长期低息贷款，促使农业现代化。
2、重视教育，提高劳动者素质。日本政府认识到国民经济发展与劳动力素质提高有着密切的关系。日本在小学和初中义务教育的基础上，普及了高中教育，1976年，初中毕业生上高中的升学率达到92.6%。日本政府还推行了“高中多样化政策”，加强对高中学生的职业技术教育。高中阶段除设普通课程外，还设有工、农、商、水产和卫生等职业课程。政府还大力推行职业教育，提高农民的职业技能，为农村谋职者提供各种学习机会，使其适应工作环境并获得劳动技能。
3、制定乡村合并战略，促进农村劳动力内部转移。1950年，日本城市人口比率为37.5%，城市化水平还较低。日本政府实行大城市发展战略，形成东京、名古屋等几个“大都市圈”，即以大城市为中心，周围发展卫星城，不断向外扩展。并采用合并村镇，建立新城的方法，促进劳动力在农村内部转移，实现城乡一体化。
四、我国农村剩余劳动力转移的路径
托达罗模型的理论指导意义和日本农村剩余劳动力转移的成功经验给我国农村剩余劳动力转移的启示是：我国的农村剩余劳动力转移应该走一条以政府为主导，以就地转移为主要方式的转移路径。
1、要实现就地转移的转移路径必须要求政府来发挥其主导作用。通过政策引导、资金支持来保证转移的顺利进行，主要体现在以下几方面：
第一，制定合理政策，为农村劳动力转移指明方向。政府的主导作用首先应体现在制定切实可行的政策为农村剩余劳动力转移确定合理路径。现阶段政府提出的新农村建设就为我国农村劳动力的就地转移指明了方向。
第二，加大资金投入，为农村劳动力就地转移提供资金支持。农村劳动力的是必须依靠政府的力量。政府可以通过制定实际可行的规划，引导农村剩余劳动力合理地向不同的产业流动；提供公共服务以及一定的资金，把重点放在加大农村基础设施建设和养老、医疗服务体系的建立上，从而缩小城乡差距，为农村剩余劳动力就地转移提供最基础的条件；并且可以通过推行九年义务教育等一系列措施来提高农村劳动力的素质，从而提高农村劳动力对非农业就业机会的适应能力。
2、农村剩余劳动力要合理转移。我国现阶段城市我国每年约有1400万农村剩余劳动力，在城镇失业率也居高不下的现阶段，城市一味的接纳农村剩余劳动力，除了会给城市自身的就业增加巨大的压力之外，也会降低农村剩余劳动力进城务工的预期收益、增加生活成本，现阶段出现的“民工荒”现象主要就是由于农村劳动力进入城市务工的预期收益减少，而生活成本却在不断升高造成的。所以要使农村剩余劳动力合理转移，就要从统筹城乡经济发展出发，立足于城镇化建设，通过农村和农业的发展带动弄农村剩余劳动力的就地转移，使农村剩余劳动力在内部消化。
3、要消除城乡二元经济。缩小城乡差距也要求农村剩余劳动力就地转移从而为农村城镇化建设提供人力、物力支持。农村城镇化建设与农村剩余劳动力就地转移相互促进，同步发展。这样在逐步缩小城乡差距的同时实现农村剩余劳动力的真正转移。
【参考文献】
[1] 赵涤非:《我国农村剩余劳动力跨地区转移的历史阶段和制约因素分析》[J]，《农业经济》，2005年第6期。
[2] 高立金:《托达罗的人口流动模型与我国农村剩余劳动力的转移》[J]，《农业技术经济》1997年第5期。
